張曉玲

（寧波市軌道交通集團(tuán)有限公司，浙江 寧波 315101）

黨的十九大提出了交通強(qiáng)國的重大決策部署,為未來一段時間的交通建設(shè)奠定了總的基調(diào)。隨著城市軌道交通的需求逐漸趨于飽和，介于城際鐵路和城市軌道之間的市域（郊）鐵路蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展空間，[1]城市化進(jìn)程較快的省市紛紛將市域（郊）鐵路建設(shè)納入地區(qū)發(fā)展藍(lán)圖。

市域（郊）鐵路是指服務(wù)于城市與郊區(qū)、中心城市與衛(wèi)星城、重點(diǎn)城鎮(zhèn)間的市域范圍內(nèi)的公交化運(yùn)輸服務(wù)軌道交通系統(tǒng)，具有時間可靠、安全性高、能耗低、土地利用率高等特點(diǎn)。市域（郊）鐵路的發(fā)展有利于調(diào)整城市空間布局，合理利用城市土地，帶動城市綜合發(fā)展。2017年五部門發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“先行先試、復(fù)制推廣”的發(fā)展思路，分別在北京、上海、成都、南京、杭州、溫州等一批重點(diǎn)城市選擇項目進(jìn)行示范。至2020年末，全國已通車的市域（郊）鐵路達(dá)480千米。

與國外同等面積、人口、城軌交通規(guī)模的都市圈城市相比，中國市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)還處于起步階段。[2]國家發(fā)改委《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》中明確提出，未來10年京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)三個城市群和都市圈內(nèi)30個城市將建設(shè)2 000千米以上的市域（郊）鐵路，全國投資規(guī)模將超萬億元。[3]2020年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展的意見》（下稱《意見》）明確指出，要拓展資金籌措渠道，創(chuàng)新市場化投融資方式。因此，如何在未來10年市域（郊）鐵路大發(fā)展背景下，研究構(gòu)建長期穩(wěn)定可持續(xù)的投融資運(yùn)作模式，顯得十分迫切與重要。

一、市域(郊)鐵路主要經(jīng)濟(jì)特征和投融資特點(diǎn)

研究市域（郊）鐵路融資模式，需要充分考慮其主要產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征和投融資特點(diǎn)。市域（郊）鐵路系統(tǒng)制式和運(yùn)營模式介于城際鐵路和城市軌道交通之間，[1]相較于后二者，其主要經(jīng)濟(jì)特征和投融資特點(diǎn)，既有一般性也有不同性。

（一）一般的經(jīng)濟(jì)特征和投融資特點(diǎn)

1.具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征

《意見》明確提出“城市政府要將市域（郊）鐵路運(yùn)營納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性”。[4]市域（郊）鐵路具有消費(fèi)的非競爭性和一定的排他性等基本特征，兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[5]這種特性決定了市域（郊）鐵路投資、建設(shè)、運(yùn)營既可以選擇政府融資包攬?zhí)峁┓?wù)，也可由其他企業(yè)代政府提供服務(wù)，還可以由政府和其他企業(yè)合作提供服務(wù)。

2.顯現(xiàn)正外部效應(yīng)特征

市域（郊）鐵路主要服務(wù)于城市與郊區(qū)、中心城市與衛(wèi)星城、重點(diǎn)城鎮(zhèn)之間，具有擴(kuò)大公共交通的服務(wù)供給，改善區(qū)域交通條件，激發(fā)城市外圍土地升值，減輕中心城區(qū)交通壓力，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等功能。[4]由于市域（郊）鐵路建設(shè)投入無法通過運(yùn)營收入（票價）合理體現(xiàn)，因此正外部效益溢出特征明顯。

3.投資回報偏弱特征

市域（郊）鐵路的客流量通常顯著小于城市軌道交通，其運(yùn)營的公共交通服務(wù)屬性，形成了以社會責(zé)任為導(dǎo)向的票價體系。運(yùn)營票款收入只能彌補(bǔ)小部分運(yùn)營成本，大部分還需通過政府建立運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制來平衡。因此,項目的經(jīng)濟(jì)效益相對偏弱，投資回收期也較長。

（二）特有的經(jīng)濟(jì)特征和投融資特點(diǎn)

市域（郊）鐵路通常與城際鐵路以及城市軌道交通共同構(gòu)成城市軌道交通骨架，[3]市域（郊）鐵路的系統(tǒng)制式和運(yùn)營模式介于城際鐵路和城市軌道交通之間，三者的特征對比見表1。

表1 市域鐵路與其他軌道交通方式的特征對比

1.“公交化”運(yùn)營的特征

市域（郊）鐵路與城際鐵路相比，其建設(shè)目標(biāo)為構(gòu)建大都市市域范圍內(nèi)軌道交通通勤圈，運(yùn)輸組織具有行車?yán)锍潭?、停車站點(diǎn)多、旅行手續(xù)簡便、潮汐客流明顯、多點(diǎn)換乘隨到隨乘的同城化通勤“公交化”運(yùn)營特點(diǎn)。[6]

2.投資成本低的特征

市域（郊）鐵路與城市軌道交通相比，具有速度快、投資少、審批快等特點(diǎn)。由于其主體區(qū)段位于市郊區(qū)域，線路鋪設(shè)以地上為主，站點(diǎn)間距相對較長，征地拆遷成本相對較低，因此其綜合建造成本低于城市軌道交通成本的20%—40%。此外，部分線路由既有國家鐵路線路改建，能進(jìn)一步減少投入。

3.運(yùn)營主體與制式可選擇特征

市域（郊）鐵路運(yùn)營的主體既有地方企業(yè)，也有國家鐵路公司，既有鐵路改造的線路一般選擇國家鐵路運(yùn)營。市域（郊）鐵路的運(yùn)營制式，有國鐵制式和城市軌道交通制式兩種，國鐵制式就是采用鐵路制式系統(tǒng)，適用于速度快、站點(diǎn)間距較大的市域（郊）鐵路網(wǎng)絡(luò)。

基于市域（郊）鐵路的經(jīng)濟(jì)特征，政府應(yīng)引導(dǎo)并構(gòu)建市域（郊）鐵路的盈利模式，鼓勵社會投資機(jī)構(gòu)通過市場化的形式參與建設(shè)，提供服務(wù)，打破政府獨(dú)家經(jīng)營的格局，提高效率，減輕地方政府財政壓力。

二、國內(nèi)外市域（郊）鐵路投融資模式

投融資模式是指為投資項目、籌集資金而構(gòu)建的股權(quán)與債權(quán)的籌集方式及管理模式，主要包括投融資主體間的關(guān)系、投融資方式和運(yùn)營管理模式。投融資主體構(gòu)成與經(jīng)營方式的不同組合，會形成不同的投融資模式。

（一）國外市域(郊)鐵路投融資模式

1.國有國營模式

線路為政府所有,一家或多家單位按行政區(qū)域劃分經(jīng)營。如倫敦市域鐵路屬于英國國家鐵路，其建設(shè)資金和運(yùn)營補(bǔ)貼大部分來源于倫敦政府和英國政府。

2.官辦民營模式

線路為政府所有,建設(shè)與運(yùn)營分離，即采用以政府為主導(dǎo)的多元化籌資建設(shè)，以特許經(jīng)營權(quán)為受讓的市場化經(jīng)營。如新加坡市域鐵路，新加坡國土運(yùn)輸局擁有線路的所有權(quán)和建設(shè)權(quán)，并承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用，由民營股份占主導(dǎo)的新加坡快速城市軌道交通公司按市場化模式負(fù)責(zé)經(jīng)營。

3.公私合營模式

線路歸政府和合營方共同所有，共同經(jīng)營，共擔(dān)風(fēng)險。如日本市郊鐵路，采用的是混合投融資模式。日本政府明確由地方投資市域鐵路，并將與市域（郊）鐵路外部利益相關(guān)的收益劃歸地方，確保了市域（郊）鐵路外部效益的還原；政府財政還以提供補(bǔ)貼、減免稅收或低息融資等多種方式吸引私營企業(yè)進(jìn)行市域（郊）鐵路建設(shè)的投融資，從而形成了具有日本特色的混合投融資模式。

總結(jié)國外市域（郊）鐵路的投融資成功經(jīng)驗(yàn)，其一是建立政府補(bǔ)貼、稅收減免、資源分享等政策，賦予經(jīng)營者具有盈利能力的財務(wù)模式；其二是引入社會資本參與建設(shè)運(yùn)營，避免政府主導(dǎo)投資經(jīng)營的低效率。

（二）我國市域（郊）鐵路投融資模式

1.既有線路利用模式

線路由鐵路部門與地方政府共同出資組建項目公司并承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。鐵路部門以既有線路資產(chǎn)入股，地方沿線各市區(qū)以資金入股。線路建成后，委托鐵路部門運(yùn)營，地方政府通過政府購買服務(wù)方式，承擔(dān)運(yùn)營成本并還本付息。利用既有鐵路改建的市域（郊）鐵路，城市政府和鐵路部門之間未形成權(quán)責(zé)清晰的改建資金投入、路權(quán)開放、資源共享、運(yùn)營補(bǔ)貼和利益分配機(jī)制，現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)鐵路和地方雙贏的局面。如北京S2線、上海金山線，目前運(yùn)營效果并不理想。但其為市域（郊）鐵路的運(yùn)營模式改進(jìn)、資金平衡等積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。[6]

2.政府主導(dǎo)城軌模式

線路由地方政府研究決策，以地方政府為主導(dǎo)承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營、還本付息責(zé)任。如溫州市域（郊）鐵路S1線是國內(nèi)首條以城市軌道交通模式運(yùn)營的新建市域（郊）鐵路，項目資本金由市級政府與線路經(jīng)過的各區(qū)政府分擔(dān)，其他建設(shè)資金通過銀團(tuán)貸款、中期票據(jù)、超短融、停車場專項債等融資方式取得。項目的還本付息及運(yùn)營補(bǔ)貼均通過沿線周邊土地來平衡。[7]

目前，新建的政府主導(dǎo)的市域（郊）鐵路，受城市政府債務(wù)監(jiān)管、疊加金融去杠桿政策的影響，地方財政出資壓力加重，市域（郊）鐵路投融資矛盾日益突出。

3.PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展

PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社會資本合作項目運(yùn)作模式，是從項目前期研究、投資融資、建設(shè)經(jīng)營到維護(hù)管理的全過程的合作。在協(xié)議期限內(nèi)，準(zhǔn)許PPP公司收取費(fèi)用和賦予其資源收益，期滿后，無償或有償移交資產(chǎn)。PPP模式為市域（郊）鐵路建設(shè)投融資提供了新的途徑，至2020年末，已有7個城市13個軌道交通項目擬以PPP模式融資，項目合計總投3 360億元。然而快速發(fā)展的PPP，由于缺乏合格的項目實(shí)施主體和必要的法律支撐，存在誘發(fā)地方財政危機(jī)的風(fēng)險。

目前，大多數(shù)市域（郊）鐵路項目的建設(shè)資金來源于政府財政資金和授權(quán)建設(shè)的企業(yè)債務(wù)融資、資源（如沿線土地等）籌資，運(yùn)營則主要依靠政府財政補(bǔ)貼。

三、市域（郊）鐵路投融資模式存在問題

（一）主流模式市場化程度不高

我國市域（郊）鐵路主流的投融資模式是政府研究決策、政府主導(dǎo)投資、政府承擔(dān)補(bǔ)貼的大包大攬模式。事實(shí)上，目前資金籌措渠道狹窄，[8]市場化程度不高，財政加銀行等機(jī)構(gòu)負(fù)債的單一融資模式已經(jīng)讓政府倍感壓力，成為市域（郊）鐵路發(fā)展的瓶頸。

（二）新生PPP模式不規(guī)范

PPP模式的推行，強(qiáng)調(diào)的是項目全生命周期的管理。目前，從市域（郊）鐵路PPP項目的實(shí)施主體看，存在主體不夠成熟的問題；中國對PPP模式的研究和應(yīng)用處于起步階段，存在相關(guān)部門分工和法律法規(guī)不夠健全的問題；PPP項目規(guī)模過大，導(dǎo)致邊界條件難以穩(wěn)定，政府與社會投資人缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和管理人才，無法把控風(fēng)險，存在邊界條件不夠穩(wěn)定問題，致使PPP項目亂象橫生。

（三）投資回報缺乏激勵約束機(jī)制

市域（郊）鐵路的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，使得運(yùn)營收入加政府補(bǔ)貼的投資回報機(jī)制成為常態(tài)。由于缺少市場化運(yùn)營的激勵約束機(jī)制，投資效率與效益低下，不利于市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展。[9]

四、市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展投融資模式探索

市域（郊）鐵路的可持續(xù)發(fā)展，在政府層面指的是市域（郊）鐵路建設(shè)涉及的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文明、環(huán)境保護(hù)、城市布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財政承受能力的可持續(xù)；在企業(yè)層面指的是探索盈利模式和經(jīng)營管理的可持續(xù)。[10]總結(jié)國內(nèi)外市域（郊）鐵路投融資經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合市域（郊）鐵路的主要經(jīng)濟(jì)特征，從盈利模式和經(jīng)營模式兩方面，探討可持續(xù)發(fā)展的投融資模式。

（一）依據(jù)成本收益匹配原則建立盈利模式

市域（郊）鐵路市場化經(jīng)營的核心問題是實(shí)現(xiàn)成本收益的有效匹配，建立科學(xué)合理的盈利模式。

1.市域（郊）鐵路的總成本與總收益的內(nèi)涵

預(yù)期總收益大于總成本是投資決策的基本出發(fā)點(diǎn)，[11]政府投資市域（郊）鐵路也不例外。市域（郊）鐵路總成本按性質(zhì)可分為日常運(yùn)營成本和項目資本成本；總收益按來源可分為運(yùn)營收入（內(nèi)部收益）和綜合社會收益（外部收益）。

市域（郊）鐵路總成本與運(yùn)營收入比較容易界定與量化，而屬于外部收益的綜合社會收益則較難量化，其包含沿線土地房產(chǎn)價值的提升、其他交通設(shè)施投入，以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、環(huán)境改善等帶來的效益，這些綜合社會收益較難量化，轉(zhuǎn)換成內(nèi)部收益。

依據(jù)市域（郊）鐵路建設(shè)運(yùn)營“誰受益誰承擔(dān)”的成本收益匹配原則，將總成本和總收益分直接與間接兩組。直接成本和收益指的是運(yùn)營成本和運(yùn)營收入，間接成本和收益指的是項目資本成本和綜合社會收益，實(shí)現(xiàn)成本與收益兩兩匹配，就能探索出市域（郊）鐵路的盈利模式。

2.運(yùn)營成本和運(yùn)營收入的匹配關(guān)鍵

建立匹配的成本與收益是實(shí)現(xiàn)盈利和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。運(yùn)營成本和收入受經(jīng)營管理者的能力與水平、運(yùn)營客流與票價的影響。為推進(jìn)市域（郊）鐵路市場化經(jīng)營管理，提高經(jīng)營效率，減輕政府負(fù)擔(dān)，引入多元化運(yùn)營管理主體，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是探索完善激勵約束機(jī)制，逐步建立運(yùn)營成本規(guī)制考核制度，通過降本增效，控制成本以獲取盈利；二是探索完善票價調(diào)整機(jī)制，逐步建立成本、票價關(guān)聯(lián)的定期調(diào)價政策，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、乘客三方合理分擔(dān)成本，通過提高票價獲取盈利；三是探索完善財政補(bǔ)貼機(jī)制，逐步建立票價補(bǔ)貼、客流補(bǔ)貼、更新改造補(bǔ)貼制度，彌補(bǔ)單純依靠運(yùn)營收益難以支撐建設(shè)和運(yùn)營成本的不足。

3.項目資本成本和綜合社會效益的匹配方式

項目資本成本和綜合社會效益匹配的難題是綜合社會效益難以有效量化和歸集，即無法將所有外部效益內(nèi)部化。目前按誰受益誰承擔(dān)原則，可歸集的方式為：一是市域（郊）鐵路建設(shè)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加的政府稅收；二是倡導(dǎo)以公共交通為導(dǎo)向的（TOD）開發(fā)模式，高強(qiáng)度綜合開發(fā)市域（郊）鐵路場站周邊區(qū)域，提升歸屬于政府的土地價值增值；三是交通和環(huán)境的改善，為政府節(jié)省的其他投入和管理的支出。

政府主導(dǎo)特征明顯的市域（郊）鐵路雖然屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)其公益屬性、過度依賴財政補(bǔ)貼。[3]借鑒香港、日本等國的經(jīng)驗(yàn)，探索拓展市域（郊）鐵路產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)產(chǎn)業(yè)；通過物業(yè)開發(fā)、商鋪?zhàn)赓U、廣告投放、通信出租等資源開發(fā)，形成市場化的運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的多元化，增加企業(yè)自身“造血”功能。建立“站城融合”的發(fā)展模式和利益共享機(jī)制，是構(gòu)建綜合開發(fā)獲取效益，回饋市域（郊）鐵路投資，實(shí)現(xiàn)市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

（二）探索多元化運(yùn)營的投融資管理模式

市域（郊）鐵路建設(shè)資本金的籌集方式與運(yùn)營管理模式息息相關(guān)，多元化的投資主體造就了多樣的運(yùn)營管理模式，通過研究不同的運(yùn)營管理模式，探索多元化投融資路徑，以提升市域（郊）鐵路吸引社會投資者的能力，提高建設(shè)運(yùn)營整體效率。

1.自主運(yùn)營模式的投融資管理

市域（郊）鐵路自主運(yùn)營管理模式是指建設(shè)投資與運(yùn)營管理一體化，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一，政府通常會賦予自主經(jīng)營公司資源開發(fā)權(quán)和補(bǔ)貼獲取權(quán)，以此尋求總體平衡的模式。該模式通常應(yīng)用于軌道交通投資建設(shè)初期，地方政府當(dāng)期項目投資壓力處于可承受階段，建設(shè)經(jīng)營主體通常為政府授權(quán)的城軌公司。該模式走向市場化的關(guān)鍵是建立成本規(guī)制考核機(jī)制。

2.合作運(yùn)營模式的投融資管理

市域（郊）鐵路合作運(yùn)營管理模式主要體現(xiàn)為投資建設(shè)、運(yùn)營管理的主體組成多元化。政府通常預(yù)先設(shè)定賦予合資合作公司資源開發(fā)和運(yùn)營補(bǔ)貼的權(quán)限，合資合作公司需自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。此模式通常以政府為引導(dǎo)，社會投資人參與建設(shè)、運(yùn)營。投資標(biāo)的既可以是單線資產(chǎn)，也可以是由單線拆分的部分資產(chǎn)組建的合資合作管理公司；投資人既可以是工程總承包單位、設(shè)備制造商、運(yùn)營管理單位，也可以是產(chǎn)業(yè)基金、金融投資者。

3.委托運(yùn)營模式的投融資管理

市域（郊）鐵路委托運(yùn)營管理模式主要特征是建設(shè)投資與運(yùn)營管理主體分離，市域（郊）鐵路資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，[12]建設(shè)平衡機(jī)制與運(yùn)營平衡機(jī)制分離。政府通常預(yù)先制定建設(shè)投資公司資源開發(fā)、補(bǔ)貼或回購條款，引入社會資本的建設(shè)投資公司需自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。此模式通常以政府為引導(dǎo)，社會投資人參與建設(shè)，投資標(biāo)的既可單線資產(chǎn)，也可以是單線拆分的部分資產(chǎn)組建的合資合作管理公司；投資人既可以是工程總承包單位、設(shè)備制造商，也可以是產(chǎn)業(yè)基金、金融投資者。項目建成后按市場化原則，委托鐵路運(yùn)輸企業(yè)或城軌運(yùn)營企業(yè)經(jīng)營。

4.購買服務(wù)模式的投融資管理

市域（郊）鐵路政府購買服務(wù)管理模式，通常以政府為主導(dǎo)，引進(jìn)社會投資人組建線路項目公司，參與項目投資建設(shè)和運(yùn)營管理。政府不承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險，通常預(yù)先設(shè)定購買服務(wù)條款，平衡總體投資。投資人既可以是工程總承包單位、設(shè)備制造商、運(yùn)營管理單位，也可以是產(chǎn)業(yè)基金、金融投資者。線路項目公司還款資金來源直接鎖定政府。

綜上所述，可持續(xù)發(fā)展的投融資模式必須全面放開市場準(zhǔn)入，培育多元投資主體。通過拆分資產(chǎn)，探索網(wǎng)運(yùn)分離、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離等方式，創(chuàng)新與運(yùn)營管理模式相適應(yīng)的多維投資結(jié)構(gòu)和多樣融資模式，因地制宜、因線施策地吸引社會投資者參與建設(shè)運(yùn)營，從而促進(jìn)市域（郊）鐵路市場整體效率的提高，實(shí)現(xiàn)互利共贏的可持續(xù)發(fā)展。

五、市域（郊）鐵路投融資管理相關(guān)建議

市域（郊）鐵路發(fā)展必須堅持國家鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)、市域鐵路網(wǎng)、城市軌道網(wǎng)“四網(wǎng)融合”的發(fā)展理念，[13]打破體制障礙，在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、補(bǔ)貼等方面建立相互融合、功能互補(bǔ)、分工明確、科學(xué)合理的合作發(fā)展機(jī)制。借鑒發(fā)達(dá)國家市域（郊）鐵路的歷史經(jīng)驗(yàn)可知，市域（郊）鐵路發(fā)展離不開國家鐵路與地方政府的多維度合作。[3]

（一）市域（郊）鐵路工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的建立

市域（郊）鐵路的定位是以解決城市公共交通客流為主，涉及政府相關(guān)部門、各區(qū)縣、村鎮(zhèn)政府以及國鐵系統(tǒng)等單位，因此，建立由地方政府、各級地方投資公司、市域（郊）鐵路項目公司組成的多層次統(tǒng)籌決策、協(xié)調(diào)建設(shè)、投資運(yùn)營的工作機(jī)制，有利于充分發(fā)揮市域（郊）鐵路的城市交通功能。工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制共分三層：1.頂層是地方政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)。如市軌道交通領(lǐng)導(dǎo)小組或軌道交通指揮部，主要審議決策市域（郊）鐵路的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)模式、運(yùn)營模式、投融資模式等相關(guān)重大事項；協(xié)調(diào)推進(jìn)企業(yè)與政府相關(guān)機(jī)構(gòu)部門間的重大工作。2.執(zhí)行層是地方投資公司。如軌道交通集團(tuán)公司或各級政府組建的市域（郊）鐵路投資公司。作為項目的出資人和責(zé)任人，主要負(fù)責(zé)項目的資本金投入，[6]負(fù)責(zé)項目全生命周期的管理運(yùn)作，包括組建項目公司、統(tǒng)籌資源分配、協(xié)調(diào)市場融資；負(fù)責(zé)項目的外部溝通，完成與政府及行業(yè)主管部門的工作對接；參與協(xié)調(diào)與項目規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)模式、運(yùn)營模式、投融資模式等相關(guān)的重大事項。3.實(shí)施層是市域（郊）鐵路項目公司。項目公司是具體線路的建設(shè)單位，是融資的主體單位，也是市域（郊）鐵路的運(yùn)營單位，資產(chǎn)的所有單位，屬于執(zhí)行層（地方投資公司）的下級企業(yè)。[6]

建立多層級的管理決策體系，有利于提高項目規(guī)劃審批效率，統(tǒng)籌聯(lián)動資源配置，建立市場化運(yùn)作的投融資模式，為市域（郊）鐵路的發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）市域（郊）鐵路投融資相關(guān)配套政策的完善

建立具有盈利能力的商業(yè)模式是企業(yè)融資的必要條件之一，而市域（郊）鐵路以政策性盈利模式為主導(dǎo)，因此構(gòu)建各方利益平衡的盈利模式，離不開政府配套政策的支持。[14]35

1.合理制定票價與補(bǔ)償政策

建立票價動態(tài)調(diào)整機(jī)制。票價收入是市域（郊）鐵路最主要和最穩(wěn)定的收入來源。市域（郊）鐵路運(yùn)營公共交通服務(wù)屬性，決定了其實(shí)行福利性低票價政策，但也導(dǎo)致運(yùn)營收入低下，難以覆蓋運(yùn)營成本等問題，長此以往會給地方財政造成一定壓力。為此，應(yīng)合理制定票價，充分考慮公眾承受力、地方財政能力、客流吸引力等因素，做到公益和盈利的雙贏。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，影響票價制定的因素也在變化，制定動態(tài)調(diào)整票價機(jī)制[15]有利于推進(jìn)市域（郊）鐵路市場化發(fā)展。

完善運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制。為推進(jìn)市域（郊）鐵路市場化運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)投融資可持續(xù)的良性循環(huán)，一是要完善運(yùn)營成本規(guī)制績效考核激勵機(jī)制，推動實(shí)施降本增效措施，提高項目運(yùn)營效率與收益；二是完善運(yùn)營票價補(bǔ)貼、客流補(bǔ)貼、更新改造補(bǔ)貼等全口徑運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制，吸引民間資本、外資等社會資本參與投資建設(shè)和運(yùn)營管理。

2.綜合構(gòu)建溢價回收機(jī)制

以推進(jìn)國家干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通“四網(wǎng)融合”為導(dǎo)向，授予市域（郊）鐵路沿線和站點(diǎn)及周邊國土空間規(guī)劃權(quán)，促進(jìn)市域(郊)鐵路與區(qū)域要素有效聯(lián)動，建立空間規(guī)劃管控機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)土地溢價打好基礎(chǔ)。

在發(fā)展市域（郊）鐵路過程中，政府出臺協(xié)調(diào)機(jī)制和支持政策，授予市域（郊）鐵路的投資者沿線站點(diǎn)及周邊土地空間的開發(fā)權(quán)，加強(qiáng)土地集約經(jīng)營，提高土地利用率和綜合效益，幫助市域鐵路運(yùn)營方逐步實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧和自我平衡，[6]以吸引更多的投資者參與市域（郊）鐵路投資建設(shè)。

3.培育PPP模式投資管理者

要充分肯定PPP模式有創(chuàng)新意義，也要認(rèn)清PPP不是萬能的，需界定好PPP的適用范圍。在經(jīng)濟(jì)下行、財政乏力、單純依靠政府投入難以為繼的情況下，政府可引導(dǎo)社會力量參與建設(shè)市域（郊）鐵路，發(fā)揮PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資領(lǐng)域的重要補(bǔ)充作用，更好助力穩(wěn)投資、補(bǔ)短板。一是要耐心培育長期資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。二是引進(jìn)專業(yè)的運(yùn)營團(tuán)隊，提高公共投資效益和全生命周期管理效能。PPP項目成功與否，關(guān)鍵在于運(yùn)營。三是構(gòu)建各方利益平衡的盈利模式，制定完善票價與補(bǔ)償機(jī)制、綜合開發(fā)與溢價回收機(jī)制等。

4.完善社會資本投資法律法規(guī)

完善的法律環(huán)境和良好的政策環(huán)境是市場化經(jīng)營的關(guān)鍵。我國市域（郊）鐵路建設(shè)處于起步階段，[14]55政府和社會資本合作模式的研究和應(yīng)用也處于初始階段，相關(guān)部門分工和法律法規(guī)還不夠健全，監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與能力也較薄弱。為此，應(yīng)建立完善市域（郊）鐵路產(chǎn)權(quán)交易平臺和科學(xué)的投資進(jìn)退機(jī)制，讓社會資本進(jìn)出市域（郊）鐵路“有章可循”、“有法可依”，從而進(jìn)一步吸引社會資本投資，保障市域（郊）鐵路市場化投融資模式的可持續(xù)發(fā)展。