姜長云 李俊茹 趙煒科

摘? ?要：基于對黑龍江省LX縣發(fā)展農業(yè)生產托管服務的案例觀察發(fā)現(xiàn)，人均耕地面積大的平原地區(qū)具有實現(xiàn)托管服務規(guī)模經濟的獨特優(yōu)勢，發(fā)展農業(yè)生產托管服務應將推進制度創(chuàng)新與降低制度創(chuàng)新的成本和風險結合起來，將促進糧食增產、農民增收與促進利益相關者合作共贏結合起來，創(chuàng)新政府支持方式和支持重點;發(fā)展農業(yè)生產托管服務有利于聯(lián)動激發(fā)農業(yè)發(fā)展方式轉變和農村社會變革。在發(fā)展農業(yè)生產托管服務的過程中，要堅持讓市場選擇，鼓勵公平競爭，加強有效支持和規(guī)范引導;要鼓勵服務組織購置大型農機具，鼓勵糧食主產區(qū)加強農業(yè)基礎設施建設和人力資本培育，高度重視發(fā)展農業(yè)生產托管服務的防風險、反壟斷。

關鍵詞：農業(yè)生產托管;托管服務體系;服務組織;制度創(chuàng)新

中圖分類號：F325? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）08-0103-13

近年來，我國農業(yè)生產性服務業(yè)迅速發(fā)展，引起各級政府、政策研究部門和學術界的重視。2021年中央“一號文件”提出，要“發(fā)展壯大農業(yè)專業(yè)化社會化服務組織，將先進適用的品種、投入品、技術、裝備導入小農戶”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，“健全農業(yè)專業(yè)化社會化服務體系，實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機銜接”。發(fā)展農業(yè)生產托管服務已經成為政府鼓勵發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)或農業(yè)專業(yè)化社會化服務體系的主推方式，為“誰來種地、怎樣種地”等問題提供了解決方案，為實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接發(fā)揮了重要引領支撐作用。近年來，部分地方涌現(xiàn)了一些發(fā)展農業(yè)生產托管服務的先進典型。黑龍江省LX縣①曾是國家級貧困縣，其發(fā)展農業(yè)生產托管服務的經驗證明，發(fā)展農業(yè)生產托管服務的過程，實際上也是建設現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系和經營體系的過程;只要因地制宜、鼓勵創(chuàng)新，推動有效市場和有為政府有效結合，即便在區(qū)域發(fā)展水平比較低的地區(qū)，發(fā)展農業(yè)生產托管服務同樣大有可為。本文結合對黑龍江省LX縣發(fā)展農業(yè)生產托管服務的區(qū)域案例觀察，剖析農業(yè)生產托管服務的組織形式，并就農業(yè)生產托管服務的制度創(chuàng)新問題進行探討。

一、相關文獻綜述

在研究發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)或健全農業(yè)專業(yè)化社會化服務體系問題時，相關學者將其上升到農業(yè)根本出路[1]、小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的關鍵[2]、我國農業(yè)現(xiàn)代化歷史上的第三次新動能[3]等高度;在政策和實踐中，發(fā)展農業(yè)生產托管服務更是被置于社會化服務主推方式[4]、發(fā)展服務規(guī)模經營主要形式[5]等高度。近年來，關于農業(yè)生產性服務業(yè)或其主推方式——農業(yè)生產托管服務的研究也在迅速增加。但就總體而言，當前這方面的研究，仍然側重于從宏觀層面分析其發(fā)展的重要性和緊迫性、功能作用、政策完善方向[6]，也有一些區(qū)域或微觀層面發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)、農業(yè)生產托管服務的典型案例觀察、調研與解剖[7-9]。發(fā)展農業(yè)生產托管服務的過程，也是推進農業(yè)制度變遷層次演進和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系漸進發(fā)育的過程?，F(xiàn)階段，結合區(qū)域或微觀層面的典型案例觀察，從制度變遷和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系建設的互動中，探討相關邏輯機理及其對深化政策創(chuàng)新的啟示的文獻仍然偏少。

新制度經濟學的研究表明，制度是共同體內眾所周知的行為規(guī)則，是引導人們行動的手段。其關鍵功能是增進秩序，在協(xié)調個人行動上往往發(fā)揮著關鍵作用。通常，制度對于人們能在多大程度上實現(xiàn)其目標有著巨大影響。恰當?shù)闹贫仁窃鲩L的必要前提，對于企業(yè)家精神的發(fā)揮具有極端重要性，但制度需要培育[10]。制度變遷過程是制度不均衡時人們追求潛在獲利機會的過程，其實質是高效率制度的出現(xiàn)或其對原有制度的替代;任何一項制度安排都是在一定制度環(huán)境中形成的，制度環(huán)境決定著制度安排的性質、范圍和進程，但制度安排也可以反作用于制度環(huán)境，通過一系列制度變遷可使制度環(huán)境不斷完善[11]。黑龍江省LX縣推進農業(yè)生產托管服務發(fā)展，并為此構建需求導向的農業(yè)生產托管服務體系的過程，為我們提供了一個揭示制度創(chuàng)新生成機理、演變邏輯的典型案例，對于探究深化農業(yè)重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革、完善現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，也有重要的政策啟示。

二、黑龍江省LX縣農業(yè)生產托管服務的形成發(fā)展及其主要組織形式

黑龍江省LX縣發(fā)展農業(yè)生產托管服務的過程，實際上也是推動農業(yè)生產經營組織創(chuàng)新的過程。不同類型農業(yè)生產經營主體或投資者因地制宜、順應需求，通過創(chuàng)新農業(yè)生產托管服務組織方式，形成既競爭又合作的發(fā)展格局，協(xié)同推進農業(yè)生產托管服務蓬勃發(fā)展。

（一）黑龍江省LX縣概況

位于松嫩平原東南部的LX縣是黑龍江省傳統(tǒng)農業(yè)大縣，2019年實現(xiàn)貧困縣摘帽。同年，全縣總人口48.2萬人，其中鄉(xiāng)村人口40.3萬人;實現(xiàn)地區(qū)生產總值71.53億元，較2018年同期增長1.0%;在全縣地區(qū)生產總值中，第一、第二、第三產業(yè)分別占53.5%、6.4%和40.1%;全縣人均GDP和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農村居民人均可支配收入分別達到14 822元、18 305元和10 058元，略超過全國平均水平的1/5、2/5和3/5。全縣農作物生產中糧食占據絕對優(yōu)勢，并以玉米為主，水稻和大豆生產也占有一定比重。

（二）黑龍江省LX縣農業(yè)生產托管服務的典型組織形式

近年來，LX縣村莊空心化、人口老齡化、農業(yè)副業(yè)化問題日益突出，糧食價格波動、極端天氣變化的影響不斷加大，導致小農戶增收困難、種植意愿下降問題凸顯。為解決這些問題，2017年以來，LX縣部分農業(yè)經營（服務）主體順應市場需求，自發(fā)探索形成了農業(yè)生產托管服務模式。與此同時，LX縣積極推進農村改革和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，2018年10月入選黑龍江省農業(yè)生產社會化服務項目試點（示范）縣，將積極推廣以農業(yè)生產托管為主的社會化服務模式作為重要任務。LX縣委、縣政府積極引導服務組織同農戶簽訂托管合同，對農戶耕、種、防、收、售等環(huán)節(jié)作業(yè)提供托管服務，農戶只需向服務組織交納一定的托管服務費，托管服務組織即可按合同提供“統(tǒng)一整地、統(tǒng)一購種、統(tǒng)一購肥、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲”等“六統(tǒng)一”服務，保證托管地塊糧食產量不低于同品種同地力平均產量，產出的糧食歸托管農戶。2017年全縣農業(yè)生產全程托管面積達2600畝。2018年、2019年、2020年分別形成全程托管服務規(guī)模超過3000畝的托管服務組織2個、10個和42個，全程托管面積分別增加到2.2萬畝、18.4萬畝和41.3萬畝。2019年全縣通過農業(yè)生產全程托管帶動小農戶1.1萬戶，2020年增加到1.2萬戶，服務小農戶面積達26萬畝;2020年，全縣農業(yè)生產全程托管帶動大戶0.7萬戶，服務面積15.3萬畝。包括全程托管、單環(huán)節(jié)或部分環(huán)節(jié)托管的總托管面積，2019年達到61.5萬畝，2020年增加到126.7萬畝，占全縣耕地面積的比重分別達到23.5%和48.4%。現(xiàn)階段，LX縣農業(yè)生產托管服務主要形成了四種組織形式。

1.村集體股份經濟合作社開展托管服務

結合推進農村集體產權制度改革，LX縣105個行政村全部成立了村集體股份經濟合作社，村黨支部、村委會、村集體股份經濟合作社實行“三個機構、一塊牌子”，村支部書記兼任合作社社長。2019年，全縣已有21個村依托村集體股份經濟合作社開展了全程托管服務。

2.農機合作社開展托管服務

農機合作社開展農業(yè)生產托管服務，有的是單環(huán)節(jié)或部分環(huán)節(jié)托管，農戶在對應環(huán)節(jié)使用合作社提供的農機等服務，但自購種子、化肥和農藥;有的實行農業(yè)生產全程托管，農戶使用合作社的農機等服務，所需種子、化肥、農藥等也由合作社統(tǒng)一購買并提供。如2010年成立的LX縣WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社擁有農機具145臺套，價值2300萬元，可以滿足10萬畝農機作業(yè)需求。2016年、2017年WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社以自發(fā)探索幫農民代耕、代買化肥農藥等為基礎，逐步形成了農業(yè)生產托管服務模式。2018年，其農業(yè)生產全程托管服務面積達到7200余畝，2019年增加到1.7萬多畝，同時形成單環(huán)節(jié)農業(yè)生產托管3200余畝。2020年，WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社的托管面積擴大到5.9萬余畝，其中全程托管面積達4萬余畝。

3.農民種植專業(yè)合作社開展托管服務

2019年LX縣LJ鎮(zhèn)農業(yè)生產托管服務面積2.3萬畝，2020年增加到10.6萬畝，約占全鎮(zhèn)耕地面積的50%、玉米種植面積的70%。該鎮(zhèn)① HX、GY兩個玉米種植專業(yè)合作社和WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社對全鎮(zhèn)農業(yè)生產托管服務的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2015年成立的LH鄉(xiāng)RF玉米種植專業(yè)合作社，之前主要通過土地流轉吸納農戶加入合作社，也通過整合周邊農戶的小四輪拖拉機等開展農機服務。2017年為規(guī)避土地流轉缺資金的問題，實行農業(yè)生產托管8000多畝，2018年、2019年分別增加到1.3萬畝和近10萬畝，2020年托管面積基本穩(wěn)定在2019年的水平。該合作社擁有農機手112人、經紀人123人和管理人員10余人，經紀人主要幫助合作社與本村本屯農戶對接，合作社按托管面積10元/畝支付其托管服務協(xié)調費。合作社對農戶服務按耕種、植保、收割三個環(huán)節(jié)分別收取服務費，如某環(huán)節(jié)服務農戶不滿意，下個環(huán)節(jié)農戶可以自己做，服務毛利潤為30～40元/畝，凈利潤約為20元/畝。

4.農事企業(yè)（專業(yè)服務公司）開展托管服務

農業(yè)生產托管服務市場的繁榮，吸引了工商企業(yè)、社會資本投資興辦農事服務企業(yè)。有的農事服務企業(yè)開始探索與村集體股份經濟合作社合作開展托管服務，每畝給村集體股份經濟合作社一定額度的服務補貼。

三、黑龍江省LX縣構建需求導向的農業(yè)生產托管服務體系的實踐探索

近年來，在農業(yè)生產托管服務自發(fā)發(fā)展的基礎上，LX縣委、縣政府因勢利導、順勢而為，將支持引導農業(yè)生產托管服務規(guī)范發(fā)展，與面向需求構建農業(yè)生產托管服務的服務體系有機結合起來，推動形成了“生產托管+農村金融+農業(yè)保險+糧食銀行”的農業(yè)生產社會化服務發(fā)展模式和覆蓋全程的農業(yè)生產托管服務體系，促進了農業(yè)發(fā)展方式轉變和農業(yè)節(jié)本增效提質降險，形成了農業(yè)增產、農民增收、農村增綠和利益相關者合作共贏的良好局面。

（一）政府積極支持并引導農業(yè)生產托管服務規(guī)范發(fā)展

LX縣農業(yè)生產托管服務的迅速發(fā)展，與縣委、縣政府的積極支持和縣政府有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層干部的積極引導有很大關系。在部分服務主體先行自發(fā)探索的基礎上，LX縣成立了農業(yè)生產社會化服務試點辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調相關工作，加強對服務組織的認定和對托管服務發(fā)展的規(guī)范指導及監(jiān)督管理，出臺完善了農業(yè)生產社會化服務項目實施方案、農業(yè)生產托管服務農作物標準化生產技術規(guī)程、農業(yè)生產托管服務管理制度等制度、服務流程和操作規(guī)程，制定了包括服務范圍、收費標準、服務價格和質量標準等內容的農業(yè)生產托管服務合同模板。如2020年的項目實施方案強調重點支持集中連片、整屯推進、整村推進的農業(yè)生產全程托管。LX縣還組織力量制作宣傳小視頻、召開縣鄉(xiāng)村干部培訓會，用群眾喜聞樂見的方式開展宣傳發(fā)動，幫助農戶和基層干部算好托管服務效益賬，引導試驗示范發(fā)揮對農戶參與托管的帶動作用?；谑袌稣{研和成本測算，政府相關部門還對托管服務費進行明確指導，規(guī)定托管服務費可根據不同地塊投入標準的差異有所不同，但應在320元/畝至340元/畝之間。

鑒于農業(yè)生產托管服務屬于新生事物，在推進其發(fā)展的初期，為打消農戶疑慮，激發(fā)其參與托管服務的積極性，2019年出臺的農業(yè)生產托管服務管理制度分別有專章就服務流程、質量監(jiān)測、風險防控、農機及操作、投訴處理、檔案管理等進行明確規(guī)定，如要求服務組織提供風險擔保，擔保資金用于收獲后彌補畝均產量低于未托管同等地塊、地類產量的差額部分。為維護托管雙方合法權益，保障托管服務交易資金安全并能進行規(guī)范監(jiān)管，LX縣要求托管服務組織在縣域內金融機構開設托管資金專戶，托管服務資金必須存入該專戶，由縣農經站監(jiān)管。為避免交易糾紛，維護托管雙方合法權益，托管服務采取先交費、后服務方式，提倡農戶以無現(xiàn)金交易方式向服務組織交納服務費;托管資金使用采取監(jiān)管部門授權方式支付，以確保資金安全?？h委、縣政府還積極對接金融、保險、糧食等部門，鼓勵其面向農戶托管服務需求，創(chuàng)新產品和服務供給，強化面向農業(yè)生產托管服務的服務能力建設。這些制度和措施的出臺，在控制風險前提下，發(fā)揮了政府對服務組織的增信作用，有利于激發(fā)小農戶參與發(fā)展托管服務的積極性。

（二）金融機構面向農戶托管需求創(chuàng)新金融服務

若按照LX縣托管服務先交費、后服務的方式，有些農戶可能缺乏資金來交納服務費。為解決這個問題，LX縣建設銀行在之前面向種糧戶發(fā)放“農戶快貸”、面向種糧的農民專業(yè)合作社或家庭農場發(fā)放“地押云貸”的基礎上，2019年為托管農戶開發(fā)了新的金融服務平臺“裕農寶”，并創(chuàng)新推出無需擔保、無需抵押、利率低、按天計息的“農戶托管貸”。農戶托管貸2019年10月開始在線下發(fā)行時月利率為0.429%，2020年第一季度末轉為線上線下同時發(fā)行，月利率降為0.375%，均明顯低于農信社一般貸款利率（月利率為0.787%）。2020年，全縣共發(fā)放“農戶托管貸”2700萬元?！稗r戶托管貸”利用農業(yè)生產托管地塊面積大、服務閉環(huán)有保障等優(yōu)勢，既幫助銀行拓展了金融業(yè)務，又有效控制了貸款風險（每畝貸款不超過托管服務費高限340元）。農戶與服務組織網簽托管合同后，如有貸款需求，可將貸款申請通過“裕農寶”發(fā)給建行，建行據此利用農村承包地確權登記等數(shù)據進行大數(shù)據審核，并在網上通過手機App直接辦理放貸，按照服務組織與農戶約定，貸款資金可直接打到服務組織在建行設立的監(jiān)管賬戶，接受行業(yè)主管部門和建行監(jiān)管，并由主管部門授權支付，確保服務貸款?？顚Ｓ谩Ｍㄟ^“農戶托管貸”的金融產品創(chuàng)新，既幫助農戶降低了借款困難和借款成本，又幫助托管服務組織化解了提供服務的資金缺口。在建行先行帶動下，郵儲銀行、農信社等紛紛跟進開展托管貸。金融機構協(xié)力支持農業(yè)生產托管的態(tài)勢開始形成。

（三）探索“普通保險+大災保險+風險互助基金”應對托管產量風險

為幫助農戶有效規(guī)避農業(yè)生產風險，近年來LX縣委、縣政府積極推動發(fā)展“普通保險+大災保險”的政策性農業(yè)保險。在此基礎上，鑒于普通農業(yè)保險難以完全彌補農產品生產物化成本投入、大災保險難以覆蓋農產品完全成本，為進一步增強托管服務的風險保障能力，2020年LX縣引導全縣從事玉米和大豆種植，且規(guī)模經營2000畝以上的托管服務組織聯(lián)合成立YN谷物種植專業(yè)合作社聯(lián)合社，并設立種植業(yè)風險互助基金，在LJ、LH、YD三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展種植業(yè)風險互助基金試點，為參與成員提供產量風險互助服務。為規(guī)范基金運作，縣政府出臺種植業(yè)風險互助基金設立及運營實施方案，明確該基金堅持自愿加入、風險共擔，結轉使用、非盈利性和民主管理、公開透明原則，由YN谷物種植專業(yè)合作社聯(lián)合社負責運營管理，由縣政府指定部門負責監(jiān)管，聯(lián)合社成員按照其種植品種和面積交納基金，玉米和大豆分別為30元/畝和18元/畝。實行全程托管且符合補貼政策標準的，由托管農戶按5元/畝交納，其余由農業(yè)生產社會化政策補助基金交納并計入成員個人賬戶（相當于補貼了服務組織）。不享受農業(yè)生產社會化服務補助條件的經營組織，自行交納基金?；疬\營在明確具體地塊、作物品種、種植面積等信息基礎上，約定產量標準為3年平均畝產的90%。具體賠償時，根據交納地塊農作物生長期和成長期的受災程度，按照各時期賠付標準比例計算保障額度。在政策性保險范圍內，先由保險公司按標準賠付;在保險公司賠付標準范圍之外的，由風險互助基金進行補充賠償，賠付金額等于約定產量、銷售價格和受災比例的乘積?；鹂鄢芾碣M及賠付費用后，當年剩余部分結轉第二年，出現(xiàn)的基金差額由成員按面積和標準補充交費。

（四）創(chuàng)新“糧食銀行”業(yè)務幫助農戶有效化解儲糧難、賣糧難等問題

以前糧食收獲后，都由農戶分戶儲存，容易面臨儲糧難、賣糧難、糧食賣后收賬難和儲糧品質保持難等困擾，也容易加大糧食儲存損耗。為解決這些問題，LX縣支持托管服務組織在“六統(tǒng)一”基礎上，依托農業(yè)生產托管規(guī)模經營優(yōu)勢，積極與地方儲備糧公司或糧食收儲企業(yè)合作，延伸開展“糧食銀行”業(yè)務，為接受農業(yè)生產托管的農戶提供便捷可靠的糧食倉儲和銷售等服務。托管服務組織在秋糧收獲脫粒后，可按農戶要求將糧食烘干，再按糧食存儲協(xié)議將糧食直接運到地方儲備糧公司或ZH農業(yè)等糧食收儲企業(yè)的糧庫交其存儲，扦樣化驗后領取存糧憑證。在銷售前確保農戶糧權不變、賣糧時間不限、落價保底、漲價順價，農民可按意愿擇機售糧，即時、適時結算，便于農戶賣出好價錢。

（五）通過網絡化技術指導和農資供應服務促進農業(yè)提質增產增收

發(fā)展農業(yè)生產托管服務，能在較短時間內推動農戶實現(xiàn)由陌生、質疑到認可甚至歡迎的轉變，一個重要原因是借助服務組織的網絡優(yōu)勢，通過規(guī)?；霞珊图涌焱茝V農業(yè)科技創(chuàng)新成果，以及有效對接優(yōu)質農資供應渠道，有效促進農業(yè)增產提質增效和農民增收，促進農業(yè)綠色發(fā)展。為支持農業(yè)生產托管服務加快發(fā)展，LX縣還通過技術特派員制度鼓勵農技推廣人員發(fā)揮作用，對托管地塊進行網格式技術包保，按片區(qū)對托管服務組織提供技術指導，提升病蟲害防治、測土配方施肥等技術運用水平。在政府相關部門支持下，農業(yè)生產托管服務組織與ZH集團等大型農資企業(yè)合作實行農資直采，價格往往低于市場價10%甚至更多，全縣托管地塊每年畝均可節(jié)省40元以上的生產成本，促進了綠色低污染肥料、農藥的優(yōu)先使用，也為節(jié)約農資成本提供了便利。ZH集團還在LX縣設立ZH農業(yè)服務中心，集中調運生產資料，通過網絡形成從農戶到經紀人、合作社、農資企業(yè)的服務體系，推動托管地塊按測土配方精準施肥。

新制度經濟學的研究發(fā)現(xiàn)，按照在制度變遷中發(fā)揮作用的先后順序，可將制度變遷主體分為初級行動主體、次級行動主體。初級行動主體能夠發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行制度安排下不能實現(xiàn)的潛在收益，并企圖通過制度創(chuàng)新獲得這些潛在收益，他們提出制度變遷方案并在預期收益為正的制度變遷方案中進行篩選和比較。初級行動主體成員至少是熊彼特意義上的創(chuàng)新企業(yè)家。次級行動主體為幫助初級行動主體獲取新的預期收益而進行制度變遷。初級行動主體和次級行動主體都是制度變遷的決策單位，但初級行動主體是制度變遷的創(chuàng)新者和最初策劃者，只有初級行動主體和次級行動主體共同努力，制度變遷才會發(fā)生并持續(xù)下去[11]。在LX縣推進農業(yè)生產托管服務的制度創(chuàng)新過程中，自發(fā)探索農業(yè)生產托管的服務組織和組織化推動農業(yè)生產托管發(fā)展的地方政府，都可視作初級行動主體;后續(xù)參與托管服務制度創(chuàng)新的政府相關部門或金融、倉儲等托管服務體系參與者，均可視作次級行動主體。LX縣結合發(fā)展農業(yè)生產托管服務，構建需求導向的農業(yè)生產托管服務體系的過程，實際上是初級行動主體與次級行動主體相互呼應、相互策動，持續(xù)推進制度變遷，并將深化制度創(chuàng)新與優(yōu)化制度環(huán)境有機結合的過程。

四、黑龍江省LX縣農業(yè)生產托管服務的制度創(chuàng)新經驗與啟示

LX縣發(fā)展農業(yè)生產托管服務、構建需求導向的農業(yè)生產托管服務體系的過程，雖是一個區(qū)域案例，但對于深化農業(yè)生產托管服務的制度創(chuàng)新，仍然富有啟發(fā)意義。

（一）人均耕地面積大的平原地區(qū)具有實現(xiàn)托管服務規(guī)模經濟的獨特優(yōu)勢，按需求導向完善托管服務體系可優(yōu)化相關制度環(huán)境和產業(yè)生態(tài)

新制度經濟學的研究表明，客觀存在的外部收益往往是誘致制度發(fā)生變遷的根本性原因。通常，規(guī)模經濟、外部性、風險和交易費用會影響外部收益狀況。如果新的制度安排能有效克服這些因素的負面影響，而成功地將外部收益內部化，那么總收益就會增加，創(chuàng)新者就會在不損害他人利益的情況下獲得收益[11]。LX縣地處松嫩平原，人均耕地面積6.5畝。與人多地少的南方地區(qū)相比，容易形成托管服務、農機具作業(yè)和農資批量采購的規(guī)模經濟，實現(xiàn)農業(yè)節(jié)本增效降險。如LX縣YD鎮(zhèn)ST村、SG村2019年開展農業(yè)生產托管服務試點，當年托管服務面積分別達到10 380畝和10 110畝，服務農戶分別達344戶和296戶。通過引導帶動，2020年YD鎮(zhèn)完成整鎮(zhèn)推進農業(yè)生產托管服務面積7.3萬畝。WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社2018年托管服務面積7200畝，2020年增加到5.9萬畝。RF玉米種植專業(yè)合作社2017年實行托管服務8000余畝，2020年增加到近10萬畝。近年來，LX縣推動構建需求導向的農業(yè)生產托管服務體系，優(yōu)化了托管服務發(fā)展的制度環(huán)境和產業(yè)生態(tài)，為促進制度創(chuàng)新、節(jié)本增效降險提供了便利;有利于完善現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，夯實以產中服務為重點的農業(yè)生產托管服務的發(fā)展根基。

之前，在其他地區(qū)調研時，有的地方提出，當?shù)馗亓鬓D比例高，農業(yè)土地規(guī)模經營發(fā)展較快、水平較高，容易增加發(fā)展農業(yè)生產托管服務的難度和阻力。因為許多土地規(guī)模經營戶通過購置農機形成自我服務能力，形成了較大的沉沒成本，影響其接受托管服務的積極性;許多專業(yè)大戶、家庭農場帶頭人擁有較強的技術、資金和市場網絡優(yōu)勢，將土地托管出去后可能影響這些優(yōu)勢的發(fā)揮和利用。那么，事實果真如此嗎？LX縣有耕地面積262萬畝，耕地流轉比例明顯高于全國平均水平。2017年、2018年、2019年、2020年耕地流轉面積分別達到132.6萬畝、133.4萬畝、131.45萬畝、111.36萬畝，耕地流轉比例分別高達50.6%、50.9%、50.1%和42.5%。但從LX縣的實際情況來看，只要為這些沉沒成本找到消化吸收的路徑，為專業(yè)大戶、家庭農場帶頭人找到其技術、資金和市場網絡優(yōu)勢發(fā)揮作用的平臺，農業(yè)生產托管服務還是可以克服部分困難順利發(fā)展的。在此方面，LX縣的一些經驗可供其他地方借鑒。如為增強托管服務能力，YD鎮(zhèn)ST村在依托村集體股份經濟合作社發(fā)展托管服務時，在自愿前提下通過農機租賃等方式整合村里的農機和農機手，形成農機服務隊，既確保了農機服務不誤農時，又提高了農機利用效率、增加了農機手收入。LJ鎮(zhèn)GY玉米種植專業(yè)合作社為推進農業(yè)生產托管，2020年在LJ、CJ、KR三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)找了近60位農機手或農民經紀人作為合伙人，每坰地支付其300元，請其幫助開展本村本屯托管服務的組織協(xié)調工作。在此，合伙人在服務組織中發(fā)揮了近似項目經理或區(qū)域經紀人的作用。實際上，在一個區(qū)域內，通過發(fā)展農業(yè)生產托管服務形成服務規(guī)模經營，和通過土地流轉形成土地規(guī)模經營，存在一個市場競爭和讓農戶選擇的問題。在此也存在這樣一個道理：制度間的生存競爭也會產生均衡制度。LX縣的經驗證明，只要注意揚長避短，尊重不同利益主體的利益要求，在人均耕地面積較大的平原地區(qū)，即便現(xiàn)有土地流轉比例較高，也不會構成發(fā)展農業(yè)生產托管服務的主要障礙。何況，如果農產品價格不是單純地趨勢性上升，發(fā)展土地規(guī)模經營相對于發(fā)展農業(yè)生產托管，并不存在絕對有利的市場環(huán)境。

（二）堅持尊重農民意愿、用典型引路、讓事實說話，將推進制度創(chuàng)新與通過試點試驗或地緣親緣關系降低制度創(chuàng)新的成本和風險結合起來

在發(fā)展農業(yè)生產托管服務的初期，多數(shù)農戶因為擔心服務組織種不好地，不愿把農事作業(yè)托管給服務組織。鄉(xiāng)村干部在宣傳動員時，許多農戶礙于情面，也只愿意把次等地拿出來，好地還是留給自己種。LX縣尊重農民意愿注意通過試點試驗的實際效果幫助農民轉變觀念，激發(fā)農戶參與、鄉(xiāng)村干部支持托管服務的積極性。如2019年成立的LJ鎮(zhèn)GY玉米種植專業(yè)合作社，通過整合周邊鄉(xiāng)村的農機、農技和土地等資源，先在親戚朋友小范圍內托管2000余畝地，在各村搞三五坰地的托管對比試驗，通過做給農民看，讓農戶切身感受到接受農業(yè)生產托管服務的好處。2018年，LX縣HX玉米種植專業(yè)合作社利用一些性能較好的農機具為農戶提供農機服務，同時自種玉米400多畝。自種玉米比其他農戶出苗率高、出苗齊，吸引了許多農戶次年找其播種。2019年該合作社將托管服務面積擴大到5000多畝，2020年增加到2萬多畝。我們調研時，村民WXZ坦言，2019年他將自家的40畝地交給合作社托管，另外40畝地自種，都是種大豆。一個生產周期下來，托管地大豆畝產175公斤，較自種地每畝高出25公斤。種植大豆畝托管費用166元，自種大豆畝費用178元;托管的大豆由于蛋白質含量高，每公斤可賣3.3元，較自種大豆（豆種是自選的）每公斤可多賣0.1元。與自種大豆相比，實行全程托管畝均可增收109.5元，40畝地全程托管較40畝地自種大豆共增收4380元。因此，2020年他將這80畝耕地全部托管給村集體股份經濟合作社。

新的制度安排只有在兩種情況下才會發(fā)生：一是創(chuàng)新改變了潛在利潤;二是創(chuàng)新成本的降低導致制度變遷變得合算[10]。如何降低制度創(chuàng)新的成本和交易成本，是推進制度創(chuàng)新不可回避的重要問題。發(fā)展農業(yè)生產托管服務，作為一項重要的制度創(chuàng)新，涉及對現(xiàn)行利益格局的調整，容易面臨部分利益相關者的抵觸甚至抵制，引發(fā)制度創(chuàng)新的交易成本。LX縣在推進農業(yè)生產托管服務的過程中，面對這些抵觸情緒甚至抵制行為，沒有規(guī)避問題強制推進，而是正視問題，不搞政策“急轉彎”，在尊重農民意愿前提下，努力降低制度實施的成本和風險。如2019年YD鎮(zhèn)開展村集體股份經濟合作社發(fā)展農業(yè)生產托管服務試點時，在選購良種和農資環(huán)節(jié)，村集體股份經濟合作社充分尊重農民意愿，請有公信力的村民代表比較篩選放心的農資產品，政府通過搭建與農資、農技部門對接的通道，幫助其擴大選擇空間，結果選用的是黑龍江省NKY優(yōu)質高蛋白的黑農85大豆原種和BF集團測土配方專用肥。村集體股份經濟合作社還讓村民代表檢查種子、化肥和農機作業(yè)質量，并了解后期糧食產量。因批量購買，種子、化肥等農資產品都是“工廠批發(fā)價”，大大降低了農資成本。通過村集體股份經濟合作社專業(yè)技術人員的精心指導、精細的田間管理和集中連片的機械作業(yè)，這種農業(yè)生產托管模式很快得到農戶廣泛認可。LJ鎮(zhèn)GY玉米種植專業(yè)合作社通過吸收農機手或農民經紀人作為合伙人的方式，帶動全年農業(yè)生產托管面積從2019年的2000余畝擴大到2.5萬畝。這種模式利用了合伙人的地緣、親緣關系，增進了農戶對制度創(chuàng)新的信任，減少了制度創(chuàng)新本土化過程的實施阻力。

（三）將促進糧食增產、農戶增收與促進利益相關者合作共贏結合起來，集成推進制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新的強大合力

LX縣小農戶的耕地主要通過三種方式耕種：一是農戶自種;二是流轉給新型農業(yè)經營主體耕種（2019年畝均流轉費450元左右）;三是托管給服務組織耕種。在自種、流轉、托管三種方式下，2019年農戶畝均可獲收益分別為540元、450元和720元;相對于自種和流轉，農戶通過托管畝均可分別增收180元和270元。我們調研時，WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社反映，2020年農戶自種玉米每畝投入約370元，托管給服務組織種玉米每畝投入320元（即托管服務費），托管較自種方式每畝可節(jié)約成本50元。在農機合作社提供托管服務方式下，玉米出苗率齊、長得壯且顆粒飽滿，加之采購的化肥農藥品質較好，每畝可增產玉米50～100公斤，按畝增產75公斤和同年11月玉米價格2元/公斤計算，托管相對于自種，每畝通過節(jié)本、增產共可增收約200元。有的農戶把土地或農事作業(yè)托管后，春秋兩季在合作社務工，每人每年還可凈賺1萬多元。

之前許多合作社通過土地流轉實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營，但土地流轉費和農業(yè)生產成本往往需要較大的資金投入，增加其融資困難，甚至超出其風險承受能力。隨著土地流轉規(guī)模的擴大，規(guī)?；N植風險迅速增加。當前許多地方土地流轉合同大多一年一簽，今年收成好，明年農戶的土地流轉價格便要提高。土地流轉價格不穩(wěn)定，容易傳導為新型經營主體農業(yè)經營和預期收益的不穩(wěn)定性，影響其從事農業(yè)長期投入的積極性。通過流轉實現(xiàn)土地規(guī)模經營，會受到新型經營主體資金實力和風險承受能力的剛性約束。如WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社2015年、2016年前后規(guī)?；N植玉米約1.2萬畝，按每畝流轉費450元、生產成本投入370元計算，從事土地流轉每年需要資金投入近千萬元。從土地流轉轉向從事托管服務后，WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社不僅可以通過托管服務費每畝凈賺20元以上的利潤，通過農資批量采購獲得部分收益，還可節(jié)約大量資金投入，并將其用于擴大服務規(guī)模、提升服務能力。WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社之前通過土地流轉進行規(guī)?；N植時，還容易出現(xiàn)農機作業(yè)量“吃不飽”或大量農機閑置的問題，被迫通過農機跨區(qū)作業(yè)提高農機利用率。通過推進規(guī)?；N植向規(guī)模化提供托管服務的轉變，WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社不僅提高了農機綜合利用率和作業(yè)效率，而且可以節(jié)約每年因大幅度、遠距離跨區(qū)作業(yè)形成的高達20余萬元的交通和聯(lián)絡成本，并規(guī)避了之前跨區(qū)作業(yè)時部分農機作業(yè)費收不回來的問題。

通過發(fā)展農業(yè)生產托管服務，地方政府和村集體經濟組織也有重要的利益改進。就政府而言，推進農業(yè)生產托管服務，通過實現(xiàn)服務規(guī)模經營、農資低價批量統(tǒng)購、農資向大廠家直接采購，可以帶動農資、農產品品質的提高和精準施肥施藥，促進農業(yè)節(jié)本增效、化肥農藥減量和可持續(xù)發(fā)展;有利于推進大型農機具對小型農機具的替代，提升農機利用規(guī)?；?、標準化水平;還有利于解決農戶焚燒秸稈帶來的環(huán)境污染問題，推進秸稈綜合利用、土壤深耕深松、黑土地保護并提升農業(yè)的生態(tài)效益。因此，發(fā)展農業(yè)生產托管服務，符合政府政策支持的方向和地方政府的利益訴求。就村集體而言，依托村集體股份經濟合作社開展托管服務，可以通過托管服務費和農業(yè)生產社會化服務補助資金，提高村集體經濟收入。如YD鎮(zhèn)ST村曾是全鎮(zhèn)兩個國家級深度貧困村之一，通過村集體股份經濟合作社開展農業(yè)生產托管服務，開拓了增收渠道，實現(xiàn)了農戶和村集體雙贏。

（四）創(chuàng)新政府支持方式和支持重點，推動有效市場和有為政府有效結合

迄今為止，LX縣農業(yè)生產托管服務發(fā)展的總體質量較高，這不僅得益于LX縣委、縣政府的高度重視，還得益于LX縣為引導農業(yè)生產托管服務規(guī)范發(fā)展和優(yōu)化監(jiān)管，在推進制度創(chuàng)新、規(guī)范服務流程和操作規(guī)程等方面卓有成效的努力。如2019年發(fā)布的農業(yè)生產社會化服務項目實施方案，要求該年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有1個村推進農業(yè)生產社會化服務項目，實施面積中必須有3000畝以上的集中連片區(qū)域，資金補助采取政府購買服務、先服務后補助的方式。2020年完善后的方案進一步明確省級以上財政部門生產社會化服務專項資金為補助資金，重點對開展全程托管服務進行補助，主要優(yōu)先支持集中連片、整屯推進、整村推進的全程托管方式，要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有2個村開展農業(yè)生產社會化服務，全程托管面積需達到3000畝以上，同時必須有2個以上的集中連片托管地塊。

在推進農業(yè)生產托管服務發(fā)展的過程中，LX縣還注意創(chuàng)新政府支持方式和支持重點，探索更好發(fā)揮財政投入“四兩撥千斤”作用的路徑，審慎把握“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的關系，既積極創(chuàng)造條件支持服務主體增強自我發(fā)展能力，并在增加農業(yè)服務供給中發(fā)揮主力軍作用;又努力避免拔苗助長，形成服務主體對財政補貼的依賴。具體表現(xiàn)在以下方面：

第一，堅持農業(yè)生產托管服務組織市場化運作的方向，將服務組織能靠自身經營實現(xiàn)盈利作為獲得政府支持的前置條件，規(guī)避了以往財政支持項目中市場主體以難以盈利為借口向政府施壓，要求加大補貼強度的問題。LX縣推進農業(yè)生產托管的項目實施方式，與通常的項目制也有明顯不同。雖然政府對服務組織的資金補助仍采取政府購買服務、先服務后補助的方式，但事前不確定對各服務主體的財政補貼數(shù)量甚至單位服務量的財政補貼標準，只是根據可用的上級財政補助資金總量和全縣達到驗收標準的服務作業(yè)數(shù)量、質量，事后計算單位服務作業(yè)量的補貼資金規(guī)模，并根據各服務組織實際提供的服務數(shù)量和質量計算其應得財政補貼量。服務主體提供服務后能夠獲得多少財政補貼，也不是單純由政府相關部門說了算，而是要充分尊重托管農戶對服務主體服務質量的評價，較好地體現(xiàn)了發(fā)展農業(yè)生產托管服務以用戶（托管農戶）為中心的理念。為此，政府規(guī)定了服務組織必備條件和要求，建立了服務組織名錄申報審核制度和服務組織名錄庫，對服務組織運營情況和服務質量進行監(jiān)管或多層次檢查、抽查。各環(huán)節(jié)作業(yè)完成后，必須由托管農戶對服務質量、作業(yè)數(shù)量及標準進行現(xiàn)場確認簽字。整個托管服務結束后，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會驗收并逐戶填寫驗收單。如以村集體股份經濟合作社為服務主體的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗收100%，縣級抽查10%～15%;以其他服務組織為服務主體的，當?shù)卮逦瘯炇?00%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗收50%，縣級抽查10%。

第二，加大農業(yè)生產社會化服務補助資金支持力度，設立和運營種植業(yè)風險互助基金，借此支持農業(yè)生產托管服務“防風險”。這不僅有利于創(chuàng)新財政資金的使用方式，而且有利于更好地暢通農業(yè)生產托管服務實施機制，降低制度實施的成本和風險。

（五）發(fā)展農業(yè)生產托管服務可以對農業(yè)服務市場的發(fā)育和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系建設“牽一發(fā)而動全身”，聯(lián)動激發(fā)農業(yè)發(fā)展方式轉變和農村社會變革

許多農業(yè)生產托管服務主體具有較強的資金實力和現(xiàn)代經營理念，在運用科技推進農業(yè)綠色轉型和高產、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全發(fā)展方面，也有一定的網絡和資源優(yōu)勢，可以成為推進農業(yè)服務市場發(fā)育和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系建設的生力軍。如LX縣農經站和LJ鎮(zhèn)政府選擇HX、GY兩個玉米種植專業(yè)合作社和WH現(xiàn)代農機專業(yè)合作社、NEC瓜果種植合作社作為發(fā)展農業(yè)生產托管服務的合作主體。這些合作社的共同特征是農機作業(yè)服務能力強，與種子、化肥農藥等農資企業(yè)合作關系好，都建立了“合作社+經紀人”的合作模式，形成了較強的本土根植性;都有良好的種植經驗和服務誠信，其服務質量都能獲得托管農戶的好評，并能經受住相關管理部門的監(jiān)督?？h農業(yè)農村局還要求縣農技中心、農機總站對這四家合作社定點提供技術支持。這些服務組織的服務活動，很容易轉化為先進適用科技、優(yōu)質種子和農資、大型農機、精準施肥施藥技術與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展加快對接的渠道，并通過激發(fā)服務市場競爭對增強服務市場活力產生“鯰魚效應”。從前文分析可見，隨著農業(yè)生產托管服務的深入推進，由此產生的需求牽動效應，還會帶動農業(yè)科技服務、金融保險服務、倉儲銷售服務等的發(fā)展。

與此同時，一些服務組織直接到農資大廠家采購，導致之前鄉(xiāng)村散布的小農資經銷店迅速失去市場。GY玉米種植專業(yè)合作社負責人就是由之前賣種子、肥料出身，轉向開展農業(yè)生產托管服務的。農業(yè)生產托管服務的發(fā)展，不僅可以帶動新型職業(yè)農民和鄉(xiāng)村產業(yè)新業(yè)態(tài)成長，而且可以為加強農業(yè)基礎設施建設、提升現(xiàn)代農業(yè)裝備水平提供新路徑。將眾多小農戶分散地塊上的農事作業(yè)進行連片規(guī)?；凶鳂I(yè)，為大型拖拉機、精量播種機、大型噴藥機等大型農機具替代農戶自有小農機提供了便利。農戶把農事作業(yè)托管給村集體股份經濟合作社、農機合作社、種植合作社等服務規(guī)模經營主體，由服務組織負責耕、種、防、收、售各環(huán)節(jié)作業(yè)，農戶便可騰出手來外出務工經營，并在秋收后取得對應耕地生產的糧食，為推動鄉(xiāng)村產業(yè)轉型升級乃至農村經濟社會變革創(chuàng)造條件。

五、優(yōu)化農業(yè)生產托管服務的對策建議

從對LX縣的區(qū)域案例觀察可見，農業(yè)生產托管服務的發(fā)展，有效提升了農業(yè)質量效益和核心競爭力，增強了農業(yè)發(fā)展活力和可持續(xù)發(fā)展能力。推進鄉(xiāng)村全面振興，需要發(fā)揮農業(yè)生產托管服務的重要作用，協(xié)調推動服務強農與質量興農、綠色興農、品牌強農有機結合。但從LX縣的案例可見，當前農業(yè)生產托管服務的發(fā)展仍然存在一些政策短板和痛點堵點。推動農業(yè)生產托管服務高質量發(fā)展，完善相關支持政策至關重要。

（一）堅持讓市場選擇，鼓勵不同的農業(yè)生產托管服務組織公平競爭、優(yōu)勝劣汰或合作共贏

從我們對LX縣的調研可見，其發(fā)展農業(yè)生產托管服務的四種組織形式各有千秋，不宜人為設定農業(yè)生產托管服務組織創(chuàng)新的重點方向。如村集體股份經濟合作社模式容易產生較強的社區(qū)親和性和本土根植性，在較短時間內迅速整合本村本屯閑置農機具形成農機服務能力，迅速動員本村本屯耕地集中連片參與托管;也有利于把發(fā)展農業(yè)生產托管服務與發(fā)展村集體經濟、促進本村農民增收較好地結合起來。但其發(fā)展規(guī)模容易受到村域范圍的剛性約束，難以實現(xiàn)跨村服務，托管服務規(guī)模的擴張潛力有限;從事托管服務的經營理念和實際成效，也容易面臨村集體主要負責人個人素質和責任心等的約束。農機專業(yè)合作社和種植專業(yè)合作社從事托管模式，往往經營理念較為先進，資金實力較強，可以通過規(guī)?；r機作業(yè)和服務規(guī)模經營，提高農機具利用效率，降低農機作業(yè)成本和運營風險;可以通過跨區(qū)提供托管服務擴大經營，未來擴張潛力較大，也有利于規(guī)避土地流轉模式下實現(xiàn)土地集中難、流轉成本高、大型農機具閑置多的問題。農事企業(yè)或專業(yè)服務公司從事托管模式，往往有較強的投資實力，但相對于前三種模式如何增強社區(qū)親和性和本土根植性，如何避免因盲目追求規(guī)模擴張而使發(fā)展風險加大，是亟待解決的突出問題。在今后相當長的時期內，應鼓勵四種模式公平競爭、優(yōu)勝劣汰或合作共贏，人為提出何種組織形式為農業(yè)生產托管服務組織創(chuàng)新的優(yōu)選方向，都不利于農業(yè)生產托管服務高質量發(fā)展。

（二）對發(fā)展農業(yè)生產托管服務加強有效支持和規(guī)范引導依然至關重要，對相關試點縣的支持可考慮“扶上馬后再送一程”

農業(yè)生產托管服務的發(fā)展在總體上仍屬新生事物，在鼓勵其發(fā)展的同時，引導其完善政策、規(guī)范發(fā)展仍然至關重要。比如，我們在調研時，有群眾評價“托管托管，就是啥都不管”，少數(shù)基層干部還將其作為經驗來介紹。這實際上偏離了農業(yè)生產托管服務的發(fā)展方向。中央和農業(yè)農村部的許多重要文件反復強調，要健全面向小農戶的農業(yè)社會化服務體系，推進小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。農業(yè)生產托管服務本應在尊重農戶土地經營權的前提下，幫助農民解決其自身發(fā)展農業(yè)“干不了、干不好、干得不經濟”的問題;而不應代替農民，讓農民放棄農業(yè)或土地經營權[1]。讓農戶“啥都不管”，包括遠離田間管理的托管服務，實際上是讓農戶退出農業(yè)，放棄土地經營權，更談不上讓小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。今后在發(fā)展農業(yè)生產托管服務的過程中，對此應予充分注意。發(fā)展農業(yè)生產托管服務應該扎實穩(wěn)健，如果為了短期的速度偏離了正確方向，導致大量小農戶退出農業(yè)或“疏遠農業(yè)”，就容易動搖農戶家庭經營的基礎性地位，引發(fā)一系列經濟社會問題。這方面相關研究較多，政策早已明確，限于篇幅，在此不作論述。

目前，國家對農業(yè)生產社會化服務項目試點縣補貼3年，聚焦支持以農業(yè)生產托管為主的服務方式，但3年后能否持續(xù)？從我們對LX縣及其鄰近的QG縣的調研來看，黑龍江省由于人均耕地面積較大，容易通過支持農業(yè)生產托管服務實現(xiàn)服務規(guī)模經營，因而其農業(yè)生產托管服務的自我發(fā)展能力較強。但即便在這樣的地區(qū)，待項目試點結束后，農業(yè)生產托管服務的發(fā)展是否還會持續(xù)像現(xiàn)在這么好？對此，可能多少要打些折扣。因此，對部分農業(yè)生產托管服務試點縣可能還需要“扶上馬后再送一程”。為鞏固拓展脫貧攻堅成果，國家已明確設立“銜接過渡期”。為鼓勵支持農業(yè)生產托管服務高質量發(fā)展，對于相關試點工作做得好的縣市，也可以考慮增加一個“試點接續(xù)期”，接續(xù)支持面向小農戶的農業(yè)生產托管服務推廣工作，重點支持區(qū)域農業(yè)生產托管服務能力、公共服務平臺或面向服務主體的服務能力建設，以便更好地對托管服務主體賦能發(fā)展。

（三）結合加強國家糧食安全產業(yè)帶和糧食生產功能區(qū)建設，加力支持服務組織購置大型農機具，鼓勵糧食主產區(qū)加強農業(yè)基礎設施建設和人力資本培訓

從調研來看，許多地方對大型農機具購置補貼的支持比例，明顯低于中小型農機具。但在黑龍江等平原地區(qū)的糧食主產區(qū)，采用大型農機具作業(yè)代替小型農機具，有利于打破犁底層，改善土壤理化性能和蓄水保墑能力，降低病蟲害發(fā)生，增強玉米抗倒伏能力和除草效果;也有利于通過連片規(guī)模化作業(yè)，提高作業(yè)效率，降低作業(yè)成本，有利于促進農業(yè)綠色發(fā)展并提高農機化質量。據GY玉米種植專業(yè)合作社介紹，經歷2020年8月底9月初的三次強臺風襲擊后，多數(shù)未經托管的地玉米倒伏嚴重，而該合作社近80%地塊的玉米沒有倒伏。玉米托管后抗倒伏性能改善，使農業(yè)抗風險能力增強。一般未經托管的玉米地每畝增加收割成本約20元，收割損失增加5%，且玉米穗容易掉落。每畝地僅揀掉落的玉米穗就大約需要1個工，工錢約150元。因此，應推動平原地區(qū)加大對服務組織購置大型農機具的補貼力度，鼓勵其通過推動實施農機作業(yè)補貼政策，加強對農業(yè)生產托管服務的支持。

近年來，農業(yè)水利建設在干支斗渠建設方面投入較多，但在龍渠和毛渠方面投入較少，農民“靠天吃飯”的狀況亟待改善。近年來，推進高標準農田建設雖然取得成效，但水平低、抗風險能力弱的問題仍然突出。如我們調研的YD鎮(zhèn)ST村，屬于低洼、鹽堿地，糧食單產水平低、種植風險大。建議今后大幅提高高標準農田補貼標準和覆蓋面，幫助農業(yè)增強抵御自然災害的能力。我們在LX縣LJ鎮(zhèn)調研發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)排水系統(tǒng)主要還是20世紀六七十年代修建的，2020年因連續(xù)三次強臺風襲擊，全鎮(zhèn)17萬畝耕地，因排水問題多花費100多萬元。當?shù)卦S多農民急迫要求解決的問題，是農業(yè)水利和秸稈處理問題。

目前，許多農村“50后”“60后”種地“干不動”，為發(fā)展農業(yè)生產托管服務提供了契機。但“70后”不愿種地，“80后”“90后”“00后”不愿也不會種地越來越成為普遍問題。LX縣通過啟動“科普之冬”活動，培訓農機手、職業(yè)農民和村會計等方式，強化對農業(yè)生產托管服務發(fā)展的人力資本支撐。這對于農村經營和服務主體創(chuàng)新經營理念、加強發(fā)展農業(yè)生產托管服務的人才儲備是有益的。隨著農業(yè)生產托管服務的深化，許多農業(yè)勞動力從繁重的農事作業(yè)中解脫出來，通過加強農業(yè)農村多種經營或就業(yè)培訓，幫助其拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和經營素質日趨緊迫。

（四）發(fā)展農業(yè)生產托管服務防風險、防壟斷仍需警鐘長鳴，應通過扎實穩(wěn)健推進其適度規(guī)模經營促進其高質量發(fā)展

盡管在LX縣農業(yè)生產托管服務的發(fā)展中，一直把防風險作為完善托管服務體系的重要任務，并在建立互助基金方面進行了積極探索。但是，防風險問題仍然絲毫大意不得。這既是因為農業(yè)生產容易遭受自然風險和市場風險的雙重沖擊，又是因為隨著托管規(guī)模的擴大，發(fā)展農業(yè)生產托管面臨的風險迅速增加，甚至明顯超過托管服務企業(yè)的風險承受能力。據介紹，1000萬元資產價值的農機合作社，可以形成40 000畝左右的農機服務能力。按每畝托管服務費20元，每年可以收取托管服務費80萬元，如果某年突遭多少年一遇的重大病蟲害導致糧食嚴重減收，每畝損失可能明顯超過通過托管服務費賺得的20元凈利潤。中央經濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為2021年需要抓好的重點任務，這對推進農業(yè)生產托管服務高質量發(fā)展也是至關重要的。從以往其他方面的經驗看，在發(fā)展農業(yè)生產托管服務的過程中，也要注意強化反壟斷并防止資本無序擴張，防止片面“貪大求洋”導致托管風險加快集中。因此，注意農業(yè)生產托管服務的適度規(guī)模經營，也是必要的。這有利于農業(yè)生產托管服務更好地做到“防風險”。

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Organizational Form， Practical Exploration and Institutional Innovation of Agricultural Production Trusteeship Service： A Case Study of LX County， Heilongjiang Province

JIANG Chang-yun? LI Jun-ru? ZHAO Wei-ke

Abstract： This article is based on the case observation of the development of agricultural production trusteeship service（APTS） in LX County， Heilongjiang Province. It is found that plain areas with large per capita cultivated land have the unique advantages of realizing the scale economy of APTS. More attention should be paid to the combination between firmly promoting the institutional innovation and the reducting of cost or risk， a win-win combination between increasing grain production and farmer's income and promoting cooperation among stakeholders， and innovating the direction and the focus of government support in the progress of the development of the APTS. The development of APTS can play an important role in affecting the whole situation， which is conducive to the linkage to stimulate the transformation of agricultural development mode and rural social changes. To develop APTS， we should insist on a market-oriented system， encourage fair competition， strengthen effective and standardized guidance to APTS. The service organizations should be encouraged to purchase large-scale agricultural machinery， and the major grain production areas should be encouraged to strengthen agricultural infrastructure construction and human capital training. More attention should be attached to prevent the risk and oppose monopoly during the development of the APTS.

Key words： agricultural production trusteeship service（APTS）; trusteeship service system; service organization; institutional innovation