摘要：轉(zhuǎn)型中國的國家治理體系是一個關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等的復(fù)雜系統(tǒng)，是由政府、市場、公民社會等多元主體所共同構(gòu)成的一個整體。實(shí)現(xiàn)國家治理體系優(yōu)化的關(guān)鍵在于合理界定政府、市場、公民社會之間的行為邊界。在系統(tǒng)整體論的分析視閾下，政府治理系統(tǒng)、市場治理系統(tǒng)和公民社會治理系統(tǒng)構(gòu)成國家治理體系這個整體系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)。有為政府、有效市場和有機(jī)社會分別是三個子系統(tǒng)的理想模式，三個子系統(tǒng)本身的優(yōu)化以及相互之間的良性互動是實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系優(yōu)化這一目標(biāo)的可行路徑。

關(guān)鍵詞：國家治理體系；優(yōu)化；系統(tǒng)整體觀；整體功能

中圖分類號：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0019-06

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項目“提高政策效能與地方政府公共政策執(zhí)行力研究”（ 11AZZ004）。

作者簡介：王亞茹（1993-），女，山東淄博人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2015級碩士研究生，研究方向：公共政策分析。 自國家治理體系進(jìn)入學(xué)者的視野以來，學(xué)術(shù)界關(guān)于該問題的理解和闡釋眾說紛紜。學(xué)者們主要就國家治理體系的基本內(nèi)涵、構(gòu)成要素、衡量依據(jù)以及優(yōu)化策略等方面進(jìn)行論析，觀點(diǎn)難免產(chǎn)生分歧。如何建構(gòu)一個兼容性的分析框架，以消除或緩和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的對立和沖突，對國家治理體系的優(yōu)化與良性發(fā)展具有重大意義。由此，本文擬從系統(tǒng)整體觀的視閾出發(fā)，將國家治理體系作為一個完整的系統(tǒng)加以考量，探究其內(nèi)部構(gòu)成主體及其各主體之間的相互關(guān)系及有機(jī)整合，以期豐富和完善國家治理體系的研究。

一、問題的提出

關(guān)于國家治理體系的內(nèi)涵，有學(xué)者從制度構(gòu)成的視角將國家治理體系視為一個涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化等制度在內(nèi)的綜合性制度體系。何增科認(rèn)為，國家治理體系包括我國的根本政治制度和基本政治制度，中國特色社會主義法律體系、基本經(jīng)濟(jì)制度，以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個領(lǐng)域的制度安排、體制機(jī)制四個方面。[1]與之相類似的，周平提出，國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。[2]俞可平從政治學(xué)的角度強(qiáng)調(diào)國家治理體系可分為政府治理、市場治理和社會治理，認(rèn)為國家治理體系是規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，即國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制。[3]

還有學(xué)者將國家治理體系看作是一個涉及主客體、各層級、各領(lǐng)域之間相互影響的復(fù)雜系統(tǒng)。燕繼榮用系統(tǒng)分析的方法來解釋國家治理體系的運(yùn)作過程，包括利益訴求的輸入、決策以及政策的輸出。通過完善這一過程，可以體現(xiàn)治理的法制化、科學(xué)化和民主原則等。[4]部分學(xué)者則聚焦于治理主體與客體的多元互動。蔡文成指出，國家治理體系是主體和客體相融合的多元系統(tǒng)。它是某種縱向和橫向互動的立體系統(tǒng)，打破集權(quán)國家自上而下模式的單向度運(yùn)動，形成一個立體的網(wǎng)絡(luò)治理體系；國家治理體系是宏觀和微觀相結(jié)合的綜合系統(tǒng)；國家治理體系是動態(tài)與靜態(tài)相統(tǒng)一的發(fā)展系統(tǒng)，超越傳統(tǒng)國家體制僵化封閉的制度慣性。[5]郭強(qiáng)認(rèn)為，現(xiàn)代國家治理的基本特色就是多主體、多客體。國家治理體系，就是打破國家治理上的主體割裂、客體割裂，特別是領(lǐng)域割裂、部門割裂、上下割裂、地域割裂、階層割裂、職業(yè)割裂、民族割裂等，實(shí)現(xiàn)政權(quán)、政黨、企業(yè)、社會組織、媒體等等主體的分工合作，各司其職，協(xié)調(diào)配合；實(shí)現(xiàn)各層級權(quán)責(zé)匹配，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域多面一體，整體觀照、綜合治理，實(shí)現(xiàn)主客體之間系統(tǒng)耦合。[6]宣曉偉基于社會分工理論探賾國家治理體系的價值理念與制度設(shè)計。他指出，國家治理體系是一國在其自身文化傳統(tǒng)和價值觀念目標(biāo)影響下，為治理國家所采取的一系列政治、經(jīng)濟(jì)等制度安排和具體技術(shù)手段的綜合體系。[7]

就國家治理體系的優(yōu)化這一命題而言，學(xué)界存在三種比較有代表性的觀點(diǎn)：其一，江必新、吳德惠、唐皇鳳等學(xué)者基于制度優(yōu)化的視野探究國家治理體系的優(yōu)化路徑。其中，江必新將制度優(yōu)化作為國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)之一，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的過程就是逐步實(shí)現(xiàn)國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化的過程。[8]在江必新的論證思路基礎(chǔ)上，吳德惠又強(qiáng)調(diào)了國家治理主體善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家的重要性。[9]唐皇鳳將制度優(yōu)化進(jìn)行了明確的劃分，即治理主體多層化、多元化；治理制度理性化；治理結(jié)構(gòu)分權(quán)化、網(wǎng)絡(luò)化；治理方式民主化、法治化；治理手段文明化與治理技術(shù)現(xiàn)代化。[10]其二，辛向陽、竹立家等學(xué)者從價值追求的視閾出發(fā)來考察國家治理體系的優(yōu)化問題。辛向陽指出，優(yōu)化國家治理體系不僅要著眼于符合時代潮流的基本制度，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)國家治理的組織架構(gòu)應(yīng)以現(xiàn)代化治理理念為基本價值取向；此外，國家治理體系的外設(shè)氛圍應(yīng)是廉潔的、風(fēng)氣純正的。[11]竹立家推崇的是法治與民主的價值理念，他認(rèn)為一個成熟理性的國家治理體系，根本上將是一個政府職能合理規(guī)范，政府權(quán)力邊界明確，公共權(quán)力不錯位、缺位或越位的科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹卫矸妒剑皇且粋€嚴(yán)格按照依法治國原則而運(yùn)行的規(guī)則治理體系；是一個依據(jù)人民民主原則的具有合法性的政府權(quán)力體系、依法治國體系和民主治理體系。[12]其三，何增科、魏志勛等學(xué)者從治理主體的角度探究國家治理體系的優(yōu)化。何增科等認(rèn)為現(xiàn)代國家治理體系建立的基本前提是國家與社會的二元對立，在此基礎(chǔ)之上出現(xiàn)了各類治理主體的專業(yè)分工，與此同時，政黨、政府、市場、社會等多元主體的潛能得到充分發(fā)揮，各主體間的協(xié)商溝通網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)。[4]與何增科對多元治理主體的強(qiáng)調(diào)不同的是，魏志勛認(rèn)為國家治理體系的優(yōu)化應(yīng)始終以政府為權(quán)威主體，指出優(yōu)化國家治理體系的實(shí)質(zhì)上是行政體系的自我重造，其直接目標(biāo)即是增強(qiáng)政府的治理能力。[13]

就當(dāng)前學(xué)界研究成果來看，我們認(rèn)為國家治理體系作為一個完整的系統(tǒng)整體，不僅需要制度設(shè)計等宏觀層面的研究，同樣也需要對作為治理主體的政府、市場、公民社會等微觀層面進(jìn)行深入研究。目前學(xué)界對國家治理體系及優(yōu)化的研究主要從國家治理宏觀層面、頂層制度設(shè)計等方面進(jìn)行，而對于相關(guān)治理主體諸如政府、市場、公民社會等如何增進(jìn)治理優(yōu)化，如何從系統(tǒng)整體觀的視閾來闡釋治理主體的優(yōu)化重組以實(shí)現(xiàn)整體功能最大化等方面尚缺乏深入的分析。就我國政治體制改革的實(shí)踐而言，改革開放以來，國家治理體系從原有的“全能性政府”的一元治理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會主體的分工，各個治理主體都有自己的利益訴求和追求自身利益的動機(jī)，那么國家治理很容易出現(xiàn)“碎片化治理”。各治理主體的作用力和著力點(diǎn)不一致，無疑會造成國家治理的惡性狀態(tài)；同時各主體功能領(lǐng)域界限不清，政事不分、政企不分、政社不分的現(xiàn)象仍然普遍存在。因此，筆者認(rèn)為現(xiàn)代國家治理體系的各個層面和各個主體應(yīng)該構(gòu)建為一個有機(jī)整體，通過實(shí)現(xiàn)整體功能的最大化來增進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化。

二、系統(tǒng)整體觀的方法論意義

系統(tǒng)整體觀是系統(tǒng)科學(xué)的重要觀點(diǎn)之一，貝塔朗菲（Bertalanffy）在創(chuàng)立系統(tǒng)科學(xué)的過程中，對其也進(jìn)行了研究和探討。在他看來，新生的生命科學(xué)、行為科學(xué)和社會科學(xué)的發(fā)展中到處都冒出了有機(jī)體和組織性的問題，“因此現(xiàn)代科學(xué)提出的一個基本問題就是關(guān)于組織的一般理論”。[14]他把整體性作為組織系統(tǒng)的核心性質(zhì)，“復(fù)雜現(xiàn)象大于因果鏈的孤立屬性的簡單總和，解釋這些現(xiàn)象不僅需要通過其構(gòu)成部分，還要研究各部分之間聯(lián)系的總和。有聯(lián)系的事物的總和，可以看成具有特殊的整體水平的功能和屬性的系統(tǒng)”。[15]也就是說任何系統(tǒng)都是一個有機(jī)的整體，它不是各個部分的機(jī)械組合或者簡單相加，系統(tǒng)整體功能是組成系統(tǒng)的各個要素在孤立狀態(tài)下所沒有的特質(zhì)。為了更為深入地理解系統(tǒng)整體論的內(nèi)容，我們可以將它與相關(guān)理論進(jìn)行對比，如結(jié)構(gòu)功能理論等等。

結(jié)構(gòu)功能理論的基本信條是，社會慣例和社會制度都可以從它們在維持更大的社會體系中發(fā)揮功能的角度進(jìn)行闡釋。結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派從結(jié)構(gòu)與功能以及二者的相互聯(lián)系出發(fā)，深入分析了有關(guān)社會系統(tǒng)的一系列重要理論問題。結(jié)構(gòu)功能理論認(rèn)為，社會是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化形式的系統(tǒng)，構(gòu)成社會的各個組成部分以其有序的方式相互聯(lián)結(jié)，并對社會整體發(fā)揮其相應(yīng)的功能。此外，社會整體的存在處于平衡狀態(tài)之中，其各組成部分雖然發(fā)生變化，但經(jīng)過自我調(diào)節(jié)與整合，仍會趨于新的平衡。結(jié)構(gòu)功能學(xué)派最具代表性的學(xué)者是美國社會學(xué)家帕森斯（Parsons）。在帕森斯看來，社會系統(tǒng)之所以能夠保證自身的存續(xù)，應(yīng)歸結(jié)于它始終滿足四種功能性條件，即適應(yīng)功能（Adaptation）、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能（Goal Attainment）、整合功能（Integration）、潛護(hù)功能（Latency）。他進(jìn)而指出，社會系統(tǒng)按照這四種功能的發(fā)揮可劃分為四個子系統(tǒng)，分別為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會共同體系統(tǒng)和文化模式托管系統(tǒng)，它們共同構(gòu)成了作為整體的、均衡的、自我調(diào)解和相互支持的社會系統(tǒng)。[16]可見，結(jié)構(gòu)功能主義理論側(cè)重于整個系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)功能的發(fā)揮。若以該理論解釋國家治理體系的構(gòu)建與優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)的是國家治理體系內(nèi)部各治理主體之間的關(guān)系和各自功能的發(fā)揮。結(jié)構(gòu)功能主義視角下的國家治理體系研究著眼于社會結(jié)構(gòu)和社會系統(tǒng)的優(yōu)化選擇，“所謂社會結(jié)構(gòu)，就是社會系統(tǒng)諸要素或各部分之間按一定的方式組織結(jié)合起來，從而形成的一種相對確定的相互構(gòu)成關(guān)系和作用方式，它們之間具有較為確定的穩(wěn)固聯(lián)系和明顯的序列層次關(guān)系，這就決定了社會系統(tǒng)的相對不變性和秩序性?！盵17]與結(jié)構(gòu)功能主義強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)穩(wěn)定性、秩序性不同的是，系統(tǒng)整體論在關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)部各構(gòu)成要素之間有序關(guān)系的同時，更加強(qiáng)調(diào)各子系統(tǒng)功能作用的合力，即整體功能的發(fā)揮。然而，我們還必須明確，系統(tǒng)整體觀指導(dǎo)下國家治理體系建設(shè)又不同于整體性治理。

整體性治理作為一種新型治理模式，是對傳統(tǒng)公共行政衰落和新公共管理改革過程中造成的“碎片化”治理困境的有效回應(yīng)。英國學(xué)者希克斯（Hicks）指出，“碎片化”治理在功能上會導(dǎo)致部分之間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本、項目與目標(biāo)沖突、重復(fù)建設(shè)、缺乏溝通和公共服務(wù)等問題，這些問題正是整體性治理力圖解決或避免的。[18]新公共管理范式下的政府改革不僅造成整個公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給系統(tǒng)部門化、破碎化，而且使得公共部門的權(quán)威社會化、分散化。隨之帶來的后果則是政治和行政領(lǐng)導(dǎo)逐漸喪失了調(diào)控、干預(yù)和獲取信息的途徑，缺乏合作與協(xié)調(diào)，從而在很大程度上影響了行政效率和效益。[19]整體性治理作為對新公共管理范式的反思與修正，其核心主張是通過政府內(nèi)部各部門之間以及政府內(nèi)外組織之間的相互協(xié)作達(dá)到以下目標(biāo)，“排除相互拆臺與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一切合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)。”[20]可見，整體性治理著力于“政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和部門之間的功能整合，力圖將政府橫向的部門結(jié)構(gòu)和縱向的層級結(jié)構(gòu)有機(jī)整合起來”。[21]整體性治理是以責(zé)任與公共利益為價值取向的，政府在提升整體責(zé)任感的同時，其職能應(yīng)回歸公共服務(wù)。整體性治理的核心目標(biāo)是“使政府的功能進(jìn)行整合，以便有效地處理公眾最為關(guān)心的一些問題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命”。[22]整體性治理的組織結(jié)構(gòu)包括傳統(tǒng)的自上而下的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)與橫向功能結(jié)構(gòu)，以及橫向功能結(jié)構(gòu)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。政府的組織架構(gòu)與形態(tài)體現(xiàn)為治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個維度。不難看出，整體性治理所倡導(dǎo)的理念與機(jī)制創(chuàng)新始終是圍繞政府這一治理主體而展開的。就治理主體的地位和作用而言，系統(tǒng)整體論主張的則是多元治理主體的平等地位，各主體各司其職，最終實(shí)現(xiàn)整體功能最大化的目標(biāo)。

習(xí)近平將國家治理體系界定為：在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。我們認(rèn)為國家治理體系是一個涉及到政府、市場、公民社會等多元主體互進(jìn)共治的有機(jī)整體，鑒于目前學(xué)界研究的不足與我國國家治理“碎片化”的現(xiàn)狀，亟需運(yùn)用系統(tǒng)整體觀來協(xié)調(diào)各個治理主體關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各項事務(wù)的治理制度化、規(guī)范化、程序化，促進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化。一方面，系統(tǒng)各個要素相互關(guān)聯(lián)、相互契合，任何一種構(gòu)成要素功能的發(fā)揮都需要其他要素的配合、協(xié)調(diào)，不同要素在功能上可以互補(bǔ)或者矯正，也就是說，各種要素功能的互補(bǔ)、協(xié)調(diào)才能保障并不斷促進(jìn)有機(jī)整體的運(yùn)行，忽視任何一種要素都會對系統(tǒng)整體造成負(fù)面影響，它們共同決定著社會整體狀況。另一方面，構(gòu)成系統(tǒng)整體的各要素具有其他要素所不具備的獨(dú)特功能，各個要素功能界限分明，要素之間都應(yīng)該有明確的功能領(lǐng)域，各個要素的有序運(yùn)行是系統(tǒng)整體功能充分發(fā)揮的前提。

因此，運(yùn)用系統(tǒng)整體觀來研究國家治理體系具有重要的方法論意義。在對國家治理體系的研究中，應(yīng)該貫徹系統(tǒng)整體觀的思想來指導(dǎo)國家治理體系的優(yōu)化，使得各種治理主體既有合理的分工，又能形成統(tǒng)一的合力。一方面應(yīng)該注重國家治理整體中政府、社會、市場以及公民等多元治理主體之間的相互作用、相互契合、相互制約的關(guān)系，使多元主體共治的整體性功能大于其中任何一個主體單一治理的功能，注重治理體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，通過對各個治理主體的優(yōu)化重組，形成整體性治理合力，推動國家治理體系的優(yōu)化。另一方面應(yīng)該注重系統(tǒng)整體中各個治理主體所具有的特殊結(jié)構(gòu)和職能定位，明確各主體的職能分工發(fā)揮特殊功能。每一主體在治理體系現(xiàn)代化過程中具有無法替代的作用，確保各個治理主體各歸其所、各司其職、各守其序是推進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化的必要條件。

三、我國國家治理體系的基本構(gòu)成與現(xiàn)狀分析

現(xiàn)代化的國家治理主要倡導(dǎo)的理念就是治理主體的多元化，治理的最終目的是實(shí)現(xiàn)善治，即“實(shí)現(xiàn)政府與公民對公共生活的合作管理，政治國家與公民社會達(dá)到最佳狀態(tài)的一種新穎關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會管理過程”。[23]治理理念所倡導(dǎo)的多元協(xié)作與整體性思維要求我們運(yùn)用系統(tǒng)整體觀的理念，在國家治理體系這個有機(jī)整體中明確界定各個治理主體的職能分工，厘清政府與其他治理主體的邊界，實(shí)現(xiàn)政府、市場、公民社會的良好合作與互動，推動國家治理體系的優(yōu)化。按照系統(tǒng)整體論的觀點(diǎn)來看，國家治理體系作為一個整體系統(tǒng)，包括了政府、市場、公民社會三個主要維度，它們分別構(gòu)成了國家治理體系的政府治理系統(tǒng)、市場治理系統(tǒng)、公民社會治理系統(tǒng)三個主要層面（見表1）。

因此，對政府、市場和社會的邊界進(jìn)行界定，就涉及到權(quán)力如何合理配置的問題，最關(guān)鍵的就是對政府的行政權(quán)進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整。就政府治理系統(tǒng)而言，可分為橫向系統(tǒng)與縱向系統(tǒng)兩方面。其一，橫向系統(tǒng)指的是政府機(jī)關(guān)之間的職權(quán)分配體系。行政機(jī)關(guān)的實(shí)效性與現(xiàn)實(shí)性是國家權(quán)力系統(tǒng)作用于社會的最基本工具與載體。因此，政府治理系統(tǒng)能夠接觸和處理最多的社會信息，最為熟悉社會運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)邏輯。但就當(dāng)前中國政治生態(tài)下的政府治理系統(tǒng)而言，其缺點(diǎn)是相當(dāng)明顯的，機(jī)構(gòu)冗雜、效率低下、腐敗滋生等現(xiàn)象持續(xù)存在，其主要原因就在于政府治理系統(tǒng)的橫向分權(quán)不清晰。一些地方政府占有太多的社會資源，但又不以增進(jìn)公共利益為動機(jī)。政府治理系統(tǒng)內(nèi)部缺乏監(jiān)督和制約，不同性質(zhì)的權(quán)力之間尚未形成相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。其二，縱向系統(tǒng)則是指中央與地方、政府與社會的分權(quán)體系。眾所周知，中國政府體制始終存在“權(quán)力過分集中”的癥結(jié)，中央政府一頭獨(dú)大，導(dǎo)致地方政府的積極性受到影響。在單一制的系統(tǒng)框架下，我們始終沒有明確中央與地方的具體職能劃分，上級政府與下級政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)分類混亂不清。

2國家治理體系的市場治理系統(tǒng)及其現(xiàn)狀分析。與政府治理系統(tǒng)相比，市場治理系統(tǒng)體現(xiàn)出一種橫向的制度協(xié)調(diào)機(jī)制，它不但為政府提供了必要的財政收入，而且為公民社會的發(fā)展供給了巨大的資金支持和公共活動的空間。市場治理系統(tǒng)健康而有序的維持需要政府的培育和保護(hù)，也有賴于多樣化的公民社會組織以及豐厚的社會資本來預(yù)防市場主體的失德行為，形成互利互惠的合作秩序。系統(tǒng)整體論要求我們認(rèn)清各系統(tǒng)自身的特點(diǎn)和屬性，以完善治理體系的協(xié)調(diào)功能?！笆袌鲋贫纫宰岳越灰住⒐礁偁幒徒?jīng)濟(jì)利益激勵為核心特征，各種經(jīng)濟(jì)主體在市場中進(jìn)行交易活動以取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益?！盵27]政府治理系統(tǒng)與市場治理系統(tǒng)之間的良性的和諧互動關(guān)系，不僅關(guān)乎政治與經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，同時還影響著國家治理體系的自我優(yōu)化與更新。具體而言，市場治理系統(tǒng)內(nèi)部資源配置的運(yùn)行如果缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)范，過高的交易成本必然嚴(yán)重侵蝕市場治理系統(tǒng)的運(yùn)行基礎(chǔ)。因此，賦予市場以權(quán)威性或共識性的規(guī)范極其重要，市場治理系統(tǒng)需要充足的規(guī)范性基礎(chǔ)才可能實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作，如果不能以政府治理系統(tǒng)的制度化產(chǎn)品作為保證，過高的交易成本必然導(dǎo)致市場無法有效配置資源。各個子系統(tǒng)之間的功能互補(bǔ)、相互彌合是維持整體系統(tǒng)存續(xù)與發(fā)展的關(guān)鍵因素，這是系統(tǒng)整體論倡導(dǎo)的基本理念之一。此外，市場治理系統(tǒng)內(nèi)部的自由性與自發(fā)性應(yīng)限制在特定范圍之內(nèi)，這一要求旨在壓縮市場治理系統(tǒng)的負(fù)面效應(yīng)并充分發(fā)揮其生產(chǎn)與分配功能?！笆袌鲎陨硪揽恳惶讖膶傩缘纳鐣贫染W(wǎng)絡(luò)，其運(yùn)行通常由國家來建構(gòu)并維系”，[28]這說明市場治理系統(tǒng)的制度特征不僅僅是針對市場本身的制度建設(shè)，而且是要和更為宏觀的國家治理體系這個整體系統(tǒng)相契合。

就市場治理系統(tǒng)內(nèi)部的主體而言，企業(yè)是市場治理最重要的成分。企業(yè)的有效治理是適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)體制改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。中國尚未建立起以完善的法人制度為基礎(chǔ)，有限責(zé)任制度為保證，股份有限公司為主要形式，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為主要特征的企業(yè)管理制度。此外，我們需要正確認(rèn)識中國市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展態(tài)勢，進(jìn)而對當(dāng)前的市場治理系統(tǒng)充分認(rèn)知。自十四屆三中全會到十八屆三中全會，市場治理系統(tǒng)的逐步完善與成熟取得了巨大進(jìn)展。國家在頂層設(shè)計領(lǐng)域力圖將市場在資源配置方面的作用由“基礎(chǔ)性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q定性”。然而，我國當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)仍未在資源配置功能上真正起到?jīng)Q定性作用，也就是說，未來改革中“需要消除對市場所遺留的某些干預(yù)、扭曲，讓資源由市場進(jìn)行配置，以建立一個有效的市場”。[29]但我們要明確，對市場在資源配置中起決定性作用的強(qiáng)調(diào)以及對市場治理系統(tǒng)的培育絕不是讓政府徹底地退出分配領(lǐng)域。反之，我們更為需要一個強(qiáng)而有力的政府治理系統(tǒng)對自由放任的市場治理系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管和約束，正如林德布羅姆（Lindblom）所言“一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府和政府取代市場的程度”。[30]市場治理系統(tǒng)逐步完善的過程帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩，在從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國，這一特征尤為突出。因此，有效市場的構(gòu)建需要有為政府的支撐，市場治理系統(tǒng)與政府治理系統(tǒng)只有形成良性的互動關(guān)系，才能保證國家治理體系優(yōu)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3國家治理體系的公民社會治理系統(tǒng)及其現(xiàn)狀分析。公民社會治理系統(tǒng)是一個介入個人與國家之間的，具有相對自治能力的社會生活系統(tǒng)，其核心組成要素包含數(shù)量眾多的公民社會組織（第三部門）、社會關(guān)系、社會運(yùn)動和社會網(wǎng)絡(luò)等等。公民社會往往具有非官方性、非獨(dú)立性和自愿性等基本特征，社會成員能夠在信任與互惠的基礎(chǔ)上聯(lián)合起來協(xié)調(diào)集體行動，以獲取合作效益。[31]“社會組織是獨(dú)立于政府和市場系統(tǒng)之外的具有一定程度公共性質(zhì)、并承擔(dān)一定公共職能的組織。”[32]公民社會治理系統(tǒng)的另一主要主體就是公民個人。公民的有效參與是優(yōu)化公民社會治理系統(tǒng)的另一個主要方面。要證明優(yōu)化國家治理體系的正當(dāng)性與合法性，根本上需要公民通過參與公民社會治理的行為來表達(dá)其對國家治理的認(rèn)同。公民應(yīng)當(dāng)秉持民主參與的理念，通過更加廣泛的渠道，參與公民社會治理系統(tǒng)中非正式的治理體系中。公民有效的參與有益于提升治理決策的質(zhì)量。政府治理系統(tǒng)產(chǎn)出的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量與系統(tǒng)內(nèi)部治理主體獲得的相關(guān)信息呈正相關(guān)。在國家治理展開的過程中，公民進(jìn)行參與這一合作行為本身就向相關(guān)治理系統(tǒng)和主體提供了豐富而有效的信息，有助于產(chǎn)出高質(zhì)量的決策。

中國的公民社會已經(jīng)形成，這一觀點(diǎn)在學(xué)界得到很多學(xué)者的認(rèn)同。但從社會公共事務(wù)的治理實(shí)踐來看，各級政府部門與基本自治組織（街道辦事處、村民委員會）主導(dǎo)社會公共事務(wù)，形成的基本格局是部分社會公益組織或社團(tuán)輔助性參與，而公民在公民社會治理中的地位雖然獲得憲法的確認(rèn)，卻沒有足夠的機(jī)會直接參與到公民社會治理的事務(wù)當(dāng)中，嚴(yán)重影響著公民的參與積極性以及公民社會的活力。從政府治理系統(tǒng)與社會治理系統(tǒng)二者的關(guān)系來看，中國的社會體系萌芽且成長于一種強(qiáng)政治性主導(dǎo)的國家，其成熟與發(fā)展是政府有意地讓渡權(quán)力的結(jié)果，進(jìn)而造成社會對政府高度依賴的局面，主要表現(xiàn)在：很多民間社團(tuán)組織的產(chǎn)生需要政府的認(rèn)定；每個組織必須隸屬于特定的主管部門；社團(tuán)組織的某些職能來源于主管單位職能的下移等等。[33]政府與社會之間的關(guān)系不夠明確，政府缺乏對社會組織的正確引導(dǎo)，社會組織的發(fā)展尚未步入法制化、規(guī)范化與制度化的軌道，甚至發(fā)展成為擾亂和破壞社會政治秩序的惡性社會資本。

四、實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系優(yōu)化的策略選擇

當(dāng)前我國治理體系由于缺乏系統(tǒng)整體觀的理念指導(dǎo)，導(dǎo)致治理主體單一、缺乏協(xié)同，功能分割、缺乏協(xié)調(diào)，政府治理的碎片化傾向嚴(yán)重，政府、市場、公民社會之間的合作伙伴關(guān)系遠(yuǎn)未建立，政府缺位或越位等現(xiàn)象依然存在。市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，政府一元主體地位約束了市場的自主性，阻礙了市場的發(fā)展：首先政府主管企業(yè)的局面尚未根本扭轉(zhuǎn)，仍然通過行政審批權(quán)對企業(yè)經(jīng)營活動施加影響，繁瑣的行政審批帶來的服務(wù)效率低下，通過稅收、收費(fèi)等各類有偏向性的政策造成企業(yè)過分依附于政府以及企業(yè)間競爭環(huán)境的不平等，約束了市場主體的自主性；其次在價格管理、市場管理等領(lǐng)域，政府通過行政命令、行政規(guī)章和行政制度等行政手段干預(yù)市場交易導(dǎo)致市場功能弱化， 公共服務(wù)供給的整體水平低下的現(xiàn)象仍然普遍。為此，要系統(tǒng)推進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化。

1優(yōu)化政府治理系統(tǒng)：轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建有為政府。在國家治理體系中實(shí)現(xiàn)政府與其他治理主體共同對公共事務(wù)的治理，要求政府應(yīng)該向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，不僅需要重新審視和界定自身的職能權(quán)限，勇于放權(quán)于社會、放權(quán)于市場，而且要承擔(dān)起協(xié)調(diào)各治理主體之間利益關(guān)系的責(zé)任。政府的基本職能應(yīng)該主要包括：保障人民民主和維護(hù)國家長治久安等政治職能；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、健全宏觀調(diào)控體系、保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)公平競爭的市場秩序等經(jīng)濟(jì)職能；優(yōu)化公共服務(wù)，加快健全基本公共服務(wù)體系，保障人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)以及住有所居，促進(jìn)社會公平正義等社會職能。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。無疑政府要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等方面中發(fā)揮領(lǐng)先作用，實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。

在政府治理領(lǐng)域，政府應(yīng)全面正確履行其職能。進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理。在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，市場充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用和自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)秩序和自由競爭的功能，政府則培育和健全公平競爭的市場規(guī)則體系，提供市場秩序需要的法律制度；在社會治理領(lǐng)域，政府讓渡一定的公共空間，使得社會作為第三方力量參與國家治理，解決政府市場同時失靈的難題，發(fā)揮社會自我管理、自我協(xié)調(diào)與自我服務(wù)的能力，通過社會自身力量化解社會矛盾，滿足社會需求。而政府為社會組織提供規(guī)范的公共權(quán)力制度體系，幫助社會組織發(fā)揮其最佳治理效果。

2優(yōu)化市場治理系統(tǒng)：改善分配，構(gòu)建有效市場。在轉(zhuǎn)型時期，市場治理系統(tǒng)通過自由市場的發(fā)展在國家治理體系中承擔(dān)著資源獲取的職能，成為國家良性運(yùn)轉(zhuǎn)堅實(shí)的財政后盾。黨的十八屆三中全會指出，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題。市場在經(jīng)濟(jì)治理中主要發(fā)揮兩個方面作用：一是市場機(jī)制對資源配置的決定性作用；二是通過政府的宏觀調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長、充分就業(yè)、穩(wěn)定物價和國際收支平衡。根據(jù)系統(tǒng)整體論的觀點(diǎn)，政府治理系統(tǒng)和市場治理系統(tǒng)緊密勾連、相互影響。政府與市場之間存在著此進(jìn)彼退、此退彼進(jìn)的關(guān)系，減少政府的資源配置活動，市場就獲得了更多的資源配置可能，企業(yè)也就擁有了更大的自主活動的空間。

改善資源分配必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系。著力消除市場壁壘，提高資源配置的效率和公平性。最大限度地減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批?？梢姡瑢?shí)現(xiàn)國家權(quán)力向市場和社會權(quán)力的回歸成為改革的主要目標(biāo)。國家治理體系的優(yōu)化要求在市場治理系統(tǒng)內(nèi)部改善分配、充分釋放市場活力，市場治理系統(tǒng)的成熟與完善，治理體制和治理方式的改革為開辟新的市場空間和領(lǐng)域提供了更多的可能性。市場治理系統(tǒng)的優(yōu)化與策略選擇始終圍繞政府與市場的關(guān)系。政府應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)改革的主動性和積極性，逐漸從不必要的資源配置領(lǐng)域中撤出，減少多余的資源配置活動，著眼于供給公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)市場的歸市場、社會的歸社會、政府的歸政府。

3優(yōu)化公民社會治理系統(tǒng)：增強(qiáng)活力，構(gòu)建有機(jī)社會。社會組織在國家治理體系中發(fā)揮著重要的作用：行業(yè)協(xié)會、商會類社會組織發(fā)揮著規(guī)范行業(yè)推動經(jīng)濟(jì)的作用；學(xué)會、研究會等科技類社會組織發(fā)揮著聯(lián)系知識分子、推進(jìn)理論創(chuàng)新的作用；教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等公益慈善類社會組織發(fā)揮著環(huán)境保護(hù)、扶危救難的作用；城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織發(fā)揮著滿足多元化公共服務(wù)需求，化解不同利益主體之間利益沖突的作用；還有一些非營利組織承擔(dān)著政府不宜提供的公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任等。[34]加快培育和發(fā)展社會組織，鞏固社會組織在公民社會治理系統(tǒng)中的主體地位，促進(jìn)社會治理系統(tǒng)的優(yōu)化，對國家治理體系這一總體系統(tǒng)而言其意義是不言而喻的。增強(qiáng)社會組織的活力是構(gòu)建有機(jī)社會的關(guān)鍵。具體而言，應(yīng)逐步規(guī)范社會組織分級分類的管理行為，完善社會組織注冊登記變更流程，實(shí)現(xiàn)社會組織運(yùn)作的透明化、制度化，提升它們自我管理的水平和能力。應(yīng)廣泛扶持各個領(lǐng)域的社會組織，鼓勵支持各種新生社會力量通過合法程序形成具有自主性的、信任互惠的社會組織，擴(kuò)大覆蓋面，完善公民社會體系。

對公民個人而言，在憲法框架內(nèi)規(guī)范與拓寬公民直接參與公民社會治理的路徑，是優(yōu)化公民社會治理系統(tǒng)的基本思路。首先，應(yīng)當(dāng)在人民代表大會制度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮人民的監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)，促進(jìn)公民社會治理的良性發(fā)展。其次，在堅持行政法治的原則下，拓寬公共行政立法與決策召開聽證、論證、座談與公眾評價的點(diǎn)與面，特別是確?；鶎庸駨V泛而直接的參與，增強(qiáng)其民主性與公開性的廣度與厚度。再次，建立公民本位的多中心治理體系。不能低估公民的自主治理能力，要創(chuàng)造條件激勵公民積極參與到社會合作體系之中，使其主動擔(dān)負(fù)治理成本、平衡治理收益。一方面要把政府治理系統(tǒng)中政府的治理角色和職責(zé)定位在足夠增進(jìn)社會合作的制度框架以及多中心合作治理的規(guī)則體系上，另一方面要改善社會力量參與公共社會治理的法律制度環(huán)境，明確社會組織和公民個人參與公民社會治理的領(lǐng)域范圍，規(guī)范參與方式與行為，從而增強(qiáng)社會活力、提高積極性，構(gòu)建有機(jī)社會，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化公民社會治理的目標(biāo)。

結(jié)語

在系統(tǒng)整體觀的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)國家治理體系的優(yōu)化關(guān)鍵之處就在于處理好政府與市場、社會之間的關(guān)系，三者在治理機(jī)制中協(xié)商合作，發(fā)揮功能的優(yōu)勢互補(bǔ)。實(shí)現(xiàn)國家治理體系的優(yōu)化，就是要實(shí)現(xiàn)“善治”。基于系統(tǒng)整體觀的理念，政府治理系統(tǒng)、市場治理系統(tǒng)和公民社會治理系統(tǒng)作為國家治理體系這個整體系統(tǒng)的三個子系統(tǒng)，它們自身的優(yōu)化必然帶來整體系統(tǒng)的優(yōu)化。通過相應(yīng)的策略選擇，即轉(zhuǎn)變政府職能構(gòu)建有為政府、改善分配構(gòu)建有效市場、增強(qiáng)社會活力構(gòu)建有機(jī)社會等，將分別實(shí)現(xiàn)三個子系統(tǒng)的理想狀態(tài)?？梢姡到y(tǒng)整體論在研究國家治理體系這一問題上具有很強(qiáng)的解釋力，它可以指導(dǎo)和幫助我們厘清政府與市場、社會的職能邊界，進(jìn)而發(fā)揮各自治理優(yōu)勢，培育多元合作的現(xiàn)代治理體系，構(gòu)建以政府、市場及社會公眾力量共同參與的協(xié)作共治機(jī)制，促進(jìn)國家治理體系的優(yōu)化。

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