郭林濤

（1.河南省人民政府發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450003；2.決策探索雜志社，河南 鄭州 450008）

一、引言

糧食是人類生存和發(fā)展最基本的生活資料，關(guān)乎生命存續(xù)，關(guān)系國(guó)計(jì)民生。糧食也是一種戰(zhàn)略資源，美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格曾說(shuō)：“誰(shuí)掌握了糧食，誰(shuí)就控制了人類?！痹谥袊?guó)傳統(tǒng)社會(huì)，糧食危機(jī)與社會(huì)動(dòng)蕩總是相伴而生，每遇災(zāi)荒，總是餓殍遍野，西歐學(xué)者稱中國(guó)為“饑荒的國(guó)度”。歷史上，因缺糧引發(fā)的政治動(dòng)蕩更是不勝枚舉，諸如綠林赤眉起義、黃巾起義、紅巾軍起義、李自成起義等都是在缺糧的情況下爆發(fā)的。我國(guó)是人口大國(guó)，必須把飯碗牢牢地端在自己手里，這一點(diǎn)任何時(shí)候都不能懈怠、不能動(dòng)搖。2020年春，全球各地暴發(fā)新冠肺炎疫情，引起人們對(duì)世界“糧食危機(jī)”的普遍擔(dān)憂。

糧食安全是實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略的根本支撐。中國(guó)作為14億人口大國(guó)，糧食安全問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多方面乃至國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力都具有深遠(yuǎn)影響，事關(guān)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，務(wù)必高度重視，積極應(yīng)對(duì)。從當(dāng)前中國(guó)糧食產(chǎn)能來(lái)看，我國(guó)糧食總量和人均數(shù)量均居于歷史高位，且總體穩(wěn)定；但從長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)視角分析，糧食安全仍然蘊(yùn)含著巨大的潛在危機(jī)，糧食安全的可持續(xù)性面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)。面對(duì)新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，明確提出“深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”；十九屆五中全會(huì)更是提出“以保障國(guó)家糧食安全為底線，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”，“確保糧食安全”。習(xí)近平總書記明確提出：“對(duì)我們這樣一個(gè)有著14億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位任何時(shí)候都不能忽視和削弱，手中有糧、心中不慌在任何時(shí)候都是真理。”[1]2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出重要部署，把解決好種子和耕地問(wèn)題作為2021年的重點(diǎn)任務(wù)之一，為保障糧食安全，落實(shí)好藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略指明了著力方向。而2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議更是下達(dá)2021年“硬任務(wù)”：牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)，糧食生產(chǎn)年年要抓緊。本文從長(zhǎng)期發(fā)展的視角，對(duì)新時(shí)期我國(guó)糧食安全呈現(xiàn)的特點(diǎn)、面臨的供需發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行分析，并探索構(gòu)建糧食安全風(fēng)險(xiǎn)防御長(zhǎng)效機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)糧食安全的“長(zhǎng)治久安”。

二、新時(shí)期我國(guó)糧食安全呈現(xiàn)的階段性特征

當(dāng)前，我國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)取得歷史性成就、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的歷史節(jié)點(diǎn)，糧食安全呈現(xiàn)出新的階段性特征。

（一）糧食安全水平處于近代以來(lái)的歷史高位時(shí)期

糧食安全對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言就是保障國(guó)家所有人口都能夠獲得基本的生活必需品。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織指出，“糧食安全的最終目標(biāo)應(yīng)該是確保所有的人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”。顯然，這個(gè)定義包含兩個(gè)方面：一方面從糧食供給上來(lái)看，國(guó)家的糧食供給能夠滿足總?cè)丝诘幕臼称沸枨?，或者人均糧食供給能夠滿足每個(gè)人的基本食品需求；另一方面就糧食購(gòu)買能力而言，每個(gè)人都具備購(gòu)買基本食品的經(jīng)濟(jì)能力，就是盡量消除溫飽線以下貧困人口。

我國(guó)學(xué)者根據(jù)歷史資料和糧食安全營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，提出年人均糧食360公斤左右為營(yíng)養(yǎng)性糧食安全警戒線[2]，也是經(jīng)濟(jì)性或者社會(huì)性安全警戒線。目前國(guó)際公認(rèn)的糧食安全線為人均400公斤。近代以來(lái)，我國(guó)一直處于糧食短缺狀態(tài)，從1840年到新中國(guó)成立的100多年內(nèi)人均糧食占有量處于警戒線以下，長(zhǎng)期在200公斤上下波動(dòng)，1949年糧食總量達(dá)到1.13億噸，人均糧食占有量?jī)H為209公斤，其中谷物僅有115公斤。新中國(guó)成立后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的改善，我國(guó)人均糧食占有量緩慢提升，一直到改革開放后的1983年才越過(guò)360公斤的警戒線，但低于國(guó)際公認(rèn)的400公斤糧食安全線。

為提高糧食產(chǎn)量加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，我國(guó)從2004年開始到2020年連續(xù)17年出臺(tái)“一號(hào)文件”，持續(xù)減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、增加各種補(bǔ)貼，不斷加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度，糧食總產(chǎn)量從2004年到2015年呈現(xiàn)了“十二連增”的良好局面，2016—2020年仍保持高位增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。從2015年到2019年，5年人均糧食產(chǎn)量為464公斤，其中人均谷物443公斤，占人均糧食產(chǎn)量的95.5%，超出國(guó)際公認(rèn)的人均占有糧食400公斤的安全線近16%（見(jiàn)表1）。

表1 2000—2020年我國(guó)糧食總量及人均占有量一覽①

再?gòu)南郎仫柧€以下貧困人口來(lái)看，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把人民利益放在第一位，針對(duì)貧困人口和貧困地區(qū)，舉全國(guó)之力持續(xù)推進(jìn)扶貧開發(fā)并打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。目前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，貧困人口從2012年的9899萬(wàn)人減到2019年年底的551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%[3]，脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就，堪稱世界奇跡。

因此，無(wú)論從人均糧食占有量、供求總量平衡還是脫貧攻堅(jiān)成效來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)糧食安全水平已經(jīng)達(dá)到中國(guó)近代以來(lái)的歷史高位，是近代以來(lái)最為安全的時(shí)代。

（二）維持現(xiàn)有糧食安全水平的高成本性

維持現(xiàn)有糧食安全水平的高成本性主要體現(xiàn)在糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)藏、加工等供給成本過(guò)高。從生產(chǎn)環(huán)節(jié)來(lái)看，首先，糧食生產(chǎn)人工成本投入高。我國(guó)糧食生產(chǎn)主要是以分散經(jīng)營(yíng)為主體的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，人工成本高。2018年，人工成本占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本比重為30%至40%，而美國(guó)僅維持在5%到10%，我國(guó)稻谷、小麥、玉米、大豆人工成本分別是美國(guó)的3.9倍、3.9倍、12.1倍、7.8倍[4]。其次，資源消費(fèi)較多，對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞大。我國(guó)在糧食生產(chǎn)過(guò)程中化肥農(nóng)藥使用量過(guò)高，2018年化肥和農(nóng)藥使用量分別比1990年增加了2.18和2.05倍，2017年化肥和農(nóng)藥的使用量分別占到世界的27.4%和42.9%[5]。再次，財(cái)政補(bǔ)貼成本較高。由于農(nóng)業(yè)效益比較低，為了提高農(nóng)民的種糧積極性，我國(guó)政府給予種糧農(nóng)民種植、良種、農(nóng)機(jī)購(gòu)置等各種補(bǔ)貼，同時(shí)配套實(shí)施糧食收購(gòu)最低保護(hù)價(jià)格政策、臨時(shí)收儲(chǔ)制度，形成糧食支持保護(hù)政策體系，這雖然有助于增加農(nóng)戶收入、提高糧食生產(chǎn)積極性，但隨著形勢(shì)變化，加之農(nóng)戶種植規(guī)模過(guò)小。這些政策也可能發(fā)生較大偏差，并不能有效增加農(nóng)民收入，容易引發(fā)糧食貿(mào)易糾紛。從儲(chǔ)藏環(huán)節(jié)來(lái)看，經(jīng)過(guò)2004—2015年糧食“十二連增”后，2016年之后糧食倉(cāng)盈庫(kù)滿，倉(cāng)容不足問(wèn)題突出，財(cái)政糧食儲(chǔ)藏成本大幅增加。如何破解糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量“三高并存”難題，構(gòu)建合理糧食安全水平成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。

顯然，今天的糧食安全是建立在人工大量投入、資源過(guò)度消耗、生態(tài)環(huán)境破壞、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、種糧農(nóng)民低收入等基礎(chǔ)之上的，種糧成本過(guò)高，短期效果明顯，但可持續(xù)性差。

（三）糧食安全存在明顯的脆弱性

當(dāng)前，我國(guó)糧食安全正在或?qū)⒁媾R諸多新問(wèn)題，糧食供需長(zhǎng)期處于不平衡狀態(tài)，糧食安全脆弱性十分明顯。首先，糧食供需結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾日益凸顯。我國(guó)糧食生產(chǎn)自2013年以來(lái)連續(xù)多年穩(wěn)定在6億噸以上，基本解決了“吃飽飯”的問(wèn)題，但隨著人民生活水平不斷提高，食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，對(duì)動(dòng)物性產(chǎn)品需求增加；在糧食產(chǎn)品結(jié)構(gòu)方面，稻谷和小麥等口糧供大于求，而強(qiáng)筋小麥、大豆等糧食供不應(yīng)求；在糧食生產(chǎn)布局方面，糧食生產(chǎn)“北進(jìn)南退”現(xiàn)象突出，糧食產(chǎn)銷從“南糧北運(yùn)”轉(zhuǎn)向“北糧南運(yùn)”，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)空間距離拉大，跨區(qū)域流通和平衡壓力越來(lái)越大[4]。其次，土壤污染破壞嚴(yán)重。多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，對(duì)土地過(guò)度索取，嚴(yán)重破壞耕地質(zhì)量，導(dǎo)致耕地糧食生產(chǎn)能力迅速下降。第二次全國(guó)土壤普查結(jié)果顯示，全國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地只占21%；全國(guó)耕地有機(jī)質(zhì)含量平均已降到1%，明顯低于歐美國(guó)家2.5%～4%的水平；東北黑土地帶土壤有機(jī)質(zhì)含量已降到1%～5%；全國(guó)50%以上的耕地微量元素缺乏，70%～80%的耕地養(yǎng)分不足。更為嚴(yán)峻的是，全國(guó)有0.23億公頃土地不同程度地被污染，重污染的就有335萬(wàn)公頃。這無(wú)疑是中國(guó)未來(lái)糧食安全的巨大隱患[6]。

三、我國(guó)糧食安全長(zhǎng)期面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，雖然靜態(tài)來(lái)看糧食安全水平處于近代以來(lái)的歷史高位，但是現(xiàn)有的糧食安全付出的代價(jià)高、脆弱性強(qiáng)、可持續(xù)性差，應(yīng)從供需長(zhǎng)期、持續(xù)、均衡角度來(lái)深入分析糧食安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（一）供給側(cè)對(duì)糧食供給后勁不足

我國(guó)糧食產(chǎn)量雖然持續(xù)增長(zhǎng)，但增幅持續(xù)降低，增幅從2004年的9.0%下降至2016年的1.0%以下。特別是2016年以來(lái)，糧食產(chǎn)量一直在6億多噸徘徊，2016—2020年分別為6.16、6.17、6.57、6.63、6.69億噸，分別增長(zhǎng)-0.8%、0.16%、6.48%、0.9%、0.75%②，總量進(jìn)入了徘徊期，增長(zhǎng)幅度進(jìn)入收窄期，現(xiàn)有生產(chǎn)條件下糧食產(chǎn)能接近于頂峰。

1.種糧耕地緊張

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)性條件，耕地的充足和優(yōu)質(zhì)保障是糧食穩(wěn)增長(zhǎng)、強(qiáng)供給的根本，但我國(guó)耕地存量和質(zhì)量存在持續(xù)“雙降”壓力。一是耕地?cái)?shù)量銳減。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。工業(yè)化特別是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，對(duì)耕地保護(hù)造成巨大壓力。1996年，全國(guó)耕地面積為1.3億公頃，而到2003年下降到了1.24億公頃，7年減少耕地0.06億畝，每年平均減少85.71萬(wàn)公頃[7]。雖然，近年國(guó)家加大了對(duì)耕地的保護(hù)力度，但是當(dāng)前我國(guó)仍然處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，耕地減少的壓力依然存在。據(jù)估計(jì)，在21世紀(jì)前20年，我國(guó)耕地可能凈減1億多畝，人均耕地面積將由目前的0.1公頃下降到0.087公頃左右[2]。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北京、天津、上海、山東、江蘇、廣東等省市耕地減少的速度更快，曾經(jīng)的魚米之鄉(xiāng)長(zhǎng)三角、珠三角糧食已不能自給。二是質(zhì)量下降令人憂慮。一方面，我國(guó)耕地復(fù)種指數(shù)普遍較高，尚未建立耕地休耕輪作制度，加之長(zhǎng)期大量使用化肥、超標(biāo)使用農(nóng)藥，導(dǎo)致耕地土壤板結(jié)，肥力下降；另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家通過(guò)“占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”來(lái)協(xié)調(diào)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與保護(hù)耕地之間的平衡關(guān)系，但是由于把關(guān)不嚴(yán)，出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象。

2.農(nóng)業(yè)生態(tài)嚴(yán)重退化

由生物、土壤、空氣、水資源構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)是糧食生態(tài)安全的保障。傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)以“量”的增長(zhǎng)為目的，濕地、草地、林地被無(wú)限制地開發(fā)為耕地，嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。尤其是我國(guó)西北干旱區(qū)生態(tài)更加脆弱，過(guò)度開發(fā)嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，生態(tài)修復(fù)難度更大。我國(guó)雖然實(shí)施退耕還林、退耕還草的生態(tài)修復(fù)工程，但效果不很明顯，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境尚未得到根本修復(fù)。水土流失和沙化導(dǎo)致耕地質(zhì)量的下降，糧食的品質(zhì)和營(yíng)養(yǎng)成分下降，弱化了糧食生產(chǎn)力。糧食生產(chǎn)受水資源約束明顯，農(nóng)業(yè)用水占到總用水量的61.4%，其中主要用于糧食生產(chǎn)，華北平原地下水位每年下降0.5到1.0米，造成了世界上最大的地下水漏斗區(qū)；2017年黑龍江墾區(qū)77.8%的水田依靠地下水灌溉[5]。水資源的缺乏使農(nóng)田灌溉得不到保障，北部及西部部分地區(qū)受旱面積達(dá)0.13億公頃到0.201億公頃[7]。

3.種糧主體生產(chǎn)能力弱化

一是以農(nóng)戶為主體的糧食生產(chǎn)模式難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。以農(nóng)戶為主體的分散糧食種植模式有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的就業(yè)保障和社會(huì)公平功能，但由于分散經(jīng)營(yíng)，無(wú)法產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較低，不利于糧食生產(chǎn)規(guī)?；同F(xiàn)代化，不利于糧食生產(chǎn)效率的持續(xù)提高。二是糧食生產(chǎn)主體日益“老化”。當(dāng)前，在農(nóng)業(yè)效益比較低的條件下，年輕人不愿意從事農(nóng)業(yè)，更不愿意從事糧食生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)從業(yè)勞動(dòng)年齡多在50歲以上，甚至部分從業(yè)者在60歲以上。我國(guó)城鎮(zhèn)化尚處于快速推進(jìn)階段，持續(xù)保持著對(duì)大規(guī)模農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力的吸引力，特別是青壯年勞動(dòng)力，進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商獲取較高收入的意愿更為強(qiáng)烈。這樣，堅(jiān)守在農(nóng)村的種田人越來(lái)越少、年齡越來(lái)越大，這種情況持續(xù)下去，將會(huì)嚴(yán)重威脅我國(guó)糧食安全。三是農(nóng)民種糧積極性較低。農(nóng)業(yè)較其他行業(yè)效益低，而糧食生產(chǎn)較其他農(nóng)業(yè)行業(yè)效益偏低。近年，雖然各種糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼力度加大，但糧食生產(chǎn)成本的不斷提高致使政策效應(yīng)被抵消，糧農(nóng)的實(shí)際收益并未提高，糧食種植的比較效益依然較低，最終導(dǎo)致糧農(nóng)的種糧意愿降低，“糧改飼、糧改草、糧改經(jīng)”的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。

4.糧食生產(chǎn)技術(shù)自立自強(qiáng)能力不足

當(dāng)今時(shí)代，生產(chǎn)技術(shù)在提高糧食生產(chǎn)能力、保障糧食供給方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。特別是在我國(guó)人多地少、水資源約束趨緊、種糧主體生產(chǎn)能力弱化的條件下，糧食生產(chǎn)技術(shù)在提高糧食生產(chǎn)能力、實(shí)現(xiàn)糧食安全中更是居于核心地位?，F(xiàn)代糧食生產(chǎn)技術(shù)主要包括現(xiàn)代化種植技術(shù)、良種培育技術(shù)、糧食儲(chǔ)藏加工技術(shù)和化肥農(nóng)藥技術(shù)等，這些技術(shù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)一旦被別國(guó)掌握或壟斷，就會(huì)對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)造成“卡脖子”的被動(dòng)局面，就很難提高糧食生產(chǎn)能力，也不可能實(shí)現(xiàn)糧食安全。良種技術(shù)處于糧食生產(chǎn)技術(shù)的基礎(chǔ)地位，一旦糧食的核心基因技術(shù)被別人控制，我們就無(wú)法生產(chǎn)這種糧食，國(guó)家整個(gè)的糧食結(jié)構(gòu)就會(huì)不協(xié)調(diào)甚至成為安全隱患，并且這種趨勢(shì)越來(lái)越明顯和嚴(yán)峻[8]。目前，我國(guó)糧食種子質(zhì)量尚不能得到有效的保障。轉(zhuǎn)基因作物可能導(dǎo)致野生近緣物種滅絕，給生態(tài)安全帶來(lái)潛在的威脅；轉(zhuǎn)基因物種的致敏性和致毒性研究仍不完善，存在潛在的安全隱患[9]。因此，要開展糧食生產(chǎn)“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，增強(qiáng)糧食生產(chǎn)技術(shù)自立自強(qiáng)能力。

（二）需求側(cè)對(duì)糧食需求不斷增加

糧食安全問(wèn)題不僅來(lái)源于供給側(cè)，也來(lái)源于需求側(cè)。未來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，對(duì)糧食需求不僅有“量”的增長(zhǎng)，更有“質(zhì)”的追求。應(yīng)高度重視需求側(cè)對(duì)糧食安全的影響，強(qiáng)化需求管理，推進(jìn)需求側(cè)改革。

1.糧食消費(fèi)需求“量”的剛性增長(zhǎng)

現(xiàn)階段，我國(guó)人口還處在平穩(wěn)增長(zhǎng)期，口糧消費(fèi)將保持持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，糧食消費(fèi)需求呈現(xiàn)持續(xù)剛性增長(zhǎng)。人口學(xué)者基于不同預(yù)測(cè)模型對(duì)我國(guó)人口增長(zhǎng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，雖然結(jié)果不完全相同，但一致認(rèn)為我國(guó)人口依然在緩慢增長(zhǎng)，2025—2035年將達(dá)到頂峰，并在2035—2050年保持高位緩慢下降。根據(jù)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，到2030年我國(guó)人口將達(dá)到14.5億，按照人均年消費(fèi)“口糧”150公斤計(jì)算，還需要在現(xiàn)在糧食消費(fèi)規(guī)?；A(chǔ)上增加2億噸以上。另外，飼料用糧也會(huì)逐年增加，預(yù)計(jì)將由目前的每年2億多噸增加到10年后的5億噸[6]。

2.糧食消費(fèi)需求“質(zhì)”的剛性增長(zhǎng)

除糧食需求總量剛性增長(zhǎng)外，隨著人民生活水平的提高，糧食需求結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí)，人們對(duì)糧食的營(yíng)養(yǎng)消費(fèi)需求越來(lái)越高，對(duì)水果蔬菜和肉蛋奶等食物的需求量不斷增加，對(duì)糧食的多元化、個(gè)性化需求越來(lái)越高，糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整的緊迫性突出。在目前我國(guó)糧食生產(chǎn)中優(yōu)質(zhì)糧食缺乏，普通糧食有余，多樣化、綠色化、有機(jī)化糧食種植不夠，不能滿足多元化個(gè)性化糧食消費(fèi)需求。加之糧食供給結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)需求不平衡，地區(qū)間糧食產(chǎn)銷系統(tǒng)失衡，人們對(duì)糧食的多元化和個(gè)性化需求與糧食結(jié)構(gòu)不合理的矛盾更加突出。

3.民眾良好的糧食消費(fèi)習(xí)慣尚未完全形成

近年，隨著人們生活水平的提高，浪費(fèi)糧食的情況比較嚴(yán)重。中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所實(shí)地調(diào)研報(bào)告顯示，我國(guó)餐飲業(yè)人均食物浪費(fèi)量為每人每餐93克，浪費(fèi)率為11.7%，一年僅餐桌食物浪費(fèi)量就在1700萬(wàn)噸至1800萬(wàn)噸，相當(dāng)于3000萬(wàn)人至5000萬(wàn)人全年的食物量[10]?！吧嗉馍系睦速M(fèi)”不僅浪費(fèi)資源，而且嚴(yán)重影響社會(huì)風(fēng)氣。而國(guó)家糧食和物質(zhì)儲(chǔ)備局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)每年生產(chǎn)的糧食中被浪費(fèi)的比例高達(dá)35%。雖然我國(guó)糧食生產(chǎn)基本能夠自給，但是疫情影響下的全球糧食供應(yīng)的脆弱性給我們敲響了警鐘，浪費(fèi)糧食造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，已威脅到我國(guó)的糧食安全。如何使崇儉抑奢的觀念深入人心，成為全社會(huì)的新風(fēng)尚，是我們當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。

總之，從長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)看，如果不采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施，隨著我國(guó)人口增長(zhǎng)、耕地不斷減少、水資源短缺的矛盾日益突出，糧食供給增加潛力越來(lái)越有限，供需失衡風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，構(gòu)建新時(shí)代糧食安全長(zhǎng)效防御機(jī)制愈加緊迫。

四、構(gòu)建糧食安全風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效防御機(jī)制的路徑選擇

新時(shí)代，要扭住糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深入實(shí)施“藏糧于地”“藏糧于技”“藏糧于民”等長(zhǎng)效機(jī)制，優(yōu)化糧食供給結(jié)構(gòu)，改善供給質(zhì)量，提升供給體系對(duì)需求的適配性，同時(shí)注重需求側(cè)改革，打造長(zhǎng)期供需動(dòng)態(tài)平衡的可持續(xù)的糧食安全新格局。

（一）實(shí)施“藏糧于地”計(jì)劃，確保糧食供給耕地底線

耕地是實(shí)現(xiàn)糧食有效供給和糧食安全的根本保障。一是實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。要牢牢守住18億畝耕地紅線，留足糧食生產(chǎn)空間，科學(xué)規(guī)劃控制建設(shè)用地指標(biāo)，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，保持種糧面積總體穩(wěn)定。依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，杜絕“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象。規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)糧食規(guī)模化種植。因地制宜實(shí)行輪耕休耕、秸稈還田、深松深耕、增施有機(jī)肥，提升耕地質(zhì)量，實(shí)施國(guó)家黑土地保護(hù)工程。二是推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。要建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，改善當(dāng)前以中等地、中低產(chǎn)田為主的糧食耕地現(xiàn)狀。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染、耕地重金屬污染治理。在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)和特色產(chǎn)區(qū)建成一批全國(guó)性產(chǎn)地示范市場(chǎng)、田頭示范市場(chǎng)。新創(chuàng)建一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，認(rèn)定100個(gè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)[11]。

（二）實(shí)施“藏糧于技”計(jì)劃，夯實(shí)糧食供給技術(shù)支撐

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，確保糧食安全離不開科學(xué)技術(shù)的支持，特別是我國(guó)在糧食需求增加而耕地面臨減少的條件下，通過(guò)技術(shù)投入增加糧食供給至關(guān)重要。

第一，增加糧食產(chǎn)業(yè)的科技投入。將現(xiàn)代技術(shù)覆蓋糧食種植、加工、流通、消費(fèi)全產(chǎn)業(yè)鏈。積極推廣現(xiàn)代耕作技術(shù)和優(yōu)質(zhì)種植技術(shù)，促進(jìn)糧食綠色高產(chǎn)高效。大力推進(jìn)全程機(jī)械化和農(nóng)田宜機(jī)化改造，完善市縣鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)技服務(wù)體系，建成一批“全程機(jī)械化+綜合農(nóng)事”服務(wù)中心。加強(qiáng)技術(shù)投入，提高糧食作物病蟲害防治技術(shù)含量。發(fā)展智慧糧食產(chǎn)業(yè)，將互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、5G等現(xiàn)代信息技術(shù)全面融入糧食全產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，降低供給成本，有效提高糧食供給效率。

第二，大力發(fā)展種業(yè)技術(shù)?？萍寂d農(nóng)，良種先行，種子是質(zhì)量安全的源頭。進(jìn)一步加強(qiáng)種子資源保護(hù)和利用，各地根據(jù)自身實(shí)際，加強(qiáng)種子庫(kù)建設(shè)，特別是具有地域特色的糧食種子庫(kù)建設(shè)。在尊重科學(xué)、嚴(yán)格監(jiān)管的條件下，引入市場(chǎng)機(jī)制，有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。針對(duì)種源開發(fā)中一些“卡脖子”技術(shù)，集中科技力量，開展技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)糧種種源自立自強(qiáng)。強(qiáng)化轉(zhuǎn)基因技術(shù)監(jiān)管，堅(jiān)持“在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣”，嚴(yán)格監(jiān)控轉(zhuǎn)基因糧食種子研發(fā)、流通、種植、銷售全程，確保糧食安全。

（三）實(shí)施“藏糧于民”計(jì)劃，確保種糧能力提高

糧農(nóng)的種糧積極性和種糧能力，對(duì)確保糧食有效供給也至關(guān)重要。傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)方式落后，缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)體系，小散亂現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)民收入無(wú)法保障。小規(guī)模的家庭生產(chǎn)擠壓了科技應(yīng)用效率，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)可以提高競(jìng)爭(zhēng)力，能夠有效驅(qū)動(dòng)糧食生產(chǎn)各要素的優(yōu)化升級(jí)。進(jìn)一步完善糧食產(chǎn)業(yè)支持政策，充分利用WTO“綠箱”政策，為糧農(nóng)提供種糧補(bǔ)貼、糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、糧農(nóng)退休補(bǔ)助、自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助、環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展援助補(bǔ)貼，不斷加大對(duì)種糧農(nóng)民的支持力度。改革土地產(chǎn)權(quán)制度，加快土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)規(guī)模種植,鼓勵(lì)各地加快發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。引導(dǎo)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、個(gè)體農(nóng)戶建立緊密的合作機(jī)制，推進(jìn)糧食期貨市場(chǎng)的建立，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，建立糧食產(chǎn)銷銜接機(jī)制，幫助小農(nóng)戶對(duì)接大市場(chǎng)。創(chuàng)造優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境，引進(jìn)高素質(zhì)種糧創(chuàng)新人才，要深入開展糧農(nóng)培訓(xùn)教育工作，大幅提高種糧技能。通過(guò)法律保護(hù)和政策調(diào)節(jié)，吸引優(yōu)秀人才投身農(nóng)業(yè)科技研究，使糧農(nóng)安心從事糧食生產(chǎn)，融入現(xiàn)代科技，降低生產(chǎn)成本，提高糧食生產(chǎn)率。

（四）實(shí)施“優(yōu)質(zhì)糧食工程”，滿足多元化、高質(zhì)量需求

提高糧食供給質(zhì)量，滿足多元化需求，可以從以下三方面入手：

第一，優(yōu)化糧食供給結(jié)構(gòu)。各地區(qū)需要對(duì)本地區(qū)民眾進(jìn)行消費(fèi)習(xí)慣和消費(fèi)升級(jí)調(diào)查，因地制宜，根據(jù)本地區(qū)消費(fèi)特點(diǎn)推進(jìn)糧食生產(chǎn)和加工結(jié)構(gòu)優(yōu)化，保障糧、棉、油、糖、肉等重要農(nóng)副產(chǎn)品供給安全。同時(shí)，根據(jù)不同層次的消費(fèi)需求創(chuàng)新產(chǎn)品，加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)及糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，增加科技含量高的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，淘汰劣質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，從而加快我國(guó)農(nóng)業(yè)及糧食高質(zhì)量發(fā)展。

第二，構(gòu)建糧食供給標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)質(zhì)的糧食供給要求糧食生產(chǎn)、加工、銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)都要符合標(biāo)準(zhǔn)。要提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量必須緊抓源頭，建立種子、土壤、耕作、灌溉方面的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于農(nóng)藥、化肥、除草劑要有更為具體的標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)要根據(jù)氣候、土壤條件制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的管理、嚴(yán)肅的處罰、嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)提高糧食質(zhì)量。

第三，強(qiáng)化糧食供給監(jiān)管。完善監(jiān)測(cè)體系是我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的重要議題，科學(xué)有效的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)能提供有效的安全信息，確保糧食安全。加快推進(jìn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，通過(guò)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)測(cè)，確保糧食的品質(zhì)。需要對(duì)糧食的生產(chǎn)、存儲(chǔ)、加工、銷售、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估、監(jiān)測(cè)方案的選擇與實(shí)施、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的運(yùn)行與維護(hù)；要對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，提高糧食的生產(chǎn)效率和品質(zhì)；要建立糧食認(rèn)證體系，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”建立安全體系，提高糧食生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力。

（五）強(qiáng)化糧食“需求管理”，形成良好消費(fèi)習(xí)慣

黨的十八大以來(lái)，盡管我國(guó)“舌尖上的浪費(fèi)”現(xiàn)象有所改觀，但在一些地方餐飲浪費(fèi)現(xiàn)象仍然存在，有的甚至觸目驚心、令人痛心。對(duì)于我們這個(gè)擁有14億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)，任何微小的浪費(fèi)加起來(lái)都是一個(gè)驚人的數(shù)字。尤其在當(dāng)前全球新冠肺炎疫情蔓延擴(kuò)散的大背景下，惜糧節(jié)糧，端穩(wěn)自己的飯碗，比以往任何時(shí)候都緊迫重要。首先，要加強(qiáng)社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校的精神文明建設(shè)，提升人們的道德認(rèn)知水平，營(yíng)造“浪費(fèi)可恥、節(jié)約為榮”的氛圍，讓節(jié)約之風(fēng)成為社會(huì)文化的重要組成部分。其次，要推進(jìn)餐飲業(yè)供給側(cè)改革，促進(jìn)消費(fèi)轉(zhuǎn)型，養(yǎng)成科學(xué)健康的飲食習(xí)慣。再次，要建立懲戒機(jī)制。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)立法，強(qiáng)化監(jiān)管，采取有效措施，建立長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決制止餐飲浪費(fèi)行為?！盵12]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)張桂龍巡視員介紹，法制工作委員會(huì)將會(huì)同有關(guān)方面通過(guò)多種立法、決定等形式，對(duì)糧食生產(chǎn)、收購(gòu)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化管理，有效減少損失、浪費(fèi)。我們要堅(jiān)持一手抓糧食生產(chǎn)，一手抓厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)，只有這樣，才能真正將我們國(guó)家自己的飯碗端穩(wěn)端牢。

（六）擴(kuò)大國(guó)際合作，構(gòu)建互利共贏的糧食安全機(jī)制

疫情發(fā)生以來(lái)，國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義加劇，出現(xiàn)國(guó)家級(jí)囤糧現(xiàn)象，全球糧食供應(yīng)鏈危機(jī)加深。這不僅僅是世界糧食危機(jī)，更是信任危機(jī)。我國(guó)積極參與全球糧食安全治理，增強(qiáng)國(guó)家糧食系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，為國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略服務(wù)。一方面，通過(guò)搭建諸如“一帶一路”等政府間合作平臺(tái)，建立糧食庫(kù)存、消費(fèi)、價(jià)格等實(shí)時(shí)信息共享機(jī)制，強(qiáng)化科學(xué)技術(shù)在確保糧食安全中的作用；實(shí)施農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的交流合作，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，打造公平、合理、包容的外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)和沿線國(guó)家的互利共贏。另一方面，注重非政府組織行為主體的作用，發(fā)揮糧農(nóng)組織、聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署等國(guó)際組織的重要作用，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，減少貿(mào)易限制，形成合作機(jī)制，穩(wěn)定糧食產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈，通過(guò)多樣化的合作方式化解糧食危機(jī)。

國(guó)家間的共同利益是國(guó)家互信合作的基礎(chǔ)，我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，著力加強(qiáng)“政府間國(guó)際科技創(chuàng)新合作”，通過(guò)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作來(lái)增強(qiáng)國(guó)家間的互信，形成互信、包容、合作、共贏的糧食安全應(yīng)對(duì)機(jī)制。由于我國(guó)人多地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，借鑒日本、以色列等國(guó)家農(nóng)業(yè)成功的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“差異化”戰(zhàn)略也是今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)方向。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：2000—2019年糧食總產(chǎn)量數(shù)據(jù)來(lái)自各年度《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020年糧食總產(chǎn)量來(lái)自《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2020年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告》；人均占有量根據(jù)各年度《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》糧食總產(chǎn)量以及總?cè)丝谟?jì)算得來(lái)。②2016—2019年數(shù)據(jù)來(lái)自各年度《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020年數(shù)據(jù)來(lái)源于《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2020年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告》。