安 永 軍

(北京工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)部，北京100124)

一、問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要引擎。而農(nóng)民市民化是城鎮(zhèn)化的核心和根本，農(nóng)民能否完成向市民的角色轉(zhuǎn)型是衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要指標(biāo)，直接關(guān)系到我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的成敗[1]。但是從實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會(huì)阻礙重重，農(nóng)民市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，成為制約城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有效推進(jìn)的重要因素，為此，黨的十九大報(bào)告提出要“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”[2]。在此背景下，農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成為一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題和學(xué)術(shù)命題。

最早學(xué)界認(rèn)為農(nóng)民市民化是城市化的自然結(jié)果，研究重心也集中在城市化問(wèn)題上，并未單獨(dú)討論農(nóng)民市民化問(wèn)題。隨著研究的深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民市民化與城市化并不是同步的過(guò)程，而只是城市化的可能結(jié)果，農(nóng)民市民化問(wèn)題也因此進(jìn)入了學(xué)界的視野[3]。首先，學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注了阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程的因素，形成了以下四種主要觀點(diǎn)：一是制度阻礙論，這也是較為主流的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)戶(hù)籍制度是阻礙農(nóng)民市民化的制度因素[4]；二是利益侵害論，該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在政府推動(dòng)的城市化中，農(nóng)民處于被動(dòng)地位，其利益經(jīng)常受到政府的侵害，缺少足夠的資源應(yīng)對(duì)市民化的轉(zhuǎn)型[5]；三是安全短缺論，即農(nóng)民在離開(kāi)土地的保障進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中缺少安全感，不愿意市民化[6]；四是公共服務(wù)缺失論，即政府的公共服務(wù)滯后，沒(méi)有與市區(qū)等值化，阻礙了農(nóng)民市民化[7]。其次，學(xué)者們關(guān)注了市民化能力與市民化的關(guān)系，市民化的關(guān)鍵是市民化能力的建設(shè)，而市民化能力建設(shè)不僅涉及進(jìn)城農(nóng)民的市民化能力提升，而且還涉及城鎮(zhèn)的市民化能力提升[8]。再次，學(xué)者們關(guān)注了市民化的實(shí)現(xiàn)路徑問(wèn)題，相對(duì)于農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工所形成的“異地市民化”模式，在鄉(xiāng)村振興背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)的非農(nóng)化鄉(xiāng)村形成了與之相對(duì)的“原地市民化”模式，二者共同構(gòu)成了農(nóng)民市民化的實(shí)現(xiàn)路徑[9]。

既有研究對(duì)于市民化的研究已經(jīng)較為充分，但是尚未充分討論建設(shè)用地制度與農(nóng)民市民化的關(guān)系。農(nóng)民市民化同時(shí)也是一個(gè)農(nóng)民與土地脫鉤的過(guò)程，學(xué)者們普遍注意到了土地制度與農(nóng)民市民化的密切關(guān)聯(lián)，但主要聚焦于農(nóng)民市民化對(duì)土地制度尤其是對(duì)農(nóng)地制度的影響。如學(xué)者們指出農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移釋放出了大量的農(nóng)地資源，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地資源的有效利用成為土地制度改革需要解決的問(wèn)題，“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度改革應(yīng)該與農(nóng)民市民化的進(jìn)程相匹配[10]。上述討論的主要對(duì)象是中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民的市民化，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)地制度與市民化的關(guān)系；而發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的市民化則是與土地開(kāi)發(fā)聯(lián)系在一起的，對(duì)農(nóng)民市民化產(chǎn)生影響的主要是建設(shè)用地制度。部分學(xué)者在討論建設(shè)用地制度時(shí)也間接關(guān)注到了其與農(nóng)民市民化的關(guān)系，但仍然停留在觀點(diǎn)爭(zhēng)論的層面，形成了征地入市制度更有利于農(nóng)民市民化[11]和直接入市制度更有利于農(nóng)民市民化[12]兩種對(duì)立觀點(diǎn)，可惜卻未能從機(jī)制層面分析兩者的一般化關(guān)聯(lián)。本文通過(guò)對(duì)征收入市制度和直接入市制度的比較分析，以社會(huì)保障機(jī)制作為關(guān)鍵的中間變量來(lái)論證土地制度與農(nóng)民市民化之間的關(guān)系，嘗試從理論層面進(jìn)行一般化的機(jī)制提煉。

農(nóng)民市民化可以從狹義和廣義兩個(gè)層面進(jìn)行定義，狹義的定義是指農(nóng)民獲得城市戶(hù)籍和市民身份，廣義的定義是指農(nóng)民完成向市民的角色轉(zhuǎn)型，本文從廣義上定義農(nóng)民市民化。土地開(kāi)發(fā)不僅僅是一個(gè)權(quán)利轉(zhuǎn)移的過(guò)程及與之伴隨的利益分配問(wèn)題，而且還具有顯著的社會(huì)含義，在此過(guò)程中，農(nóng)民失去了土地生產(chǎn)資料，其生產(chǎn)生活方式勢(shì)必發(fā)生重大的變化，這正是農(nóng)民市民化的范疇所在。在我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制下，社會(huì)保障也具有二元性[13]，而失地農(nóng)民市民化是一個(gè)農(nóng)民在城鄉(xiāng)二元體制中從農(nóng)村進(jìn)入城市的過(guò)程，在此過(guò)程中，農(nóng)民失去了土地的社會(huì)保障，而需要建立一種新的與城市社會(huì)保障體系相銜接的社會(huì)保障機(jī)制，因此將社會(huì)保障機(jī)制作為中間變量就可以將土地制度與農(nóng)民市民化關(guān)聯(lián)起來(lái)。本文的論證思路如下：首先，論證土地開(kāi)發(fā)中的建設(shè)用地入市與農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制的關(guān)聯(lián)，而在不同的建設(shè)用地入市制度中形成了不同的社會(huì)保障機(jī)制；其次，論證社會(huì)保障機(jī)制與農(nóng)民市民化之間的關(guān)聯(lián)，分析不同社會(huì)保障機(jī)制下所形成的農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式。

本文所使用的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自筆者及所在團(tuán)隊(duì)于2017年3月和5月在蘇州C街道和東莞的S村為期各半個(gè)月的駐點(diǎn)調(diào)研。蘇州C街道的土地開(kāi)發(fā)從2006年開(kāi)始，按照總體規(guī)劃有序推進(jìn)，調(diào)研期間已經(jīng)推進(jìn)了一半，2018年以來(lái)仍然按照原有模式在繼續(xù)推進(jìn)，并沒(méi)有發(fā)生大的變化。東莞S村從20世紀(jì)80年代就開(kāi)始進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，調(diào)研期間土地開(kāi)發(fā)過(guò)程已經(jīng)完成，農(nóng)民從土地開(kāi)發(fā)中獲取的租金收入較為穩(wěn)定，2018年以來(lái)也沒(méi)有發(fā)生大的變化。

二、征收入市與直接入市：建設(shè)用地入市制度的兩種類(lèi)型

(一)土地權(quán)利轉(zhuǎn)移與建設(shè)用地入市制度類(lèi)型

我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！蔽覈?guó)的土地制度是一種城鄉(xiāng)二元的土地制度，農(nóng)村土地歸集體所有，土地只能在集體內(nèi)部分配，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)；而城市土地則歸國(guó)家所有。城市化首先建立在土地開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，在此過(guò)程中，農(nóng)地的用途非農(nóng)化，轉(zhuǎn)變?yōu)榱私ㄔO(shè)用地，農(nóng)村也轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺鞘?。土地開(kāi)發(fā)之后，土地的使用主體不再是農(nóng)民，土地作為一種資源其使用權(quán)通過(guò)市場(chǎng)化的方式重新配置，此即建設(shè)用地入市。

建設(shè)用地入市不僅僅是一個(gè)土地開(kāi)發(fā)的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)權(quán)利轉(zhuǎn)移的過(guò)程，以及與權(quán)利轉(zhuǎn)移相伴隨的利益分配的問(wèn)題。在土地開(kāi)發(fā)之前，土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，而使用權(quán)均分給農(nóng)民，土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而在土地開(kāi)發(fā)之后，土地的使用權(quán)必然發(fā)生轉(zhuǎn)移，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)主體手中，其配置方式從村莊內(nèi)部的自治配置方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭绱迩f的市場(chǎng)配置方式，這也使得農(nóng)民在使用權(quán)層面上與土地發(fā)生分離；但是，土地的所有權(quán)卻并不一定轉(zhuǎn)移，這正是不同的建設(shè)用地入市制度的核心差異之所在。我國(guó)的土地是社會(huì)主義公有制的土地制度，國(guó)家和集體是兩種土地所有權(quán)主體，建設(shè)用地入市制度的關(guān)鍵是土地所有權(quán)是否發(fā)生了轉(zhuǎn)移，而據(jù)此可以將建設(shè)用地入市制度劃分為征收入市和直接入市兩種類(lèi)型。在征收入市制度中，土地所有權(quán)從集體轉(zhuǎn)移到了國(guó)家手中；而在直接入市制度中，土地所有權(quán)仍然保留在集體手中。土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)土地用途的轉(zhuǎn)變，在此過(guò)程中產(chǎn)生了巨大的土地增值收益，而土地所有權(quán)的核心正是土地收益權(quán)，是決定土地增值收益分配的關(guān)鍵。在征收入市制度中，土地增值收益被國(guó)家所有，可稱(chēng)之為國(guó)家公有模式；在直接入市制度中，土地增值收益被集體所有，可稱(chēng)之為農(nóng)民共有模式。

兩種建設(shè)用地入市制度在實(shí)踐中各有其典型的代表，征收入市制度以蘇南工業(yè)園經(jīng)濟(jì)為代表，而直接入市制度以珠三角地租經(jīng)濟(jì)為代表。

表1 建設(shè)用地入市制度的兩種類(lèi)型

(二)兩類(lèi)建設(shè)用地入市制度實(shí)踐

1.征收入市制度實(shí)踐

在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須首先由政府經(jīng)過(guò)土地征收將土地性質(zhì)從集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，然后才能夠進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，這就是征收入市制度。土地征收本質(zhì)上是所有權(quán)主體轉(zhuǎn)變的過(guò)程，即從集體所有制向更高層次的全民所有制轉(zhuǎn)變的過(guò)程，是行政行為，而非市場(chǎng)行為，這是我國(guó)的社會(huì)主義公有制土地制度與西方土地制度最大的不同之處[14]。在征收入市制度中，政府按照土地的原有用途對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的土地增值收益則被國(guó)家所壟斷。

蘇南地區(qū)由于靠近上海，早在集體時(shí)期，社辦企業(yè)就已經(jīng)形成了規(guī)模。改革開(kāi)放以后，蘇南地區(qū)經(jīng)歷了兩波工業(yè)化。第一波工業(yè)化是二十世紀(jì)八九十年代的集體企業(yè)，集體企業(yè)的土地、勞動(dòng)力和資本均來(lái)自集體范圍內(nèi)。90年代后期，由于集體企業(yè)的衰落，蘇南地區(qū)開(kāi)啟了以招商引資為主的第二波工業(yè)化浪潮。蘇南地區(qū)的招商引資主要是以市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)為主，通過(guò)建立工業(yè)園的方式集中招商引資。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，居住區(qū)、公共功能區(qū)等相應(yīng)的規(guī)劃區(qū)也發(fā)展起來(lái)，區(qū)域規(guī)劃完全打破了村莊的土地邊界，按照城市的要求來(lái)進(jìn)行，所需要的土地則通過(guò)土地征收將集體土地國(guó)有化來(lái)獲取。在土地征收中，政府一般采用“土地?fù)Q社?！钡姆绞剑朔N征地模式與口糧補(bǔ)貼的性質(zhì)是一樣的，即只對(duì)土地的使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。

蘇州X開(kāi)發(fā)區(qū)的C街道2006年統(tǒng)一規(guī)劃了產(chǎn)業(yè)園，引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)集中，目前園區(qū)共有規(guī)模以上企業(yè)40家。同時(shí)從2006年開(kāi)始，C街道按照統(tǒng)一規(guī)劃，開(kāi)始啟動(dòng)“預(yù)征預(yù)拆”工作(1)“預(yù)征預(yù)拆”即政府先啟動(dòng)征地和拆遷工作，再使用建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行覆蓋開(kāi)發(fā)。，計(jì)劃將全部7個(gè)行政村的7 000戶(hù)農(nóng)戶(hù)全部搬遷進(jìn)社區(qū)，與此同時(shí)將全部農(nóng)地征收到政府手中。截至2017年超過(guò)一半的農(nóng)戶(hù)已經(jīng)安置上樓，農(nóng)戶(hù)的耕地也通過(guò)“土地?fù)Q社?！钡姆绞秸魇盏搅苏种?。土地征收補(bǔ)償方式是按照人口進(jìn)行補(bǔ)償，小孩一次性補(bǔ)償6 000元，勞動(dòng)力統(tǒng)一辦理社保，政府給予11.4年的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助；農(nóng)戶(hù)可以享受農(nóng)保，也可以自己補(bǔ)充購(gòu)買(mǎi)滿15年享受城保。2017年農(nóng)保待遇是870元/月，城保待遇1 250元/月。將社保金折算成現(xiàn)金計(jì)算，每月社保的繳納費(fèi)為400元，總共137個(gè)月，共計(jì)約5萬(wàn)元，這是對(duì)人均0.5畝口糧田的補(bǔ)助，即1畝地的補(bǔ)償款約10萬(wàn)元。“土地?fù)Q社?！?，即政府用制度化的社保替代了土地發(fā)揮的非正式社會(huì)保障作用，政府的補(bǔ)償是對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償。

2.直接入市制度實(shí)踐

在珠三角等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，由于土地管理法規(guī)建設(shè)滯后等歷史原因，在實(shí)踐中形成了農(nóng)民自主的土地開(kāi)發(fā)模式，即集體土地未經(jīng)國(guó)家征收，直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，這就是直接入市制度。在直接入市制度中，集體將土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給市場(chǎng)主體，但是所有權(quán)仍然保留在集體手中，并且據(jù)此得以獲取土地增值收益，土地增值收益以租金的形式被集體所有，并以分紅的形式分配給農(nóng)民個(gè)體，即集體開(kāi)發(fā)、按份共有。相對(duì)于國(guó)家公有模式，農(nóng)民共有模式是一種私有制形式。在國(guó)家公有模式中，土地增值收益轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政收入，并通過(guò)政府的公共投入在全社會(huì)進(jìn)行再分配，其受益群體是全體社會(huì)成員。而在農(nóng)民共有模式中，土地增值收益被農(nóng)民共同所有，受益群體是擁有土地所有權(quán)的集體。

珠三角由于靠近港澳臺(tái)的地理優(yōu)勢(shì)，改革開(kāi)放后引入大量“三來(lái)一補(bǔ)”的外資企業(yè)，迅速實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。在工業(yè)化過(guò)程中，集體直接將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，在土地上建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房并向企業(yè)出租。土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)了大量的地租收入，集體經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)展壯大，農(nóng)民認(rèn)為地租收入來(lái)自對(duì)集體讓渡的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，人人都有份分享，迫于農(nóng)民壓力，集體收入主要用于農(nóng)戶(hù)分紅。而珠三角地區(qū)推行的股權(quán)量化改革進(jìn)一步強(qiáng)化了土地為農(nóng)民所有的地權(quán)觀念。

東莞市的S村為S鎮(zhèn)的中心村，全村共有6個(gè)村民小組，戶(hù)籍人口5 400多人，經(jīng)濟(jì)合作社股民5 190人，陸地國(guó)土面積4 050畝。S村最早的外資企業(yè)是1982年一個(gè)香港人創(chuàng)辦的，外來(lái)企業(yè)為本地勞動(dòng)力提供了豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)，S村村民逐漸形成了“半工半耕”的家庭生計(jì)模式。1986年，為了便于土地開(kāi)發(fā)，東莞市將農(nóng)戶(hù)的土地收歸到村集體，農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。1990年到1995年村組兩級(jí)開(kāi)始大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)，在集體土地上修建廠房并向外出租，到2000年，除了目前僅剩的100多畝農(nóng)地以外，S村其余土地已經(jīng)全部進(jìn)行了非農(nóng)開(kāi)發(fā)。全村村組兩級(jí)現(xiàn)有凈資產(chǎn)5億多元，2016年村組兩級(jí)總收入1.1億元，其中村一級(jí)收入2 800萬(wàn)元，各個(gè)小組收入最多的2 200萬(wàn)元，最少的290萬(wàn)元。行政村的集體收入主要用于公共開(kāi)支，每年只有人均1 000元的象征性分紅，村民小組的集體收入主要用于分紅，每人6 000～9 000元/年(2)因?yàn)檎{(diào)研是在2017年上半年進(jìn)行的，當(dāng)年的村集體收入數(shù)據(jù)到年底才統(tǒng)計(jì)，故在文中采用2016年的數(shù)據(jù)，且由于S村的土地開(kāi)發(fā)已經(jīng)完成且土地租金變化不大，村集體收入的年度變化也不大。。

三、建設(shè)用地入市與社會(huì)保障機(jī)制重構(gòu)

土地具有多重屬性，既是自然資源又是社會(huì)資源[15]；而土地的多重屬性也使其具有多重功能，作為自然資源，它是一種生產(chǎn)資料，具有就業(yè)功能，而作為社會(huì)資源，土地資源的分配具有非常重要的社會(huì)屬性，集體土地制度中均分土地使用權(quán)的實(shí)踐使土地具有社會(huì)保障功能[16]。在土地開(kāi)發(fā)以前，農(nóng)地的用途沒(méi)有發(fā)生改變，使用權(quán)也沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)移，仍然掌握在農(nóng)民手中，土地的就業(yè)功能和社會(huì)保障功能是通過(guò)土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)的，農(nóng)民要獲得保障必須通過(guò)勞動(dòng)來(lái)獲得，勞動(dòng)和保障是一體的，通過(guò)土地結(jié)合在一起。由于土地使用權(quán)是在集體范圍內(nèi)進(jìn)行分配的，因此，保障的范圍也局限在集體范圍內(nèi)。可見(jiàn)，土地開(kāi)發(fā)之前農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制是集體范圍內(nèi)的勞動(dòng)與保障一體模式。

土地開(kāi)發(fā)之后，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地入市，土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制也隨之發(fā)生重構(gòu)。可以將農(nóng)民與土地之間的關(guān)聯(lián)區(qū)分為兩種類(lèi)型，一是生產(chǎn)關(guān)聯(lián)，即農(nóng)民與土地通過(guò)勞動(dòng)結(jié)合在一起，這種關(guān)聯(lián)建立在農(nóng)民所具有的土地使用權(quán)基礎(chǔ)上；二是權(quán)利關(guān)聯(lián)，即農(nóng)民保持著對(duì)土地的權(quán)利，包括使用權(quán)或所有權(quán)。建設(shè)用地入市使得農(nóng)民的使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，因此，土地不再作為生產(chǎn)資料與農(nóng)民結(jié)合在一起，農(nóng)民與土地的生產(chǎn)關(guān)聯(lián)被切割。但是，由于土地的所有權(quán)并不一定轉(zhuǎn)移，所以，農(nóng)民與土地的權(quán)利關(guān)聯(lián)則不一定被切割。

在征收入市制度中，所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)民與土地的權(quán)利關(guān)聯(lián)被切割，當(dāng)然，這種切割是有補(bǔ)償?shù)模且試?guó)家的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為條件，而原有的土地社會(huì)保障功能也無(wú)法持續(xù)。在土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的同時(shí)，農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償實(shí)際上正是對(duì)土地的社會(huì)保障功能的補(bǔ)償，而由于貨幣化補(bǔ)償呈現(xiàn)出諸多問(wèn)題，“土地?fù)Q保障”成為一種較為普遍化的補(bǔ)償方式[17]。而在“土地?fù)Q保障”中，農(nóng)民的基本保障是不能交換的，而只能交換補(bǔ)充保障，在實(shí)踐中土地所交換的社會(huì)保障主要是繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為主[15]。土地所交換的社會(huì)保障是以政府為責(zé)任主體的制度化社會(huì)保障機(jī)制，這是城市市民的社會(huì)保障機(jī)制，土地?fù)Q保障也從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制從鄉(xiāng)到城的銜接[18]。而社會(huì)保障機(jī)制重構(gòu)的過(guò)程中，勞動(dòng)與保障也發(fā)生了分離，農(nóng)民不再需要通過(guò)勞動(dòng)才能獲得社會(huì)保障。

在直接入市制度中，所有權(quán)沒(méi)有轉(zhuǎn)移，農(nóng)民與土地的權(quán)利關(guān)聯(lián)仍然得以保留，但是從使用權(quán)關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)關(guān)聯(lián)。在仍然保持權(quán)利關(guān)聯(lián)的情況下，農(nóng)民能夠從土地上獲取高額的土地增值收益，土地增值收益也因此在實(shí)際上對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生了社會(huì)保障功能。而由于農(nóng)民與土地的生產(chǎn)關(guān)聯(lián)被切割，所以，農(nóng)民無(wú)須再通過(guò)勞動(dòng)付出來(lái)獲得社會(huì)保障，也即勞動(dòng)和保障發(fā)生了分離。有學(xué)者將這種農(nóng)民通過(guò)土地開(kāi)發(fā)獲取社會(huì)保障的機(jī)制稱(chēng)為“開(kāi)發(fā)促保障”[19]，農(nóng)民所獲得的保障仍然是土地保障。

可以看到，在建設(shè)用地入市過(guò)程中，“土地?fù)Q保障”和“開(kāi)發(fā)促保障”所獲得的保障資金來(lái)源都來(lái)自土地增值收益，這是二者的共同點(diǎn)；但是，二者在保障水平和保障范圍上存在顯著的差異。(1)從保障水平來(lái)看，“土地?fù)Q保障”模式的保障水平低但更加均等，而“開(kāi)發(fā)促保障”模式的保障水平高但差異性大。土地增值收益與土地區(qū)位存在強(qiáng)相關(guān)關(guān)系，不同區(qū)位的土地價(jià)值存在差異，區(qū)位越好，土地增值收益越高。“土地?fù)Q保障”模式中，政府獲得轄區(qū)范圍內(nèi)所有區(qū)位土地的土地增值收益，通過(guò)制度化的社會(huì)保障進(jìn)行再分配，對(duì)所有的社會(huì)成員進(jìn)行均等化待遇，保障水平是相同的。但是，“土地?fù)Q保障”是對(duì)原有土地保障功能的替換，國(guó)家壟斷土地增值收益，同時(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行利益補(bǔ)償，農(nóng)民所獲得的制度化保障水平也是兜底性的。而“開(kāi)發(fā)促保障”模式中，不同的集體由于所處區(qū)位的不同，所獲得的土地收益差異非常大，農(nóng)民的保障水平差異也非常大；而由于土地增值收益被集體所壟斷，農(nóng)民所獲得的土地保障水平是非常高的。(2)從保障范圍來(lái)看，“土地?fù)Q保障”模式的保障范圍更加廣泛，而“開(kāi)發(fā)促保障”模式的保障范圍較為狹窄。“土地?fù)Q保障”模式中，農(nóng)民獲得的是由政府設(shè)立和管理的制度化保障，政府是責(zé)任主體，保障的范圍也覆蓋到政府的管轄范圍內(nèi)?！伴_(kāi)發(fā)促保障”模式中，農(nóng)民獲得的是集體土地上的社會(huì)保障，集體是責(zé)任主體，保障的范圍也局限在集體范圍內(nèi)，保障范圍和土地所有權(quán)邊界是重合的，受到土地邊界的約束。

社會(huì)保障的功能在于防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此，良好的社會(huì)保障機(jī)制運(yùn)作應(yīng)當(dāng)有脫離于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立的資金來(lái)源，與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相互隔絕。在土地開(kāi)發(fā)以前，農(nóng)民必須通過(guò)勞動(dòng)才能獲得保障，由于農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出主要用于家庭消費(fèi)，農(nóng)民的勞動(dòng)所得不是工資性收入，而是實(shí)物產(chǎn)出，因此農(nóng)民在土地上的就業(yè)是非市場(chǎng)性的，因此不具有風(fēng)險(xiǎn)性。“土地?fù)Q保障”模式中，政府是第一責(zé)任主體，制度化保障的運(yùn)行建立在公共財(cái)政的基礎(chǔ)上，而公共財(cái)政的運(yùn)行遵循的是行政邏輯，與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相互隔絕，因此較為穩(wěn)定。而“開(kāi)發(fā)促保障”模式中，通過(guò)土地參與市場(chǎng)所實(shí)現(xiàn)的土地資本化來(lái)獲取收益，但是，土地要素的市場(chǎng)價(jià)值受到市場(chǎng)環(huán)境的影響，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，如果產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移土地價(jià)值也會(huì)隨之下降，土地保障也因?yàn)榕c市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)未隔絕而具有不穩(wěn)定性。

從上述分析可以看出：制度化保障是現(xiàn)代社會(huì)的普遍通行保障機(jī)制，也是我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制中城市居民的主要保障機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民的保障機(jī)制的轉(zhuǎn)換與銜接；而“開(kāi)發(fā)促保障”中的土地保障，農(nóng)民從土地上沒(méi)有完全脫離，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，是一種異化了的社會(huì)保障機(jī)制。

1.征收入市制度與低水平大范圍制度保障

征收入市制度中，國(guó)家可以通過(guò)有針對(duì)性地設(shè)立制度性保障來(lái)替代對(duì)農(nóng)民的土地補(bǔ)償，即“土地?fù)Q保障”。在制度保障替代土地保障過(guò)程中，農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償是按照原有農(nóng)業(yè)用途計(jì)算的，制度保障只是替代原有的土地保障，但并沒(méi)有提升土地保障的水平，保障水平較低。

有學(xué)者指出，蘇州市的征地制度改革的重心一直是如何完善征地補(bǔ)償方式，以滿足被征地農(nóng)民融入城市的需求，征地拆遷補(bǔ)償?shù)哪康氖前鸭w土地承擔(dān)的農(nóng)民基本保障，置換為城市標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障，在此政策導(dǎo)向下，老年人能夠通過(guò)“土地?fù)Q社?！鲍@得870元/月的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)高于270元/月的農(nóng)保金，足以保障老年人的基本生活[20]。而按照筆者調(diào)研的蘇州市X開(kāi)發(fā)區(qū)的“土地?fù)Q社?！闭?，未滿60周歲的勞動(dòng)力由政府給予社保補(bǔ)助，折合成現(xiàn)金計(jì)算約5萬(wàn)元/人，這個(gè)價(jià)格只是對(duì)人均0.5畝的口糧田的非貨幣化補(bǔ)助。蘇州市通過(guò)“土地?fù)Q社?！钡姆绞接弥贫然纳鐣?huì)保障替代了土地的社會(huì)保障功能，但從保障水平來(lái)看仍然只是保障城市基本生活需求的兜底保障。

2.直接入市制度與高水平小范圍土地保障

直接入市制度中，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)，農(nóng)民直接從土地中獲得利益，土地增值收益承擔(dān)了社會(huì)保障的功能，土地仍然承擔(dān)了保障功能，即“開(kāi)發(fā)促保障”。由于土地增值收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)上的土地收益，農(nóng)民享有的保障水平也較高，成為集體內(nèi)部的一種福利再分配。

有學(xué)者指出，珠三角地區(qū)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高，且絕大部分土地增值收益被農(nóng)民所有，以東莞市的高埗鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)數(shù)萬(wàn)畝的建設(shè)用地被政府征收開(kāi)發(fā)的不足2 000畝，其余全部是由村集體開(kāi)發(fā)或農(nóng)民開(kāi)發(fā)，農(nóng)民所獲得的集體分紅收入和宅基地自建房屋出租收入能夠占到家庭收入的近1/3[21]。而在筆者調(diào)研的東莞S村，村民的年均分紅最低為7 000元/年，一個(gè)五口之家光分紅收入這一項(xiàng)就達(dá)到3.5萬(wàn)元，這個(gè)收入抵得上中西部農(nóng)村農(nóng)戶(hù)一年的收入，這還不包括村民可以享受到的免費(fèi)醫(yī)保、集體發(fā)放的養(yǎng)老金等非貨幣化福利。蘇州市X開(kāi)發(fā)區(qū)的土地補(bǔ)償轉(zhuǎn)換為貨幣收入約5萬(wàn)元/人，而東莞S村的土地租金收入為7 000元/人/年，但該分紅是長(zhǎng)期性的，10年就能達(dá)到7萬(wàn)元，且沒(méi)有終點(diǎn)期限，農(nóng)民由此獲得的保障水平顯然超出了基本保障的水平，已經(jīng)變成了一種福利。

四、社會(huì)保障機(jī)制與農(nóng)民市民化

在建設(shè)用地入市制度中，農(nóng)民的就業(yè)方式也發(fā)生變化。土地開(kāi)發(fā)以后，農(nóng)民無(wú)法再在土地上就業(yè)，而必須轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂傻膭趧?dòng)力，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而市場(chǎng)化就業(yè)無(wú)疑是有風(fēng)險(xiǎn)性的。在市場(chǎng)化就業(yè)的背景下，農(nóng)民要維系可持續(xù)生計(jì)，必須通過(guò)提升人力資本來(lái)提升個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)力。

而在市場(chǎng)化就業(yè)的背景下，勞動(dòng)與保障發(fā)生了分離，保障水平能夠?qū)趧?dòng)力就業(yè)產(chǎn)生影響，過(guò)高的保障水平會(huì)形成福利依賴(lài)，抑制勞動(dòng)力市場(chǎng)化就業(yè)的意愿[22]。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，首要的風(fēng)險(xiǎn)就是就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，一旦無(wú)法獲得就業(yè)收入，就無(wú)法獲得生存保障。而制度化保障與市場(chǎng)化就業(yè)是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一體兩面，兩者的結(jié)合才能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)的有效運(yùn)行。制度化保障的功能在于降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)市民生活的沖擊，為市民生活提供基本保障。而在基本社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，市民才得以進(jìn)入市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)之中，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)為其提供基本激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人能力提升，獲得差異化的收入，社會(huì)發(fā)展才獲得基本動(dòng)力。社會(huì)保障和市場(chǎng)化就業(yè)之間的關(guān)系必須維持均衡：一方面，社會(huì)保障需要通過(guò)市場(chǎng)化就業(yè)獲得資源支持，另一方面，社會(huì)保障又為市場(chǎng)化就業(yè)提供兜底保障，促進(jìn)市場(chǎng)化就業(yè)。一旦社會(huì)保障超出兜底保障的范疇，就會(huì)形成福利依賴(lài)，抑制勞動(dòng)力的就業(yè)意愿，而社會(huì)保障本身的運(yùn)行也會(huì)受到影響。征收入市制度中，低水平社會(huì)保障在為農(nóng)民提供基本保障的基礎(chǔ)上能夠促進(jìn)農(nóng)民積極進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)[16]。直接入市制度中，高水平社會(huì)保障超過(guò)了基本保障的范疇，形成了福利依賴(lài)，抑制了農(nóng)民進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的積極性，農(nóng)民從土地上脫離出來(lái)成為有閑階級(jí)。

而社會(huì)保障機(jī)制同時(shí)也會(huì)影響到農(nóng)民的生活方式，這主要體現(xiàn)在保障范圍上。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》里指出“從基層上看去，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”[23]，在鄉(xiāng)土社會(huì)中，農(nóng)民的半截身子好像插進(jìn)了土里，與土地一樣變得不可移動(dòng)，在此基礎(chǔ)上，村民之間才變得熟悉和親密，熟人社會(huì)才得以形成。在制度化保障中，保障范圍更加廣泛也更加均等，政府無(wú)差別地面對(duì)每個(gè)個(gè)體，超出了村莊的范圍，每個(gè)個(gè)體所享受到的權(quán)利是平等的，也是開(kāi)放的。而以土地增值收益為基礎(chǔ)的土地保障中，農(nóng)民所獲得的社會(huì)保障仍然建立在土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，而土地具有不可移動(dòng)性，農(nóng)民的土地權(quán)利局限于集體范圍內(nèi)，土地利益上的經(jīng)濟(jì)邊界也進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為了社會(huì)邊界，進(jìn)一步強(qiáng)化了村莊的封閉性。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民雖然脫離了土地，但是很大程度上仍然延續(xù)了農(nóng)業(yè)社會(huì)的生活方式，在思想觀念上仍然存留著濃厚的小農(nóng)意識(shí)，成為生活在現(xiàn)代社會(huì)的“小農(nóng)”。

因此，從生產(chǎn)和生活兩個(gè)方面，可以看到社會(huì)保障機(jī)制會(huì)形塑不同的市民化樣態(tài)，形成不同的市民化水平。在征收入市制度中，農(nóng)民與土地不再發(fā)生關(guān)聯(lián)，而是作為個(gè)體受到政府制度保障的均等化保障，成為就業(yè)市場(chǎng)中的自由勞動(dòng)力，同時(shí)，其社會(huì)生活范圍也超出村莊的范圍，生活方式也進(jìn)一步發(fā)生轉(zhuǎn)變；而直接入市制度中，農(nóng)民與土地仍然存在關(guān)聯(lián)，較高的土地收益使得農(nóng)民不愿意進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)就業(yè)方式的轉(zhuǎn)型，同時(shí)，土地利益進(jìn)一步強(qiáng)化了村莊社會(huì)邊界，延續(xù)了農(nóng)業(yè)社會(huì)的生活方式。通過(guò)比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，征收入市制度中，農(nóng)民的市民化水平更高。

1.征收入市制度與開(kāi)放型農(nóng)民市民化

在征收入市制度中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以打破村莊邊界，將農(nóng)民的生產(chǎn)生活重新按照市場(chǎng)化的方式進(jìn)行再組織，所形成的是開(kāi)放型農(nóng)民市民化模式。開(kāi)放型農(nóng)民市民化模式中，勞動(dòng)力市場(chǎng)化程度較高，農(nóng)民只能以勞動(dòng)力要素進(jìn)入市場(chǎng)，并通過(guò)發(fā)展個(gè)人能力來(lái)獲取收入，獲得社會(huì)地位。開(kāi)放型市民化模式中，農(nóng)民的生活方式也更加現(xiàn)代化，個(gè)體必須依靠個(gè)人努力來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，因之更加理性化。

蘇州的市場(chǎng)化就業(yè)程度非常高，村莊的社會(huì)分層與職業(yè)分殊高度一致。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民眼中，最好的職業(yè)是進(jìn)入銀行、政府等體制內(nèi)工作，次之的職業(yè)是進(jìn)入鎮(zhèn)村聘用崗位，再次之就是進(jìn)廠務(wù)工，越上層的職業(yè)收入越高且工作越體面。能否進(jìn)入體制與學(xué)歷相關(guān)，當(dāng)?shù)厝艘虼朔浅Ｖ匾暯逃词故且话慵彝?，也?huì)為孩子報(bào)各種輔導(dǎo)班，積極進(jìn)行人力資本投資。雖然體力勞動(dòng)在社會(huì)分層中處于底端，但是，村莊內(nèi)部也沒(méi)有形成對(duì)進(jìn)廠務(wù)工的社會(huì)排斥，大部分勞動(dòng)力都會(huì)進(jìn)入工廠與外地農(nóng)民工一起工作。

在蘇州，通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，村民也更加理性化。當(dāng)?shù)氐拇迕駥?duì)自己的定位是“居民”，即介于村民與市民之間的社會(huì)身份，雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，但是相對(duì)于城市中的中產(chǎn)階級(jí)來(lái)說(shuō)，居民的社會(huì)地位仍然較低，因此具有積極的向上流動(dòng)愿望，通過(guò)積極的個(gè)人努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)。

2.直接入市制度與封閉型農(nóng)民市民化

在直接入市制度中，土地建立了一道屏障，將農(nóng)民與市場(chǎng)隔絕了開(kāi)來(lái)，在村莊范圍內(nèi)形成了脫離農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活方式，所形成的是封閉型農(nóng)民市民化模式。封閉型農(nóng)民市民化模式中，勞動(dòng)力市場(chǎng)化程度較低。而在土地所形成的邊界以?xún)?nèi)，農(nóng)民的社會(huì)生活也局限于其中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生活方式也得以延續(xù)，農(nóng)民的觀念也較為傳統(tǒng)。

與蘇州農(nóng)民追求高收入且體面工作的就業(yè)觀念不同，東莞農(nóng)民更看重體面而不看重高收入。當(dāng)?shù)啬贻p人眼中的理想就業(yè)崗位是坐辦公室的白領(lǐng)工作，主要是工廠會(huì)計(jì)、出納、保管員或村級(jí)組織臨聘人員，此類(lèi)工作較為體面，但是工資較低，一般在1 500～3 000元/月。而進(jìn)廠的工資一般在3 000～4 000元/月，工作條件較差且較為辛苦，但本地農(nóng)民基本不進(jìn)入工廠務(wù)工，體力勞動(dòng)被污名化。就業(yè)觀念進(jìn)一步影響到了教育觀念，當(dāng)?shù)卮迕裰饕窃诖迩f內(nèi)部進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而村莊內(nèi)部的社會(huì)分層不明顯，村民沒(méi)有階層流動(dòng)的動(dòng)力，對(duì)教育普遍不是很重視。

相較于蘇州農(nóng)民的拼搏精神，東莞的農(nóng)民形成了“躺在土地上過(guò)日子”的依賴(lài)思想，缺少拼搏和創(chuàng)新精神，封閉保守。農(nóng)民固守著土地，且在村莊內(nèi)形成了緊密的社會(huì)認(rèn)同，這種自我優(yōu)越感使得本地村民滿足于現(xiàn)狀，視野非常狹窄，缺少向上流動(dòng)的動(dòng)力。這里的農(nóng)民“雖然大多數(shù)已經(jīng)接受了城市生活方式，但在思想的開(kāi)放、進(jìn)步上仍同城市居民有些差距”[24]。

五、結(jié) 語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)征收入市制度與直接入市制度的比較分析，討論了土地制度對(duì)農(nóng)民市民化的影響。征收入市制度通過(guò)“土地?fù)Q保障”建立了低水平的制度保障，低保障水平促進(jìn)了農(nóng)民進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)方式轉(zhuǎn)型，而制度保障打破了村莊邊界，促進(jìn)了生活方式的現(xiàn)代化。直接入市制度中則通過(guò)“開(kāi)發(fā)促保障”建立了高水平的土地保障，高保障水平形成了福利依賴(lài)，抑制了農(nóng)民進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的積極性，而土地保障進(jìn)一步強(qiáng)化了村莊邊界，延續(xù)了傳統(tǒng)的小農(nóng)生活方式。比較分析顯示，征收入市制度能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民與土地的完全脫離，能夠促進(jìn)農(nóng)民市民化。

基于此，可以看出土地制度改革的關(guān)鍵在于為農(nóng)民提供合理的補(bǔ)償，國(guó)家應(yīng)該為其提供兜底性的制度化社會(huì)保障，使其能夠脫離對(duì)土地的依賴(lài)，作為獨(dú)立的勞動(dòng)主體進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)適應(yīng)市場(chǎng)來(lái)獲得獨(dú)立發(fā)展能力。蘇州“土地?fù)Q保障”的政策實(shí)踐具有啟示意義，相較于一次性的貨幣補(bǔ)償，其所建立的制度化社會(huì)保障更加能夠保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。但是，蘇州的實(shí)踐有一個(gè)前提條件，就是當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化水平較高，農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定的非農(nóng)化就業(yè)，這與中西部地區(qū)地方政府為了獲取土地推行“土地?fù)Q保障”本質(zhì)上是不同的。相對(duì)于蘇州，東莞的經(jīng)驗(yàn)顯示土地直接入市嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民市民化，在改革開(kāi)放之初工業(yè)化基礎(chǔ)薄弱的情況下，東莞的經(jīng)驗(yàn)具有歷史的合理性，但是隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的升級(jí)，過(guò)于細(xì)碎的土地開(kāi)發(fā)格局已經(jīng)無(wú)法與城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)，東莞的“先行經(jīng)驗(yàn)”也因此轉(zhuǎn)變成了制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“先行劣勢(shì)”。

2020年1月1日施行的新版《土地管理法》雖然允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，但也僅限于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這一種集體建設(shè)用地類(lèi)型，并沒(méi)有從根本上觸動(dòng)征地制度的主導(dǎo)性地位。此外，新版《土地管理法》還從各個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)了征地制度，尤其是在對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上新增了“被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”，并規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系”，從而強(qiáng)化了對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。為了進(jìn)一步推動(dòng)法律規(guī)定的落地，結(jié)合蘇州市探索的“土地?fù)Q社?！钡挠幸娼?jīng)驗(yàn)，可以從以下兩方面著手推進(jìn)。第一，在《土地管理法》的法律政策框架下繼續(xù)完善“土地?fù)Q保障”模式。法律雖然規(guī)定了征地必須安排“被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”，但是在實(shí)際運(yùn)作中則存在社?；鸬谋Ｕ狭Χ冗^(guò)低的問(wèn)題。為此，需要結(jié)合各地實(shí)際制定一個(gè)科學(xué)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，為社?；鹪O(shè)立一個(gè)底線，進(jìn)一步保障農(nóng)民的利益。第二，“土地?fù)Q保障”模式需要和其他補(bǔ)償方式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，確保農(nóng)民順利完成從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)型。除了“土地?fù)Q保障”以外，還有貨幣化補(bǔ)償、留地安置等多種補(bǔ)償方式，這些方式單獨(dú)運(yùn)作可能存在各種各樣的問(wèn)題，但是如果與“土地?fù)Q保障”模式結(jié)合起來(lái)，則可以形成一個(gè)立體的政策工具箱，多方面滿足農(nóng)民的需求，取得良好的總體效果。