楊康新，梁永寬

(1.國家石油天然氣管網集團華南分公司，廣東廣州 510620；2.中國人保財險深圳市分公司，廣東深圳 518003)

2017 年3 月發(fā)生的陜西奧凱電纜事件，是近年國內工程項目領域的大事件。陜西奧凱電纜有限公司通過低價競標方式，在西安地鐵3 號線電纜項目招標中獲得訂單，為了使利潤最大化，在生產中降低成本，導致產品不合格，嚴重影響項目質量安全和西安地鐵聲譽。一時間，項目管理與承包商關系、招標評標策略以及低價中標模式，成為熱點問題。

1 研究現(xiàn)狀

項目管理績效有很多影響因素，如承包商或代建人選擇、風險分擔、風險報酬等［1］。宋宇名等［2］認為，項目組織文化對項目績效存在顯著正向影響，并且柔性文化導向對項目績效的影響大于控制文化導向；此外，良好的關系態(tài)度、合作實踐和共同能力，對科研項目績效具有影響積極［3］。吳建南等［4］認為，項目負責人特征對項目績效也存在不同形式的影響。

無論是建設項目還是科研項目，都需要通過招標或評審等方式尋找最合適的合作方，即項目承包商或團隊。隨著市場在資源配置中的作用發(fā)生根本性轉變，工程項目發(fā)包模式的變遷方式，由傳統(tǒng)的自上而下的強制性變遷逐步向自下而上的誘致性變遷轉變［5］。合作方選擇方式沒有絕對完美，但都希望尋到合適的項目承擔方。駱亞卓［6］對在中國知網數(shù)據(jù)庫中引用率最高的20 篇有關工程項目資質審核指標的文獻進行了梳理,發(fā)現(xiàn)財務狀況、技術能力、管理能力、社會聲譽、工程經驗5 個一級指標至為重要。孫蓉［7］認為，招投標不僅能夠影響到工程造價全過程的控制，同時還能夠對工程質量及工程進度引起不同程度的連鎖反應。方雪珠［8］認為，最低價中標法可以最大限度地實現(xiàn)投資效益，避免人為因素，防止腐敗行為；秦旋等［9］認為，最低價中標法的評標過程簡單，節(jié)約交易成本，易形成優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，有效配置社會資源。但以價格為主的評標方式，也可能導致工程質量低劣、工程造價失控以及工程延期等［10］。賀蘇靜［11］通過對廣州地鐵實踐的分析，認為建立誠信評分企業(yè)庫并調整誠信得分比例、制定最優(yōu)報價原則、調整技術經濟標的分值比例、調整投標基準價下浮率等，有助項目實施。

2 調查概況

基于研究現(xiàn)狀和對業(yè)界資深人士的訪談，把研究方向確定為哪些因素影響項目業(yè)主的招標選擇，而評標策略特別是低價中標對項目過程管理，包括項目的質量、安全和造價結算，以及過程管理的影響如何。根據(jù)文獻和業(yè)界的實際應用，選擇承包商的名氣、資質等級、綜合實力、相關項目業(yè)績、合作經歷、總報價和報價清單作為影響中標的因素，同時，也把低價中標與項目管理績效建立關系，研究它們之間的影響關系。以此為基礎，采用李克特量表設計了調查問卷，包括郵件和微信版問卷星制作，發(fā)放對象為廣東、河南、北京、上海等20 多家工程公司、監(jiān)理公司和施工單位，調查對象為這些公司的項目經理、總監(jiān)、施工經理、采購經理、造價工程師、監(jiān)理工程師等專業(yè)人士。共發(fā)放調查問卷400 份，回收有效問卷190 份。190 位受訪者所在行業(yè)主要分布在建筑和能源領域，在項目內主要代表業(yè)主方、施工方和監(jiān)理方，具體有關統(tǒng)計性描述分別如表1 至表4 所示。

表1 受訪者從業(yè)資質統(tǒng)計

表2 受訪者從業(yè)年限統(tǒng)計

表2（續(xù)）

表3 受訪者行業(yè)背景統(tǒng)計

表4 受訪者項目角色統(tǒng)計

3 項目評標的關鍵因素

評標和定標是整個招標活動的核心，定標的基礎是評標，評標的關鍵是評標方法。主要的評標方法有綜合評標法、復合標底法、評標價法、合理低價法、標底接近法等，這些方法本質可分為兩個類型，一是綜合評標法，二是低價中標法（其中可分為經評審低價中標法和最低價中標法），這也是《招標投標法》所認可的主要法則。綜合評標法評價的是投標人的綜合能力，把評標分為技術和商務兩部分，技術部分包括了投標人的資質、業(yè)績、能力、專用技術、組織設計等，價格屬于商務部分，影響評標排名的是技術和商務部分的權重分配以及價格的計分方式。低價中標法是在滿足招標文件實質性要求的所有投標人中，投標價最低的投標人即為中標。在此基礎上，又衍生出經評審的低價中標，即對所有的投標人的報價合理性進行審查，剔除掉不合理的報價，余下的報價最低者即成為中標者。

項目的評標中，影響專家或業(yè)主選定中標人（承包商）的因素有很多，總體而言，投標人在業(yè)內的名氣，投標人的資質等級、綜合實力，投標人與招標人是否有合作經歷，以及投標報價等，都是評標的主要因素，業(yè)主和招標代理在制定評標辦法時會把這些因素作為評分項，根據(jù)項目特點賦予不同的權重。本研究的調查問卷中，把這些因素作為受訪者的評價意見，按重要程度設置了5 個等級，從“非常不重要”到“非常重要”，對應得分設為1～5 分，1 分為“非常不重要”，5 分為“非常重要”（以下各調查項相同）。

如表5 所示，調查結果顯示，平均分最高的是投標人的綜合實力，其次為資質等級和類似項目業(yè)績，最不受重視的是投標人的名氣。

表5 項目評標決策影響因素評價統(tǒng)計

投標人的綜合實力最受業(yè)界重視為意料之中。建設項目不同于貨物買賣可以一手交錢一手交貨，項目實施需要一個合同周期，綜合實力是投標人完成項目合同的基礎和保證。承包商的綜合實力，是投標人所擁有的技術力量、管理能力、材料采購渠道、財務狀況等的綜合表現(xiàn)，既是定性的指標，也有定量指標作支撐，作為招標人或評標專家，理性的選擇都會將綜合實力作為首選。本研究的調查統(tǒng)計結果中，對綜合實力的評價，認為“非常重要”和“重要”的合計達96.85%。但是，在實際操作中，對投標人的評價基礎是投標標書，缺乏第一手資料更難全方位實地考察，投標人的綜合實力往往難以客觀真實地量化評定，甚至與實際情況不符，反而造成了合同履行時的被動。因此，在資格審查及評標過程中，增加考查的渠道和方式，獲取真實可靠的資料至為重要。

而投標人的“名氣”則另有一番討論意義。常理說，名氣背后常常包裹著綜合實力、項目業(yè)績及在行業(yè)內的美譽度。目前衡量“單位名氣”的，一是單位級別，如“中字頭”的單位，這是央企的代表；二是獲獎，如魯班獎等，獲獎的級別和數(shù)量決定名氣；三是建設過什么樣的標志性工程。這些相關信息無一例外地被精美印刷在各單位的宣傳資料上，傳遞給招標人以信心保證。但是，為什么眾多的受訪者卻把它排到了最后一位？本研究的調查結果統(tǒng)計中，認為非常重要的僅36 位，占比為19%，相對于其他因素，這個比例是所有最低的，低于合作經歷，低于報價。也許大家都意識到，“名氣”與“綜合實力”之間不能簡單劃等號。究其原因，與目前的工程分包甚至轉包制度相關聯(lián)，名氣大的承包商，后面無一例外都有分包隊伍，有的名為“合作伙伴”，有的名為“專業(yè)分包”，很多甚至是掛靠投標，中標后收取一定管理費，實際負責工程實施的都是那些二包、三包的隊伍，如果遇到責任心強、有一定實力的分包商，結果還好。典型例子如嚴介和的太平洋建設，就是從小分包商開始，由于施工質量好受到業(yè)主青睞，后面直接從業(yè)主手上接工程，最終成了一級承包商。但更多的包工頭則始終只能通過“名氣大”的承包商承攬工程，經此周轉，項目過程控制和協(xié)調的困難大大增加，“名氣大”與美譽度根本不是一回事。因此，投標人的名氣，漸漸變得不怎么重要了。

在以往的調查和訪談中，很多資深項目經理特別看重合作經驗。他們認為，合作經歷是信任的基礎，具有愉快合作經歷的，雙方更加容易溝通，遇到問題都能一起討論以解決。有的項目經理還特別強調，國外很多企業(yè)的投資項目，工程承包商常常是其長期的合作伙伴，根本不需要過多磨合，執(zhí)行過程中的糾紛很少，管理績效往往更高。從承包商的角度出發(fā)，如果擁有長期合作合同，也更愿意投入資源，不斷提高技術水平和管理能力，這方面在設計和項目設計采購施工（EPC）總包領域尤其明顯。但在國內，由于招投標法的規(guī)定，每次招標都是一次重新的博弈和選擇，招標方不敢也不能把合作經歷作為特別加分項，因此，曾經的合作經歷相對于報價等因素，其意義就變輕了。

4 低價中標對項目管理績效的影響

4.1 承包商承諾變化

項目評標和定標的依據(jù)是承包商在投標時的承諾。基于中標目的，承包商會承諾項目的工期、質量、成本等目標，并提出相應的組織方案和保證措施，包括所投入的人力、技術、設備、資金等；而中標之后，主動權則從業(yè)主轉移到了承包商，在工程項目這個開放式現(xiàn)場中，存在大量不可預見因素，很難完全按計劃和預設的方案實施。如果變化僅是客觀因素引起，則可以接受，例如自然條件的變化或者不可抗力；但如果變化是承包商為了自身利益而去調整，則會影響業(yè)主與承包商的合作，甚至影響項目交付。本研究的調查結果統(tǒng)計顯示，項目投標前后承包商承諾變化的主要5個方面，平均分都在3.2分左右（見表6），分值較低，說明受訪者對這些方面的評價不高，即在現(xiàn)實的建設項目實施過程中，投標前后承包商的承諾普遍都存在一定變化。其中，在5 組指標中，受訪者認為在項目實施中出現(xiàn)組織及人員變化的比例最高，而方案出現(xiàn)較大變化的可能性相對最低。

表6 項目承包方投標前后各項承諾變化評價統(tǒng)計

對于組織及人員出現(xiàn)較大變化，其原因：一是在工期較長的項目中，人員的流動較為正常，特別是“90 后”一代的管理難度明顯增大；二是大公司的人力資源調配，組織協(xié)調能力強的專業(yè)人士畢竟是少數(shù)，常常會出現(xiàn)項目多于優(yōu)秀項目經理，導致有的項目經理要兼任多個項目，其團隊成員也會如此。如果在科技創(chuàng)新領域的項目出現(xiàn)核心成員的變化，對項目的損害是致命的，項目的連續(xù)性和一貫性都難以維持，也會增加項目成本或工期拖延，甚至導致項目失敗。

4.2 對技術方案優(yōu)化的影響

本研究的調查結果統(tǒng)計顯示，低價中標對技術方案優(yōu)化的影響較為負面，平均分僅為2.1 分，其中認為低價中標不利于技術方案優(yōu)化的占比最高，達48.42%（見表7）。一個依靠低價中標的項目承包商，對項目技術方案進行優(yōu)化的積極性不高，而設計一個帶有激勵意義的合同機制，明確優(yōu)化項目技術方案帶來的成本節(jié)余，承包商可以參與分享，這樣對承包商才會有激勵作用。但往往在實際的招標時，項目委托方對此比較模糊，項目技術方案優(yōu)化的條件和利益分配都界定不清晰。此外，項目技術優(yōu)化方案往往會改變或部分改變原有設計，特別在科技創(chuàng)新領域，好的承包商會有能力通過持續(xù)改進、不斷優(yōu)化方案，對項目整體績效有較大幫助。

表7 承包商對優(yōu)化技術方案態(tài)度評價統(tǒng)計

4.3 對過程管理的影響

項目具有一次性的特點，過程管理關系項目成敗，但項目雙方的目標和期望值難以完全一致，實施過程需要雙方共同努力，合作良好則順利、目標容易達成。對實施過程的風險和不確定性作出充分的溝通和共享，是一種較好的項目合作方式［12］。而在低價中標的工程建設項目中，中標價格未必能真實反映承包商的意愿，從而會影響項目的過程管理。本研究的調查結果統(tǒng)計顯示，認同低價中標有助于項目過程實施的占比為6.31%，而不同意的占比為78.42%（見表8），說明低價中標影響過程合作的概率非常高。項目實施過程的高效，要基于委托方和承包商的高度信任、理解和支持，而以價格為基準的低價中標策略，承包商的資源投入會受到較多制約，對項目業(yè)主的信任度也處在較低水平。

表8 對項目過程實施影響評價統(tǒng)計

4.4 對糾紛解決的影響

項目實施過程中，業(yè)主與承包商之間出現(xiàn)分歧在所難免，其中既有客觀因素，也有主觀原因，如條件變化、設計變更和工程量增減等，以及這些變化是否有補償、給多少補償?shù)龋既菀滓l(fā)雙方爭執(zhí)，只要把糾紛控制在一定范圍內，適度的沖突不會影響項目績效。本研究的調查結果統(tǒng)計顯示，低價中標導致項目實施過程中的糾紛則會更多（見表9），持此意見的占比高達86.32%，這是本研究調查中占比最高的影響因素。即是說，由于承包商的中標價低，會誘使承包商抓住各種機會、通過各種方式爭取利益，甚至刻意通過惡意索賠進行贏利，這必將導致更多的糾紛沖突。過去一段時間，在國際咨詢工程師聯(lián)合會（FIDIC）條款下的索賠機制一度影響了國內的項目管理模式，很多承包商依靠低價中標，贏利靠索賠，這種模式與中國傳統(tǒng)文化和理念產生極大沖突，也是雙方糾紛增加的一個重要原因。

表9 對項目糾紛沖突解決影響評價統(tǒng)計

4.5 對項目質量的影響

質量是建設項目的基礎和生命，與進度、成本、安全等構成項目的控制體系，沒有質量作保證的項目，其進度和成本的控制將失去意義。低價中標可能會造成項目質量保證措施和安全技術措施的費用投入過少，給質量管理埋下隱患［13］。當然，也不能說低價中標就一定會導致建設工程項目實施質量低下，因為影響工程項目質量的不僅僅是價格一個獨立的因素，如果質量保障體系健全，控制到位、措施得力，項目質量是有保證的。本研究的調查結果統(tǒng)計顯示（見表10），相對于綜合評標法，低價中標對工程項目質量的影響依然突出，占68.42%的受訪者認同低價中標會影響項目質量。如果中標價格偏低，低于項目正常成本，承包商道德風險的概率將大大增加，畢竟，沒有利潤的項目，承包商是不可能心甘情愿去承接的。

表10 對項目質量影響評價統(tǒng)計

4.6 對項目進度的影響

進度控制是國內項目管理的強項，一方面是我國工人和項目管理者吃苦耐勞，另一方面則是管理機制所展現(xiàn)的執(zhí)行力是其他國家和地區(qū)無法比擬的。在某合資建設工程項目的聯(lián)合辦公室中，來自海外的員工每到周末或節(jié)假日就飛奔各地度假，而我國的工程公司和施工單位強調的是“白加黑”“5+2”，工程技術人員始終堅守在工地，“大干100 天”“百日會戰(zhàn)”等勞動競賽是國內項目管理的常用手段。本研究的調查結果統(tǒng)計顯示（見表11），對于低價中標的建設工程項目，受訪者認同項目進度受影響的占比為61.58%，大部分從業(yè)者都認同低價中標不利于項目進度控制。對于低價中標但又要趕進度的建設工程項目，部分資深項目經理建議從招標節(jié)余中提取部分資金設立“控制點獎”，通過勞動競賽評先創(chuàng)優(yōu)，直接獎勵給承包商的現(xiàn)場項目部及其關鍵人員，效果會事半功倍。

表11 對項目進度影響評價統(tǒng)計

4.7 對項目結算的影響

低價中標既可能體現(xiàn)在合同總價，也可能體現(xiàn)在單價。盡管建設工程合同越來越復雜、條款越來越多，但是，再嚴密的合同也是不完全的，不可能覆蓋項目的全面，總有某些不可預見的任務或工作留待結算時再磋商，如合同之外的變更、超出有經驗承包商的材料價格變化等，都是雙方結算的焦點。本研究的調查結果統(tǒng)計顯示，低價中標的項目在結算時，認為分歧較小的占6.31%，而不同意分歧較小的高達81.05%（見表12），對于項目最終結算，低價中標就象預先埋設的地雷，處理不好，業(yè)主與承包商會相互扯得精疲力竭、兩敗俱傷。越是規(guī)模大和技術復雜的項目，合同總價與最終的結算價差異越大。

表12 對項目結算影響評價統(tǒng)計

5 結論與建議

項目管理績效與評標策略存在強相關關系，本研究通過調查分析表明，對承包商的選擇因素中，綜合實力、資質等級和項目經驗都對能否中標起關鍵作用。這是一種更為科學合理的評標策略，但為什么在現(xiàn)實操作中低價中標仍大行其道，其原因首先是簡單易操作，更重要的是責任回避，選擇報價最低的投標人不用解釋也不用承擔責任，而選擇報價高的投標人則需要很多依據(jù)才能決策。

低價中標也并非洪水猛獸，國際上很多國家普遍采用［14］。在國內，只因目前我國正處在經濟轉軌過程中，相關制度和市場機制未能完全適應低價中標應用要求［10］。而建筑市場進入門檻相對較低、產能過剩，導致市場競爭的非理性，低價中標演變成了純價格的競爭，甚至是低于成本的自殺式報價，在這種情況下，承包商為了贏利和生存，降低標準、偷工減料等時有發(fā)生，最終影響了正常的項目管理。這幾乎是本研究調查訪談對象的共識，特別在經濟轉軌階段，誠信制度和市場機制有待完善中，完全依賴市場進行選擇無法配置最合適的資源，也找不到最合適的承包商。因此，建議項目業(yè)主在制定招標方案和評標策略時，多采用綜合評分法，根據(jù)不同的項目性質或特點設置不同的價格權重，避免價格成為中標的決定因素；更多關注承包商的技術方案、專業(yè)能力和項目業(yè)績，特別是為項目派出的項目經理及團隊，確保項目實施過程中的效率和效果。通過過程控制，給項目管理帶來的整體利益將遠遠大于采用低價中標的利益。