彭文英 滕懷凱

摘 ? 要：建立市場化生態(tài)保護補償機制是我國健全生態(tài)文明制度體系的重要內容之一，是完善生態(tài)保護補償機制的重點任務。黨的十八大以來，我國生態(tài)保護補償機制建設成效顯著，但仍存在市場化生態(tài)保護補償范圍小、企業(yè)和社會公眾參與度不高，以及優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務供給不足等問題，建議按照無形生態(tài)產(chǎn)品、有形生態(tài)產(chǎn)品、權益性生態(tài)產(chǎn)品來梳理市場化生態(tài)保護補償類型，科學確定生態(tài)產(chǎn)品及價值核算，公平公正配置權益生態(tài)產(chǎn)品市場配額，因地制宜擬定生態(tài)產(chǎn)業(yè)化項目，合理確定生態(tài)產(chǎn)品供給者，構建基于“產(chǎn)品—價值—交易”的市場化生態(tài)保護補償體系，充分挖掘和發(fā)揮各類市場力量，著力培育和發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品市場，在生態(tài)保護補償?shù)慕M織協(xié)商、標準技術、法律法規(guī)制度、市場監(jiān)管、輿論宣傳教育方面加強市場化生態(tài)保護補償配套政策支持，推動建立政府主導、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制。

關鍵詞：生態(tài)保護補償;生態(tài)產(chǎn)品;生態(tài)價值;生態(tài)交易;市場機制

中圖分類號：F812.45 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）07-0136-10

生態(tài)保護補償機制是調控各利益主體生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展權益關系的有效措施，重在保持和提升生態(tài)系統(tǒng)功能，促進人與自然和諧共生和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。黨的十八大以來，我國出臺了一系列政策措施，持續(xù)推進生態(tài)保護補償機制建設。2018年12月，國家發(fā)展和改革委員會等九部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，為加強市場化生態(tài)保護補償機制建設指明了方向。市場化是利用市場機制來解決相關問題的一種模式，主要利用價格杠桿來調節(jié)供給與需求平衡。隨著市場化工具的發(fā)展，我國提出發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)服務市場化工具，其核心是將自然生態(tài)系統(tǒng)服務賦予貨幣價值，為生態(tài)環(huán)境外部性溢價配置價格并進行交易[1-2]，從而實現(xiàn)生態(tài)保護和環(huán)境治理的相關政策目標。我國生態(tài)保護補償機制市場化建設面臨諸多問題[3]，如企業(yè)、社會公眾參與積極性不高，優(yōu)良生態(tài)服務和生態(tài)產(chǎn)品供給不足，因而急需充分發(fā)揮市場對生態(tài)資源配置的決定性作用，激發(fā)全社會力量參與生態(tài)保護補償，加快建立健全政府引導下的市場化生態(tài)保護補償機制，促進生態(tài)文明建設和區(qū)域高質量發(fā)展。

一、市場化生態(tài)保護補償?shù)睦碚摲治?/p>

（一）生態(tài)產(chǎn)品—價值—交易的理論認知

產(chǎn)品是實現(xiàn)市場化的基礎;價值是商品的重要屬性，是市場交易的基礎;市場交易是產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要路徑。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是生態(tài)經(jīng)濟的最終目標，生態(tài)保護補償政策應該注重引導生態(tài)產(chǎn)品的市場交易，促進生態(tài)保護市場化運作和市場化補償[4]?？茖W認知生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品價值及生態(tài)產(chǎn)品交易具有重要意義。

1.生態(tài)產(chǎn)品的多屬性多型態(tài)

生態(tài)系統(tǒng)服務是指生態(tài)系統(tǒng)提供的能夠為人類利用和獲益的產(chǎn)品與服務。生態(tài)系統(tǒng)服務功能可分為水供給、土壤形成、文化與休憩等17種類型[5]。生態(tài)產(chǎn)品可分為有形物質產(chǎn)品和無形物質產(chǎn)品[6]?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》指出，生態(tài)產(chǎn)品是“維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素”，是擁有公共產(chǎn)品特性的純自然系統(tǒng)生產(chǎn)的產(chǎn)品[7]，包括有機產(chǎn)品、調節(jié)服務和文化服務在內的具有正外部性的生態(tài)系統(tǒng)服務[8]。有學者進一步界定，生態(tài)產(chǎn)品是“生態(tài)系統(tǒng)生物生產(chǎn)和人類社會生產(chǎn)共同作用提供給人類社會使用和消費的終端產(chǎn)品或服務，包括保障人居環(huán)境、維系生態(tài)安全、提供物質原料和精神文化服務等人類福祉或惠益，是與農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品并列的、滿足人類美好生活需求的生活必需品”[9]。綜合已有理論研究和實踐探索，生態(tài)產(chǎn)品表現(xiàn)出多屬性，包含生態(tài)系統(tǒng)服務性產(chǎn)品和生態(tài)系統(tǒng)權益性產(chǎn)品，具有公共性、準公共性和交易性、準交易性特征。生態(tài)產(chǎn)品呈現(xiàn)多型態(tài)，可分為有形產(chǎn)品、無形產(chǎn)品，前者指自然生態(tài)系統(tǒng)提供的食物、能源、原材料以及生態(tài)文化開發(fā)等產(chǎn)品;后者指生態(tài)系統(tǒng)不能直接以物質形式提供的服務產(chǎn)品、權益性產(chǎn)品，包括生態(tài)系統(tǒng)的氣候調節(jié)、水文調節(jié)、大氣凈化、水質凈化等調節(jié)服務，涵養(yǎng)土壤養(yǎng)分和水源、保持生物多樣性、制造氧氣等支持服務，以及生態(tài)系統(tǒng)及其服務受法律保護的權益性產(chǎn)品，生產(chǎn)生活方式損毀生態(tài)系統(tǒng)或消耗生態(tài)系統(tǒng)服務而形成的權益損失性產(chǎn)品。

2.生態(tài)產(chǎn)品價值的外部經(jīng)濟性

生態(tài)產(chǎn)品是以人類消費使用為目的的有價值物品和服務[9]。生態(tài)價值源于量化生態(tài)系統(tǒng)提供給人類的服務[10]，可分為直接利用價值、間接利用價值、選擇價值、存在價值。從經(jīng)濟學角度來看，在生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)供給過程中，自然生態(tài)系統(tǒng)內部作用附加人類投入，滿足人類生產(chǎn)生活需要，使之具有了經(jīng)濟價值、使用價值、生態(tài)價值。2011年英國政府頒布了《自然選擇：保護自然價值》，旨在通過自然資本核算將生態(tài)系統(tǒng)服務市場化，促使生態(tài)自然價值進入主流市場。生態(tài)產(chǎn)品價值體現(xiàn)了自然生態(tài)系統(tǒng)服務的正向外部經(jīng)濟，是一種公共產(chǎn)品特性的外部經(jīng)濟，只有賦予了生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值、使用價值，才便于通過市場交易。生態(tài)產(chǎn)品價值可運用條件價值法、費用支出法、市場價值法進行價值評估[11]，或基于單位面積價值當量因子法進行生態(tài)系統(tǒng)服務價值動態(tài)評估[12]，在自然地域生態(tài)系統(tǒng)服務的基礎上量化區(qū)域之間的生態(tài)利益關系[13]，考量生態(tài)系統(tǒng)服務的區(qū)域外溢價值，為區(qū)域生態(tài)保護補償給予技術支持。

3.生態(tài)產(chǎn)品交易的市場多樣性

生態(tài)產(chǎn)品市場交易是生態(tài)產(chǎn)品價值和服務價格建立的過程，是促進生態(tài)產(chǎn)品貿易及生態(tài)資源合理分配的重要環(huán)節(jié)。按照產(chǎn)品型態(tài)，可分為有形產(chǎn)品市場和無形產(chǎn)品市場;按照產(chǎn)品用途，可分為生產(chǎn)資料市場、生活服務產(chǎn)品市場、生態(tài)安全產(chǎn)品市場、環(huán)境保護產(chǎn)品市場，以及生態(tài)技術服務市場、生態(tài)金融市場等;按照產(chǎn)品屬性特征，可分為經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品市場、準公共生態(tài)產(chǎn)品市場、公共性生態(tài)產(chǎn)品市場。2017年10月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》提出，要“科學評估生態(tài)產(chǎn)品價值，培育生態(tài)產(chǎn)品交易市場”，對生態(tài)產(chǎn)品市場交易提出了要求。我國已經(jīng)在碳交易、排污權交易、污染許可證交易等方面有了一些實踐，為生態(tài)產(chǎn)品市場體系建設奠定了基礎。

（二）市場化生態(tài)保護補償?shù)睦碚摽蚣?/p>

生態(tài)保護補償市場機制建設要以習近平生態(tài)文明思想為指導，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，系統(tǒng)分析生態(tài)產(chǎn)品市場交易活動特征，鞏固和深化我國生態(tài)保護補償機制建設成效，推動生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)開展跨區(qū)域生態(tài)保護補償，為人民群眾提供更多更好的生態(tài)產(chǎn)品。

生態(tài)系統(tǒng)服務產(chǎn)品價值、居民和企業(yè)的補償意愿是市場化生態(tài)保護補償機制設計的重點問題[14]，自然資源管理與生態(tài)服務付費之間的關系是政府引導市場化生態(tài)補償?shù)闹匾贫冗壿媅15]。要將自然資源和生態(tài)系統(tǒng)服務功能生產(chǎn)轉換為生態(tài)產(chǎn)品“交易—獲利—激勵—再交易”的生態(tài)產(chǎn)品價值市場化實現(xiàn)是有效的市場化補償路徑[16-17]。厘清生態(tài)產(chǎn)品、確定生態(tài)產(chǎn)品價值與價格、促進生態(tài)產(chǎn)品市場交易是市場化生態(tài)保護補償機制構建的邏輯理路。實施市場化生態(tài)保護補償，要在生態(tài)系統(tǒng)演化規(guī)律、生態(tài)系統(tǒng)服務及生態(tài)產(chǎn)品認知基礎上，從如下方面著手：一是將難以量化的生態(tài)系統(tǒng)服務、生態(tài)產(chǎn)品附加值、生態(tài)環(huán)境權益科學合理地定義成產(chǎn)品，界定無形生態(tài)產(chǎn)品、有形生態(tài)產(chǎn)品、權益生態(tài)產(chǎn)品價值;二是根據(jù)產(chǎn)品特性選擇適宜的工具進行價值評估與貨幣化核算，配置各個地區(qū)、企業(yè)生態(tài)環(huán)境權益，并通過市場供給與需求給予市場定價，促進生態(tài)系統(tǒng)服務市場交易、生態(tài)產(chǎn)品市場交易、生態(tài)環(huán)境配額市場交易;三是在政府引導下采取多元化的市場化生態(tài)保護補償方式，比如，資源有償使用、生態(tài)稅費、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，綠色/生態(tài)產(chǎn)品標識、生態(tài)產(chǎn)品供給與交易政策補貼、生態(tài)產(chǎn)品消費稅，以及碳排放權、排污權等環(huán)境許可權、資源開發(fā)權、土地發(fā)展權等市場支持政策，促進生態(tài)產(chǎn)品市場交易，發(fā)揮市場機制的生態(tài)保護補償作用。

二、市場化生態(tài)保護補償?shù)牡湫湍Ｊ?/p>

（一）無形產(chǎn)品的市場化支持性補償

自然生態(tài)系統(tǒng)通過生物生產(chǎn)過程提供的無形的調節(jié)服務、支持服務產(chǎn)品，具有非排他性、非競爭性和協(xié)同生產(chǎn)性，比較難以界定其產(chǎn)品及價值，很難通過市場交易實現(xiàn)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值。在以政府為主體對生態(tài)系統(tǒng)提供的無形產(chǎn)品進行生態(tài)保護補償之外，還應引入市場機制來調配各主體之間的利益博弈關系，緩解政府財政壓力，探索多種市場支持性的生態(tài)補償方式，合理提高補償標準，有效調動各主體參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。

1.生態(tài)保護補償?shù)纳鷳B(tài)稅收支持

生態(tài)稅是指對單位和個人在資源開發(fā)、生產(chǎn)過程及生活中的資源消耗、環(huán)境污染行為征收的特定稅，是利用稅收杠桿促進生態(tài)保護和環(huán)境優(yōu)化的有效方式。在生態(tài)保護補償范圍內，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力，設計環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅等財稅制度，以稅收作為市場經(jīng)濟調節(jié)杠桿，支持綠色利益全社會共同分享。

美國建立了比較完善的生態(tài)環(huán)境稅收體系，如征收損害臭氧層的化學品的消費稅，征收汽油稅、汽車使用稅、汽車銷售稅等與汽車使用相關的稅，征收自然資源開采稅，收益超過200萬美元以上的企業(yè)法人應按超過部分納環(huán)境稅。歐盟設立了水污染稅、垃圾稅、化肥稅等各種生態(tài)環(huán)保稅。德國對公共交通系統(tǒng)中使用天然氣和生態(tài)燃料的交通工具給予生態(tài)稅稅率優(yōu)惠45%，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用燃油免征生態(tài)稅，清潔能源免征生態(tài)稅[18]。我國為了保護和改善環(huán)境，減少污染物排放，推進生態(tài)文明建設，頒布了《環(huán)境保護稅法》，從法律層面規(guī)定了企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者直接向環(huán)境排放應稅污染物，應繳納環(huán)境保護稅。此外，還有城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、礦產(chǎn)征收的資源稅等資源稅，以及城市維護建設稅等稅收政策。生態(tài)稅收收入補充了生態(tài)保護補償資金，也通過稅收優(yōu)惠政策來激勵社會主體參與生態(tài)保護，在某種程度上了支持了生態(tài)保護補償。

2.生態(tài)保護補償?shù)纳鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)化支持

生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是指生態(tài)產(chǎn)品或服務的價值實現(xiàn)過程，及以生態(tài)系統(tǒng)修復為主的新業(yè)態(tài)的形成過程[19]，實質是將生態(tài)保護作為一項產(chǎn)業(yè)，確定各種生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、資源價值、環(huán)境價值，按照規(guī)?；?、企業(yè)化、品牌化、專業(yè)化來進行經(jīng)營。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化模式主要有兩種：一種是政府收購生態(tài)保護、生態(tài)修復類項目，即采取一些激勵優(yōu)惠政策，通過承包、轉讓、租賃、拍賣等形式，政府與企業(yè)、社會組織或個人簽訂合約協(xié)議，由市場經(jīng)營來實現(xiàn)生態(tài)保護市場化;另一種是生態(tài)合約特許經(jīng)營，即政府將生態(tài)系統(tǒng)保護、生態(tài)修復等作為一種特殊的壟斷性產(chǎn)品，按照特許協(xié)議授權給某企業(yè)或社會組織，讓其提供特定的生態(tài)系統(tǒng)服務產(chǎn)品。

英格蘭和蘇格蘭地區(qū)對于魚類棲息地保護和水環(huán)境污染修復，即由市場自發(fā)形成私人垂釣協(xié)會組織，協(xié)會從土地和水域所有方購買獲得使用權，對水域垂釣者進行收費，主要收益用于該區(qū)域土地和水域的保護。法國Vittel水保護項目采取的也是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的補償模式，主要措施是天然礦泉水公司Perrier Vittel采取投資購買上游流域農(nóng)業(yè)土地，制定土地保護、環(huán)保耕作協(xié)議合同，經(jīng)談判協(xié)商，農(nóng)戶、乳業(yè)場主對協(xié)議合同認可后自愿加入水保護項目，實現(xiàn)了生態(tài)資源使用者付費。我國有些地方將生態(tài)修復、土地復墾、土地整治等以項目形式，采取激勵措施吸引企業(yè)參與。江蘇省徐州市賈汪區(qū)采煤塌陷地復墾項目，以復墾后土地使用權依法流轉為激勵手段，通過市場機制吸引開發(fā)企業(yè)參與，成功推動了礦區(qū)生態(tài)修復和國土空間整治。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展有效吸引了社會資本進入生態(tài)保護領域，以資金、人才、技術等形式支持了生態(tài)保護補償。

（二）有形產(chǎn)品的市場交易性補償

有形生態(tài)產(chǎn)品主要包括無公害有機農(nóng)產(chǎn)品、地理標志性農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品，太陽能、風能、沼氣能源等綠色能源產(chǎn)品，具有環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、資源循環(huán)再生利用等生態(tài)科技型產(chǎn)品。生態(tài)物質性有形產(chǎn)品易于定價，方便投入市場進行交易，但其生產(chǎn)往往需要更多生態(tài)保護投入，需要更多的環(huán)境保護科技創(chuàng)新支持。一般來說，市場交易價格難以支持成本投入，利潤太低甚至為負，致使生產(chǎn)者積極性較低。為了滿足人民群眾美好生活的優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品需求，應采取激勵政策，加大市場交易的政策補貼，保障有形生態(tài)產(chǎn)品供給的穩(wěn)定性、持續(xù)性、增值性，發(fā)揮生態(tài)保護補償作用。

財政補貼是激勵生態(tài)產(chǎn)品供給的核心政策工具之一。在綠色/生態(tài)標識產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、運輸、銷售過程中，以資金、技術、綠色通道等多種靈活形式予以補貼，促進生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)市場交易。其一，財政補貼可以彌補綠色/生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、交易利潤，降低生產(chǎn)、運輸、交易中的風險，激勵企業(yè)、社會組織及個人參與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)與消費;其二，政府可通過設立一系列綠色/生態(tài)產(chǎn)品研發(fā)、成果轉化等方面的引導基金，通過貸款貼息、資金資助、技術支持等促進提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力;其三，政府給予稅收優(yōu)惠政策，通過減免稅收來降低生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、交易成本，引導企業(yè)、社會組織及個人選擇投入綠色/生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和市場交易，促進全社會形成資源節(jié)約、環(huán)境保護的生產(chǎn)與消費格局。

歐盟于1992年實行了生態(tài)標簽制度，1994年已有33個國家、地區(qū)及機構加入全球非營利性組織“全球環(huán)境標志網(wǎng)絡”，鼓勵對環(huán)境友好的商品和服務的需求與供給。在生產(chǎn)、加工、銷售過程中都是環(huán)保無公害的產(chǎn)品才能帶有其標簽，凡是被認證的生態(tài)綠色產(chǎn)品，其價格要高于普通產(chǎn)品，通過消費者的選擇購買，間接地實現(xiàn)了生態(tài)保護的補償。美國結合農(nóng)民的收入及生態(tài)環(huán)境保護實施“綠色補貼”，對休耕、種植、樹木、栽種等有利于維護水土功能的農(nóng)作物的農(nóng)戶予以補貼補償;日本實施了政策性金融補貼，對從事有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶提供長期的專用資金低利率貸款;德國實施了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)轉型的補貼、生態(tài)農(nóng)場的經(jīng)營性維持補貼、環(huán)保型生產(chǎn)的土地利用補貼、休耕農(nóng)戶補貼等，通過政策性補貼，促進生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)發(fā)展，有效提升了生態(tài)產(chǎn)品市場供給能力，發(fā)揮了市場交易性補償作用。

（三）生態(tài)權益的市場配額交易補償

市場配額交易補償是解決生態(tài)資源和環(huán)境品質不可貿易性的有效措施，主要理念是將生態(tài)資源、環(huán)境品質權益化和產(chǎn)品化，由市場化運作進行權益產(chǎn)品交易?？扑拐J為，生產(chǎn)要素是一種權利，造成外部性的這種權利也成為一種生產(chǎn)要素，可通過產(chǎn)權安排來解決外部性問題[20]。為了保護生態(tài)環(huán)境，國家采取環(huán)境行政管理許可證制度。從事開發(fā)建設、生產(chǎn)排污等影響環(huán)境的行為活動者必須向環(huán)境主管部門申請，經(jīng)批準獲得許可證后方能進行，并由行政主管部門監(jiān)督核驗和懲處。一方面，將環(huán)境影響納入國家統(tǒng)一管理之中，便于把環(huán)境破壞、污染排放等控制在環(huán)境承載力或環(huán)境容量范圍;另一方面，利于環(huán)境管理制度化、法制化、規(guī)范化，推動企業(yè)技術創(chuàng)新和工藝改造，也便于公眾參與環(huán)境影響監(jiān)督。環(huán)境許可包括適用于發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃許可證;適用于資源開發(fā)、工程建設的開發(fā)許可證;適用于危害環(huán)境、有毒物質的生產(chǎn)和銷售的生產(chǎn)銷售許可證;適用于污染物質排放的排污許可證。此外，還有采取資源有償使用，通過資源配額的市場化運作來實現(xiàn)資源保護及其補償。

德國易北河流域保護實施了排污費制度，居民、企業(yè)繳納排污費，由當?shù)匚鬯幚韽S和環(huán)保部門共有，既遏制了污水排放，又增加了生態(tài)環(huán)境保護資金。巴西實施了農(nóng)村環(huán)境注冊措施，通過立法要求農(nóng)戶將擁有的自然資源及其相應的環(huán)境責任進行全國統(tǒng)一的登記，對擁有登記認證的農(nóng)戶給予農(nóng)產(chǎn)品市場流通和金融貸款權限，對履行了生態(tài)環(huán)境責任的農(nóng)戶給予權益性的市場化補償。碳交易是在政府部門限定企業(yè)二氧化碳排放分配額基礎上，多排放二氧化碳的企業(yè)從少排放的企業(yè)那里購買配額的一種交易。我國從2013年開始在北京、上海、廣東、深圳等七省市相繼開展碳排放權交易試點工作，2017 年建設全國碳交易市場。上海碳排放交易市場吸引了近700家單位開戶交易，北京截至2020年已實現(xiàn)累計成交量6800萬噸，碳交易為權益性生態(tài)產(chǎn)品的市場配額性補償提供了示范經(jīng)驗。寧蒙“投資節(jié)水、轉換水權”模式是跨行業(yè)水權交易比較成功的案例，主要措施是在黃河管理委員會協(xié)調指導下，對寧夏青銅峽河西灌區(qū)和河東灌區(qū)以及內蒙古的磴口揚水灌區(qū)實施節(jié)水改造工程，將節(jié)約用水量有償提供給相關新建電廠，保護了農(nóng)民合法的用水權益，提高了水資源的利用效率，發(fā)揮了水權交易配額的市場化補償作用。

（四）對口援助型生態(tài)保護補償

對口援助是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)支援經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的一種有效的政策行為，當前已成為跨區(qū)域生態(tài)保護補償措施之一。一般來說，生態(tài)保護地區(qū)偏遠，因保護生態(tài)而限制了其發(fā)展權，其經(jīng)濟社會發(fā)展速度受到一定限制;經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)高度集聚，城市化水平高，財政支付能力強，教育、醫(yī)療、科技水平也較高。政府可制定地區(qū)之間、項目之間對口援助政策，包括資金援助、產(chǎn)業(yè)援助、教育援助、醫(yī)療援助、生態(tài)建設援助等。企業(yè)、社會組織等可通過市場機制獲得對口援助項目，或由企業(yè)、社會組織自發(fā)組織對口援助，政府對此予以配套和表彰獎勵，增強生態(tài)保護補償支持力量。

美國依托土地保護儲備計劃、環(huán)境質量激勵計劃、綜合保護增強計劃等開展了系列的對口援助項目及補償，有效吸引了全社會參與生態(tài)環(huán)境保護。法國皮埃爾公司鑒于上游水源地法國東北部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的農(nóng)藥含量超標、養(yǎng)分流失等問題一直威脅著公司賴以生存的蓄水層，資助了農(nóng)民建立現(xiàn)代化設施，鼓勵農(nóng)民采用有機農(nóng)業(yè)技術來保護水源，企業(yè)與生態(tài)保護區(qū)農(nóng)戶對口援助有效發(fā)揮了生態(tài)保護補償作用。南美洲玻利維亞Los Neros河流出現(xiàn)了斷流現(xiàn)象，極大地威脅了下游灌溉地區(qū)，下游水資源使用者向流域內上游原生植被保護付費，上游每保護10公頃森林則下游補償一個蜂箱，并提供蜜蜂生產(chǎn)培訓，上下游對口援助在協(xié)調各方利益、促進流域共同保護方面發(fā)揮了積極作用。我國為保護京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)，從2005年開始，北京、天津、河北三地實施了生態(tài)保護補償?shù)膶谠?006年北京市與河北省簽署了關于加強經(jīng)濟與社會發(fā)展合作的備忘錄;2009年天津市發(fā)展和改革委員會印發(fā)《天津市在河北省境內實施引灤水源保護工程專項資金項目管理辦法》;2018年，北京、河北兩地簽署《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，按照“成本共擔、效益共享、合作共治”的原則，建立協(xié)作機制，促進流域水資源與水生態(tài)環(huán)境整體改善。

（五）生態(tài)產(chǎn)業(yè)的市場選擇性補償

生態(tài)產(chǎn)業(yè)是以生態(tài)經(jīng)濟學原理和知識經(jīng)濟規(guī)律為基礎，具有生態(tài)系統(tǒng)承載能力、高效和諧生態(tài)功能的網(wǎng)絡型、進化型產(chǎn)業(yè)[21]，包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)服務業(yè)、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)等。生態(tài)產(chǎn)業(yè)是支撐生態(tài)保護地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，也是生態(tài)保護地區(qū)內生發(fā)展的基礎性產(chǎn)業(yè)。生態(tài)產(chǎn)業(yè)的本質是以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為理念，以生態(tài)科技創(chuàng)新為導向，以生態(tài)和經(jīng)濟雙贏為目標，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)需要一定的基礎設施條件和生態(tài)科技水平，要有良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，在生態(tài)科技支撐有限情況下，經(jīng)濟效益往往受限。區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)選擇及發(fā)展需要政府和市場共同作用。政府可以通過稅收優(yōu)惠、直接補償?shù)燃钇髽I(yè)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，市場憑借價格、利潤來促進生態(tài)產(chǎn)業(yè)的選擇和發(fā)展，實現(xiàn)“造血式”生態(tài)保護補償。我國非常重視發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，尤其是近幾年來著力踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，以發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)促進生態(tài)保護地區(qū)的市場化補償成為重要路徑。依托自然地理環(huán)境、生態(tài)資源稟賦、歷史文化傳承等優(yōu)勢，全國各地大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益顯著。比如，2017年，浙江省湖州市水口鄉(xiāng)民宿旅游直接帶動戶均收入增長30%，戶均凈收益達22.5萬元;2018年，貴州省赤水市農(nóng)家客棧和自行車、賽車服務以及民宿等生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展迅速，2017年第三產(chǎn)業(yè)增加值突破43億元[22]。

（六）綠色金融型生態(tài)保護補償

綠色金融是為了使環(huán)境產(chǎn)生正效益、支持可持續(xù)發(fā)展，將社會資本引入綠色發(fā)展領域，旨在提高資源利用效率，減少環(huán)境污染，降低溫室氣體排放，推動綠色經(jīng)濟發(fā)展[23]。隨著綠色金融的不斷發(fā)展和深入，人們提出了環(huán)境金融、生態(tài)金融、可持續(xù)金融，針對某領域提出了氣候金融、碳金融等，開發(fā)了綠色保險、綠色債券、綠色信貸等金融產(chǎn)品。綠色金融是打通“綠水青山就是金山銀山”轉化通道的重要橋梁[24]，為生態(tài)保護補償資金的穩(wěn)定性、持續(xù)性奠定了有力的市場保障基礎。

國際綠色金融理論和實踐比較深入，歐美許多國家綠色信貸發(fā)展已有數(shù)十年，體系比較完整、覆蓋面也較廣。英國巴克萊銀行面向50多個行業(yè)開展綠色信貸業(yè)務，摩根大通2014年發(fā)放了18億美元的優(yōu)惠貸款支持新能源發(fā)電項目。近年來，全球綠色債券的發(fā)行量快速增長，2016年上半年達到660億美元，非金融公司、商業(yè)銀行和開發(fā)銀行、地方政府等均參與發(fā)行[25]。綠色金融服務支持了生態(tài)建設、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，解決了市場化生態(tài)保護補償資金問題。

三、市場化生態(tài)保護補償機制的構建策略

充分發(fā)揮市場對生態(tài)資源配置的決定性作用，調動各方力量積極投入生態(tài)保護，充分挖掘和發(fā)揮生態(tài)保護補償?shù)氖袌隽α浚谴龠M生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和提升優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品供給能力的重要任務，是健全市場化、多元化生態(tài)保護補償機制的重要抓手。市場化的生態(tài)保護補償機制構建，要按照中央關于生態(tài)保護補償?shù)臎Q策部署，總結市場化的生態(tài)保護補償、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的經(jīng)驗，積極探索和穩(wěn)步推進實施市場化的生態(tài)保護補償，切實有效推進生態(tài)保護和環(huán)境治理。

（一）構建基于“產(chǎn)品—價值—交易”的市場化生態(tài)保護補償機制

市場化生態(tài)保護補償機制構建應深化“綠水青山就是金山銀山”的理念，以持續(xù)滿足人民群眾日益增長的優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品需要為目的，以無形生態(tài)產(chǎn)品、有形生態(tài)產(chǎn)品、權益性生態(tài)產(chǎn)品為產(chǎn)品對象，發(fā)揮政府的引導作用，激發(fā)全社會參與、吸引社會資本進入，加快推動生態(tài)產(chǎn)品市場體系建設，促進生態(tài)保護和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，推動生態(tài)產(chǎn)品市場的宏觀調控和生態(tài)保護補償市場化管理。

1.科學確定生態(tài)產(chǎn)品及價值核算

在國內外生態(tài)系統(tǒng)服務以及已有生態(tài)標簽、環(huán)境標志、綠色產(chǎn)品環(huán)境標志認證、有機產(chǎn)品認證等基礎上，以綠色農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、綠色能源產(chǎn)品及節(jié)能節(jié)水環(huán)保產(chǎn)品為主，深化理解生態(tài)服務無形生態(tài)產(chǎn)品、有形生態(tài)產(chǎn)品、權益性生態(tài)產(chǎn)品，構建與世界接軌的、全國統(tǒng)一的體系化的綠色/生態(tài)產(chǎn)品目錄清單，科學合理地進行生態(tài)產(chǎn)品價值評估與貨幣化核算，通過市場供給與需求給予市場定價指導，為促進生態(tài)產(chǎn)品市場交易奠定基礎。

2.公平公正配置權益生態(tài)產(chǎn)品市場配額

要充分吸收碳排放權、水權等的市場配額交易經(jīng)驗，加快建立健全權益生態(tài)產(chǎn)品市場。一是加快完善生態(tài)資源產(chǎn)權制度，明晰和登記生態(tài)資源產(chǎn)權，發(fā)展生態(tài)資源有償使用市場;二是因地制宜公平公正配置地區(qū)生態(tài)資源配額、績效目標，加強生態(tài)資源消耗評估及生態(tài)保護、環(huán)境治理績效考核，超額使用生態(tài)資源配額的地區(qū)、生態(tài)保護低績效地區(qū)可購買其他地區(qū)的剩余生態(tài)資源配額、高績效配額，促進地區(qū)之間的市場配額交易;三是合理制定企業(yè)生態(tài)環(huán)境許可配額，比如資源開發(fā)許可、排污許可、碳排放許可等配額，建立企業(yè)之間、企業(yè)與政府之間的市場配額交易制度，促進生態(tài)環(huán)境許可的市場配額交易，吸引廣大企業(yè)積極參與生態(tài)保護，擴展市場化生態(tài)保護補償范圍。

3.因地制宜擬定生態(tài)產(chǎn)業(yè)化項目

生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是吸引社會資本進入生態(tài)保護領域的重要路徑。地方政府應因地制宜擬定生態(tài)產(chǎn)業(yè)化臺賬，構建有利于生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的制度環(huán)境。首先，將生態(tài)保護、生態(tài)修復任務項目化，比如，制定自然保護區(qū)、退耕還林、防沙治沙、荒地開發(fā)等具體項目;其次，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)結構、功能、過程機理等制定生態(tài)保護、生態(tài)修復等項目目標、任務與要求;再次，針對各類生態(tài)產(chǎn)業(yè)化項目，與生態(tài)休閑旅游、生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)科技教育等協(xié)同一體化設計，匹配生態(tài)合約特許經(jīng)營項目;最后，依據(jù)投入成本、機會成本及激勵優(yōu)惠等，擬定項目建設總價，通過承包、轉讓、租賃、拍賣等形式，政府與企業(yè)、社會組織或個人簽訂合約協(xié)議，政府向生態(tài)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)支付補償或給予優(yōu)惠政策。

4.合理確定生態(tài)產(chǎn)品供給者

生態(tài)產(chǎn)品供給者是生態(tài)保護補償對象，涉及各級地方政府、企業(yè)、社會組織和公民個體。各級地方政府既要負責轄區(qū)范圍內的生態(tài)保護、生態(tài)治理和生態(tài)補償，又要負責地方經(jīng)濟發(fā)展。就地方政府而言，向外地提供了生態(tài)系統(tǒng)服務，供給了無形生態(tài)產(chǎn)品、有形生態(tài)產(chǎn)品、權益性生態(tài)產(chǎn)品，或通過生態(tài)保護、環(huán)境治理績效進行地區(qū)配額和績效考核，有剩余配額和高績效的地方政府，可界定為生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)政府;對于承擔生態(tài)系統(tǒng)保護、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，向市場供給了綠色/生態(tài)產(chǎn)品的企業(yè)，參與到生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)公益事業(yè)中的各類社會組織，可歸為生態(tài)產(chǎn)品供給企業(yè)和社會組織;生態(tài)保護地區(qū)的公民，生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者、市場交易者，以及參與各類生態(tài)保護活動的公民，可納入生態(tài)產(chǎn)品供給者。在確定生態(tài)產(chǎn)品供給者基礎上，根據(jù)利益分擔合理制定市場化生態(tài)保護補償政策。

5.建立市場化生態(tài)保護補償體系

生態(tài)保護補償市場體系是多層次、多元化的綜合性體系，市場化生態(tài)保護補償涉及多元主體、多種形式和手段，政府應積極引導和支持，加快建立市場化生態(tài)保護補償體系。一是充分調動集成市場力量，著力培育建立無形生態(tài)產(chǎn)品市場、有形生態(tài)產(chǎn)品交易市場、權益生態(tài)產(chǎn)品交易市場、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場;二是搭建生態(tài)保護補償市場平臺體系，學習借鑒生態(tài)銀行、基金信托、生態(tài)稅、消費稅，以及對口援助捐助、財政補貼、綠色采購通道等，為各方市場主體參與生態(tài)保護補償提供條件;三是規(guī)范市場化生態(tài)保護補償制度體系，建立健全市場化運作機制下的自然資源核算制度、生態(tài)產(chǎn)品議價和交易制度、生態(tài)保護補償資金籌集與使用制度、生態(tài)保護地區(qū)補償制度、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展補償制度、公民個體補償制度等，加快推進市場化生態(tài)保護補償制度化。

（二）完善市場化的生態(tài)保護補償配套措施

市場化的生態(tài)保護補償具有特殊性和復雜性，涉及區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟、社會各個方面，受各級地方政府、企業(yè)、社會組織、公民個體的生態(tài)保護認知與意愿等的影響，離不開政府的積極鼓勵激勵政策、輿論宣傳教育，更需要強硬的技術支撐和嚴格的法律法規(guī)制度約束。“十四五”時期，應進一步完善市場化生態(tài)保護補償配套措施，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，引導生態(tài)保護者主動參與，為加快推進完善市場化、多元化生態(tài)保護補償機制給予政策支持。

1.建立生態(tài)保護補償?shù)慕M織協(xié)商制度

生態(tài)保護補償涉及多方多維利益相關者，從區(qū)域層面來看，涉及生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)受益區(qū)，生態(tài)補償區(qū)與生態(tài)受償區(qū)，生態(tài)受損區(qū)、生態(tài)修復區(qū)、生態(tài)設施建設區(qū)、環(huán)境治理區(qū)等橫向區(qū)域，全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等縱向區(qū)域，含有不同地形地貌單元和經(jīng)濟發(fā)展單元的縱橫向區(qū)域。從利益主體層面來看，涉及政府、企業(yè)、社會組織、公民個體。在生態(tài)保護補償市場體系建設中，要充分發(fā)揮好生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會議制度的作用，加強各地方政府之間的溝通與協(xié)調，將生態(tài)保護補償納入其年度工作任務，協(xié)商制定各項生態(tài)保護補償配額，協(xié)議定價生態(tài)產(chǎn)品、自然資源收益權、環(huán)境保護權等，加強統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督監(jiān)管，搭建利益相關者生態(tài)保護補償信息平臺，定期動態(tài)發(fā)布生態(tài)保護補償信息，采取公開、公正的政府協(xié)商和市場談判方式，形成各方主體協(xié)商一致的市場化生態(tài)保護補償長效機制。

2.構建市場化生態(tài)保護補償?shù)募夹g支撐體系

為有效推動跨區(qū)域生態(tài)補償市場機制建設，促進生態(tài)產(chǎn)品價值的市場化交易，應以生態(tài)產(chǎn)品供給能力提升、生態(tài)產(chǎn)品標識標準及價值評估、產(chǎn)品市場交易監(jiān)管，以及生態(tài)補償標準、績效監(jiān)測等為基礎，加快規(guī)范市場化生態(tài)保護補償?shù)募夹g標準，推動生態(tài)保護補償規(guī)范化。當前，可重點考慮以下方面的技術支撐：一是生態(tài)產(chǎn)品標識標準技術;二是生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、機會成本及價值價格核算技術;三是生態(tài)資源產(chǎn)權界定及價值核算技術;四是生態(tài)保護績效核算技術，以及生態(tài)破壞、環(huán)境污染的損失性量化核算技術;五是生態(tài)保護補償標準、方式、考核、監(jiān)管技術規(guī)范。

3.健全生態(tài)產(chǎn)品市場交易法律法規(guī)體系

我國的《環(huán)境保護法》《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法律均與生態(tài)保護補償制度有密切聯(lián)系，國家部委和地方部門也推出了一系列政策文件，有些地方還出臺了地方性法規(guī)，為規(guī)范化制度化實施生態(tài)補償?shù)於嘶A。但目前生態(tài)補償制度范疇模糊，制度體系還不完善。當前，應加快整合統(tǒng)一相關法律法規(guī)，出臺《生態(tài)保護補償法》《生態(tài)保護補償條例》，在法律法規(guī)層面明確生態(tài)保護補償?shù)氖聶鄤澐旨柏熑闻渲茫贫ā渡鷳B(tài)產(chǎn)品市場交易法》，建立公開透明的生態(tài)保護補償程序規(guī)則，并在市場監(jiān)管法律法規(guī)層面明確生態(tài)產(chǎn)品市場監(jiān)管內容，推動市場化生態(tài)保護補償法制化。

4.加強生態(tài)保護補償輿論宣傳教育

市場化的生態(tài)保護補償更需要全社會廣泛參與和積極支持，充分利用現(xiàn)代信息技術手段，發(fā)揮新聞媒體、自媒體的作用，重視大眾媒體作用，創(chuàng)建各級各類宣傳學習平臺，構建多元化多層級宣傳教育體系，增強公眾生態(tài)產(chǎn)品有價、保護生態(tài)環(huán)境人人有責的意識，使公眾對綠色/生態(tài)標識產(chǎn)品價格有正確認識，引導各類市場主體積極參與生態(tài)保護補償，推動形成全社會保護生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。當前重點要加強生態(tài)科學和環(huán)境保護科普宣傳，加強生態(tài)保護補償政策宣傳解讀，健全生態(tài)保護教育體系，建議將生態(tài)文明教育、生態(tài)保護補償制度納入義務教育、職業(yè)教育，全面提升公眾的生態(tài)保護科學素養(yǎng)。

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