陳慶禮

[摘 要]“縣管校聘”管理改革是國家推進義務教育均衡優(yōu)質發(fā)展的重要政策議題，目前正處在政策執(zhí)行的關鍵時間節(jié)點。針對部分地區(qū)“縣管校聘”政策執(zhí)行乏力的問題，根據(jù)史密斯政策執(zhí)行過程模型理論建立了“縣管校聘”政策執(zhí)行分析框架，從政策文本、執(zhí)行主體、目標群體和政策環(huán)境4個主要因素探究“縣管校聘”政策執(zhí)行的制約因素，以此提出改進和完善“縣管校聘”政策執(zhí)行的建議：一是完善和優(yōu)化政策供給;二是提升政策主體的能動性;三是增強政策目標群體的參與度;四是營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境等。

[關鍵詞]“縣管校聘”;政策執(zhí)行;史密斯模型;制約因素;調適路徑

[中圖分類號]G40-011.8[文獻標識碼]A[文章編號]1005-5843（2021）04-0036-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2021.04.007

2014年9月2日，教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《關于推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《意見》）中提出，力爭用3～5年時間實現(xiàn)縣（區(qū)）域內校長教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化，率先實現(xiàn)縣（區(qū)）域內校長教師資源均衡配置。隨后，國家和各地相繼出臺了一系列文件，并且啟動了兩輪“縣管校聘”管理改革示范區(qū)建設，推動“縣管校聘”改革落地生根。2021年，《教育部2021年工作要點》和中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》中均明確提出，要進一步推進義務教育教師“縣管校聘”管理改革。但從現(xiàn)實來看，部分地區(qū)已陷入執(zhí)行難、效果差的尷尬境地，甚至有部分地區(qū)放棄繼續(xù)實施該政策[1]。因此，“縣管校聘”政策在部分地區(qū)面臨著“國家強力推進、基層推進乏力”的現(xiàn)實困境。那么，國家到地方層層落實的過程中究竟面臨著哪些困境？哪些因素制約了“縣管校聘”政策執(zhí)行效果？下一步應如何調適“縣管校聘”政策？這些問題亟待從學理角度進行深思和研究。本研究在“縣管校聘”管理改革進入深水期的關鍵時間節(jié)點，基于對G省多地的實地考察，以史密斯政策執(zhí)行過程模型為理論分析框架，探究“縣管校聘”政策實踐執(zhí)行進程中的影響因素，并提出相應的調適路徑。

一、文獻綜述、分析框架與研究方法

長期以來，政策制定是公共政策研究的重點。研究者和政策制訂者普遍關注如何制訂出“好政策”，因為大家頭腦中存在一個前提假設：有好政策，就會有好結果，政策執(zhí)行不過是程式化過程。直到20世紀70年代，公共政策執(zhí)行才進入研究者的視域，被視為制約政策效果的關鍵因素。美國政策學者格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）認為，在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能僅占 10%，而其余的 90%取決于有效執(zhí)行[2]。1973年，普雷斯曼與懷爾德夫斯基（J.Pressman & A.Wildavsky）所撰寫的《執(zhí)行——華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》一書被認為是政策執(zhí)行研究發(fā)軔之作，他們二人也被譽為政策執(zhí)行研究的奠基人[3]。同年，托馬斯·史密斯 （T. B. Smith）在“政策執(zhí)行過程”一文中提出了政策執(zhí)行過程模式，也被稱為史密斯模型（如圖1所示）。史密斯模型的主要觀點為影響政策執(zhí)行的因素非常多，但是主導性因素主要包括4個：一是理想化政策 （the idealized policy），即政策本身是否明確、科學和可行等;二是執(zhí)行機構 （the implementing organization），即政府機構中負責政策執(zhí)行的單位，包括執(zhí)行機關的結構和人員素質、領導方式和技巧、執(zhí)行的信心和能力等;三是目標群體 （the target group），即政策所影響的主要對象，包含目標群體對政策的認同和支持情況等;四是環(huán)境因素（environmental factors），即影響政策生存空間的諸多要素，主要指政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境中影響政策執(zhí)行的因素[4]。史密斯認為，政策執(zhí)行就是4個變量交互作用的過程，它們內部和變量之間會產(chǎn)生“緊張”?！疤幚怼狈椒ㄓ袃蓚€：一是如果發(fā)現(xiàn)有問題，要及時進行“回應”;二是如果沒有問題，則通過“建制”進行間接“回應”。政策執(zhí)行的“回應”結果作為再次制訂政策的依據(jù)，由此循環(huán)往復[5]。

二、史密斯模型分析視角下“縣管校聘”政策的執(zhí)行困境

以史密斯政策執(zhí)行模型為分析框架，本研究從政策本身、執(zhí)行主體、目標群體、執(zhí)行環(huán)境4個方面考察“縣管校聘”政策執(zhí)行的困境及影響因素：“縣管校聘”政策本身存在目標模糊和內容寬泛、“縣管校聘”政策主體能動性和執(zhí)行能力不足、目標群體對“縣管校聘”政策的認同度和滿意度不高、“縣管校聘”經(jīng)費配套不足和社會認知偏差的問題。

（一）政策本身：目標模糊和內容寬泛

在史密斯政策執(zhí)行過程模型中，政策本身的科學性、合理性被視為影響政策執(zhí)行的首要因素。從政策本身的角度審視制約“縣管校聘”政策執(zhí)行的因素，主要包括：

1.“縣管校聘”政策目標游離，存在模糊性。盡管國家在很多文件中提出要加快推進“縣管校聘”管理改革，但至今并沒有出臺一個關于“縣管校聘”的專門性文件，“縣管校聘”均是零散地出現(xiàn)于各種文件之中?！翱h管校聘”政策目標在不同文件中的描述不盡相同，目標游離，存在模糊性。如教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《意見》中提出，“加強縣（區(qū)）域內義務教育教師的統(tǒng)籌管理，推進‘縣管校聘管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙”;國務院《關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中提出，“全面推進教師‘縣管校聘改革，按照教師職業(yè)特點和崗位要求，完善教師招聘機制，統(tǒng)籌調配編內教師資源，著力解決鄉(xiāng)村教師結構性缺員和城鎮(zhèn)師資不足的問題”。國家“縣管校聘”政策目標游離和其模糊性亦直接影響地方政府對“縣管校聘”政策的理解，導致地方政府出臺文件時政策目標與國家不一致。廣東省教育廳等四部門聯(lián)合頒布的《關于推進中小學教師“縣管校聘”管理改革的指導意見》中提出，為進一步深化中小學教師管理體制機制改革，加強教師統(tǒng)籌管理，促進縣域內教育均衡發(fā)展;山東省教育廳等三部門聯(lián)合頒布的《意見》中則提出，通過“縣管校聘”引導優(yōu)秀教師向農(nóng)村學校、薄弱學校流動。

2.“縣管校聘”政策內容寬泛，缺乏精準性。與“縣管校聘”政策目標一樣，國家對于“縣管校聘”政策內容也沒有明確界定，從而導致地方政府制定的“縣管校聘”政策內容比較寬泛，缺乏精準性和可操作性。地方政府在推進“縣管校聘”政策執(zhí)行的過程中，出現(xiàn)政策內容邊界虛化，將與教師管理有關的規(guī)定和要求全部納入“縣管校聘”政策文本中。誠然，“縣管校聘”管理改革涉及到教師管理的諸多領域，但是過分寬泛的政策內容會沖淡政策主題和政策目標，導致重點不突出，也為下級政府選擇性執(zhí)行的投機性行為提供了空間。如G省出臺的“縣管校聘”文件中，包括完善中小學教職員編制管理機制、完善中小學教職員崗位設置管理、完善中小學教師公開招聘制度、完善中小學崗位聘用管理制度、完善中小學教師均衡配置機制、逐步完善教師退出機制、完善教職員合法權益保障機制等7項內容。通過梳理G省下轄各縣區(qū)“縣管校聘”政策文件可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地級市和縣區(qū)會保持與A省政策內容相一致的政策內容框架，有選擇性地進行細化和執(zhí)行。

（二）政策主體：能動性和能力不足

行政機關及其官員是政策執(zhí)行主體的重要組成部分[6]。從我國義務教育管理體制以及國家“縣管校聘”相關文件中可以明確看出，“縣管校聘”政策執(zhí)行主體是縣級人民政府，具體來說，直接執(zhí)行主體是縣級教育行政部門。縣級教育行政部門的執(zhí)行能動性和執(zhí)行能力直接制約“縣管校聘”管理改革成效。但從現(xiàn)實來看，一些縣級教育行政部門對于“縣管校聘”改革的能動性不足，并且相應的能力也并不完全具備。

1.縣級教育行政部門“縣管校聘”改革能動性不足。政策主體在政策執(zhí)行過程中的能動性會直接影響政策實施效果。同一項政策，能動性強的政策主體會因地制宜、創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，而能動性弱的政策主體則會機械執(zhí)行，甚至是虛假執(zhí)行。國家在“縣管校聘”政策執(zhí)行方面對縣級政府提出了許多要求，甚至對教師流動的數(shù)量進行了明確規(guī)定，但是并沒有直接提供相應的配套改革資源，導致盡管政策執(zhí)行壓力和責任傳導至縣級教育行政部門，卻沒有實質性地激發(fā)縣級政府的能動性。如國務院《關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中提出，推動城鄉(xiāng)教師交流，城鎮(zhèn)學校和優(yōu)質學校教師每學年到鄉(xiāng)村學校交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%。教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《意見》中提出“省級統(tǒng)籌、以縣為主”的工作機制，而G省的政策文件中則提出“由縣級人民政府統(tǒng)籌推進實施”。但是查閱既有的“縣管校聘”相關文件可以發(fā)現(xiàn)，甚少提及經(jīng)費、制度等方面的保障性措施。

2.縣級教育行政部門“縣管校聘”改革能力不足。在縣級層面，“縣管校聘”政策改革牽涉眾多行政管理部門，比如編制需要編制部門、崗位設置需要人設部門、經(jīng)費投入需要財政部門等。“縣管校聘”原本應由縣級政府負責統(tǒng)籌協(xié)調，但現(xiàn)實樣態(tài)中基本上是由縣級教育行政部門執(zhí)行，超出了教育行政部門的行政能力范圍。縣級政府相關部門缺乏統(tǒng)一、有效的協(xié)調機制，部門之間的邊界意識強，各部門固守各自的利益范疇，相互配合不當，教育行政部門統(tǒng)籌協(xié)調困難，導致行政效率低下[7]。此外，政策執(zhí)行人員的認知水平、決策力、職權等因素都會對政策執(zhí)行產(chǎn)生很大影響[8]。“縣管校聘”政策執(zhí)行人員主要包括教育行政部門工作人員和學校管理人員，對于其素質和能力要求高。“縣管校聘”政策作為一個新生事物，需要政策執(zhí)行人員具有較強的協(xié)調能力和創(chuàng)新思維，這對他們來說是一個巨大的挑戰(zhàn)。

（三）目標群體：政策認同度和滿意度不高

“縣管校聘”政策目標群體涵蓋面非常廣泛，包括縣域內義務教育階段所有教師。盡管不同地區(qū)教師，甚至是同一地區(qū)不同教師群體對“縣管校聘”政策的認同度和滿意度會存在差異，但是從媒體和一些實證調研中可以發(fā)現(xiàn)，存在一定數(shù)量的教師對“縣管校聘”政策認同度和滿意度不高的問題。

1.部分教師政策認同度低?！翱h管校聘”的最終目的是促進優(yōu)質師資的合理流動，但不可否認的是，大部分教師出于照顧家庭等因素的考慮，本身的流動意愿偏低。有研究者在云南調查發(fā)現(xiàn)，37.8%的教師幾乎沒有交流輪崗意愿，累計80.7%的教師意愿強度在中等以下[9]。而在“縣管校聘”政策出臺前，大部分地區(qū)存在促進教師流動的本土政策，如鄉(xiāng)村教師進城“跟崗學習”、城區(qū)教師“下鄉(xiāng)支教”等，這在一定程度上已經(jīng)滿足了部分教師的需求。因此，許多教師對“縣管校聘”政策的需求度不高，從而導致對政策的認同度也不高。此外，加上一些地區(qū)由于政策宣傳不到位，導致教師對“縣管校聘”政策的理解不到位，產(chǎn)生認知偏頗，降低了教師對政策的認同度。有研究者調研發(fā)現(xiàn)，一線教師對“縣管校聘”政策缺乏深入的了解，超過一半的受訪教師對政策的指導思想和目標、實施辦法認知模糊，甚至與教師切身利益相關的交流輪崗工作職責和考核辦法及獎懲辦法的反映都處于中等水平[10]。

2.部分教師政策滿意度低?！翱h管校聘”政策作為國家推動的改革措施，存在一定程度上的規(guī)約性和強制性。大部分教師選擇教師職業(yè)的一個重要原因是職業(yè)穩(wěn)定性，但“縣管校聘”政策打破了教師追求職業(yè)穩(wěn)定性的需求，從而導致教師對政策的滿意度較低。多數(shù)政策受眾排斥“縣管校聘”，甚至對其持反對態(tài)度的原因在于他們認為政策的實施在一定程度上打破了其原本的需要平衡狀態(tài)[11]。此外，由于一些地區(qū)在推進“縣管校聘”過程中單純追求“流動率”，導致教師產(chǎn)生抵觸心理。在“縣管校聘”政策執(zhí)行過程中，最常見的做法是將“縣管校聘”等同于末位淘汰，激化教師與教師、教師與學校之間的矛盾，讓教師處于人心惶惶的狀態(tài)，從而引發(fā)他們對“縣管校聘”政策的反感與抵觸。

（四）政策環(huán)境：經(jīng)費配套不足和社會認知偏差

“縣管校聘”政策在執(zhí)行過程中需要經(jīng)費保障和社會氛圍的支持，但從現(xiàn)實來看，經(jīng)費配套不足和社會認知偏差已經(jīng)成為制約“縣管校聘”政策執(zhí)行的重要因素。

1.“縣管校聘”政策經(jīng)費配套不足?！翱h管校聘”政策改革會直接產(chǎn)生流動教師交通費用、周轉房建設費用，而在“以縣區(qū)為主”的體制下，所產(chǎn)生的經(jīng)費主要依靠縣區(qū)財政支持，國家和省域層面都缺少相應的經(jīng)費支持機制。如教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《意見》中提出，“財政部門對校長教師交流輪崗給予必要的經(jīng)費支持”，但在G省的“縣管校聘”文件中，并沒有提出經(jīng)費支持的具體舉措，反而增加了“統(tǒng)一招聘、統(tǒng)籌調配臨聘教師，所需人員經(jīng)費由本級（縣區(qū)）財政核撥，確保臨聘教師與公辦教師同工同酬”。我國幅員遼闊，東中西3個地區(qū)財政能力差別很大，即便在同一省域內，縣域財政能力也各不相同。因此，在缺乏國家專項經(jīng)費支持的情況下，財政能力稍弱的縣區(qū)難以承擔執(zhí)行“縣管校聘”政策所必需的經(jīng)濟成本。

2.社會對“縣管校聘”政策出現(xiàn)認知偏差。以往教師支教一般是教師主動選擇，被教師群體和社會視為一種榮譽行為，而“縣管校聘”政策實施后，流動教師以落聘教師居多，由此，教師群體和社會普遍認為教師流動是因為在原單位落聘而不得已而為之的無奈之舉。加上一些新聞媒體喜歡報道落聘教師極端事件，導致許多教師羞于流動，遏制了一部分教師主動流動的意愿。此外，由于一些地方在“縣管校聘”政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生教師輕生等極端個案，導致一些地方政府對“縣管校聘”政策產(chǎn)生畏難情緒，從而產(chǎn)生地方政府間的“共謀現(xiàn)象”[12]，拖延執(zhí)行或者敷衍執(zhí)行。

三、“縣管校聘”政策的執(zhí)行調適路徑

“縣管校聘”政策是一項長期且復雜的系統(tǒng)工程，涉及到政策文本、執(zhí)行主體、目標群體和政策環(huán)境等諸多要素。在“縣管校聘”政策進入改革關鍵期這一時間節(jié)點，本文借助史密斯模型，通過對“縣管校聘”政策執(zhí)行現(xiàn)狀進行梳理，歸納總結政策執(zhí)行過程中的困境和影響因素，提出如下改進和完善“縣管校聘”政策的路徑，以期減少政策執(zhí)行過程中的“政策阻抗”和“政策失真”現(xiàn)象。

（一）完善和優(yōu)化政策供給

“縣管校聘”作為一項漸進性改革，不可能一蹴而就，需要持續(xù)性的政策供給。尤其在許多縣區(qū)已經(jīng)完成首輪“縣管校聘”改革，準備進入第二輪“縣管校聘”改革的關鍵時期，更需要完善和優(yōu)化政策供給，為政策的落地生根保駕護航。

1.國家要盡快出臺“縣管校聘”的專門性文件。我國行政體制決定了政策執(zhí)行大多采用“自上而下”的政策執(zhí)行路徑。因此，應在梳理國家層面現(xiàn)有零散的“縣管校聘”政策基礎上，充分吸收各地優(yōu)秀經(jīng)驗和創(chuàng)新舉措，出臺“縣管校聘”的專門性文件，督促各地“縣管校聘”改革持續(xù)深入推進。同時，要充分考慮不同縣區(qū)間的差異，對不同類型的縣區(qū)采用差異化的激勵政策。如對于財政能力弱的縣區(qū)，可以通過設置專項經(jīng)費補助的方式加強經(jīng)費保障，減輕這些地區(qū)政策執(zhí)行的阻力;對于縣區(qū)財政能力強并且改革意愿強的地區(qū)，可以增加政策支持，允許這些地區(qū)先試先行，為他們創(chuàng)設政策改革空間，激發(fā)改革熱情。

2.各縣區(qū)要完善和優(yōu)化本土性政策。目前，很多縣區(qū)在執(zhí)行“縣管校聘”政策過程中“照本執(zhí)行”，缺乏創(chuàng)新和本土特色，很容易造成政策“水土不服”和“執(zhí)行不力”。因此，各縣區(qū)應該發(fā)揮創(chuàng)新精神，結合本地實際，以問題為導向，出臺和細化“縣管校聘”政策，構建相應的政策體系。

（二）提升政策主體的能動性

“縣管校聘”管理改革中，縣級政府作為政策主體，其能動性的發(fā)揮程度決定了“縣管校聘”政策的執(zhí)行優(yōu)劣。鑒于目前“縣管校聘”改革的任務與資源匹配性上存在著巨大的結構性張力，激發(fā)縣級政府的能動性顯得尤為必要。

1.增加資源供給，提升縣級政府執(zhí)行“縣管校聘”政策的能力。國家應推動省級層面的統(tǒng)籌力度和市級層面的調劑力度，幫助縣級政府解決縣區(qū)財政能力不足和教師編制跨區(qū)域調整的問題，疏解縣級政府在政策執(zhí)行中無法自行克服的壓力。

2.開展“縣管校聘”專項督導工作。教育督導是國家教育行政的一項重要職能，在保障與促進教育事業(yè)發(fā)展過程中具有非常重要的作用[13]。“縣管校聘”專項督導對象應該包括縣級政府，而不僅僅是縣級教育行政部門。主要是因為在當前的縣（區(qū)）教育管理體制中，教育行政部門在整個政府結構中往往處于弱勢地位，由于在財政預算、崗位設置、聘用管理等方面的話語權分量不足，致使其不能有效調配資源[14]。而“縣管校聘”本身協(xié)調各相關部門的工作量非常大，許多協(xié)調工作應該由縣級政府完成。因此，縣級政府推進“縣管校聘”改革中的履職情況應該納入專項督導的重點。

（三）增強政策目標群體的參與度

中小學教師作為“縣管校聘”政策目標群體，政策參與深度和廣度會影響他們的認同感和滿意度。

1.增加不同類型教師參與“縣管校聘”政策的制訂過程。從國家到縣級“縣管校聘”政策制訂過程中，應該鼓勵中小學教師發(fā)聲，善于傾聽中小學教師的意見。尤其在縣級政府層面，要克服照搬文件的簡單化思維，樹立循證政策意識，通過問卷和訪談等方式深入調查不同區(qū)域、不同職稱、不同年齡教師在“縣管校聘”改革過程中的利益訴求，以求得最大公約數(shù)。一方面，提升政策的民主化和科學化;另一方面，激發(fā)中小學教師的主體意識，增強他們對政策的支持和認同感。

2.加強“縣管校聘”改革政策的宣傳力度。豐富宣傳渠道，讓中小學教師知曉政策內涵，了解操作步驟。

3.充分聽取教職工對“縣管校聘”改革政策的意見建議。在政策實施過程中，要確保中小學?！翱h管校聘”改革方案經(jīng)學校教職工代表大會通過，并且及時收集中小學教師對政策執(zhí)行的意見和建議，作為修訂政策的重要依據(jù)。

（四）營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境

良好的政策執(zhí)行環(huán)境是“縣管校聘”改革順利進行的必要條件。

1.增加“縣管校聘”經(jīng)費保障。通過國家和省級層面設立“縣管校聘”改革專項獎補資金，尤其是為具有強烈改革意愿，但是苦于經(jīng)費不足的縣區(qū)解除后顧之憂，提振改革信心，營造良好的經(jīng)濟環(huán)境。

2.新聞媒體報道客觀公正，營造良好的社會氛圍。新聞媒體對社會公眾輿論具有導向作用，稍有差池就會造成不良的社會影響。在“縣管校聘”改革的關鍵時期，教師和社會各群體對于“縣管校聘”政策的未來走向持高度關注狀態(tài)，誤導性的報道容易激發(fā)社會對政策的誤解?！翱h管校聘”作為國家力推的一項旨在促進教師合理流動的教育政策，是破除教師流動體制機制障礙、實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的重要舉措。因此，新聞媒體應更真實地反映“縣管校聘”改革的意圖，重點宣傳“縣管校聘”改革中主動到鄉(xiāng)村任教的先進典型案例和各地區(qū)在“縣管校聘”政策執(zhí)行中的先進經(jīng)驗，從而營造良好的政策執(zhí)行社會環(huán)境。

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（責任編輯：申寅子）