陳浩天

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620）

一、引言

在國民經(jīng)濟穩(wěn)步增長的背景下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地資源稀缺程度逐步加重，人地矛盾日趨加劇，成為制約經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一[1]。而研究土地行政管理績效評價，對支持和保障土地資源可持續(xù)利用，緩解經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人地矛盾起著重要作用。其研究意義體現(xiàn)在以下兩個方面：一是績效評價可以為土地資源可持續(xù)利用提供決策依據(jù)，促使土地行政管理綜合考慮經(jīng)濟社會、糧食安全、生態(tài)環(huán)境、市場化配置、城市化進程、土地規(guī)?；?jīng)營等多種因素做出科學(xué)的管理決策；二是績效評價能夠?qū)π略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)、用地門檻設(shè)置、存量土地利用、項目置換土地利用等方面進行客觀評價，幫助經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地行政管理部門建立起節(jié)約集約用地機制，促進經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地利用可持續(xù)發(fā)展。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究動態(tài)

自20 世紀(jì)90 年代以來，國內(nèi)外關(guān)于土地行政管理績效評價的研究逐步增多。從國外研究領(lǐng)域來看，1993 年世界糧農(nóng)組織頒布《可持續(xù)土地利用評價綱要》；Dumanski 對加拿大薩斯喀徹溫省的農(nóng)業(yè)土地利用持續(xù)性進行評價；Fonseoahe 和Rory 提出土地開發(fā)效率的評價指標(biāo)，用圖解法對最大開發(fā)利用強度進行評價。從國內(nèi)研究領(lǐng)域來看，陳百明等人從經(jīng)濟、社會、生態(tài)三方面建立起土地持續(xù)利用評價指標(biāo)；劉友兆等人從土地開發(fā)利用效應(yīng)出發(fā)評價經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的用地投入產(chǎn)出；劉新衛(wèi)等人選取16 項指標(biāo)，用于評價1996—2003 年期間我國耕地集約利用水平；王家庭等人構(gòu)建城市土地集約利用水平評價指標(biāo)，揭示我國城市土地集約利用的規(guī)律性；周寧從用地配置效應(yīng)、經(jīng)濟效應(yīng)、公平效應(yīng)三個層面出發(fā)構(gòu)建城市土地供應(yīng)機制的績效評價指標(biāo)體系，并對國內(nèi)六大城市的土地供應(yīng)績效進行對比分析；樓江利用層次分析法構(gòu)建土地管理績效評價指標(biāo)體系，并對浦東新區(qū)進行例證分析。

三、基礎(chǔ)理論

（一）概念

土地行政管理是指由政府專門行政機構(gòu)執(zhí)行土地法令，制定土地政策，實施土地資源保護和合理利用，協(xié)調(diào)處理土地權(quán)屬與利益關(guān)系的行政管理活動；績效評價是指運用量化指標(biāo)、評價指標(biāo)和評價方法，對某一部門職能、某一單位組織業(yè)績情況進行分析評價[2]。本文涉及的績效評價特定指政府績效評價，是對政府在提供公共管理和公共服務(wù)中取得的成績和效益進行評價，具體包括政治、經(jīng)濟、社會和文化四個方面的績效評價。

（二）持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展是綜合考慮社會、經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境等多種因素，以經(jīng)濟增長為前提，以保護自然為基礎(chǔ)，以平衡資源利用與環(huán)境承載力為立足點的一種科學(xué)發(fā)展模式。對于土地資源而言，可持續(xù)利用必須考慮土地存在方式、物質(zhì)生產(chǎn)能力、經(jīng)濟效益以及生態(tài)環(huán)境的永續(xù)性。

（三）公共物品理論與外部性理論

公共物品理論是由薩繆爾森所提出，他認(rèn)為公共物品是能夠給集體組織提供商品和服務(wù)的產(chǎn)品，個人在公共物品中消費被視為集體消費；外部性理論是由馬歇爾提出，他認(rèn)為外部性受市場機制的干擾無法達到最優(yōu)狀態(tài)，需要政府進行干預(yù)解決市場缺陷。在土地行政管理中，土地資源屬于公共物品范疇，行政管理屬于政府視域下的外部性干預(yù)。

（四）新公共管理理論

新公共管理理論以經(jīng)濟學(xué)和私營部門管理理論為基礎(chǔ)，針對政府管理行為形成的新理論方法，用以解決政府當(dāng)前面臨的問題。該理論強調(diào)從私營部門管理中借鑒管理理念，將市場競爭機制和管理規(guī)則引入到政府績效管理中，如簽訂績效合同、公共服務(wù)社會化等。從西方國家開展的新公共管理運動情況來看，政府績效評價是重要的助推力。

（五）政府績效管理理論

政府績效管理是將服務(wù)、社會、市場三大管理維度，結(jié)合服務(wù)型政府職能和政策目標(biāo)，實施的績效信息管理、績效預(yù)算管理、績效合同管理、績效評估管理、績效審計管理等。政府績效管理以提高政府職能部門服務(wù)質(zhì)量為最終目標(biāo)，力求降低行政管理成本，提高行政管理效率，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

四、我國土地行政管理體制歷史沿革

（一）我國土地行政管理體制歷史沿革

我國共經(jīng)歷了三個階段的土地行政管理體制變革。具體包括：第一階段，1949—1954 年土地統(tǒng)管階段。新中國成立后，由地政司統(tǒng)一管理土地改革、土地權(quán)屬分界、建設(shè)用地征用等事項。第二階段，1954—1986 年土地分管階段。國家成立土地利用總局、農(nóng)墾部、城市服務(wù)部、房地產(chǎn)管理局等，對農(nóng)業(yè)用地、荒地開發(fā)、內(nèi)務(wù)部土地劃撥等事項進行分管。1982 年，國家成立土地管理局，下設(shè)多個業(yè)務(wù)部門，對土地進行分散管理。第三階段，1986—2020 年新時期土地統(tǒng)管階段。國家成立土地管理局，隸屬于國務(wù)院，實施集中統(tǒng)一的土地管理，逐步形成了五級土地管理體系。1998 年，我國將土地、礦產(chǎn)、陸地、海洋都納入到國土資源進行統(tǒng)一管理，并針對耕地實施最嚴(yán)格的保護制度[3]。

（二）土地行政管理職能歷史沿革

我國土地行政管理職能在不同的管理階段具備不同的職能定位。下面結(jié)合上述三大管理體制變革階段進行分析：第一階段，由地政司履行土地邊界劃定、城市房地產(chǎn)管理、城市規(guī)劃考核、土地糾紛調(diào)解、土地等級發(fā)證等職能。第二階段，由各分管部門各司其職、各盡其責(zé)。如，農(nóng)業(yè)部土地利用總局履行土壤調(diào)查、荒地勘測、水土保持規(guī)劃等職能。國家建設(shè)總局履行全國城鎮(zhèn)住宅用地管理職能等。第三階段，由國土資源部履行城鄉(xiāng)地政管理、耕地保護、土地宏觀調(diào)控、培育土地市場、發(fā)揮土地資產(chǎn)效率等職責(zé)。

（三）近年來土地行政管理體制改革

自2004 年以來，我國各省土地管理實施垂直管理體制，強化國土資源部的統(tǒng)一管理效用。具體改革體現(xiàn)在以下三個方面：其一，中央政府上收地方土地管理權(quán)限，按照收支兩條線原則，由上一級政府統(tǒng)一供給下一級政府的經(jīng)費支出，并且控制地市縣的干部任用和人員編制[4]；其二，國土資源部執(zhí)行土地監(jiān)察制度，重點監(jiān)察各地方對耕地保護、建設(shè)用地增加、農(nóng)民利益維護等方面的工作情況；其三，國土資源部落實耕地保護責(zé)任制和審批機制，對監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問題向地方人民政府提出整改建議，若問題十分嚴(yán)重，則要追究相關(guān)部門和負責(zé)人的責(zé)任。

（四）土地行政管理體制發(fā)展趨勢

隨著我國城市化進程的加快，土地成為城市經(jīng)濟發(fā)展的重要資源之一，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，土地行政管理的重要性更為凸顯。在轉(zhuǎn)型發(fā)展服務(wù)型政府的背景下，要將土地行政管理績效評價作為管理體制改革發(fā)展的新趨勢，通過客觀評價土地行政管理部門的服務(wù)效果，進而為解決土地管理問題、保護土地資源、節(jié)約利用土地資源提供依據(jù)，確保土地利用滿足經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的社會經(jīng)濟全面發(fā)展需求。

五、土地行政管理績效評價指標(biāo)體系與評價方法

（一）構(gòu)建指標(biāo)體系

土地行政管理績效評價要遵循系統(tǒng)性、可操作性、科學(xué)性、可比性、獨立性的原則選取指標(biāo)，使指標(biāo)涵蓋目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、子準(zhǔn)則層和指標(biāo)層，形成完整的指標(biāo)體系[5]。其中，目標(biāo)層為土地行政管理績效，準(zhǔn)則層為土地資源管理、土地資產(chǎn)與資本管理、支撐體系管理和部門內(nèi)部管理。指標(biāo)體系共包括4個準(zhǔn)則層，16 個子準(zhǔn)則層和80 個指標(biāo)層。下面對準(zhǔn)則層及其下屬各層進行分析。

1.土地資源管理。（1）土地養(yǎng)育功能，指標(biāo)為補充耕地與新增建設(shè)用地比值、補充耕地占年初耕地面積比值、中低產(chǎn)田整治比例、耕地潛力利用率、土地治理指數(shù)；（2）土地承載功能，指標(biāo)為城鎮(zhèn)人均住宅面積、農(nóng)村人均宅基地變化量、城鎮(zhèn)保障性住房用地供應(yīng)比率、城鎮(zhèn)人均工礦用地、村鎮(zhèn)人均公用設(shè)施用地面積；（3）土地生態(tài)功能維護，指標(biāo)包括城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率、城鎮(zhèn)人均公共綠地面積、退耕面積比率、單位土地農(nóng)藥施用量、單位土地化肥施用量。

2.土地資產(chǎn)與資本管理。（1）土地供應(yīng)管理，指標(biāo)為城市一二級地段中工業(yè)用地占比、城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地占比、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減、限制性產(chǎn)業(yè)用地占比、征而未供建設(shè)用地面積占比、土地出讓信息公布情況；（2）土地利用管理，指標(biāo)為商服用地占工礦用地比例、工業(yè)性用地建筑密度、新增用地固定資產(chǎn)投資比重、新增用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值；（3）土地收益管理，指標(biāo)為單位土地平均出讓收益增長率、被征地農(nóng)民參保覆蓋率、國有土地有償使用收入占比、土地出讓收益占財政收入比例；（4）土地資產(chǎn)評估，指標(biāo)為農(nóng)用地分等定級覆蓋率、經(jīng)營性用地與基準(zhǔn)地價比值、地價動態(tài)監(jiān)測公布情況；（5）土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理，指標(biāo)為集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率、宅基地使用權(quán)登記發(fā)證率、國有土地使用權(quán)登記發(fā)證率、農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)率。

3.土地管理支撐體系。（1）土地行政執(zhí)法，指標(biāo)為土地違法案件涉及土地面積、違法用地查處率、土地違法案件數(shù)量、閑置土地處置率；（2）公眾土地管理參與情況，指標(biāo)為公眾對土地相關(guān)法律法規(guī)了解情況、公眾參與縣鄉(xiāng)土地規(guī)劃情況、公眾參與土地管理便捷性；（3）信息化建設(shè)，指標(biāo)為土地管理信息建設(shè)支出占比、土地管理公告等級實施率。

4.部門內(nèi)部管理。（1）廉政勤政，指標(biāo)為腐敗案件查處、上級獎勵；（2）行政效率，指標(biāo)為土地管理人員占比、土地行政經(jīng)費占比；（3）人力資源管理，指標(biāo)為部門本科以上人員占比、參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)人次；（4）滿意度，指標(biāo)為公眾投訴辦結(jié)率、公眾對窗口服務(wù)滿意度、土地管理人員對本單位管理體制滿足度、行政復(fù)議次數(shù)；（5）學(xué)習(xí)與創(chuàng)新，指標(biāo)為研究性學(xué)術(shù)論文發(fā)表數(shù)量、管理體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、新聞報道數(shù)量。

（二）評價方法

績效評價指標(biāo)體系采用德爾菲法和層次分析法確定各項指標(biāo)權(quán)重，根據(jù)不同權(quán)重確定評價指標(biāo)分值，計算出目標(biāo)層綜合分值[6]。計算公式如下：

式（1）中，F(xiàn)i表示i準(zhǔn)則中的績效分值；Wi表示i準(zhǔn)則中的權(quán)重值；n表示準(zhǔn)則個數(shù)。

六、土地行政管理績效評價：以XX 市為例

XX 市位于江蘇省南部，屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。在近年來的發(fā)展中，XX 市工業(yè)高速增長，土地資源供應(yīng)緊缺，人地矛盾突出。2014 年，XX 市農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地分別占比為46.38%、33.81%、19.82%。每年江蘇省對XX 市下達的建設(shè)用地指標(biāo)為600 公頃，而XX 市因經(jīng)濟社會發(fā)展所需用地面積為2 500公頃，呈現(xiàn)出較大的供需矛盾。

為進一步優(yōu)化XX 市土地行政管理，促進土地合理利用，下面基于上文中構(gòu)建的指標(biāo)體系和評價方法對XX 市的土地行政管理進行績效評價。評價指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于調(diào)研、統(tǒng)計、文獻等多個渠道，將數(shù)據(jù)代入公式（1）中進行測算，得出XX 市2009—2014年的土地行政管理綜合績效分值為68.45、70.47、73.67、77.5、82.46、88.00。從數(shù)據(jù)可以看出，XX 市的土地行政管理績效呈逐年上升趨勢。其中，土地資源管理績效，2014 年比2009 年增長13.29%；土地資產(chǎn)與資本管理績效，2014 年比2009 年增長50.09%；土地管理支撐體系，2014 年比2009 年增長15.24%；部門內(nèi)部管理績效在2009—2014 年間呈現(xiàn)出波動狀態(tài)，但波動幅度較小。

七、政策建議

（一）從經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變出發(fā)重新定位土地行政管理功能

1.重新定位管理功能。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地管理要綜合考慮經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整因素，在積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的前提下，對土地行政管理功能進行重新定位。在管理中，要將土地調(diào)控作為重要手段，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，科學(xué)開發(fā)利用城鄉(xiāng)土地，實現(xiàn)土地開發(fā)利用在城鄉(xiāng)居民中的利益共享，促進城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用一體化發(fā)展。

2.制定土地利用計劃。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地管理部門要為城市化進程提供土地資源保障，科學(xué)制定建設(shè)用地供地計劃。具體包括以下方面：一是建設(shè)用地要優(yōu)選保障民生工程，提高民生工程用地審批效率，建立起用地審批綠色服務(wù)通道；二是建設(shè)用地要向節(jié)能環(huán)保、新能源、電子科技、生物制藥、文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè)傾斜，通過建設(shè)用地規(guī)劃推進本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級[7]；三是制定住房保障政策，明確商品房的建設(shè)規(guī)模，并結(jié)合城中村改造計劃、老城區(qū)改造計劃，對拆遷安置房供地進行規(guī)劃；四是合理規(guī)劃高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地，建成經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)等，減少對上述區(qū)域外的產(chǎn)業(yè)用地審批，推進集約節(jié)約用地，保護主城區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。

3.完善集體土地流轉(zhuǎn)機制。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地行政管理要打破“二元結(jié)構(gòu)”格局的限制，加強集體土地流轉(zhuǎn)管理，實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。具體包括：一是各地區(qū)要制定和實施集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策文件，維護農(nóng)民的最大化權(quán)益，規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)行為。二是各地方要加強集體土地征收監(jiān)管，不允許審批通過違反土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地申請。在集體土地征收中，要執(zhí)行征地告知、權(quán)屬確認(rèn)、組織聽證、用地報批等流程。三是各地方要給予集體土地征收對象合理的經(jīng)濟補償，保障失地農(nóng)民的長遠生計。

（二）完善低價以及土地供應(yīng)管理，提高土地資產(chǎn)市場化管理水平

1.創(chuàng)新土地出讓模式。地方政府要兼顧土地出讓的經(jīng)濟效益和社會效益，加強土地出讓過程的管理，在公平、公正出讓土地的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出讓模式。具體包括：一是發(fā)展凈地出讓模式，在完成拆遷后的最短期限內(nèi)進行開發(fā)商通水、通電、通氣、排污等市政項目審批，縮短土地閑置時間，提高土地利用率；二是完善出讓合同責(zé)任履行監(jiān)管，對出讓后開發(fā)商的項目施工情況進行跟蹤檢查，嚴(yán)厲禁止開發(fā)商囤地；三是對工業(yè)用地采用公開招拍掛的方式進行出讓，引入社會資金建設(shè)工業(yè)區(qū)，集中工業(yè)區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)，加強工業(yè)區(qū)的環(huán)境保護管理；四是嚴(yán)格限制劃撥用地審批，引入市場化配置方式，對公益事業(yè)項目用地進行有償使用，盡量減少無償協(xié)議出讓行為[8]。

2.強化地價研究。各地方要對土地資源進行客觀估價，引入專業(yè)的評估機構(gòu)，基于市場公允價值出具評估結(jié)果，為土地市場建設(shè)提供依據(jù)。具體包括：一是在集體建設(shè)用地中，要求準(zhǔn)確評估土地使用權(quán)的價值，遵循同地同價的原則確定土地資產(chǎn)價格，處理好政府、土地所有者以及使用者之間的利益關(guān)系，確保集體土地順利、合法流轉(zhuǎn)；二是科學(xué)構(gòu)建土地使用權(quán)的權(quán)益價值評估指標(biāo)體系，根據(jù)土地用途和未來帶來的經(jīng)濟效益進行地價評估，引入第三方評估機構(gòu)，實現(xiàn)地價評估市場化運作，減少政府的行政干預(yù)，杜絕惡意低估或高估土地價值的行為。

3.加強地價動態(tài)監(jiān)測。各地方要加強對土地市場地價動態(tài)變化的研究，準(zhǔn)確預(yù)測地價走勢。針對經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，應(yīng)建立起調(diào)查監(jiān)測機制，由政府部門在遵循土地市場運行規(guī)律的基礎(chǔ)上動態(tài)更新基準(zhǔn)地價和地價指數(shù)，為城市規(guī)劃、土地供應(yīng)、房地產(chǎn)投資建設(shè)提供指導(dǎo)依據(jù)[9]。同時，各地方還應(yīng)當(dāng)制定協(xié)議出讓最低價制度，要求出讓土地價格不能低于限值，避免個別地方政府為片面發(fā)展經(jīng)濟、追求政績而導(dǎo)致土地資源難以維持可持續(xù)利用。

八、結(jié)束語

綜上所述，我國土地行政管理經(jīng)歷了由統(tǒng)管到分管，再由分管到統(tǒng)管的三個階段，為實施新時期的土地行政管理體制改革積累了豐富的經(jīng)驗。我國在土地行政管理中，要以可持續(xù)發(fā)展理論和政府績效管理理論為指導(dǎo)，構(gòu)建起績效評價體系，對各地方土地行政管理績效進行綜合評分，并從四個評價維度找尋行政管理不足，結(jié)合管理薄弱環(huán)節(jié)優(yōu)化調(diào)整土地行政管理相關(guān)政策，從而促進各地方土地資源得到合理利用，有效緩解經(jīng)濟發(fā)展中的人地矛盾，助力政府由土地行政管理向行政服務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展。