崇文瑞

（中國政法大學 法學院，北京海淀 100089）

引言

憲法序言是“熔煉”了歷史陳述、國家目標、國家政策的文本，其與憲法正文在結構形式和文本內(nèi)容上涇渭分明，如何解釋序言構成一個實質(zhì)的解釋學問題。在憲法序言中，第十自然段具有特殊性：“中國人民政治協(xié)商會議”是現(xiàn)實仍在運行的組織實體，“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”是序言中少見的明確描述的“制度”形式。①其他“制度”表述有：“人剝削人的制度已經(jīng)消滅”；“社會主義制度已經(jīng)確立”；“不斷完善社會主義的各項制度”；“中國人民對敵視和破壞我國社會主義制度的國內(nèi)外的敵對勢力和敵對分子”；“規(guī)定了國家的根本制度和根本任務”?；谇拔乃龅奶厥庑裕疚膶Φ谑匀欢芜M行解釋活動。對第十自然段的解釋涉及以下問題：為何要在序言中安排第十自然段？第十自然段的文本是依照何種邏輯或結構組織成段的？第十自然段的各句之間存在何種關系？文本中所涉概念有何含義？各句發(fā)揮何種效力，如何發(fā)揮其效力？對上述問題的回答，有助于理解新中國的政治構成，有助于理解中國憲法的基本背景。

憲法序言第十自然段是以三個核心概念為內(nèi)容的語句集合，這三個核心概念分別是“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”“中國人民政治協(xié)商會議”（除必要引用外，以下簡稱“人民政協(xié)”）、“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度”（除必要引用外，以下簡稱“政黨關系制度”）。相關憲法研究有三個特點：第一，部分學者慣于通過憲法史和政治憲法學的路徑研究第十自然段相關概念背后隱含的政治結構、主權結構或治權結構；①參見翟志勇：《八二憲法的生成與結構》，《華東政法大學學報》2012年第6期，第76—88頁；高全喜、田飛龍：《協(xié)商與代表：政協(xié)的憲法角色及其變遷》，《華東政法大學學報》2013年第5期，第143—154頁；韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016。第二，在三個憲法概念中，人民政協(xié)和政黨關系制度得到了更多的學術關注，②參見郭道暉：《政協(xié)：社會權力與準國家權力》，《法學》2008年第3期，第42—48頁；胡筱秀：《國體與政體之間的關系研究——兼論人民政協(xié)制度的定位》，《政治與法律》2010年第9期，第75—86頁；王中偉：《人民政協(xié)憲法化問題的比較法研究——從國外成文憲法中的特設機構談起》，《中國政協(xié)理論研究》2012年第2期，第46—51頁；周剛志、劉佳威：《“人民政協(xié)”憲法性質(zhì)之法理辨析》，《云南大學學報（法學版）》2016年第4期，第34—39頁。統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲法研究則較少；③參見阿力木·沙塔爾，胡弘弘：《“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”的規(guī)范意義及規(guī)范體系構建》，《社會主義研究》2019年第3期，第69—75頁；祁小敏：《憲法中“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”新發(fā)展的規(guī)范闡釋》，《晉陽學刊》2019年第6期，第116—120頁；任杰：《愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線是憲法確立的政治制度》，《中國浦東干部學院學報》2013年第3期，第65—69頁。第三，近年來的研究存在進一步微觀化傾向，最為突出的作品是陳賽金先生對“人民團體”概念憲法原意的研究。④參見陳賽金：《人民團體在法律中的指代范圍應符合憲法原意》，《法學》2020年第6期，第110頁。

本文旨在根據(jù)憲法文本對序言第十自然段作解釋與評注工作，注重發(fā)掘第十自然段在憲法序言中的特殊地位，研討第十自然段語句之間的內(nèi)在內(nèi)聯(lián)，解釋第十自然段中重要概念的規(guī)范意涵。對于效力問題，筆者主要采取規(guī)范性效力和執(zhí)行性效力⑤“規(guī)范性效力”包括“依據(jù)性規(guī)范效力”和“解釋性規(guī)范效力”，“執(zhí)行性效力”側(cè)重“序言的相關表述在實際執(zhí)行過程中所體現(xiàn)出的規(guī)制價值?！币?guī)范性效力主要通過宣示來發(fā)揮法律確認功能，執(zhí)行效力主要通過立法性實現(xiàn)機制、規(guī)范效力傳導機制和軟法性實現(xiàn)機制來發(fā)揮其功能。更具體的內(nèi)容，參見鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉序言效力論》，《法商研究》2017年第4期，第41—51頁。的二分法來確定第十自然段每一句的效力，并特別關注其可能的裁判規(guī)范性。⑥參見錢寧峰：《論憲法序言的裁判規(guī)范性》，《金陵法律評論》2008年秋季卷，第70頁。

本文的制度意義在于，現(xiàn)實中相關組織與制度的完善要在“依照憲法法律和政協(xié)章程準確定位的基礎上”⑦習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日第2版。，本文對文本的解釋過程與結果實際上進一步明確了相關組織與制度的規(guī)范依據(jù)；本文的理論意義在于，憲法序言中政治問題與法律問題的分野⑧“中國法治和憲政的發(fā)展道路應該是政治的歸政治，法律的歸法律。具體地說，應著力發(fā)展日常的具體的法治，以此訓練司法的專業(yè)能力，提高司法在憲法結構中的地位和獨立品格，在原則問題、價值問題、政治問題、議事形態(tài)問題上應走有中國特色的政治憲政主義道路?！标惗撕椋骸墩搼椃ㄗ鳛閲业母痉ㄅc高級法》，《中外法學》2008年第4期，第486頁。以文本的具體分析為前置工作，憲法序言第十自然段的特殊研究也有助于為憲法序言的一般理論提供素材。

一、憲法序言第十自然段的邏輯結構

“結構解釋”或稱“體系解釋”，一般是指“每一項共同體的法律條款都必須根據(jù)其上下文及法律的整體結構而獲得一致解釋”。⑨張千帆：《憲法學導論——原理與應用》，法律出版社，2014，第200—201頁。由于此處并非探索序言第十自然段在特定案件中的解釋結論，所以僅討論第十自然段作為文本的結構存在與結構特點。首先，序言第十自然段被立憲者在形式上構造成具有整體外觀的自然段，因此第十自然段應該作為一個整體來判斷其在憲法序言結構中的地位。其次，序言第十自然段內(nèi)部的語句在內(nèi)容上具有關聯(lián)性和差異性，須判斷不同語句之間的關系，探討語句為何采取現(xiàn)行形式排序。

（一）序言第十自然段與憲法序言的邏輯關系

一般認為，憲法序言第一到六自然段屬于歷史敘述、歷史經(jīng)驗，第七自然段陳述“國家的根本任務”，第十三自然段規(guī)范憲法地位與作用。但第八到第十二自然段的意義可作不同解讀，第十自然段也可以展現(xiàn)出這兩種微妙的理解差異：

第一種理解認為，第十自然段中的內(nèi)容是實現(xiàn)序言中國家任務的條件之一。該觀點的理由是：第七自然段為國家任務，第八、九自然段為“階級斗爭”和“國家統(tǒng)一”的憲法任務，①“序言歷史經(jīng)驗之后的一系列宣示與敘說，不論是‘社會主義現(xiàn)代化建設’的根本任務，抑或是‘階級斗爭’與‘統(tǒng)一祖國’的憲法任務，乃至于為完成上述任務的統(tǒng)戰(zhàn)、政黨、民族和外交政策等逐項保證條件，都彰顯了社會主義的宏大敘事，同時也是對上述問題的根本性回應與解答?！睆堔鞭保骸稇椃ㄐ蜓裕赫涡疽只驊椪硐搿晕覈F(xiàn)行憲法序言的完善為中心》，《吉林大學社會科學學報》2014年第3期，第87頁。第十自然段第一句明示社會主義的建設需要依靠能團結的各類力量，而且第十自然段正好在序言有關國家任務的描述之后，所以第十自然段中的內(nèi)容構成完成國家任務的條件。②參見林來梵：《憲法學講義》，清華大學出版社，2018，第85頁?；趫F結功能和團結價值的分析，參見張勁：《團結憲章——憲法的中國意義》，《政法論壇》2014年第1期，第3—16頁。這種理解在1954年憲法序言中體現(xiàn)得更加明顯——“今后在動員和團結全國人民完成國家過渡時期總?cè)蝿蘸头磳?nèi)外敵人的斗爭中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！雹邸靶蜓缘牡谒膫€自然段規(guī)定了實現(xiàn)過渡時期總?cè)蝿盏幕緱l件……盡管在序言中沒有具體規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，但這一憲法地位的表述，實際上肯定了以后社會發(fā)展中統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用?！表n大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社，2014，第384頁。但現(xiàn)行憲法只能依靠自然段的順序作出該推測。

第二種理解認為，第十自然段是一種對階級關系、界別關系、政黨關系等人民內(nèi)部關系④《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第3條：“新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指導思想和主要任務是……積極促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內(nèi)外同胞關系和諧……”加以規(guī)范的政策性⑤參見田飛龍：《憲法序言：中國憲法的“高級法背景”》，《江漢學術》2015年第4期，第34—35頁?；蛑贫刃砸?guī)范，這是從本體意義角度進行的。例如，認為第十自然段是“對國家建設賴以依托的宏觀政治制度的堅持”，⑥韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016，第123頁。認為“統(tǒng)一戰(zhàn)線與政治協(xié)商”是“作為基本的執(zhí)政方略發(fā)揮作用……作為基本的政治制度發(fā)揮作用”。⑦林尚立：《協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考》，《學術月刊》2003年第4期，第22頁。這一點在1978年憲法序言中有所體現(xiàn)，1978年憲法序言第六自然段在描述完統(tǒng)一戰(zhàn)線后繼續(xù)寫道：“要加強全國各民族的大團結。要正確區(qū)別和處理敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾。要在全國人民中努力造成……”亦即，統(tǒng)一戰(zhàn)線有特定的存在理由。

按照第二種理解，第十自然段是憲法正文施行的政治事實前提。憲法是有關國家存在與國家運作的法，憲法正文所規(guī)范的基本權利和國家機構以國家的存在為前提，“國家是一種狀態(tài)，確切地說，是一國人民的狀態(tài)……人民作為與其自身直接同一的實際在場的實體，構成了一個政治統(tǒng)一體?！雹郲德]卡爾·施米特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016，第272頁。憲法第2條第2款旨在說明，人是基于人民身份成為政治統(tǒng)一體的一分子；憲法第33條旨在說明，人是基于國籍而成為公民，基于公民身份而享有憲法規(guī)定的形式平等和基本權利。但是基于人民身份而產(chǎn)生的政治統(tǒng)一體存在兩個風險：第一，人民內(nèi)部可能因為文化、民族的差異影響政治統(tǒng)一體的穩(wěn)固性。第二，中國共產(chǎn)黨作為國家的領導者存在，中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊，但不是所有階級的先鋒隊；人民可能因為階級差異影響政治統(tǒng)一體的穩(wěn)定。因此第十自然段是在尋求各種途徑來強化本國人民的同質(zhì)性以穩(wěn)固政治統(tǒng)一體。①從這個角度來說，第十一自然段也是為了提高國民的同質(zhì)性。參見卡爾·施密特對“民族性平等”的分析，[德]卡爾·施米特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016，第306—309頁。一方面，第十自然段將存在差異的人民統(tǒng)和在“愛國”的屬性下，另一方面執(zhí)政黨通過領導、協(xié)商與其他政黨、群體代表進行聯(lián)合，從而將執(zhí)政黨對無產(chǎn)階級、工農(nóng)聯(lián)盟的領導擴展到對所有階級的領導。

（二）第十自然段內(nèi)部條文的邏輯結構

第十自然段共四個復句，其推進的邏輯結構如下：

第一句為“社會主義的建設事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團結一切可以團結的力量?！痹摼湫牧恕吧鐣髁x的建設事業(yè)”作為目標除了依靠工農(nóng)聯(lián)盟和知識分子外還需要其他力量——“團結一切可以團結的力量”。為了實現(xiàn)這個基本理念，后續(xù)三句提供了富有層次性的解決方法。

第二句明確寫道，中國“已經(jīng)結成……愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”，這是在陳述中國共產(chǎn)黨原本使用的政治聯(lián)盟和政治策略，這種策略是對“團結一切可以團結的力量”的具體化，基于歷史經(jīng)驗，當延續(xù)這種政治策略時，第一句中基本理念被預想為可以實現(xiàn)的——“這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展”。

第三句提供了一個具體的組織實體（會議）或場景（協(xié)商的場所）來實行統(tǒng)一戰(zhàn)線。第三句在兩個層面使得愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線更加具體：首先是主體的具體化，原本抽象的民主黨派、人民團體、勞動者、建設者和愛國者可以通過人民政協(xié)的機制轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的個人；其次是團結行為的具體化，團結行為在人民政協(xié)中被解構成“擁有參與會議的基本資格”“代表特定政黨、團體或群體參與會議”“在會議上政治協(xié)商”。會議使得統(tǒng)一戰(zhàn)線具體化的同時，實際上也縮小了統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍——未參與人民政協(xié)的人員仍舊被視為統(tǒng)一戰(zhàn)線的團結對象，保留參與人民政協(xié)的可能。

第四句描述的是“多黨合作”，即黨與黨之間的關系，這種描述剝離了第二句中的“人民團體”，也剝離了不具有政黨屬性的其他被團結群體。第一句進一步縮限了統(tǒng)一戰(zhàn)線的對象，將政黨關系作為重點描寫的對象。

這四句邏輯關系的圖示如下，其中的圓的大小主要是統(tǒng)戰(zhàn)對象在種類上的差異。但嚴格地說，人民政協(xié)不能完全包容政黨關系制度的所有內(nèi)容，政黨關系還包括實踐中發(fā)展的其他政黨間交互行為，詳見后文對第四句的釋義。

圖1 憲法序言第十自然段內(nèi)部條文的邏輯結構

二、憲法序言第十自然段的規(guī)范意涵

以下對憲法序言第十自然段規(guī)范含義的闡釋將以現(xiàn)行憲法的條文為中心，以逐條釋義的方式進行。第十自然段共四個復句，本文按照文本內(nèi)容將其分別命名為“文本目的之句”“‘愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線’之句”“‘中國人民政治協(xié)商會議’之句”和“‘中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度’之句”。

單一復句的解釋主要分為兩個層面，第一是復句的性質(zhì)或地位界定，第二是復句的具體釋義。具體釋義過程中側(cè)重討論以下問題：基礎概念的釋義，該復句與憲法其他文本的關系，憲法對政治命題的澄清，復句的效力等。

（一）文本目的之句

本句為“社會主義的建設事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團結一切可以團結的力量?！?/p>

“文本目的”之句主要為后三句提供文本層面的前置合理性，即立憲者通過其對社會主義建設的必要認知，為政治理念（愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線）、組織實體（中國人民政治協(xié)商會議）和政黨關系制度（中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度）提供除規(guī)范本身以外的其他論證，其類似于其他立法中的立法目的。

本句對目的的描繪并不構成一種當然的事實或者具備約束性的規(guī)范，其更近似于一種基于某種前提下的立憲者假定。從后三句的具體描述中可以看出，這種假定一部分來自歷史經(jīng)驗，即中國共產(chǎn)黨認知到統(tǒng)一戰(zhàn)線理念、人民政協(xié)和政黨關系制度發(fā)揮的歷史作用，并預想其能在新的形勢下繼續(xù)發(fā)揮作用。①后三句對歷史的追溯分別是：第一，“在長期的革命、建設、改革過程中，已經(jīng)結成……”第二，“中國人民政治協(xié)商會議……過去發(fā)揮了重要的歷史作用……”第三，“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在……”

（二）“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句

本句為：“在長期的革命、建設、改革過程中，已經(jīng)結成由中國共產(chǎn)黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。”

1.文本的性質(zhì)或地位界定

第一，“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句陳述了執(zhí)政黨領導社會的方式?！敖y(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍愈大，黨的領導得以延伸的領域也便愈廣?！雹谇厍凹t、劉怡達：《中國現(xiàn)行憲法中的“黨的領導”規(guī)范》，《法學研究》2019年第6期，第24頁。第二，“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句為理解人民政協(xié)和政黨關系制度提供基本理論背景。

2.具體釋義

（1）“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”

“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”屬于政治概念，③參見秦前紅、劉怡達：《中國現(xiàn)行憲法中的“黨的領導”規(guī)范》，《法學研究》2019年第6期，第24頁。是用于展現(xiàn)具有綱領差異性、屬性差異性的團體、人群在政治上的關聯(lián)性，中國共產(chǎn)黨將其定性為政治“聯(lián)盟”。④《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第2條第1款：“本條例所稱統(tǒng)一戰(zhàn)線，是指中國共產(chǎn)黨領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的聯(lián)盟。”

“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”在文本中首先被建構為一種擬制的社會事實或者社會關系，文本中被形容為“已經(jīng)結成……廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”?！斑@個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展”，戰(zhàn)線的發(fā)展同時依靠一套方法論指導，因此“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”也是一種政治理念。

（2）統(tǒng)一戰(zhàn)線的領導者

統(tǒng)一戰(zhàn)線的領導者是中國共產(chǎn)黨，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線也是中國共產(chǎn)黨建構的政治概念，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線反映了中國共產(chǎn)黨對政治局勢①1954年憲法時，統(tǒng)一戰(zhàn)線為“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”；1975年憲法時，統(tǒng)一戰(zhàn)線為“革命統(tǒng)一戰(zhàn)線”；1978年憲法時，統(tǒng)一戰(zhàn)線仍為“革命統(tǒng)一戰(zhàn)線”，但相對1975年憲法，78年憲法的團結對象更多；1982年憲法修改為“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”，統(tǒng)一戰(zhàn)線前的修飾詞主要與執(zhí)政黨對政治形勢的判斷有關。與現(xiàn)期目標②當中國共產(chǎn)黨旨在“中華民族偉大復興”時，其便于2018年將共同推進該目標的愛國者團結進愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。的看法，中國共產(chǎn)黨適時將其理解或認可的目標與群體加入統(tǒng)一戰(zhàn)線理念中。由于中國共產(chǎn)黨自行決定統(tǒng)一戰(zhàn)線的目標和范圍，所以很難依據(jù)該語句中的歷史陳述和未來展望來評價執(zhí)政黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策是否違憲。

（3）統(tǒng)一戰(zhàn)線的團結對象

本句對愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線參與主體的描述上存在分層：第一層是各民主黨派和各人民團體，第二層是全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興的愛國者（下文簡稱“四類統(tǒng)戰(zhàn)對象”）。

雖然憲法并沒有描述各民主黨派和各人民團體具體是什么，但是黨派和團體屬于擬制群體，會以特定名稱命名以人格化，而四類統(tǒng)戰(zhàn)對象則屬于對人的客觀屬性的描述，不具有特殊性；進一步說，各民主黨派和各人民團體指向的是已經(jīng)形成穩(wěn)固架構的組織，是結社的結果，而四類統(tǒng)戰(zhàn)對象指向的是符合屬性描述的不確定個體。從上述意義來看，民主黨派、人民團體與四類統(tǒng)戰(zhàn)對象不具有嚴格的對應關系?；诮Y社形成的社會團體所能保障的統(tǒng)戰(zhàn)對象是邊界穩(wěn)定的，而基于屬性描述的統(tǒng)戰(zhàn)對象是邊界不穩(wěn)定的，因此四類統(tǒng)戰(zhàn)對象是各民主黨派和各人民團體的補充。

在微觀層面上，執(zhí)政黨選擇哪些民主黨派和人民團體作為統(tǒng)戰(zhàn)對象是執(zhí)政黨的政治選擇，憲法不能提供評價標準；此外，四類統(tǒng)戰(zhàn)對象之間沒有明顯的邊界，事實上導致無法借由四類統(tǒng)戰(zhàn)對象的分類來評價執(zhí)政黨是否進行了合憲的統(tǒng)戰(zhàn)工作。③現(xiàn)行的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍與憲法的描述也沒有嚴格的對應關系，可參見《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第5條。

（4）“民主黨派”和“人民團體”

由于實踐中可以確定參與建國和參與政治協(xié)商會議的八個民主黨派，④人民政協(xié)中與黨派有關的團體或組織一共有10個，除了中國共產(chǎn)黨和無黨派人士，剩下的8個民主黨派是中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農(nóng)工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟。所以民主黨派的外延一般不會產(chǎn)生爭議。問題在于“人民團體”是指哪些團體？

《人民團體在法律中的指代范圍應符合憲法原意》一文認為：人民團體是指八家人民政協(xié)的組成單位，⑤它們分別是中國共產(chǎn)主義青年團、中華全國總工會、中華全國婦女聯(lián)合會、中華全國青年聯(lián)合會、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會、中國科學技術協(xié)會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會。除了前注提到的10個組織，此處提到的8個團體，政協(xié)對剩下的代表使用“界”“特邀”和“特別邀請”來命名。參見中國政協(xié)網(wǎng)：《中國人民政治協(xié)商會議第十三屆全國委員會委員名單》，2021年5月1日訪問。其主要理由是“從文義分析可知，人民團體是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分，而統(tǒng)一戰(zhàn)線的主要組織形式是人民政協(xié)，所以人民團體是人民政協(xié)的組成部分（單位），這是憲法含義?！雹揸愘惤穑骸度嗣駡F體在法律中的指代范圍應符合憲法原意》，《法學》2020年第6期，第113頁。其他理由還有：政協(xié)代表可以區(qū)分為以組成單位為名義的參會代表和以個人名義參會的代表，個人名義參會代表的單位是參加單位而不是政協(xié)的組成單位；全國政協(xié)組成單位在七屆十二次常委會后穩(wěn)定為8個團體，具有穩(wěn)定性；《加強和改進黨的群團工作的意見》一共有23個群團組織，分別是參加人民政協(xié)的8個團體和15家免登記團體，其中人民團體享有一些特殊的社會主義民主方面的權力；等等。人民團體相對于其他群團組織具有兩種特殊的特征，第一是其屬于政協(xié)固定的組成單位，具有較高的穩(wěn)定性，第二是人民團體與政協(xié)中的其他黨派一樣具有高度的政治性。①參見陳賽金：《人民團體在法律中的指代范圍應符合憲法原意》，《法學》2020年第6期，第114頁。其隱含的推論是：人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的主要具象化形式，政協(xié)協(xié)商實踐中穩(wěn)定地以“團體”名義參與人民政協(xié)的團體是“人民團體”。本文認為，這種體系解釋對于現(xiàn)行文本是成立的。②但是對于歷史文本并不成立，例如1954年憲法序言第四自然段對統(tǒng)一戰(zhàn)線的描述“以中國共產(chǎn)黨為領導的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”，統(tǒng)一戰(zhàn)線與人民政協(xié)沒有對應關系。

（5）“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”與憲法序言第八自然段構成內(nèi)容上的對應關系

憲法序言第八自然段蘊含的規(guī)范意味是：國家在今后的發(fā)展過程中，不在內(nèi)部進行大范圍、大規(guī)模的階級斗爭，③參見林來梵：《憲法學講義》，法律出版社，2018，第87頁。但要和敵對勢力和敵對分子繼續(xù)斗爭；愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線條款則要求持續(xù)地進行團結活動，以形成更加廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。因此愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線客觀上弱化了國內(nèi)階級之間的對立，但是有助于反對國內(nèi)外的敵對勢力和敵對分子。

基于歷史解釋，這種觀點也是成立的，因為1954年憲法序言第四自然段的第二句明確寫道：“今后在……反對內(nèi)外敵人的斗爭中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！?/p>

（6）本句的效力

本句具有依據(jù)性規(guī)范效力，即確認和宣示了這一政治事實——黨通過統(tǒng)一戰(zhàn)線形成政治聯(lián)盟將其領導權擴展至其他階層和群體。本句可以通過立法性實現(xiàn)機制和軟法性實現(xiàn)機制實現(xiàn)其執(zhí)行性效力，例如通過《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》予以實施。

（三）“中國人民政治協(xié)商會議”之句

本句為：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設、維護國家的統(tǒng)一和團結的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用?！?/p>

1.文本的性質(zhì)或地位界定

第十自然段第三句規(guī)范中國人民政治協(xié)商會議，共五個分句，本句承接了“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句，為“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”提供了具象化的組織形式，并為人民政協(xié)的存在提供憲法依據(jù)。④1980年11月中旬，上海社會科學院法學研究所憲法研究室提出了關于修改憲法的十二條建議，其中第十一條表示應規(guī)定人民政協(xié)的地位和作用?！皬闹醒氲降胤剑加小袊嗣裾螀f(xié)商會議’的組織。而在新的歷史時期，它更有發(fā)展的趨勢。這么大的一個組織，不見于憲法是不合理的。建議在憲法序言中列入統(tǒng)一戰(zhàn)線問題，并在具體條文中反映人民政協(xié)的地位、職權和地位?！痹S崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2003，第580頁。中國政治學會與會者對憲法的修改意見包括“政協(xié)在國家政治生活中的地位與作用需要加以明確”。許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2003，第601頁。

2.具體釋義

（1）“過去發(fā)揮了重要的歷史作用”

現(xiàn)行憲法中對中國人民政治協(xié)商會議的歷史作用描述得非常抽象，需要追溯到1954年憲法對人民政協(xié)的規(guī)定：中國憲法發(fā)端于《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》），《共同綱領》是由中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的?！豆餐V領》的制定源自中國共產(chǎn)黨對各民主黨派、各人民團體及社會賢達的“號召”⑤1948年4月30日，中共中央發(fā)布《紀念“五一”勞動節(jié)口號》，其中第五條號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開新的政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府！”許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2003，第27頁。，這種“號召”意味著制憲行為不是以全體國民的政治平等①有關民主制的平等概念，參見[德]卡爾·施米特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016，第300—313頁。為前提進行的，因此斯大林曾向劉少奇預警，②斯大林對劉少奇說“《共同綱領》也不是人民選舉的代表大會通過的，而是由一黨提出，其他黨派同意的東西。人家可以說你們國家沒有法律?！绻嗣襁x舉的結果，當選者共產(chǎn)黨員占大多數(shù)，你們在組織政府時給其他黨派以恩惠，這樣對你們更好。各黨派在選舉中如落選了，你們不應使統(tǒng)一戰(zhàn)線破裂，你們應繼續(xù)在經(jīng)濟上和他們合作?！敝泄仓醒胛墨I研究室、中央檔案室編：《建國以來劉少奇文稿》（第4冊），中央文獻出版社，2005，第537—538頁，轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社，2014，第66—67頁。表示《共同綱領》作為臨時憲法可能產(chǎn)生政權的合法性與合憲性風險。③參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社，2014，第67頁1954年憲法修補了《共同綱領》的制憲風險，因為1954年憲法的制定機關是全國人民代表大會，全國人大系由全民普選產(chǎn)生，普選則以全體國民的政治平等為前提。④“普選權不是民主式平等的內(nèi)容，而是作為先決條件的平等的結果。全體國民被預設為平等的，只有由于這個原因，他們必須享有平等的選舉權、平等的表決權等等。”[德]卡爾·施米特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016，第301頁。因此，可以認為《共同綱領》的制憲基礎被1954年憲法的制憲基礎吸納了，體現(xiàn)在文本上則是1954年序言第三自然段詳細描述了憲法與《共同綱領》的緊密關系⑤1954年憲法第三自然段第2句：“這個憲法以一九四九年的中國人民政治協(xié)商會議共同綱領為基礎，又是共同綱領的發(fā)展”。1954年憲法的《憲法草案初稿說明》中寫道：“憲法草案是《共同綱領的發(fā)展》。憲法草案在起草過程中充分利用了共同綱領，在序言中說，憲法是以《共同綱領》為基礎，而在內(nèi)容上有新的發(fā)展。”參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社，2014，第107頁。。這種描述客觀上將新民主主義階段的國家與社會主義階段的國家聯(lián)系起來，表明雖然它們在某些原則上存在些許差異，但是仍舊屬于同一個政治統(tǒng)一體，制定新憲法沒有導致國家的變更。

（2）“中國人民政治協(xié)商會議”與“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的關系

“統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”的外延大于“中國人民政治協(xié)商會議”，不應理解為“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式是中國人民政治協(xié)商會議”⑥胡錦光、韓大元：《中國憲法》，法律出版社，2007，第68頁。，因為還存在其他的“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，例如進行統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的統(tǒng)戰(zhàn)部，⑦參見《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第9條：“黨中央以及地方黨委設置統(tǒng)戰(zhàn)部。統(tǒng)戰(zhàn)部是黨委主管統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的職能部門，是黨委在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的參謀機構、組織協(xié)調(diào)機構、具體執(zhí)行機構、督促檢查機構，承擔了解情況、掌握政策、協(xié)調(diào)關系、安排人事、增進共識、加強團結等職責”。婦聯(lián)、僑聯(lián)、中華和平統(tǒng)一促進會，海外聯(lián)誼會。⑧參見陳賽金：《人民團體在法律中的指代范圍應符合憲法原意》，《法學》2020年第6期，第113頁。政協(xié)是“主要組織形式”或者“有廣泛性代表的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。⑨參見陳賽金：《人民團體在法律中的指代范圍應符合憲法原意》，《法學》2020年第6期，第113頁。此外，1982年憲法修改委員會第二次全體會議上孫起孟提出“草案中‘作為這個統(tǒng)一戰(zhàn)線的主要組織形式的中國人民政治協(xié)商會議’的提法不妥。他說難道還有次要的組織形式？政協(xié)既是這樣廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，次要的是什么就不好捉摸了。政協(xié)也不能說是‘組織形式’。建議改為‘作為中國人民統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的中國人民政治協(xié)商會議’”。許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2003，633頁?，F(xiàn)行憲法未依照上述表達，說明政協(xié)的確不是統(tǒng)一戰(zhàn)線的唯一形式。

序言表明，政協(xié)組織作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織“過去發(fā)揮了重要的歷史作用”，目前的中國人民政治協(xié)商會議是對歷史上主要組織形式的沿用，這種沿用剝離了部分“歷史作用”，政協(xié)的“國家機構色彩明顯褪去”，⑩參見馬一德：《論協(xié)商民主在憲法體制和法治中國建設中的作用》，《中國社會科學》2014年第11期，第104—206頁。但仍舊存在剩余的“重要作用”在今后發(fā)揮。

（3）政協(xié)的“政治協(xié)商”

序言中的“今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設、維護國家的統(tǒng)一和團結的斗爭中”是對人民政協(xié)工作范圍的說明，但序言文本并沒有就政協(xié)的具體職能或者其重要作用的發(fā)揮方式加以詳細說明，對其職能的具體說明首先來自“中國人民政治協(xié)商會議”的名稱，從文本所展示的名稱來看，人民政協(xié)也是政治協(xié)商的組織形式，①參見劉茂林：《中國憲法導論》，北京大學出版社，2005，第150頁。其工作職能就是“政治協(xié)商”。需要對“政治協(xié)商”作一個框架性界定：

“政治協(xié)商”中的“政治”決定了人民政協(xié)的工作游離于憲法確定的常見的法框架中的內(nèi)容——不屬于基本原則條款、國家目標條款，與基本權利規(guī)范體系無關，與國家機構的組織架構無關——其屬于政治過程、政治行為、政治活動。在劃定人民政協(xié)工作“疆域”的同時，“政治”協(xié)商可以被理解為一種排斥“法律性”的存在，政協(xié)中討論的問題國家機構不得染指，這些問題由領導者與其他主體自行決定，反之，政協(xié)也只能進行政治決定，不得侵犯國家機構的既有權限。②“通過政治協(xié)商會議的隔離作用，使黨際之間的分歧在人民代表大會召開之間化解，從而使得統(tǒng)一的意志能夠進入到人民代表大會之中，這從每年的黨的會議、政協(xié)會議和人民代表大會召開順序就可見一斑?！钡灾居拢骸栋硕椃ǖ纳膳c結構》，《華東政法大學學報》2012年第6期，第87頁。

歷史解釋支持這一文本解釋結論，胡喬木在1982年4月12日憲法修改委員會第三次全體會議上的介紹說道：“對某一個問題的決定，如果人大常委會采用一種意見，而政協(xié)又是另一種意見，那么權力機關就不一致了。全國人大做決定，不發(fā)生協(xié)商的問題。黨派之間的協(xié)商亦不能同權力機關的職能相混淆?！螀f(xié)商會議的作用……如何發(fā)揮，則應由政協(xié)章程規(guī)定。正如共產(chǎn)黨的作用很重要，但沒有必要寫入憲法，而是在黨章中去規(guī)定，道理是一樣的?！雹墼S崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2003，第664—665頁。

在該層意義上，政協(xié)和中國共產(chǎn)黨的行為屬性應作統(tǒng)一理解，“黨的領導”條款和人民政協(xié)機制是一種隱含在國家機構“骨骼”后的權力行使和政治決策機制，憲法只是明示或者暗示了其政治存在并肯定其定位，但是兩者的行為都不得超越憲法的明文規(guī)范。

在前述討論的基礎上，我們進一步判斷人民政協(xié)的性質(zhì)。人民政協(xié)屬于中國憲法中的政治機構。④許崇德：《統(tǒng)一戰(zhàn)線在憲法中的地位》，《群言》2003年第5期，第11頁?！罢螜C構”是與憲法中的“國家機構”呈現(xiàn)對應關系的一種存在。⑤類似觀點的文獻，可參見浦興祖：《關于準確把握政協(xié)功能的思考》，《探索與爭鳴》2000年第12期，第36—38頁。認為人民政協(xié)是中國政治主權架構的重要組成部分、在位階上隸屬于中國共產(chǎn)黨的觀點，參見韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016，第166—167頁。認為政協(xié)領導人應視為國家領導人的觀點，可參見劉茂林：《中國憲法導論》，北京大學出版社2005年版，第150頁。認為政協(xié)是不享有國家權力的半國家機構、半社會機構的觀點，可參見郭道暉：《政協(xié)：社會權力與準國家權力》，《法學》2008年第3期，第42—48頁。憲法不評價政治機構的政治過程、政治行為，不賦予其法律效果，也不確保其政治決策必然會成為國家機構的決定，只保障它的存在。

實務中出現(xiàn)的相關案例可為這一觀點提供一個注解。在高某與中國人民政治協(xié)商會議哈爾濱市委員會一案中，高某對哈爾濱市政協(xié)強制拆除其房屋及安置補償事宜不服將其訴至法院。一二審法院及再審法院的判決理由指出：中國人民政治協(xié)商會議是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其地方委員會不屬于行政機關，其對高某房屋的強制拆除及安置行為不屬于行政行為。①參見黑龍江省高級人民法院行政裁定書（2018）黑行申307號。其他案例參見北京市朝陽區(qū)人民法院行政裁定書（2019）京0105行初432號。

（4）《中國人民政治協(xié)商會議章程》對政協(xié)職能的規(guī)定

《中國人民政治協(xié)商會議章程》②目前施行的《政協(xié)章程》由中國人民政治協(xié)商會議第五屆全國委員會第五次會議在1982年12月11日通過，在1994年3月19日、2000年3月11日、2004年3月12日 和2018年3月15日由人民 政協(xié)全國 委員會會 議加以修 正?！墩f(xié)章程》序言第三自然段對政協(xié)的界定是：“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，是國家治理的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排?！保ê笪暮喎Q“《政協(xié)章程》”）序言第八自然段寫道：“中國人民政治協(xié)商會議的一切活動以中華人民共和國憲法為根本的準則?！薄墩f(xié)章程》由人民政協(xié)全國委員會會議通過，對于《政協(xié)章程》與憲法有關的相關內(nèi)容，可視為中國共產(chǎn)黨及其統(tǒng)戰(zhàn)對象對《憲法》第十自然段的解釋。因此《政協(xié)章程》是理解本句中相關問題最為合適的政治文件。有必要結合憲法與《協(xié)商章程》的規(guī)定作進一步討論。

根據(jù)《政協(xié)章程》第3條第1款的規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政?！钡?、3、4款分別對政治協(xié)商、民主監(jiān)督與參政議政進行了解釋。

《政協(xié)章程》第3條第2款對政治協(xié)商作如下定義：

“政治協(xié)商是對國家大政方針和地方的重要舉措以及經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設中的重要問題，在決策之前和決策實施之中進行協(xié)商。中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議進行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協(xié)商?！?/p>

第3條第3、4款分別對民主監(jiān)督、參政議政作如下定義：

“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況，國家機關及其工作人員的工作等，通過提出意見、批評、建議的方式進行的協(xié)商式監(jiān)督。

參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化、社會生活和生態(tài)環(huán)境等方面的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論。通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機關提出意見和建議?！?/p>

《政協(xié)章程》采取的定義方式并非外延與內(nèi)涵等較為明確的定義方式，這種定義方式導致了相關概念的外延喪失了客觀化與形式化的品格與標準，③參見韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016，第304—305頁。進而致使了三種職能存在交叉之處。具體體現(xiàn)在：

第一，職能的范圍上存在交叉?！罢螀f(xié)商”中的“國家大政方針和地方的重要舉措以及經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設中的重要問題”可以包括“民主監(jiān)督”中的“國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況，國家機關及其工作人員的工作等”，也可以包括“參政議政”中的“政治、經(jīng)濟、文化、社會生活和生態(tài)環(huán)境等方面的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題”，而后兩者之間也存在交叉的可能。

第二，職能的表現(xiàn)形式上存在交叉。《政協(xié)章程》并未在定義政治協(xié)商時說明協(xié)商的具體表現(xiàn)形式，只是說明“進行協(xié)商”“根據(jù)提議……進行協(xié)商”以及“提交協(xié)商”，協(xié)商本身作為一種工作方式存在；而在定義民主監(jiān)督時，將其形容為“通過提出意見、批評、建議的方式進行的協(xié)商式監(jiān)督”，在定義參政議政時，將其形容為“開展調(diào)查研究、反映社情民意，進行協(xié)商討論”“提出意見和建議”?！墩f(xié)章程》在后文進一步具體化了政協(xié)委員們的行為，例如第44條第（三）項中規(guī)定的“協(xié)商討論國家的大政方針以及經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設中的重要問題，提出建議和批評；”第（四）項中規(guī)定的“聽取和審議常務委員會的工作報告、提案工作情況報告和其他報告；”第（五）項中規(guī)定的“討論本會重大工作原則、任務并作出決議。”而這些表述既可以和政治協(xié)商的定義相互對應，也可以和民主監(jiān)督、參政議政的定義相互對應。

總體來看，《政協(xié)章程》對政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政采取了混沌的界定方式。本文認為，從詞義來看，協(xié)商是一個中性描述，意在“共同商量以取得一致的意見”①中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編《現(xiàn)代漢語詞典》，2016，第1449頁。，這是一類交互行為。這一類交互行為可以適用于參與政治、議論政治（參政議政）當中，也可以適用于監(jiān)督活動（民主監(jiān)督）中，但是不管是“參政議政”還是“民主監(jiān)督”，它們都是“政治”活動，所以這兩個職能只是概念上或者宣傳上的冗余。

（5）本句的效力

本句具有依據(jù)性規(guī)范效力，即確認和宣示人民政協(xié)作為主要統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的政治事實。本句具有解釋性規(guī)范效力，即“序言作為該法解釋依據(jù)時所體現(xiàn)出的規(guī)范功能”，②鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉序言效力論》，《法商研究》2017年第4期，第45頁。本句為解釋“統(tǒng)一戰(zhàn)線之句”的部分概念提供了解釋依據(jù)。③一個典范是陳賽金先生對“人民團體”概念的研究，參見陳賽金：《人民團體在法律中的指代范圍應符合憲法原意》，《法學》2020年第6期，第110—123頁。

本句具有執(zhí)行性效力。首先是本句可以通過《政協(xié)章程》來具體實施；其次是將“中國人民政治協(xié)商會議……將進一步發(fā)揮它的重要作用”與人民政協(xié)召開的相關憲法慣例結合，推論出人民政協(xié)應按照慣例每年舉行一次，不按照該頻次召開人民政協(xié)存在違憲風險

（四）“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”之句

本句為：“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！?/p>

1.文本的性質(zhì)或地位界定

本句規(guī)范政黨之間的互相關系，同時說明了其他政黨參與國家治理的方法。本句是對統(tǒng)一戰(zhàn)線中的政黨關系、人民政協(xié)中政黨關系的制度化概括。

本句與序言第七自然段、正文黨的領導條款組合構成我國政黨制度的完整論述與憲法依據(jù)。

2.具體釋義

（1）作為政黨關系制度的“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”

“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度”概念是一個偏正結構，中心語和語義重心是“多黨合作與政治協(xié)商制度”，“中國共產(chǎn)黨領導的”是對該制度領導者和領導權的描述。

與“中國人民政治協(xié)商會議”概念相比，“多黨合作與政治協(xié)商”更側(cè)重描述黨派與黨派之間的關系?！爸袊嗣裾螀f(xié)商會議”概念是圍繞“政治協(xié)商”而形成的，其假定的參與主體更加廣泛；而“多黨合作和政治協(xié)商”則將“政治協(xié)商”與“多黨合作”綁定，只有擁有政黨身份才可以進行“政治協(xié)商”并進入該制度的調(diào)整范圍。

基于上述分析可知，本句所涉制度的論述中心是政黨與政黨之間的關系，因此也有文獻直接將其簡稱為“中國多黨合作制度”。①中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的政黨制度》，2007年11月16日第15版。但除了此種簡稱，還有一種傾向是將“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”認定為我國的“政黨制度”。②《政協(xié)章程》即采取了這一描述，《政協(xié)章程》序言第六自然段寫道：“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，是具有中國特色的社會主義政黨制度”。另參見《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第12條第1款：“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國特色社會主義新型政黨制度，是我國的一項基本政治制度。中國共產(chǎn)黨同各民主黨派實行長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針?！边@兩種簡稱雖然在形式上不至于產(chǎn)生誤解，但是其所指向的實際內(nèi)容可能是存在差異的。

我國現(xiàn)行憲法文本對政黨事務的規(guī)范一共可分為兩個部分：第一，執(zhí)政黨與國家的關系，這一部分內(nèi)容以往主要由序言第七自然段③序言第七自然段第一句：“……是中國共產(chǎn)黨領導各族人民……”序言第七自然段第三句：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領導下……”作為論證基礎，2018年修憲后則可由黨的領導條款結合序言第七自然段作為論證基礎。第二，黨與黨之間的關系，以及基于這種關系客觀上產(chǎn)生的參政黨對國家事務的可能影響，這一部分內(nèi)容主要由憲法第十自然段作為論證基礎。④這是基于黨與國家關系、黨與黨關系的一般論述。圍繞黨的領導條款展開的規(guī)范體系研究，可參見秦前紅、劉怡達：《中國現(xiàn)行憲法中的“黨的領導”規(guī)范》，《法學研究》2019年第6期，第22—27頁。因此，當描述我國（憲法）的政黨制度時，不能僅描述政黨間關系這一部分，而忽略黨與國家關系的論述。⑤例如張千帆教授在《憲法學導論》一書有關“政黨與憲法”的討論中，不僅僅包括“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作”制度、人民政協(xié)等內(nèi)容，還描述執(zhí)政黨、參政黨與政府的關系等內(nèi)容。參見張千帆：《憲法學導論——原理與應用》，2014，第435—440頁。因此，在命名上將“中國多黨合作制度”描述為“政黨制度”，要么忽略了憲法第1條第2款第2句的規(guī)定，要么便對“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”作擴大解釋，使其與憲法第十自然段相悖，例如國務院新聞辦便認為“中國多黨合作制度”包括“中國共產(chǎn)黨處于領導和執(zhí)政地位”等執(zhí)政黨與國家關系的內(nèi)容。⑥中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的政黨制度》，2007年11月16日第15版。

因此，本文認為將“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度”概括為“政黨關系制度”更符合憲法文本。

（2）政黨關系制度與統(tǒng)一戰(zhàn)線的關系

中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度涉及政黨間關系，這屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線理念需要調(diào)整的關系之一，政黨關系制度將此類關系定型為制度形式，用該句表達政治承諾并加以規(guī)范。有觀點認為“統(tǒng)一戰(zhàn)線是多黨合作和政治協(xié)商制度的政治基礎與理論基礎，而多黨合作和政治協(xié)商制度是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式與制度形式”⑦林尚立：《協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考》，《學術月刊》2003年第4期，第21頁。。該觀點的前半句符合憲法文本，但后半句不夠精確，多黨合作和政治協(xié)商制度只體現(xiàn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線中有關政黨關系的內(nèi)容，未體現(xiàn)政黨關系以外的其他統(tǒng)戰(zhàn)群體。

（3）政黨關系制度與人民政協(xié)的關系

政黨關系制度與人民政協(xié)不具有完全對應關系?！叭嗣裾f(xié)是實行中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式。”①《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見（摘要）》，《中國統(tǒng)一戰(zhàn)線》2006年第4期，第4—6頁。人民政協(xié)的某些協(xié)商活動是執(zhí)政黨與其他非政黨界別間進行的，政黨關系制度不包括該內(nèi)容。政黨與政黨之間的合作也不局限于人民政協(xié)這一單一形式，而是會基于多黨合作實踐逐漸生成其他政黨間交互行為，例如召開民主黨派內(nèi)的參政議政工作會議、為政府提供參政議政成果、編發(fā)專報、提供信息，②中央統(tǒng)戰(zhàn)部網(wǎng)站：《民間杭州市委會抓“實、深、新”促進參政議政提質(zhì)增效》，http://www.zytzb.gov.cn/czyz/352353.jhtml，2021年5月1日訪問。在法院、檢察院工作情況通報會上聽取黨外人士的意見建議③中央統(tǒng)戰(zhàn)部網(wǎng)站：《河南省委統(tǒng)戰(zhàn)部召開省法院、檢察院工作情況通報會》，http://www.zytzb.gov.cn/czyz/350253.jht?ml，2021年5月1日訪問。等等。

（4）政黨關系制度的“政治協(xié)商”

第十自然段的第三句和第四句都使用了“政治協(xié)商”概念，政黨關系制度的“政治協(xié)商”在文本上應與政協(xié)的“政治協(xié)商”作同義理解，即確定多黨合作屬于政治行為，憲法不予評價，但保障其存在。由于參與者作為政治機構可以自行發(fā)展人民政協(xié)和政黨關系制度的制度細節(jié)，所以“政治協(xié)商”主要因其所處的場景而產(chǎn)生差異。

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第13條規(guī)定：“政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商。無黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分，參加政黨協(xié)商。……支持民主黨派和無黨派人士參與人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商以及其他方面的協(xié)商?！币虼藚f(xié)商活動按照發(fā)生的場景被區(qū)分成了多種形式，在人民政協(xié)上發(fā)生的被稱為政協(xié)協(xié)商，在政黨間發(fā)生的被稱為政黨協(xié)商。

（5）本句的效力

本句明確宣示了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政協(xié)協(xié)商制度是一項重要的政治事實，其作為基本政治制度被憲法所確認，因此本句具有依據(jù)性規(guī)范效力。本句傳達出的規(guī)范意涵包括“課以國家不得阻礙和放棄黨際合作協(xié)商的消極義務，以及有效促進黨際合作協(xié)商的積極義務”④秦前紅、劉怡達：《中國現(xiàn)行憲法中的“黨的領導”規(guī)范》，《法學研究》2019年第6期。，因此本句具有執(zhí)行性效力，違反消極義務完全停止政黨間合作的行為存在違憲風險。此外，本句也可以通過《政協(xié)章程》達成其執(zhí)行性效力。

結語

憲法序言第十自然段是實現(xiàn)序言中國家任務的條件之一，也是強化人民同質(zhì)性、擴展執(zhí)政黨領導權、穩(wěn)固政治統(tǒng)一體的政策性或制度性規(guī)范。第十自然段是以社會主義建設事業(yè)必須“團結一切可以團結的力量”為目的導向，以“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的歷史策略和政治理念為理論背景構建的文本，文本中提供了兩種具象化“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的制度，分別是中國人民政治協(xié)商會議和中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”是中國共產(chǎn)黨構建并闡釋的政治概念，“各民主黨派和各人民團體”以特定結社結果為特征，“四類統(tǒng)戰(zhàn)對象”則以屬性描述為特征，“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句與憲法序言第八自然段具有對應關系?！爸袊嗣裾螀f(xié)商會議”是主要的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式，在現(xiàn)行憲法框架下，“政治協(xié)商”職能限定了政協(xié)組織的政治機構屬性，憲法不評價政治機構的政治過程和政治行為，不賦予其法律效果，也不確保其政治決策必然會成為國家機構的決定。將“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”理解為政黨關系制度更符合憲法文本，“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”之句與憲法序言第七自然段、黨的領導條款構成我國政黨制度的規(guī)范基礎，政黨關系制度與人民政協(xié)描述的統(tǒng)戰(zhàn)對象和統(tǒng)戰(zhàn)方式不具有嚴格對應關系。

憲法序言第十自然段規(guī)范的內(nèi)容屬于重要的政治話題，以往多有學者們以此為論證材料，從憲法史或政治憲法學的角度，討論黨與國家的關系、我國的主權與治權結構。①代表性的作品參見陳端洪：《論憲法作為國家的根本法與高級法》，《中外法學》2008年第4期，第485—511頁，另可參見翟志勇：《八二憲法的生成與結構》，《華東政法大學學報》2012年第6期，第76頁；陳端洪：《憲治與主權》，法律出版社，2007；韓秀義：《闡釋一個真實的中國憲法世界——以“憲法常識”為核心》，《法律科學（西北政法大學學報）》2019年第5期，第38—48頁；韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016?？紤]到憲法序言的文本特點和第十自然段的文本內(nèi)容，憲法序言第十自然段注定很難如正文一般在基本權利案件、國家機構權限爭議中大放異彩，但第十自然段是憲法的組成部分，本文對第十自然段的釋義至少可以對部分概念和理論爭議提供基于憲法文本的解決方案。