崔 志 鈺，陳 鵬，倪 娟

(1.陜西師范大學(xué) 教育學(xué)部，陜西 西安 710062；2.江蘇省教育科學(xué)研究院，江蘇 南京 210013)

政策試點是指正式政策和制度出臺之前，在小面積、小范圍、小規(guī)模內(nèi)檢驗政策方案的合理性、可行性和科學(xué)性而進行的政策活動[1]。政策試點不僅廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟、科技、社會治理等領(lǐng)域，也在教育領(lǐng)域得到了越來越多的應(yīng)用。職業(yè)教育由于和經(jīng)濟社會的密切聯(lián)系，隨著類型教育地位的確定，其政策試點也更為普遍。

一、職業(yè)教育政策試點的邏輯特點

(一)職業(yè)教育政策試點的基本邏輯

1.以國家意志為軸的階段性試點

縱觀職業(yè)教育政策試點，有著鮮明的階段性特征。尤其是21世紀以來的20年，職業(yè)教育政策試點總是與國家重大職業(yè)教育政策文件的出臺密切相關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，2000年以來，國家專門出臺職業(yè)教育重大政策文件4次(1)國家重大職業(yè)教育政策文件是指以中共中央或國務(wù)院名義發(fā)布的政策文件。，分別是2002年《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》、2005年《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》、2014年《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》、2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》，其中在2010年國務(wù)院出臺《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》，這一政策文件雖然沒有專指職業(yè)教育體制改革試點，但對職業(yè)教育體制改革試點提出了明確的要求。

以5次國家重大職業(yè)教育政策文件出臺時間為節(jié)點，以“試點”“試行”“暫行”為關(guān)鍵詞在教育部網(wǎng)站進行文獻搜索，前后兩次職業(yè)教育重大政策文件出臺之間的試點情況如表1所示。如果加上2001年《教育部辦公廳關(guān)于在職業(yè)學(xué)校進行學(xué)分制試點工作的意見》，21世紀以來國家共推行職業(yè)教育試點政策66項，試行政策21項，暫行政策8項，剔除與政策試點內(nèi)涵不相符合的部分試行政策和暫行政策，共選擇81項試點政策作為研究對象(2)數(shù)據(jù)來源于教職成司函〔2012〕177號《關(guān)于開展職業(yè)教育國家教育體制改革試點項目督查工作的通知》。

表1 2000年以來國家職業(yè)教育政策試點出臺文件情況表

具體到每一項政策試點，都有一個鮮明的特征——通過一項項改革行動將國家職業(yè)教育政策意志迅速轉(zhuǎn)化為具體的職業(yè)教育實踐。比如，2005年10月28日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，就在政策文件發(fā)布前夕，教育部分別于5月12日與四川省人民政府、8月19日與天津市人民政府、10月17日與河南省人民政府等先行簽署共建國家職業(yè)教育改革試驗區(qū)協(xié)議。政策文件出臺后，教育部又迅速于2009年3月11日與廣西壯族自治區(qū)，3月12日與國務(wù)院三峽辦、湖北省、重慶市等簽署相關(guān)的省部共建職業(yè)教育改革試驗區(qū)，緊鑼密鼓地開展職業(yè)教育政策試點布局，展開職業(yè)教育改革試驗。與此配套，教育部于2006年3月出臺《關(guān)于職業(yè)院校試行工學(xué)結(jié)合、半工半讀的意見》，將大力發(fā)展職業(yè)教育的觸角直接伸向廣大職業(yè)院校，形成多層面推動職業(yè)教育發(fā)展的改革態(tài)勢。

2.以由點到面為徑的擴散式試點

任何一項改革政策的出臺都面臨著不同程度的風(fēng)險，風(fēng)險是普遍存在的，我們既不能因為有風(fēng)險而裹足不前，也不能將改革置于巨大的不可預(yù)測的風(fēng)險之中。任何一項改革政策的推行都是有阻力的，有的阻力是已知的、顯性的，有的阻力是不可預(yù)知或隱性的，我們既不能因為有阻力而畏懼和逃避，也不能無視阻力、強勢推進而徒增改革成本。為了控制改革風(fēng)險、化解推行阻力、降低改革成本、提高成功機率[2]，進行政策試點成為自覺自然的選擇。政策試點作為“頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”有機結(jié)合的上佳載體，既可以將國家意志和“頂層設(shè)計”的方針貫徹落實又可以充分發(fā)揮地方和基層單位的主動性和創(chuàng)造性，找到切實的過渡措施和辦法，循序漸進地推動各項改革。

既然是政策試點就說明政策還不成熟或政策還沒有經(jīng)過實踐的嚴格檢驗，政策本身還存在一些問題、隱藏著一些風(fēng)險，這些問題和風(fēng)險需要通過實踐暴露出來。從這個意義上說，試點過程其實就是一個不斷產(chǎn)生問題、暴露問題的過程，是一個不斷“試錯”的過程，是一個問題不斷出現(xiàn)又不斷解決的過程，也是一個風(fēng)險不斷釋放的過程。在教育改革中，政策試點已經(jīng)成為政策成本的重要組成部分，為了有效降低政策成本，必須不斷優(yōu)化政策試點，這就使當(dāng)下的政策試點呈現(xiàn)出先行先試、由點到面的擴散狀態(tài)。

以職業(yè)院?，F(xiàn)代學(xué)徒制教學(xué)改革試點為例，自2014年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》后，教育部于2014年8月公布了《關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》，2015年1月發(fā)布了《關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的通知》，并制訂了《現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作實施方案》，開始在全國職業(yè)院校中遴選現(xiàn)代學(xué)徒制試點學(xué)校。2015年8月教育部遴選了首批165家單位作為現(xiàn)代學(xué)徒制試點單位，2017年8月遴選了第二批203家現(xiàn)代學(xué)徒制試點單位，2018年8月遴選了第三批194家現(xiàn)代學(xué)徒制試點單位，合計遴選了562家現(xiàn)代學(xué)徒制試點單位，每批現(xiàn)代學(xué)徒制試點周期為2-3年，試點第二年對試點情況進行年度檢查以查擺問題，在解決問題中不斷改進現(xiàn)代學(xué)徒制試點，第三年對試點單位進行檢查驗收，總結(jié)得失。2019年第二批現(xiàn)代學(xué)徒制試點驗收結(jié)束，由于取得了良好的試點效果，教育部沒等第二批現(xiàn)代學(xué)徒制試點結(jié)果公布和第三批現(xiàn)代學(xué)徒制試點單位完成試點就于2019年5月發(fā)布了《關(guān)于全面推進現(xiàn)代學(xué)徒制工作的通知》，在全國范圍內(nèi)全面推廣現(xiàn)代學(xué)徒制人才培養(yǎng)模式(見表2)。

表2 職業(yè)教育現(xiàn)代學(xué)徒制試點進程表

3.以上下聯(lián)動為態(tài)的傳動式試點

職業(yè)教育政策試點大致包括三個方面，一是國家或教育行政部門對職業(yè)教育提出一些宏觀的、方向性的改革要求，各級地方教育行政部門或職業(yè)院校根據(jù)要求開展探索性改革試驗。比如《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》中要求“探索職業(yè)教育集團化辦學(xué)模式”，職業(yè)教育集團化辦學(xué)究竟該是一種怎樣的模式，國家并沒有明確，需要在具體的探索中逐漸形成，這就給各試點單位以較大的探索空間。廣大職業(yè)院校經(jīng)過幾年試點探索，逐漸形成了產(chǎn)教融合的“校企一體”模式、城鄉(xiāng)聯(lián)動的“以城帶鄉(xiāng)”模式、中高職銜接的“中高貫通”模式、專業(yè)群與產(chǎn)業(yè)群協(xié)同發(fā)展的“集群對接”模式等。二是國家或教育行政部門提出明確的試點任務(wù)，各試點單位根據(jù)試點任務(wù)開始探索性改革實踐，比如職業(yè)院校現(xiàn)代學(xué)徒制改革試點，教育部在《現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作實施方案》中明確五大試點內(nèi)容，即探索校企協(xié)同育人機制、推進招生招工一體化、完善人才培養(yǎng)制度和標準、建設(shè)校企互聘共用的師資隊伍、建立體現(xiàn)現(xiàn)代學(xué)徒制特點的管理制度[3]。三是正式政策文件出臺前以暫行或試行文件的形式供地方或職業(yè)院校實踐檢驗，比如教育部《關(guān)于職業(yè)院校試行工學(xué)結(jié)合、半工半讀的意見》對職業(yè)院校推行工學(xué)結(jié)合、校企合作的人才培養(yǎng)模式提出了明確的指導(dǎo)意見，通過改革探索逐步建立和完善半工半讀制度。

職業(yè)教育的政策試點多為自上而下的傳動，這與政策文件的制訂主體有關(guān)。這種由上而下的傳動可以是逐級的也可以是越級的，比如，在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》中就明確了各項試點的主體，對于“建立中等職業(yè)教育工作督導(dǎo)體系”就直接確定內(nèi)蒙古自治區(qū)為試點地區(qū)，內(nèi)蒙古自治區(qū)相關(guān)職能部位通過制訂試點方案，將試點任務(wù)落實到相應(yīng)的地級行政機構(gòu)，各地級行政機構(gòu)再進一步落實到相應(yīng)的縣級行政機構(gòu)和職業(yè)院校，這是一種逐級的傳動機制。當(dāng)然也存在一些越級的傳動，比如在職業(yè)院校現(xiàn)代學(xué)徒制試點中，教育部就直接在全國遴選地方政府、規(guī)模以上企業(yè)、職業(yè)院校及行業(yè)組織作為試點單位，不再按照行政級別逐級推行。

政策試點并不完全遵循自上而下的傳動機制，以下率上、上下聯(lián)動成為我國職業(yè)教育政策試點的重要邏輯。比如，國家發(fā)展改革委、教育部等六部委2019年9月印發(fā)了《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》，以促進教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機銜接，隨后在全國開啟了產(chǎn)教融合型城市、企業(yè)、行業(yè)的試點。在此之前，江蘇省于2018年6月就發(fā)布了《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實施意見》，更為重要的是在2018年5月的“職業(yè)教育活動周”期間，江蘇就展示了大量的產(chǎn)教融合典型案例，全省絕大部分設(shè)區(qū)市建設(shè)了職教園區(qū)，推進“引企入?！薄稗k校進廠”“企業(yè)辦?！钡刃Ｆ笊疃群献髂Ｊ?，實現(xiàn)了職業(yè)院校與產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步發(fā)展[4]。我國職業(yè)教育政策試點呈現(xiàn)出自上而下的“試點—推廣”和自下而上的“吸納—輻射”相互交織、互為傳動的特有態(tài)勢。

(二)職業(yè)教育政策試點的基本特點

1.從試點內(nèi)容看，綜合專項相互交織

職業(yè)教育政策試點按試點內(nèi)容的復(fù)雜程度可以分為綜合政策試點和專項政策試點。綜合政策試點是事關(guān)職業(yè)教育發(fā)展全局的系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的政策試點，專項政策試點是事關(guān)職業(yè)教育某一方面的局部性政策試點。綜合政策試點是在前期相關(guān)改革的基礎(chǔ)上，著眼于整體的、聯(lián)動的、深化的、全面的職業(yè)教育改革，可以分解為一個個單項或?qū)ｍ椪咴圏c。專項改革試點聚焦于一個個具體的問題或項目，尋求有效的問題解決策略或項目實施方案。

統(tǒng)觀我國職業(yè)教育政策試點，呈現(xiàn)出綜合政策試點和專項政策試點相互交織的形態(tài)。比如，2019年7月24日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第九次會議，審議通過《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》，2019年9月25日，國家發(fā)展改革委、教育部等六部委公布了該方案，該方案涉及產(chǎn)教融合型城市的建設(shè)、產(chǎn)教融合型行業(yè)的打造、產(chǎn)教融合型企業(yè)的培育，謀求建立產(chǎn)教融合型企業(yè)制度和組合式激勵政策體系。這一綜合政策試點其實是對前期半工半讀試點，建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)體制機制，校企合作制度化，現(xiàn)代學(xué)徒制試點等的進一步深化，又與1+X證書制度試點、建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實施辦法(試行)等政策銜接和呼應(yīng)，就如何進一步完善產(chǎn)教融合發(fā)展規(guī)劃和資源布局、推進產(chǎn)教融合校企合作人才培養(yǎng)模式改革、降低校企雙方合作的制度性交易成本、創(chuàng)新產(chǎn)教融合重大平臺載體建設(shè)、探索產(chǎn)教融合深度發(fā)展體制機制創(chuàng)新[5]等進行改革探索。

2.從試點方式看，探索示范互為補充

隨著職業(yè)教育改革逐漸步入“深水區(qū)”，難度不斷加大、風(fēng)險不斷增高，國家和教育行政部門會將一些關(guān)系全局、缺乏政策經(jīng)驗、風(fēng)險性大且后果影響深遠的重大政策在大規(guī)模實施前加以試點，這就使局部、小范圍的政策試點越來越常態(tài)化。政策試點的方式大致有以下三類，一是先行先試的“探索性試點”，二是政策已經(jīng)出臺，通過先行實施，根據(jù)實施反饋進一步完善政策的“測試性試點”，三是高標準實施某項新政策，形成示范樣例后加以推廣的“示范性試點”。

統(tǒng)觀我國職業(yè)教育政策試點，雖然三種試點方式都存在，但主要呈現(xiàn)出探索性試點與示范性試點互為補充的形態(tài)。比如，2019年4月16日，教育部等四部門印發(fā)《關(guān)于在院校實施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案》，正式啟動了1+X證書制度試點工作，這是貫徹落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》的具體舉措。由于1+X證書制度是促進技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)模式和評價模式改革、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的全新舉措，對構(gòu)建國家資歷框架具有重要意義，但由于1+X證書試點不僅內(nèi)容繁雜且主體多樣，涉及培訓(xùn)評價組織的遴選、職業(yè)技能等級證書的開發(fā)、與職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案的融合、職業(yè)培訓(xùn)、考核與證書發(fā)放、建立國家“學(xué)分銀行”等一系列復(fù)雜的活動，需要在實踐中不斷改革探索。從出臺的1+X證書試點的政策文件中可以看出有計劃、分批次不斷擴大和推進的試點軌跡(見表3)。

表3 1+X證書試點推進情況

在諸如1+X證書制度等探索性試點過程中，可以分明地看到國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校、省級以上示范(骨干、優(yōu)質(zhì))高等職業(yè)學(xué)校和“中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃”入選學(xué)校發(fā)揮著重要的主力軍、先鋒隊作用。自2010年起，教育部等三部委啟動了“國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校建設(shè)計劃”，分三批遴選了1 016所中等職業(yè)學(xué)校，以期在深化辦學(xué)模式、培養(yǎng)模式、教學(xué)模式和評價模式改革，推進工學(xué)結(jié)合、校企合作等改革發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)、骨干和輻射作用[6]。2019年4月，教育部、財政部啟動實施了中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃，首批立項建設(shè)單位197個，以期集中力量建設(shè)一批引領(lǐng)改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高職學(xué)校和專業(yè)群，帶動職業(yè)教育持續(xù)深化改革，強化內(nèi)涵建設(shè)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[7]。改革探索、示范引領(lǐng)兩種方式相互吸納、互為補充成為職業(yè)教育政策試點的重要特點。

3.從試點動力看，要素激勵配套跟進

試點是一個探索、闖路的過程，面臨著很多未知的因素，承擔(dān)著較大的改革風(fēng)險。為了提高政策試點效果，有效激發(fā)試點單位的積極性，職業(yè)教育政策試點通常會在政策文件中明確試點單位的范圍和條件，并大多采用“申報—遴選(評審)”制，這就意味著不是所有的單位都可以參與試點，只有提出申請、經(jīng)過激烈競爭、通過嚴格遴選后的“獲勝者”才有參與試點資格。這就將政策試點演變?yōu)橐环N待遇、地位的象征，演變?yōu)閷W(xué)校辦學(xué)水平和辦學(xué)成果的肯定。很多職業(yè)院校認為參與試點可以進一步提升學(xué)校的辦學(xué)品質(zhì)，在改革前沿領(lǐng)域擁有更多的話語權(quán)，能得到上級部門更多的關(guān)注。當(dāng)然，配套的經(jīng)費激勵也是試點單位積極參與的重要原因。

從近年職業(yè)教育的政策試點看，要素激勵已成標配。激勵要素主要包括榮譽激勵、物質(zhì)激勵、責(zé)任激勵。以1+X證書制度試點為例，在試點院校范圍中，就明確一般為省級及以上示范(骨干、優(yōu)質(zhì))高等職業(yè)學(xué)校、國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校、專業(yè)特色明顯的有關(guān)院校等[8]，在這個范圍的基礎(chǔ)上再設(shè)置其他的遴選條件。嚴苛的條件設(shè)置確保參與1+X證書試點的職業(yè)院校都是國內(nèi)辦學(xué)條件、辦學(xué)水平較高的學(xué)校，這無形中給參與試點的職業(yè)院校以身份和地位的優(yōu)越感。此外，在《關(guān)于推進1+X證書制度試點工作的指導(dǎo)意見》中明確要求“加大地方財政投入，統(tǒng)籌用好中央獎補資金，積極籌措社會資源……各省級教育、財政部門要結(jié)合試點實際統(tǒng)籌安排省級有關(guān)職教專項經(jīng)費向試點工作傾斜……，及時將有關(guān)資金撥付至試點院校[9]”。據(jù)悉，2019年中央對每所中高職院校按每個證書10萬元予以補助。2020年進一步加大了對職業(yè)院校1+X證書試點工作支持力度，已安排下達專項資金6 542萬元。物質(zhì)激勵成為推動試點的重要動力，為了保障試點工作的順利開展，文件中還明確了信息周報制和一系列的監(jiān)督機制，建立了試點單位的退出機制。

二、職業(yè)教育政策試點的問題解析

(一)從試點效果看，政策試點與政策推廣間存在效果落差

從職業(yè)教育政策試點效果看，應(yīng)該說都取得了較為理想的效果，以現(xiàn)代學(xué)徒制試點為例，從前兩批的試點情況看(3)第三批現(xiàn)代學(xué)徒制試點還沒開始驗收。，共有試點單位368家，通過對目標任務(wù)完成情況(4)目標任務(wù)完成情況根據(jù)各試點單位提交的實施方案和任務(wù)書。、工作成效、創(chuàng)新點、資金到位和執(zhí)行情況等的評估，驗收通過356家，驗收通過率高達96.7%(見表4)。正因為收到了良好的試點效果，教育部于2019年5月發(fā)布《關(guān)于全面推進現(xiàn)代學(xué)徒制工作的通知》，在全國范圍內(nèi)推廣現(xiàn)代學(xué)徒制，政策推廣效果還有待實踐檢驗。

表4 現(xiàn)代學(xué)徒制試點完成情況一覽表(5)數(shù)據(jù)來源于教職成司函〔2018〕187號“關(guān)于公布現(xiàn)代學(xué)徒制第一批試點驗收結(jié)果和第二批試點檢查情況的通知”；教職成司函〔2019〕97號“關(guān)于公布現(xiàn)代學(xué)徒制第二批試點驗收結(jié)果和第三批試點檢查情況的通知”。

從以往的政策試點情況看，政策試點與政策推廣間存在效果落差，主要表現(xiàn)在兩個方面，一是政策試點大多較為成功，二是政策推廣效果受限，甚至表現(xiàn)為“一試點就成功，一推廣就失敗”的“試點綜合癥”。比如，2001年教育部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在職業(yè)學(xué)校進行學(xué)分制試點工作的意見》，隨后在全國各地開始學(xué)分制試點工作，如北京、江蘇等自2000年起就率先在部分中等職業(yè)學(xué)校進行學(xué)分制與彈性學(xué)制試點，四川、浙江等省于2001年快速跟進，在取得初步成效的基礎(chǔ)上，教育部于2004年8月發(fā)布《教育部關(guān)于在職業(yè)學(xué)校逐步推行學(xué)分制的若干意見》，在全國范圍內(nèi)推廣學(xué)分制。然而學(xué)分制的推進并不順利，這可以從一些數(shù)據(jù)和現(xiàn)象看出。據(jù)報道，安徽省從2017年秋季學(xué)期起在中等職業(yè)學(xué)校試點學(xué)分制[10]，鄭州中職學(xué)校從2015年起開始試行學(xué)分制[11]，這與職業(yè)學(xué)校學(xué)分制的推行已經(jīng)間隔了10多年。對于高職高專學(xué)分制的實行，教育部直到2015年《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃(2015-2018年)》才正式提出?；貧w現(xiàn)實，職業(yè)院校與施行學(xué)分制相對應(yīng)的彈性學(xué)制、學(xué)分銀行等配套機制到目前都沒有完全建立或落實。

為什么在政策試點與政策推廣間存在如此效果落差？可以從以下幾個方面加以分析：1.試點樣本的局限性。由于試點采用嚴格的“申報—遴選”制，這樣就確保參加試點的職業(yè)院校都是同行中的翹楚，在辦學(xué)的諸多方面處于領(lǐng)先地位，而一旦政策推廣后，不同層次、水平的職業(yè)院校按照這些優(yōu)質(zhì)學(xué)校確立的試點“范例”實施，自然會有很多的不適應(yīng)。2.試點營造的“小氣候”。職業(yè)教育政策試點，教育行政部門不僅給政策，也給資金，以廣東現(xiàn)代學(xué)徒制試點項目為例，2014-2016年，省級財政累計投入1 515萬元專門支持現(xiàn)代學(xué)徒制試點。同時市縣財政也對試點工作給予經(jīng)費支持，如中山市對每個試點專業(yè)補助30萬元，并按每培養(yǎng)1名學(xué)生給予2 000元的標準補助企業(yè)[12]。這就為政策試點提供了大量的額外資源，創(chuàng)造了一個相對有利于試點的環(huán)境，增加了試點成功的機會。一旦全面推行，試點的“小氣候”將不復(fù)存在，自然會經(jīng)歷更多的“風(fēng)雨”。3.試點的運行機制。隨著試點機制的日趨成熟，不但有試點源頭的“申報—遴選”機制，過程中的“年檢—整改”機制，也有試點結(jié)束時的“驗收—退出”機制，有的試點還建立了周報、月報制度，加上社會關(guān)注度高、教育行政部門較為重視，試點院校面臨只許成功、不許失敗的壓力，這就保證了試點目標的高達成度。一旦回歸日常，失去試點的整套機制，失去教育行政部門和社會的關(guān)注，其推廣效果自然會“打折”。

(二)從試點推進看，少數(shù)試點與多數(shù)觀望間存在行動落差

從職業(yè)教育政策試點推進看，呈現(xiàn)出踴躍參與、整體推進的態(tài)勢。一方面由試點機制倒逼所致。試點過程中推行的年檢制、退出制、通報制等機制確實發(fā)揮了重要的促進作用。以現(xiàn)代學(xué)徒制政策試點為例，第一批試點單位165個，通過驗收的為124個，通過率75%，這對試點單位產(chǎn)生了巨大的觸動，到第二批試點單位驗收時，除有特殊原因外，基本上都通過了。另一方面源于各試點單位搶先爭優(yōu)的積極姿態(tài)。由于試點機會的來之不易，獲得試點機會就意味著站在了先發(fā)位置，各試點單位自然會開拓創(chuàng)新、積極作為，努力形成全國領(lǐng)先的試點樣本和案例，以進一步確立優(yōu)勢、贏得話語權(quán)。

從以往的政策試點情況看，少數(shù)試點與多數(shù)觀望間存在行動落差，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是政策試點的有序推進，少數(shù)被選中的試點單位根據(jù)相關(guān)文件的要求進行改革探索，一片“熱火朝天”的場景；另一方面是大多數(shù)沒資格申報試點或申報試點而未選中的單位采取觀望的態(tài)度，沒有采取相應(yīng)的行動，呈現(xiàn)“這里的黎明靜悄悄”的場景。這兩種極不協(xié)調(diào)的場景至少可以說明，在政策試點期間，政策的探索只是少數(shù)試點單位的“游戲”，而沒有成為大多數(shù)單位的“共識”和行動，絕大多數(shù)沒有爭取到試點機會的單位，不但沒有先行先試的勇氣甚至沒有先行先試的意識，以至出現(xiàn)“按兵不動”的情景。在眾多職業(yè)院校的潛意識中，只有爭取到上級部門的試點名額后行動才有意義。

為什么少數(shù)試點與多數(shù)觀望間存在如此大的行動落差？可以從以下幾個方面加以分析：1.試點的遴選機制。既然是政策試點肯定不是面向全體的，參與試點的只能是少數(shù)單位，關(guān)鍵在于這種試點遴選機制直接將大部分單位排除在外。比如現(xiàn)代學(xué)徒制試點就直接剝奪了一些非省示范、國示范學(xué)校的試點資格，這些學(xué)校并非不需要推行現(xiàn)代學(xué)徒制，而是不需要參與現(xiàn)代學(xué)徒制試點，待試點結(jié)束后再根據(jù)文件要求推行，這就必然導(dǎo)致很多職業(yè)院校在試點期間的觀望和無所行動；2.試點的政策待遇。參加政策試點的單位都會享受到一些政策傾斜，受到各級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，也會得到中央和地方的獎補資金，這實質(zhì)是一種資源的優(yōu)先分配。非試點單位如果自行開展試點探索，顯然不會得到任何政策傾斜和資金支持。無論是現(xiàn)代學(xué)徒制試點、1+X證書制度試點還是其他政策試點都是需要經(jīng)費投入的，在無任何激勵的情況下，大多數(shù)非試點單位采取觀望的態(tài)度也在情理之中；3.試點的風(fēng)險承載。政策試點都含有一定的風(fēng)險，試點單位由于有強大的政策支持、堅實的各類保障、鼓勵探索的容錯免責(zé)機制等，不僅稀釋了試點風(fēng)險，也免除了試點的后顧之憂。如果非試點單位自行進行探索，不但要承擔(dān)由此產(chǎn)生的風(fēng)險，而且會陷入孤立無援的境地，這也是很多非試點單位奉行“拿來主義”的重要原因。

(三)從試點內(nèi)容看，專項試點與綜合試點間存在邏輯落差

從職業(yè)院校政策試點內(nèi)容看，有專項試點也有綜合試點，呈現(xiàn)相互交織的試點形態(tài)。專項試點與綜合試點間是否存在一定的邏輯關(guān)系，存在怎樣的邏輯關(guān)系——包含、遞進、并列、因果、從屬……這種邏輯關(guān)系是否清晰明確，這些問題都需要作出明確的回答。只有確定相應(yīng)的邏輯關(guān)系，政策試點才不會突兀、搖擺，而變得自然、可預(yù)期。比如，1+X證書制度試點是在職業(yè)資格試點制度和技能等級證書相互交替的背景下展開的，建立在前期專業(yè)群建設(shè)試點和推廣的基礎(chǔ)上，有賴于專業(yè)群“底層共享、中層分立、高層互選”課程體系的形成[13]，這是一種明確的遞進關(guān)系。

從以往的政策試點情況看，專項試點與綜合試點間存在邏輯落差，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.專項試點呈散點狀分布。眾多的專項試點間難以串成“珍珠項鏈”，零散而欠缺體系性，有的甚至出現(xiàn)前后多次試點的現(xiàn)象。比如，2001年教育部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在職業(yè)學(xué)校進行學(xué)分制試點工作的意見》，安徽省教育廳于2005年6月印發(fā)《安徽省中等職業(yè)學(xué)校推行學(xué)分制試點工作的指導(dǎo)意見(試行)》，開始了學(xué)分制試點。令人疑惑的是，到2016年12月，安徽省教育廳再次發(fā)布《安徽省中等職業(yè)學(xué)校學(xué)分制改革試點工作指導(dǎo)方案》，決定從2017年秋季學(xué)期起，中等職業(yè)學(xué)校試點學(xué)分制。2.綜合試點未進行系統(tǒng)分解。綜合試點呈現(xiàn)整體性、宏大性的特點，需要進一步落細、落實。比如，2010年《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》中要求“改革職業(yè)教育辦學(xué)模式和人才培養(yǎng)模式”，這是一個系統(tǒng)性的改革工程，應(yīng)該落實到辦學(xué)和人才培養(yǎng)的每一過程和環(huán)節(jié)，分解、轉(zhuǎn)化為一個個專項的政策試點；3.專項和綜合試點“聯(lián)系不緊”。一是專項的試點成果沒能成為綜合試點的成果，二是綜合試點“無視”相關(guān)專項試點的展開，形成了專項試點與綜合試點“兩張皮”、相互平行的現(xiàn)象。

為什么專項試點與綜合試點間存在這樣的邏輯落差？可以從以下幾個方面加以分析：1.概念界定模糊。對什么是專項政策和綜合政策存在模糊認知，尤其是當(dāng)下的專項政策試點也日益復(fù)雜化，涉及的主體日益多元化，逐漸呈現(xiàn)綜合化的試點趨向。比如，《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》中就將“開展地方政府促進高等職業(yè)教育發(fā)展綜合改革試點”列為專項改革試點，將“積極推進學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書雙證書制度”列為綜合改革試點，這種認知上的模糊必然導(dǎo)致兩種試點邏輯上的混亂。2.缺乏統(tǒng)籌設(shè)計。專項試點與綜合試點間缺乏“彼此關(guān)照”，這與頂層設(shè)計時的全息圖譜欠缺有關(guān)，職業(yè)教育的改革試點至少應(yīng)包括“三張地圖”，一是職業(yè)教育政策的全景圖，二是各類試點的分布圖，三是試點運行的進展圖，這就清楚地標明哪些政策已經(jīng)成熟，哪些政策需要試點，從而使政策試點具有可預(yù)期性。3.融合機制缺失?，F(xiàn)實中重復(fù)試點、交叉試點、試點成果難以“迭相為用”的根本原因在于融合機制的缺失，這種融合機制的缺失其一在于沒有理順各類試點的邏輯關(guān)系，或者說試點時忽視了政策整體與局部、前后左右的關(guān)系，缺乏一種“聯(lián)系”意識。其二在于沒有準確把握單項與整體的邏輯關(guān)系，關(guān)注“樹葉”忽視“森林”，缺乏一種“拼圖”意識。

三、職業(yè)教育政策試點的改革建議

(一)在試點條件上，應(yīng)創(chuàng)設(shè)常態(tài)化的政策環(huán)境

當(dāng)前，職業(yè)教育政策試點資格存在“一票難求”的現(xiàn)象，“搶著試點”已成常態(tài)，這固然是一種可喜的現(xiàn)象，說明單位參與試點的積極性高漲，這種積極性相當(dāng)程度上源于試點政策所營造的“小氣候”。為什么非要設(shè)置嚴苛的試點單位遴選條件，為什么非要審核確定試點名額，難道不在官方公布試點名單中的單位就不能試點嗎！這種專為政策試點營造的“小氣候”“小環(huán)境”是否可以持續(xù)，也就是當(dāng)政策試點結(jié)束、進行大范圍政策推廣時，這種“小氣候”“小環(huán)境”能否直接轉(zhuǎn)變?yōu)椤按髿夂颉薄按蟓h(huán)境”。事實上，這種“小氣候”“小環(huán)境”僅適用于政策試點階段，如果我們將這種“小氣候”“小環(huán)境”比作“溫室”的話，政策試點可以在“溫室”下健康生長，一旦到“大自然”中，失去了恒溫、恒濕和足夠的肥料，其能否正常生長自然會存在疑問，這也是政策試點與政策推廣之間存在效果落差的根本原因。

為了彌合政策試點與政策推廣之間的效果落差，應(yīng)創(chuàng)設(shè)常態(tài)化的政策環(huán)境，這種常態(tài)化的政策環(huán)境主要包括以下幾個方面：1.試點樣本具有廣泛的代表性。試點樣本不是遴選出來的，而是隨機生成的。應(yīng)該在符合條件的所有單位中，按照普適性原則隨機生成。比如，1+X證書制度試點可以不再設(shè)置“一般為省級及以上示范(骨干、優(yōu)質(zhì))高等職業(yè)學(xué)校、國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校、具有行業(yè)特色的有關(guān)院校”等限制性條件，而是面向全國范圍內(nèi)符合試點條件的職業(yè)院校，以省域為單位進行隨機抽樣，確保試點樣本的代表性，既有各類示范校，也有普通職業(yè)院校和薄弱職業(yè)院校。參與試點不應(yīng)成為優(yōu)質(zhì)、示范職業(yè)院校的政策福利，而應(yīng)成為一個大眾化的“政策產(chǎn)品”。2.摘除試點附帶的榮譽“桂冠”。參與政策試點并不是一種榮譽，也不是一種“頭銜”，而是一種使命，一種為中國職業(yè)教育改革探路的使命，這一使命并不是賦予少數(shù)職業(yè)院校的，而是賦予所有職業(yè)院校的。這就需要改變當(dāng)下事實存在的“試點就是領(lǐng)先”“試點就是地位”的認知，摘除試點附帶的榮譽“桂冠”，讓政策試點走下“高貴的神壇”，成為職業(yè)院校的運行常態(tài)，即每個職業(yè)職院都在進行相應(yīng)的政策試點，政策試點成為一個普遍性的“政策產(chǎn)品”。3.回歸自然的試點“氣候”。職業(yè)教育政策試點似乎已經(jīng)形成了一個慣例——以資金為重要杠桿，每一項政策試點都會有一定的資金支持，如國家獎補、省市配套等。比如，1+X證書制度試點在相關(guān)的政策文件中就明確“中央財政建立獎補機制，通過相關(guān)轉(zhuǎn)移支付對各省1+X證書制度試點工作予以獎補。各省(區(qū)、市)要加大資金投入……凡未納入1+X證書制度試點范圍的培訓(xùn)、評價、認證等，不享受試點有關(guān)經(jīng)費支持”[14]。再比如現(xiàn)代學(xué)徒制試點，2017年29個省份已布點建設(shè)460個現(xiàn)代學(xué)徒制試點，省級財政投入14 906.60萬元[15]，平均每個現(xiàn)代學(xué)徒制試點單位每年的省級經(jīng)費投入約32萬元。試想，如果現(xiàn)代學(xué)徒制在全國所有職業(yè)院校、所有專業(yè)推廣，各級政府是否還能有如此多的經(jīng)費注入?；貧w自然的試點“氣候”，并不是說不需要經(jīng)費注入，只是經(jīng)費的注入不在試點前或試點過程中，而是在試點后，可以根據(jù)試點的最終成效進行獎補，從而確保試點過程中的自然“氣候”，讓政策試點切實回歸以政策為杠桿的試點形態(tài)。

創(chuàng)設(shè)常態(tài)化的政策環(huán)境，意味著政策試點不一定會成功，成功與失敗都將成為政策試點的常態(tài)，政策試點不應(yīng)忌諱、擔(dān)憂試點的失敗。我們可以通過對成功與失敗樣本的大數(shù)據(jù)分析，確定政策的最終推廣范圍，避免“大水漫灌”式的推廣，實現(xiàn)政策推廣的“精準滴灌”，切實破解“一試點就成功、一推廣就失敗”的政策執(zhí)行頑疾。

(二)在試點推進上，應(yīng)形成整體性的進階機制

當(dāng)下的政策試點主要遵循“由點到面”的擴張式策略，在具體實施過程中采用工作任務(wù)書模式，即根據(jù)試點方案中的明確任務(wù)，進一步細化為各試點單位的具體行動。這種推進策略將“頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”有機結(jié)合，賦予各試點單位“框架下的行動浪漫”。然而，這種推進機制只是回答了“為什么要試點”“如何試點”的問題，沒能回答“有哪些政策需要試點”“分別在什么時候試點”“本次試點與其他試點間是一個怎樣的關(guān)系”“如何整體推進所有試點”這些政策試點的本源性問題，導(dǎo)致試點推進時的“只見樹木、不見森林”，模糊了政策試點的宏觀意義。

如何消弭少數(shù)試點和多數(shù)觀望間存在的明顯行動落差，如何規(guī)避政策試點推進中的重復(fù)試點、交叉試點、碎片式試點等現(xiàn)象，關(guān)鍵在于形成政策試點推進的整體性進階機制：1.系統(tǒng)設(shè)計政策試點項目。圍繞職業(yè)院校辦學(xué)和人才培養(yǎng)全過程，明確職業(yè)院校高質(zhì)量發(fā)展的政策供給，根據(jù)供給政策評估的風(fēng)險系數(shù)確立預(yù)設(shè)的政策試點清單，分輕重緩急有序推進，形成政策圖譜和試點政策圖譜，這種預(yù)設(shè)的政策試點清單與在實踐中生成的試點清單共同構(gòu)成職業(yè)院校辦學(xué)和人才培養(yǎng)全過程的政策試點“拼圖”。這種整體設(shè)計和統(tǒng)籌安排既可避免政策試點的一哄而上，也可避免政策試點時的“喧賓奪主”和“旁枝斜出”，使職業(yè)教育政策試點變得更可預(yù)期、更有節(jié)奏、更易行動。2.單項政策試點的進階設(shè)計。具體到單項政策試點，應(yīng)避免簡單的重復(fù)擴大試點，努力尋求進階式的試點推進。比如現(xiàn)代學(xué)徒制試點，在頂層設(shè)計時分三批試點，從三批的試點方案看，試點內(nèi)容基本相同，只是一種簡單的試點樣本的擴大，以至于第二批試點還沒完全結(jié)束就開始在全國全面推進現(xiàn)代學(xué)徒制，第三批試點也就失去了該有的試點意義。如果把每一批次試點形成的成熟策略或做法匯聚起來，作為下一批次試點的基本遵循，下一批次試點時增加一些前一批次試點時發(fā)現(xiàn)的問題或做一些更深層次的探索，形成一定的內(nèi)容進階，就能將政策試點逐步引向深入。在政策試點過程中，應(yīng)及時公布各類試點資源、適時發(fā)布試點成果，便于非試點單位吸納、應(yīng)用，變“少數(shù)試點、多數(shù)觀望”為“少數(shù)試點、多數(shù)邊學(xué)邊試”，將試點、吸收、轉(zhuǎn)化、推廣有機融合。3.綜合政策試點的分解設(shè)計。對于綜合政策試點的推進應(yīng)把握好兩個方面，一是將已進行的單項政策試點有機融入綜合政策試點，避免另起爐灶、重復(fù)試點、浪費資源。二是將綜合政策試點分解為若干單項政策試點，融入政策試點“圖譜”，有序推進。避免囫圇吞棗式試點而引發(fā)的“消化不良”和“無法落地”。綜合政策試點并不是一個試點，而是若干試點的集合，與多個單項試點不同的是，綜合政策試點更加注重試點結(jié)構(gòu)的完整性、試點內(nèi)容的系統(tǒng)性、試點推進的協(xié)同性。

形成整體性的進階機制，意味著政策試點不再呈現(xiàn)無規(guī)則的散點狀，而是呈現(xiàn)一種有序的“拼圖”，不再局限于簡單的由點到面、由少到多的擴散，而是一種持續(xù)的改進式的擴散。從這個意義上說，政策試點在取得初步成效后，在推廣的過程中仍處于持續(xù)不斷的改進、優(yōu)化中，這就將職業(yè)教育政策從“試點時的動態(tài)、推廣時的靜態(tài)”演變?yōu)椤霸圏c時的求變與推廣時的應(yīng)變”。

(三)在試點內(nèi)容上，應(yīng)進行適時性的評估反饋

試點內(nèi)容有沒有完成、完成的進度和效果怎樣、有沒有適時的加以推廣、推廣的效果又怎樣，這是每次政策試點必須要回答的問題。效果評估是保證試點品質(zhì)的關(guān)鍵，不能只試點不評估，也不能先試點后評估，在政策試點進程中應(yīng)建立一套適時的評估反饋機制，形成以過程性評估為主、終結(jié)性驗收評估為輔、邊試點邊評估邊反饋邊調(diào)整的試點形態(tài)?，F(xiàn)在的政策試點基本上都有評估環(huán)節(jié)，并且評估體系也在不斷完善。比如，現(xiàn)代學(xué)徒制試點建立了較為完善的評估反饋機制——各試點單位根據(jù)試點工作要求撰寫工作任務(wù)書、有關(guān)部門對工作任務(wù)書進行備案審核、試點年度檢查、終期驗收，保證了試點目標任務(wù)的高標準達成。

政策試點不能局限于試點內(nèi)容、試點任務(wù)的完成，也不能局限于對政策試點本身的效果評估。為了避免著眼試點內(nèi)容的、完成任務(wù)式的政策試點，需要建立全程、全時的適時評估監(jiān)測機制。1.建立前測和后測機制。以辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量為總標尺，剔除無關(guān)因子的干擾，完成對政策試點效果的前測和后測。當(dāng)下很多政策試點注重試點后的評估驗收，卻忽視了試點前的數(shù)據(jù)采集，忽視了試點前后的數(shù)據(jù)對比，尤其忽視了聚焦辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量的數(shù)據(jù)對比，制約了試點效果的彰顯。2.全過程適時評估反饋。政策試點過程中的周報、月報、年報是必要的，更為重要的是這些周期性的報告不僅要聚焦成果也要聚焦問題，成果要及時總結(jié)推廣、邊試邊改，問題要客觀呈現(xiàn)、繼續(xù)探索。政策試點不應(yīng)滿足于試點結(jié)束后的一次性推廣和一次性問題解決，而應(yīng)成為一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程，成為一個不斷總結(jié)經(jīng)驗、推廣經(jīng)驗的過程。3.從后測向長期監(jiān)測轉(zhuǎn)變。完成試點任務(wù)只是基本的，如果眾多試點單位只局限于圍繞試點任務(wù)展開行動，而缺乏完成試點任務(wù)后的進一步跟蹤，是遠遠不夠的。比如中高職貫通試點，在實踐的過程中形成了多種貫通模式，如中高職“3+2”“4+2”“3+3”分段培養(yǎng)、中高職五年一貫制培養(yǎng)、普通高考后的3年制高職等眾多模式。形成這些貫通模式是否就意味著中高職貫通試點使命的完成，有沒有對這些模式的人才培養(yǎng)情況進行進一步追蹤。建立中高職貫通“立交橋”是重要的，讓學(xué)生知道哪條“橋”更便捷、更高效更是重要的，這就需要對每一試點項目建立起長期監(jiān)測的機制。

政策試點已經(jīng)成為職業(yè)教育治理的重要組成部分，日益頻繁地應(yīng)用于職業(yè)教育的各項改革中，常態(tài)試點而非“溫室”試點、系統(tǒng)試點而非零散試點、始于試點而不止于試點應(yīng)該成為職業(yè)教育政策試點的基本價值取向。