郭曉龍

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 BOT模式 投資項(xiàng)目 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 對(duì)策

一、引言

PPP項(xiàng)目BOT合作模式是政府和社會(huì)資本方采用“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”的合作模式，其可以減輕政府方的財(cái)政壓力，提高投資項(xiàng)目的建設(shè)效率和質(zhì)量品質(zhì)，備受各級(jí)政府部門(mén)的青睞和鼓勵(lì)。但目前除了一些部委文件，尚無(wú)配套成型的法律文件對(duì)這些發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行約束規(guī)范，在各地的推廣推進(jìn)中暴露出了不少問(wèn)題，特別是BOT模式下的合作項(xiàng)目，由于前期社會(huì)資本方投入大量的資金進(jìn)行建設(shè)，但因?yàn)槟Ｊ降牟怀墒?，后期資金回籠得不到保障，甚至辛辛苦苦建設(shè)的資產(chǎn)權(quán)益也享受不到，給社會(huì)資本方帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也給地方政府帶來(lái)不良的政治影響。因此，需要對(duì)此進(jìn)行研究分析，以保證政府和社會(huì)資本方的利益，從而保證這種模式能更好地推廣應(yīng)用。

二、當(dāng)前PPP模式中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）籌資風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式中的籌資風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，PPP項(xiàng)目的BOT管理模式要經(jīng)歷項(xiàng)目前期的建設(shè)階段、中期的運(yùn)營(yíng)階段和后期的移交階段。在建設(shè)階段，社會(huì)資本方要為項(xiàng)目總承包建設(shè)籌集大量的資金用于建設(shè)項(xiàng)目，資金需求量往往參照前期項(xiàng)目測(cè)算的大概數(shù)據(jù)做資金籌劃，在實(shí)際籌資過(guò)程中，銀行貸款額度占社會(huì)資本方資金來(lái)源的主要比例，但銀行貸款手續(xù)審批的繁冗也意味著資金籌集額度比較固定化，社會(huì)資本方對(duì)銀行貸款資金使用不夠靈活，不能準(zhǔn)確把握項(xiàng)目整體資金需求量，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本方貸款比例失調(diào)，過(guò)多的銀行貸款會(huì)增加社會(huì)資本方的債務(wù)資本成本，貸款不足又給項(xiàng)目總承包方帶來(lái)付款壓力，進(jìn)而產(chǎn)生地方維穩(wěn)工作壓力。

其次，由于銀行貸款在資金籌集份額中占得比重較大，貸款還款日比較集中會(huì)造成階段性的還款壓力，在遇到特殊時(shí)期，如果經(jīng)營(yíng)不善，不能及時(shí)還款會(huì)觸發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）投資風(fēng)險(xiǎn)

投資風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，PPP項(xiàng)目全過(guò)程成本超支造成損失，前期招標(biāo)階段項(xiàng)目公司可能因各方面的原因造成招標(biāo)成本超政府概算，因超出地方政府財(cái)政預(yù)算，政府會(huì)取消招標(biāo)，重新進(jìn)行二次招標(biāo)，從而造成經(jīng)濟(jì)上的損失。

第二，在建設(shè)階段，由于設(shè)計(jì)、施工、現(xiàn)場(chǎng)管理等各種因素造成施工成本加大，超出總概算，政府單位在最終審計(jì)階段對(duì)超出概算部分一般會(huì)做審減處理，最終由社會(huì)資本方承擔(dān)審減成本。

第三，在運(yùn)營(yíng)階段，因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)產(chǎn)品可能因市場(chǎng)環(huán)境、政府政策、自然災(zāi)害等原因造成市場(chǎng)價(jià)格大幅度變動(dòng)，經(jīng)營(yíng)收入減少。例如，在2020年因市場(chǎng)環(huán)境的變化，造成了許多中小企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善倒閉，許多國(guó)內(nèi)巨頭企業(yè)也遭到了嚴(yán)重的損失，更何況社會(huì)資本方投資的PPP項(xiàng)目，資金投放大多集中在前期，經(jīng)營(yíng)收益分散在后期，周期較長(zhǎng)，并且經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目大多比較單一，盈利能力較弱，承受不起長(zhǎng)期的停業(yè)或限制經(jīng)營(yíng)，投資后經(jīng)營(yíng)收入資金回流不到位，再加上銀行貸款壓力，項(xiàng)目公司生存幾率不大，勢(shì)必會(huì)引發(fā)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，給社會(huì)資本方造成不可挽回的損失，也給地方政府維穩(wěn)帶來(lái)壓力。

（三）產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

大多PPP項(xiàng)目在政府采購(gòu)招標(biāo)前期，立項(xiàng)、規(guī)劃、土地征收、預(yù)算、施工許可證、規(guī)劃證等手續(xù)都是以政府下屬的實(shí)施機(jī)構(gòu)名義辦理，社會(huì)資本方介入后，政府和社會(huì)資本方會(huì)成立項(xiàng)目公司。此時(shí)，從法律意義上來(lái)說(shuō)項(xiàng)目公司是真正意義上的甲方，在辦理后期手續(xù)時(shí)應(yīng)該以項(xiàng)目公司名義辦理，但這樣就會(huì)出現(xiàn)在最后項(xiàng)目驗(yàn)收交付驗(yàn)收資料時(shí)，前后資料主體不一致的情況，這樣會(huì)導(dǎo)致投資項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)辦理出現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)入經(jīng)營(yíng)期后，地方政府會(huì)以資料不合規(guī)為由與社會(huì)資本方在項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上產(chǎn)生爭(zhēng)議，如果社會(huì)資本方在經(jīng)營(yíng)期得不到資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保障，會(huì)大大增加社會(huì)資本方投資風(fēng)險(xiǎn)，從而引起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政策法律風(fēng)險(xiǎn)

自PPP項(xiàng)目模式引入我國(guó)以來(lái)，國(guó)家法律未出具對(duì)PPP項(xiàng)目合同條文制定的具體規(guī)范，國(guó)家財(cái)政部委下發(fā)的文件也是關(guān)于PPP項(xiàng)目約定式的項(xiàng)目案例，僅為參考性的文件，PPP項(xiàng)目法律規(guī)范體制不健全，確實(shí)給政府和社會(huì)資本方帶來(lái)許多風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為：

1.法律依據(jù)不健全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，PPP項(xiàng)目模式在國(guó)內(nèi)各地備受地方政府歡迎，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。PPP項(xiàng)目的合作模式正好符合各地方政府重投資、重融資、重建設(shè)的思想方針，而PPP項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有正式的法律條文做依托，只有國(guó)家下發(fā)的相關(guān)文件，其對(duì)政府的規(guī)范性制約能力比較薄弱。在這種思想的推動(dòng)下，PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)的前、中、后期的各種分析難免會(huì)有主觀缺失，在制定PPP合同時(shí)缺少相應(yīng)的分析和論證，這就會(huì)導(dǎo)致在項(xiàng)目完工之日就是社會(huì)資本方虧損之時(shí)的情況發(fā)生，如果地方政府財(cái)政收入能夠覆蓋項(xiàng)目公司后期的還本付息，那么未來(lái)項(xiàng)目公司還有彌補(bǔ)虧損的機(jī)會(huì)，如果不能覆蓋社會(huì)資本方會(huì)陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。

2.政府制度不完善。中央政府推行PPP模式是為了轉(zhuǎn)換地方政府職能、放寬準(zhǔn)入條件、提高公共產(chǎn)品的供給效率，政府資本應(yīng)當(dāng)起到引導(dǎo)和放大的作用。因?yàn)镻PP項(xiàng)目的特殊性，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在整個(gè)周期審批環(huán)節(jié)處處受制，甚至到最后手續(xù)不齊全，導(dǎo)致雙方扯皮，工程不能交驗(yàn)。

3.國(guó)家政策的變更帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布的92號(hào)文要求集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目，對(duì)具有“未按規(guī)定開(kāi)展‘兩個(gè)論證、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)”等情形的項(xiàng)目應(yīng)予以清退。目前，據(jù)第三方機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，自92號(hào)文發(fā)布至2018年4月1日，管理庫(kù)清庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)609個(gè)，涉及投資額6114.39億元;儲(chǔ)備清單清庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)1798個(gè)，涉及總投資額1.78萬(wàn)億元，以上現(xiàn)象意味著“降杠桿”“減負(fù)債”“防風(fēng)險(xiǎn)”，這些工作正在地方落實(shí)，同時(shí)原先已經(jīng)入庫(kù)且不符合“兩評(píng)一案”條件的PPP項(xiàng)目面臨清庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本方和政府單位在前期已經(jīng)花費(fèi)了巨大的精力和資源，這樣必然會(huì)帶來(lái)巨大的損失，并且這些損失由誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單，目前國(guó)家還未給出明確指導(dǎo)意見(jiàn)。

4.稅務(wù)政策帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在“轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交”整個(gè)過(guò)程中，政府和社會(huì)資本方對(duì)整個(gè)存量項(xiàng)目存在重復(fù)征稅的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)若不及時(shí)的引起重視，則必將會(huì)導(dǎo)致因稅務(wù)籌劃不完善占用大量的資金，從而影響項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)度用款，造成資金不足。同時(shí)，很多PPP項(xiàng)目不太重視稅務(wù)籌劃人員素質(zhì)的培養(yǎng)，高素質(zhì)的稅務(wù)籌劃人員必然會(huì)為項(xiàng)目節(jié)稅做出巨大的貢獻(xiàn)，反之因?yàn)镻PP項(xiàng)目的復(fù)雜性，如果在某個(gè)環(huán)節(jié)不及時(shí)發(fā)現(xiàn)就會(huì)出現(xiàn)偷稅、漏稅風(fēng)險(xiǎn)。例如，在建設(shè)期，政府支付的管理費(fèi)等屬于政府行政性劃撥款還是政府付費(fèi)款，是否需要開(kāi)具發(fā)票，在移交期產(chǎn)權(quán)移交是否還涉及增值稅的問(wèn)題，這些問(wèn)題如果能提前預(yù)見(jiàn)到，我們?cè)谵k理產(chǎn)權(quán)時(shí)就會(huì)提前做出籌劃，所以說(shuō)在PPP項(xiàng)目中稅務(wù)管理起著舉足輕重的作用。

三、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

（一）建立健全的融、投資管理體系，強(qiáng)化資金管理控制

首先，融資渠道不暢，社會(huì)資本方資金缺口大，是目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目前期開(kāi)展工作面臨的主要難題，建立健全的融資體系對(duì)項(xiàng)目公司解決融資問(wèn)題有著重要的意義，作為社會(huì)資本方應(yīng)完善融資擔(dān)保體系，企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為企業(yè)與銀行的信用橋梁，對(duì)解決企業(yè)融資困難發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

社會(huì)資本方應(yīng)加強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)，改善企業(yè)信用環(huán)境。信用不足或缺失是影響企業(yè)融資能力的重要因素，企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，需求信息及風(fēng)險(xiǎn)信息收集難度大。因此，政府要加強(qiáng)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，組織相關(guān)部門(mén)構(gòu)建統(tǒng)一的企業(yè)社會(huì)征信系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制，擴(kuò)大征信系統(tǒng)的覆蓋面和信用信息的采集面，盡可能詳細(xì)地提供企業(yè)納稅情況、企業(yè)及法定代表人個(gè)人銀行信用記錄、對(duì)外擔(dān)保、法律訴訟、履約情況等信息，增加企業(yè)信用信息的全面性、實(shí)用性和透明性，對(duì)企業(yè)自覺(jué)履約形成約束，增強(qiáng)企業(yè)誠(chéng)信意識(shí)，提高融資能力。有關(guān)部門(mén)要加大對(duì)違約中小企業(yè)的懲罰力度，堅(jiān)決打擊惡意逃廢銀行債務(wù)的失信行為，共同營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)信用環(huán)境。

其次，投資項(xiàng)目選擇必須具有財(cái)務(wù)可行性，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)比較高的項(xiàng)目，可以選擇分散投資風(fēng)險(xiǎn)，例如，與保險(xiǎn)公司、政府二級(jí)平臺(tái)等實(shí)力強(qiáng)勁的社會(huì)團(tuán)體建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，以此來(lái)降低投資風(fēng)險(xiǎn)，保證投資收益。在項(xiàng)目投資前期，充分將政治、政策等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)與政府方達(dá)成共同承擔(dān)的統(tǒng)一思想。

加強(qiáng)資金管控，在建設(shè)期禁止資金超撥，嚴(yán)格控制支付比例，在實(shí)際PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中，往往項(xiàng)目公司和施工總承包方之間必然存在間接或直接的關(guān)系，項(xiàng)目公司在支付中會(huì)放松管控，只要產(chǎn)值或監(jiān)理批量到位，付款率會(huì)頂格支付，而到最后第三方介入或政府審計(jì)時(shí)會(huì)對(duì)報(bào)量進(jìn)行審減，這時(shí)容易發(fā)生超額付款的風(fēng)險(xiǎn)，所以過(guò)程把控支付比例、摸透現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際成本是規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)的必要手段。

（二）完善手續(xù)資料，明確產(chǎn)權(quán)歸屬

在PPP立項(xiàng)初期，政府、社會(huì)資本方、社會(huì)金融機(jī)構(gòu)三方就應(yīng)達(dá)成初步共識(shí)，對(duì)各方提出的條件達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，避免進(jìn)入運(yùn)行階段出現(xiàn)糾紛后陷入被動(dòng)局面。要明確各方的責(zé)任義務(wù)，在手續(xù)辦理主體上明確業(yè)主單位和實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。例如，許多PPP項(xiàng)目在籌備前期因未確認(rèn)社會(huì)資本方，所有手續(xù)資料辦理以政府實(shí)施機(jī)構(gòu)的名義辦理，項(xiàng)目公司成立后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)，從職責(zé)分工上項(xiàng)目公司應(yīng)屬于業(yè)主單位，但施工許可證已經(jīng)由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)辦理，這樣就導(dǎo)致項(xiàng)目公司在辦理整套資料時(shí)出現(xiàn)前后主體不一致的情形，這種情形會(huì)導(dǎo)致資料交付風(fēng)險(xiǎn)，所以前期手續(xù)辦理時(shí)，就應(yīng)明確社會(huì)資本方主體，即便出現(xiàn)前后資料主體不一致的情形，也應(yīng)在項(xiàng)目資產(chǎn)未建成之前與地方政府進(jìn)行協(xié)商，可以在后期交驗(yàn)手續(xù)資料時(shí)容缺辦理，確保不會(huì)出現(xiàn)扯皮的情況。

（三）關(guān)注地方政策環(huán)境，增強(qiáng)法律意識(shí)，完善退出機(jī)制

社會(huì)資本方應(yīng)時(shí)刻關(guān)注地方政策法律變化，提高專(zhuān)業(yè)人員的工作素質(zhì)，加強(qiáng)稅務(wù)人員的稅務(wù)籌劃、節(jié)稅意識(shí)，在決策時(shí)做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為武器，確實(shí)保障自己的合法權(quán)益。在項(xiàng)目公司進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)后，政府應(yīng)該脫離出來(lái)，在不違反法律的前提下給予社會(huì)資本方充分寬松的行政報(bào)批空間、優(yōu)良的融資環(huán)境，提高項(xiàng)目公司在地方的生存強(qiáng)度，項(xiàng)目公司只有自造血液完成資金籌集，才能減輕地方政府的資金壓力，真正達(dá)到政府和社會(huì)資本方共創(chuàng)良好的政企合作平臺(tái)環(huán)境，為緩解地方財(cái)政壓力起到積極的作用。

PPP項(xiàng)目在后期能否安全著陸，完全取決于社會(huì)資本方前期的籌資能力，政府方后期的履約能力，在實(shí)際操作過(guò)程中，后者的違約風(fēng)險(xiǎn)性較大。以完全政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目公司投資的建設(shè)項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)收益完全歸屬政府，政府以財(cái)政收入對(duì)社會(huì)資本方履約，這對(duì)政府的財(cái)力要求比較嚴(yán)格，而且履約期較長(zhǎng)，換屆后的政府領(lǐng)導(dǎo)層可能對(duì)前期已達(dá)成的約定提出異議，這樣社會(huì)資本方后期債權(quán)存在很大的壞賬風(fēng)險(xiǎn)。要建立完善的退出機(jī)制，可先從保證政府履約程序做起，將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入地方政府財(cái)政中，做好長(zhǎng)期支出規(guī)劃;其次，在投資項(xiàng)目完成后，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)要合理利用，產(chǎn)權(quán)歸屬原則一般遵循利于減輕政府還款壓力和利于保證社會(huì)資本方自身權(quán)益。以江西浮梁汽配產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目為例，地方縣政府財(cái)力不足，在后期履約過(guò)程中存在很大的還款壓力，社會(huì)資本方與政府達(dá)成初步協(xié)議，將投資建設(shè)的廠房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到政府下屬的融資平臺(tái)，融資平臺(tái)以廠房作抵押進(jìn)行再融資，這樣既解決了政府財(cái)政資金不足的問(wèn)題，又維護(hù)了社會(huì)資本方的權(quán)益，保證了PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)著陸。

四、結(jié)束語(yǔ)

近幾年，我國(guó)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行出現(xiàn)許多問(wèn)題，部分PPP項(xiàng)目被進(jìn)行包裝改造，這樣極大地增加了社會(huì)資本方的投資風(fēng)險(xiǎn)。所以要完善頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)項(xiàng)目管理主體責(zé)任，統(tǒng)一、規(guī)范PPP項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)管，只有這樣才能保證PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

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作者單位：北京市第三建筑工程有限公司