王冬慧，李 江，殷海濤

（1.運城學院體育系，山西運城 044000；2.重慶市暨華中學，重慶 401120）

隨著特色小鎮(zhèn)在全國迅猛發(fā)展以及全民健身和鄉(xiāng)村振興兩大國家戰(zhàn)略的實施，“體育+小鎮(zhèn)”與“小鎮(zhèn)+體育”的產(chǎn)城融合創(chuàng)新模式，成為運動休閑特色小鎮(zhèn)的時代路徑。2017年5月9日，國家體育總局辦公廳《關(guān)于推動運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》是國家特色小鎮(zhèn)建設(shè)的體育抓手，也是推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。2019年山西省公布了體育小鎮(zhèn)認定方案，2020年通過評審公布了10個省級體育小鎮(zhèn)，山西省體育小鎮(zhèn)的政策紅利逐漸彰顯。運動休閑特色小鎮(zhèn)是推動城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快推進體育精準扶貧，推動鄉(xiāng)村體育休閑化、常態(tài)化、生活化發(fā)展的重要抓手和載體，也是我國體育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動能。然而，對運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策協(xié)同和法制保障仍十分薄弱，作為推動新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略的實施手段，特色小鎮(zhèn)建設(shè)所需要的各種資源如何得到法律保障？政府對于運動休閑特色小鎮(zhèn)的運作如何得到法律約束？政府主體之間的協(xié)同發(fā)展如何得到法律支持？以山西省體育小鎮(zhèn)為個案的田野調(diào)研為全國體育小鎮(zhèn)的政策協(xié)同提供實踐依據(jù)，強化了體育小鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)的理論基礎(chǔ)。研究認為，運動休閑特色小鎮(zhèn)的政策法規(guī)體系不僅是實現(xiàn)全民健身、推動健康中國戰(zhàn)略的重要保障，而且對于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施起著巨大的推動作用。

1 運動休閑特色小鎮(zhèn)的法治需求

隨著浙江建設(shè)特色小鎮(zhèn)成功經(jīng)驗在全國的推廣，各類特色小鎮(zhèn)不斷涌現(xiàn)，出現(xiàn)了森林小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)、音樂小鎮(zhèn)、藝術(shù)小鎮(zhèn)以及體育小鎮(zhèn)等，在國家政策紅利的驅(qū)使下，各省各地積極探索特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和開發(fā)，并結(jié)合國家政策文本出臺了一系列的地方發(fā)展機制、政策和制度保障，加速了特色小鎮(zhèn)的發(fā)展“熱”潮。但由于特色小鎮(zhèn)錯綜復(fù)雜的社會屬性、非鎮(zhèn)非區(qū)的行政主體特點，以及聯(lián)合管理部門缺失，僅僅依靠國家政策紅利和地方“面子”工程，缺乏完善的特色小鎮(zhèn)法律制度體系，成為特色小鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展的核心弊端。

建設(shè)特色小鎮(zhèn)需要“冷”思考，在正視“政策熱”的同時，更應(yīng)該反思“法律”的冷。當前，中國沒有出臺特色小鎮(zhèn)專項法律法規(guī)，僅僅沿用以往的相關(guān)政策法規(guī)為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供法律援助（黃志雄，2018）［1］。日本白川鄉(xiāng)政府為推動白川鄉(xiāng)申請世界文化遺產(chǎn)，聯(lián)合合掌村等5個村落制定了《住民憲法》，打造“合掌民家園”的獨特景觀和特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)（楊琳墦，2019）［2］。反觀國內(nèi)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)主要依托《憲法》《環(huán)境保護法》《城市規(guī)劃法》《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》等相關(guān)基礎(chǔ)法律法規(guī)，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供最基本的合法依據(jù)（李曉寧，2017）［3］。然而，當前法律法規(guī)僅僅可以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的基本需求，并未能彰顯特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵與特點（王國燦，2017）［4］。黑龍江省結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)法律制度，出臺土地使用、項目建設(shè)、生態(tài)保護和知識產(chǎn)權(quán)等特色小鎮(zhèn)法律法規(guī)，同時加大法律監(jiān)管力度（楊琳墦，2019）。出臺特色小鎮(zhèn)專項法律法規(guī)對特色小鎮(zhèn)的宏觀規(guī)劃和微觀建設(shè)意義重大，也能為運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供法治參考。

本研究通過對近年來運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策法規(guī)進行梳理，發(fā)現(xiàn)對于相關(guān)法律法規(guī)的研究甚少，僅有相關(guān)政策文本的分析和政策執(zhí)行的優(yōu)化與舉措（柳鳴毅，2019；李昂，2018；沈克印，2017），并沒有構(gòu)建完善的政策法規(guī)和執(zhí)行機制［5］。運動休閑特色小鎮(zhèn)作為國家特色小鎮(zhèn)的體育形態(tài)，符合國家城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需求，是推進全民健身和健康中國戰(zhàn)略實施的重要抓手。因此，特色小鎮(zhèn)的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和開發(fā)提供了法律依據(jù)。然而，運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)不僅需要小鎮(zhèn)相關(guān)的政策法規(guī)，更需要《體育法》《旅游法》《公共文化服務(wù)保障法》《全民健身條例》等相關(guān)法律以及關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的專項法律法規(guī)的保障。不論是特色小鎮(zhèn)還是運動休閑特色小鎮(zhèn)，從國家到地方皆出臺了一系列的相關(guān)政策文件。然而，政策和制度多為普通規(guī)范性文件，雖然具有針對性和靈活性，但不屬于法律法規(guī)范疇，多以原則性規(guī)定為準則，法律效力不強（王璐，2016）［6］。因此，研究通過剖析運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策法規(guī)體系，以山西省體育小鎮(zhèn)實踐探索與田野調(diào)研為強有力佐證，為完善相關(guān)法律與政策提供重要的理論借鑒與實踐依據(jù)，推動運動休閑特色小鎮(zhèn)健康持續(xù)快速地發(fā)展。

圖1 圣天湖垂釣中心一隅Figure 1 A corner of shengtian Lake fishing center

圖2 圣天湖二青會鐵人三項志愿者團隊Figure 2 Volunteer team of triathlon of Shengtian Lake Second Youth Association

1.1 運動休閑特色小鎮(zhèn)需要以法治的方式動員各種力量

建設(shè)運動休閑特色小鎮(zhèn)不僅是體育局等體育相關(guān)部門的責任，也需要全社會人民的共同參與、需要調(diào)動社會各方力量共同協(xié)調(diào)推進的公共事業(yè)。地方政府必須完善基本的落地制度性保障措施，提升政府的社會信譽，健全市場監(jiān)管機制，推動小鎮(zhèn)建設(shè)的法律法規(guī)建設(shè)。根據(jù)國家住建部2016年公布的第一批特色小鎮(zhèn)建設(shè)方案、2017年第二批特色小鎮(zhèn)以及2017年國家體育總局公布的第一批96個運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)方案，全國運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)如雨后春筍。從實際開展工作層面來看，運動休閑特色小鎮(zhèn)更需要當?shù)卣⒇斦?、城建、衛(wèi)生、環(huán)境、文化、旅游等部門的共同參與。加快運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，一方面，需要體育部門與其他相關(guān)部門的通力協(xié)作；另一方面，需要借助全國特色小鎮(zhèn)的政策環(huán)境優(yōu)勢，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施等，推動各領(lǐng)域資源的協(xié)調(diào)配合。2017年12月國務(wù)院三部一委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》明確指出，必須加強各個部門之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，發(fā)揮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作委員會議機制，加強監(jiān)督與評價機制。運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)是國家體育總局響應(yīng)國家特色小鎮(zhèn)建設(shè)、推進新型城鎮(zhèn)化改革、加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要舉措。

1.2 運動休閑特色小鎮(zhèn)需要以法治的方式克服各種阻力

截至2018年5月，全國僅有5個省份出臺了運動休閑特色小鎮(zhèn)的實施指導(dǎo)意見，大致以宏觀性的指導(dǎo)意見為主，缺乏微觀執(zhí)行和具體的實施操作方法。在推動運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)方面也存在諸多短板，特色小鎮(zhèn)的政策體系有待完善，作為運動休閑特色小鎮(zhèn)更缺乏體育部門的制度保障。運動休閑小鎮(zhèn)的落地實施政策不具體，沒有明確責任部門或負責人，僅是國家體育總局運動休閑特色小鎮(zhèn)實施意見的翻版。這就要求以法治的方式明確政府各部門之間的權(quán)力與責任，以法治的思維處理和擺脫小鎮(zhèn)建設(shè)與地方政府各部門之間的融合發(fā)展困境。進一步明確運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)過程中的責任主體與法律關(guān)系，完善運動休閑特色小鎮(zhèn)政策法規(guī)體系，推動建設(shè)各部門協(xié)調(diào)融合政策法規(guī)機制，加強運動休閑特色小鎮(zhèn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。特色小鎮(zhèn)需要加強精準治理，注重權(quán)利與義務(wù)主體的全民參與、平等對待、公平法治、合法有效等，加強政府與小鎮(zhèn)主體、政府與社會、政府與公民三者的協(xié)調(diào)配合機制，實現(xiàn)小鎮(zhèn)主體的利益最大化，推進社會治理的精準化，構(gòu)建運動休閑特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新治理模版。

1.3 運動休閑特色小鎮(zhèn)需要以法治的方式形成各種機制

隨著鄉(xiāng)村振興上升為國家戰(zhàn)略，加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是推動特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的重要機遇，也是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制體制的實踐探索。黨的十九大明確提出堅持以人為本、強化依法治國、推動法治創(chuàng)新模式，實現(xiàn)全民共同參與的公共法治模式，為社會治理的創(chuàng)新性改革實踐探索、推動運動休閑特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展提供了重要保障。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)必須立足我國的基本國情，創(chuàng)新發(fā)展思路和模式，推進特色小鎮(zhèn)的法治化進程。政府作為運動休閑特色小鎮(zhèn)開發(fā)和建設(shè)的主體，也是公共產(chǎn)業(yè)供給和服務(wù)的主要供給者，在城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)展的背景下，優(yōu)化政府的政策制定與實施，明確政府在小鎮(zhèn)建設(shè)中的法律責任，以法治的方式協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)發(fā)展的各種機制。在小鎮(zhèn)法治治理框架下，需要政府各部門、社會企業(yè)、社會組織全民共同的參與和治理。從歐美政府的特色小鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗來看，政府不是小鎮(zhèn)建設(shè)的唯一權(quán)利主體，更多的是法律責任主體以及組織協(xié)調(diào)、金融服務(wù)、技術(shù)支持等社會責任主體（李杰，2018）。特色小鎮(zhèn)的法治創(chuàng)建也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要嘗試。在推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)和實施過程中，創(chuàng)建城鄉(xiāng)融合的長效發(fā)展機制，是推動運動休閑特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的需要。

2 運動休閑特色小鎮(zhèn)的合法性依據(jù)

運動休閑特色小鎮(zhèn)作為全民健身和深化體育改革的熱點問題，在國家特色小鎮(zhèn)政策的驅(qū)使下，成為推進全域旅游和健康中國戰(zhàn)略實施的重要抓手。運動休閑特色小鎮(zhèn)（非建制鎮(zhèn)）作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措，是推進城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效手段。表1列舉了運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)。從位階體系上看，不論是憲法及憲法性法律、法律和行政法規(guī)，還是地方性的法規(guī)和政府規(guī)章，皆體現(xiàn)了運動休閑特色小鎮(zhèn)的法律規(guī)制，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和開發(fā)提供了合法性依據(jù)［8］。

表1 運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)法律法規(guī)文件Table 1 Relevant laws and regulations of sports and leisure characteristic town

2.1 憲法及憲法性依據(jù)

《中華人民共和國憲法》作為國家的根本大法，規(guī)定國家各項基本制度，是制定其他法律的基礎(chǔ)［15］。其中，共3個章節(jié)5個條文提到了體育相關(guān)內(nèi)容，即總綱（第二十一條）、公民權(quán)利和義務(wù)（第四十六條）、國家機構(gòu)（第八十九、一百零七、一百一十九條）；共2個章節(jié)5個條文提到小鎮(zhèn)相關(guān)內(nèi)容，即總綱（第九、十、二十二、二十六條）、公民權(quán)利和義務(wù)（第四十七條）。從條款內(nèi)容來看，第二十一條第二款“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性體育活動，增強人民體質(zhì)”，不僅為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供了憲法依據(jù)，更是對小鎮(zhèn)建設(shè)指明了發(fā)展方向，彰顯了運動休閑特色小鎮(zhèn)的全民健身價值［10］。第四十六條規(guī)定了人的全面發(fā)展離不開“體育”教育，這就需要在“第二十一條”思想的指引下，強化政府對體育的行政管理職能（第八十九、一百零七、一百一十九條）。作為新時代的運動休閑特色小鎮(zhèn)，憲法對運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和開發(fā)也提出了要求：國家保障自然資源的合理開發(fā)和利用（第九條）；國家為了公共利益的需求，必須合理地利用土地（第十條）；國家保護重要歷史文化遺產(chǎn)，積極開展群眾性文化活動（第二十二條）；國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害（第二十六條）。同時，鼓勵小鎮(zhèn)教育、科學、文學、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性發(fā)展。除此以外，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第五款和第六十一條第二款之規(guī)定明確了地方政府在體育健身、體育賽事、體育產(chǎn)業(yè)等體育事業(yè)發(fā)展中的管理職權(quán)［9］。因此，憲法和憲法性法律是運動休閑特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)性法律依據(jù)。

2.2 法律依據(jù)

運動休閑特色小鎮(zhèn)作為一個錯綜復(fù)雜的社會綜合體，囊括了社會生活的方方面面。《中華人民共和國體育法》（以下簡稱“《體育法》”），作為體育行業(yè)最權(quán)威的基礎(chǔ)性法律，必然對運動休閑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展起到重要的推動作用［15］。另外，《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱“《旅游法》”）和《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（以下簡稱“《公共文化服務(wù)保障法》”），分別從全域旅游和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體育文化和體育健身的視角為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供行業(yè)法律依據(jù)［11］。

2.2.1 《中華人民共和國體育法》相關(guān)規(guī)定

《體育法》作為體育行業(yè)最核心的法律法規(guī)，詮釋了體育運動在運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展中的法律定性?！扼w育法》第一條規(guī)定：為了發(fā)展體育事業(yè)，增強人民體質(zhì)，提高體育運動水平，促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。該條款明晰了運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的目標，為運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)尋找到法律依據(jù)?！扼w育法》第二條規(guī)定：國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，提高全民身體素質(zhì)。體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎(chǔ)，實行普及與提高相結(jié)合，促進各類體育活動協(xié)調(diào)發(fā)展。該條款明確了運動休閑特色小鎮(zhèn)的全民健身法律責任［12］。《體育法》第三條規(guī)定：國家堅持體育為經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、公民興辦和支持體育事業(yè)。該條款為企業(yè)和社會資本參與運動休閑特色小鎮(zhèn)提供了法律依據(jù)，彰顯了運動休閑特色小鎮(zhèn)在國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要力量。第一條、第二條、第三條規(guī)定，分別在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面對運動休閑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展提出要求，凸顯了運動休閑特色小鎮(zhèn)為社會服務(wù)的重要價值，該條款為運動休閑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展提供了重要的法理基礎(chǔ)。此外，從性質(zhì)而言，不論是第二章社會體育（第十二、十三、十五條）、第四章競技體育（第二十四、二十五條）、第五章體育社團（第三十五、三十八、三十九條），還是第六章保障條件（第四十四條），皆有涉及運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容，處處彰顯了體育在社會發(fā)展中的重要地位，以及運動休閑特色小鎮(zhèn)在國家發(fā)展中的角色擔當［7］。因此，《體育法》無論是立法宗旨和指導(dǎo)思想，還是結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，皆體現(xiàn)了運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)法律規(guī)制，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和開發(fā)提供了基本的法律保障。

2.2.2 《中華人民共和國旅游法》相關(guān)規(guī)定

《旅游法》第三章第二十三條規(guī)定：推進旅游休閑體系建設(shè)，采取措施推動區(qū)域旅游合作，促進旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化、衛(wèi)生、體育、科教等領(lǐng)域的融合［13］。該條款明確要求政府制定實施有利于旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，推進旅游休閑體系建設(shè)，促進旅游與農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化、體育等領(lǐng)域的融合發(fā)展，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供了重要的發(fā)展依據(jù)。另外，第四條、第十九條、第二十一條對旅游開發(fā)提出了基本要求，依法合理利用旅游資源，遵循社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則（第4條），堅持自然與人文資源旅游開發(fā)、保護和利用有機統(tǒng)一（第十九條），尊重地方傳統(tǒng)文化和習俗，維護資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性（第二十一條）。該法從體育旅游資源融合、合理利用、文化習俗等方面，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和開發(fā)指明了發(fā)展方向。

2.2.3 《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》相關(guān)規(guī)定

《公共文化服務(wù)保障法》的頒布和實施，闡明了運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和管理中的責任主體，以及運動休閑特色小鎮(zhèn)在文化服務(wù)供給中的主要事項，對于運動休閑特色小鎮(zhèn)的實施具有重要的指導(dǎo)意義［13］。該法第十四條規(guī)定：本法所稱公共文化設(shè)施是指用于提供公共文化服務(wù)的建筑物、場地和設(shè)備，主要包括圖書館、博物館、文化館（站）、美術(shù)館、科技館、紀念館、體育場館、工人文化宮、青少年宮等。該條款明確將體育場館、體育場地、體育設(shè)施納入公共文化設(shè)施范疇，體育場館、體育場地和體育設(shè)施作為運動休閑特色小鎮(zhèn)的核心要素，彰顯了運動休閑特色小鎮(zhèn)的公共文化服務(wù)功能［15］。該法第二十七條規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當充分利用公共文化設(shè)施，促進優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品的提供和傳播，支持開展全民閱讀、全民普法、全民健身、全民科普、藝術(shù)普及和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承活動。該條款進一步明確了體育場館、體育場地和體育設(shè)施在全民健身中的重要價值，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的公共文化服務(wù)提供了法律依據(jù)。該法第三十五條規(guī)定：國家重點增加農(nóng)村地區(qū)圖書、報刊、戲曲、電影、廣播電視節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容、節(jié)慶活動、體育健身活動等公共文化產(chǎn)品的供給，促進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化。該條款進一步凸顯了運動休閑特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的職責，滿足了城鄉(xiāng)體育健身的公共文化需求。

2.3 行政法規(guī)依據(jù)

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》作為運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)的法律依據(jù)，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的區(qū)域界定、財政審批、企業(yè)參與、產(chǎn)業(yè)運營等提供了重要的法律依據(jù)。而《全民健身條例》和《公共文化體育設(shè)施條例》作為新時代全民健身的重要保障，在規(guī)范運動健康、體育組織、體育管理的同時更好地為全民健身服務(wù)，也為運動休閑特色小鎮(zhèn)的健身和服務(wù)管理找到法律依據(jù)［15］。

2.3.1 《全民健身條例》相關(guān)規(guī)定

《全民健身條例》的頒布，是后奧運會時代健身意識覺醒的必然要求，也是推進全民健身的基本要求和法律保障［15］。該法第二條規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當將全民健身事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，有計劃地建設(shè)公共體育設(shè)施，加大對農(nóng)村地區(qū)和城市社區(qū)等基層公共體育設(shè)施建設(shè)的投入，促進全民健身事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。該條例將全民健身納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃當中，將全民健身提升為國家戰(zhàn)略，凸顯運動休閑特色小鎮(zhèn)在全民健身中的社會價值，并有計劃地增加公共體育設(shè)施，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的全民健身服務(wù)提供了法律依據(jù)。第三章全民健身活動，該條例第十三條、第十四條鼓勵地方社團和企業(yè)組織舉辦全國性的群眾賽事和具有地方文化傳統(tǒng)的節(jié)慶賽事，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的賽事開發(fā)和品牌塑造提供了法律依據(jù)。運動休閑特色小鎮(zhèn)作為獨特的體育文化形態(tài)，以體育社團為依托，聯(lián)合舉辦全國性的體育賽事服務(wù)全民健身；以地方文化節(jié)慶為依托，積極開展具有地方特色的體育賽事，為節(jié)慶旅游增添豐富的體育元素。第四章全民健身保障，該條例第二十七條第一款，明確了運動休閑特色小鎮(zhèn)作為公共體育場域，在開發(fā)、建設(shè)、管理和保護過程中應(yīng)當遵循公共文化體育設(shè)施條例的基本要求；第二十七條第二款指出運動休閑特色小鎮(zhèn)以服務(wù)周邊群眾為核心，結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及生活習慣，構(gòu)建便捷舒適的全民健身公共空間。因此，《全民健身條例》是滿足運動休閑特色小鎮(zhèn)健身休閑的法制保障。

2.3.2 《公共文化體育設(shè)施條例》相關(guān)規(guī)定

《公共文化體育設(shè)施條例》是規(guī)范公共文化體育設(shè)施建設(shè)與管理的法律依據(jù)，該條例規(guī)定了體育場館設(shè)施的建設(shè)、使用和保護等相關(guān)法律內(nèi)容。體育場館設(shè)施作為運動休閑特色小鎮(zhèn)服務(wù)社會的重要組成部分，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展指明了方向［16］。該法第二條規(guī)定：本條例所稱公共文化體育設(shè)施，是指由各級人民政府舉辦或者社會力量舉辦的，向公眾開放用于開展文化體育活動的公益性的圖書館、博物館、紀念館、美術(shù)館、文化館（站）、體育場（館）、青少年宮、工人文化宮等建筑物、場地和設(shè)備。該條例對公共文化體育設(shè)施進行界定，明晰了體育場（館）、場地和設(shè)備是隸屬于公共文化體育設(shè)施的范疇。該法第六條規(guī)定：國家鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量舉辦公共文化體育活動。該條例為企業(yè)等社會力量參與運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展提供了重要的法律依據(jù)。運動休閑特色小鎮(zhèn)作為公共體育設(shè)施，為國家體育事業(yè)發(fā)展和全民健身提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，同時運動休閑特色小鎮(zhèn)作為復(fù)雜的社會綜合體，除了體育元素的嵌入和整合，更應(yīng)該深度挖掘運動休閑特色小鎮(zhèn)的文化屬性，彰顯運動休閑特色小鎮(zhèn)的文化內(nèi)涵。該法作為體育部門和文化部門共同制定的法律，更好地契合了運動休閑特色小鎮(zhèn)的小鎮(zhèn)內(nèi)涵與體育外延，成為運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的法規(guī)保障。

2.3.3 《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》相關(guān)規(guī)定

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》由國務(wù)院第三次常務(wù)會議通過，于1993年11月1日起施行。該條例共7章48條目，包含總則、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的制定、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的實施、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)的設(shè)計、施工管理、房屋、公共設(shè)施、村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生管理、罰則和附則［14］，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、開發(fā)、設(shè)計和管理提供了全方位的法律支撐。

（1）運動休閑特色小鎮(zhèn)的法律界定。該法第三條第二款規(guī)定：本條例所稱集鎮(zhèn)是指鄉(xiāng)級人民政府所在地和經(jīng)縣級人民政府確認由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)，以及第三條第三款規(guī)定：本條例所稱村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)是指村莊、集鎮(zhèn)建成區(qū)和因村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)及發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域。該條例所界定的集鎮(zhèn)或者集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)皆是因特殊原因建設(shè)發(fā)展而來，是一種非建制鎮(zhèn)或新型規(guī)劃區(qū)域，為運動休閑特色小鎮(zhèn)提供重要的法律依據(jù)。

（2）運動休閑特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃制定。該條例第二章、第三章和第四章，從集鎮(zhèn)規(guī)劃的制定、實施、設(shè)計與管理分別為集鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展提供了重要的指導(dǎo)思想。該條例第八條規(guī)定：村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級人民政府負責組織編制，并監(jiān)督實施。該條例為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)找尋到組織依靠和政府保障。該條例第九條對運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模、用地情況、經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)布局提出了法制要求和編制原則。該條例第十條規(guī)定：村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，應(yīng)當以縣域規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，并同有關(guān)部門的專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。該條例進一步明確了運動休閑特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)不僅要符合地方政府區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的總體要求，也應(yīng)該加強與體育部門、旅游部門與文化部門等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。

（3）運動休閑特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃實施。該條例第十八條從運動休閑特色小鎮(zhèn)的建筑用地進行法律規(guī)制，依照《土地管理法》由地方政府進行劃撥。該條例第二十條進一步細化了土地劃撥的法律主體和責任。運動休閑特色小鎮(zhèn)作為公共體育文化場所，經(jīng)地方人民政府建設(shè)行政主管部門審查，同意選址后由地方土地管理部門劃撥。合法的土地使用權(quán)力是運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)的基礎(chǔ)保障，也是運動休閑特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的法制力量。

（4）運動休閑特色小鎮(zhèn)的設(shè)計、施工與管理。該條例第二十二條規(guī)定：建筑設(shè)計應(yīng)當貫徹適用、經(jīng)濟、安全和美觀的原則，符合國家和地方有關(guān)節(jié)約資源、抗御災(zāi)害的規(guī)定，保持地方特色和民族風格，并注意與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)。該條例就運動休閑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展而言，首先，確立了運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)當符合經(jīng)濟適用、美觀舒適和安全便捷的法制原則；其次，設(shè)定了運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)符合節(jié)約社會經(jīng)濟資源的相關(guān)規(guī)定；再次，提出了運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)該保持地方傳統(tǒng)文化和民族風俗；最后，規(guī)定了運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)該與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)融合。

2.4 運動休閑特色小鎮(zhèn)法律綜述

從運動休閑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展層面看，現(xiàn)行的相關(guān)法律大致包含“憲法及憲法性法律”“法律”“行政法規(guī)”等3個方面。其一，憲法及憲法性法律主要包含《中華人民共和國憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，從根本法的視角為建設(shè)運動休閑特色小鎮(zhèn)提供了基本的法律依據(jù)；其二，相關(guān)法律主要包含《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國體育法》《中華人民共和國旅游法》，通過體育和旅游兩大行業(yè)法規(guī)，以及體育健身和文化服務(wù)相關(guān)法律，為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供了行業(yè)規(guī)制；其三，行政法規(guī)主要包含3個條例，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和管理條例》為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)找到了行政依據(jù)，《全民健身條例》和《公共文化體育設(shè)施條例》為運動休閑特色小鎮(zhèn)的健身和文化服務(wù)保駕護航。通過研究梳理發(fā)現(xiàn)，與運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)的法律法規(guī)除了上述陳列之外，《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律，以及省市級等地方性法律法規(guī)，皆為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供法律依據(jù)。

3 運動休閑特色小鎮(zhèn)開發(fā)的政策文件保障

3.1 政策指向——中共中央、國務(wù)院的政策文件

國務(wù)院發(fā)布的政策文件為運動休閑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展指明了道路，也為運動休閑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展提供了政策支持，推動了運動休閑特色小鎮(zhèn)的健康快速發(fā)展。

3.1.1 “體育+”“+體育”將成為運動休閑特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵

2016年國務(wù)院印發(fā)《全民健身計劃（2016—2020年）》指出，加快城鄉(xiāng)空間的健身二次利用，推動鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)均等化，創(chuàng)建體育特色城市、體育特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、體育特色鄉(xiāng)村。加快體育與文化、旅游、科技、衛(wèi)生、鄉(xiāng)村等相關(guān)制度的完善，推動體育產(chǎn)業(yè)與全民健身的法律保障建設(shè)，把健身規(guī)劃與土地政策納入總體發(fā)展規(guī)劃，強化全民健身執(zhí)法機制和執(zhí)法體系，對運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)起到法律支撐［16］。

2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》指出，實施體育旅游精品項目，鼓勵“旅游+體育”產(chǎn)業(yè)開發(fā)，充分利用獨特的自然資源打造休閑集聚區(qū)和產(chǎn)業(yè)帶，統(tǒng)籌健身休閑與健康中國戰(zhàn)略的實施，推進健身與休閑、健康與旅游產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，加快健身產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善體育局、文化局、旅游局等部門的健身健康產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機制［17］。

2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》指出，健全健身市場主體，積極培育獨特的時尚休閑健身示范區(qū)和產(chǎn)業(yè)帶，以健康鄉(xiāng)村為健康中國發(fā)展的首要抓手，把健康城市建設(shè)作為全民健身戰(zhàn)略實施的突破口，完善健康產(chǎn)業(yè)土地政策和公共體育設(shè)施建設(shè)標準，編制健康鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，把全民健身納入鄉(xiāng)村建設(shè)、發(fā)展、規(guī)劃、政策、治理的各個環(huán)節(jié)，打造健康中國的示范鄉(xiāng)村［18］。

3.1.2 體育旅游將成為引領(lǐng)運動休閑特色小鎮(zhèn)發(fā)展的新熱點

2014年國務(wù)院46號文件出臺，把全民健身上升為國家戰(zhàn)略，推動體育與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，以體育為載體加快體育旅游、體育休閑、體育住宅、體育商業(yè)、體育影視等產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展。實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育健身工程，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的健身統(tǒng)籌規(guī)劃。加快推動修訂《中華人民共和國體育法》，完善體育相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的法律法規(guī)，推動運動休閑特色小鎮(zhèn)體育產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展［19］。

2016年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，強調(diào)發(fā)展產(chǎn)業(yè)融合的全域旅游模式，加快旅游業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)深度融合，推進城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，以北京冬奧會為契機，創(chuàng)建新型冰雪旅游項目。制定體育旅游發(fā)展規(guī)劃，培育體育旅游精品項目、體育旅游精品賽事、體育旅游精品線路，促進體育與旅游的深度融合［20］。

2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強調(diào)推進“旅游+體育”產(chǎn)業(yè)的融合、“旅游+體育”城鎮(zhèn)的融合，依托傳統(tǒng)鄉(xiāng)村探索戶外旅游與農(nóng)業(yè)、體育、鄉(xiāng)村的融合發(fā)展之道，打造美麗休閑鄉(xiāng)村自駕旅游線路，進一步深化旅游與文化、教育、衛(wèi)生、體育的融合。挖掘地方的民俗傳統(tǒng)體育文化，充分利用地方的非物質(zhì)體育文化遺產(chǎn)，積極開展民俗體育展演和民俗體育體驗式旅游，推動城鄉(xiāng)體育旅游綜合體的建立［21］。

3.1.3 產(chǎn)城融合將成為未來運動休閑特色小鎮(zhèn)的重要著力點

2016年國務(wù)院頒布《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》指出，創(chuàng)新發(fā)展機制，建立專項基金支持特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，開創(chuàng)差別化的銀行融資和信貸模式，鼓勵商業(yè)銀行推出鄉(xiāng)村金融服務(wù)和金融產(chǎn)品，推動多元化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。帶動農(nóng)民增收，實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化的產(chǎn)城融合道路，加快特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)的健康快速發(fā)展。優(yōu)化城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展機制，推動相關(guān)政策法規(guī)的融合與出臺，完善鄉(xiāng)村治理工作機制［22］。

2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，準確把握城鄉(xiāng)融合的發(fā)展機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展機遇、共同發(fā)展要素和城鄉(xiāng)發(fā)展差異，挖掘鄉(xiāng)村振興的科學價值，注重整體協(xié)調(diào)推進，積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控，推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提升城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化，實施鄉(xiāng)村休閑旅游精品工程，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，建設(shè)一批獨具特色的運動休閑特色小鎮(zhèn)。

2017年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》，旨在繼續(xù)推進美麗中國、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，扎實做好特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)部驅(qū)動力，建設(shè)一批生態(tài)文明和宜居田園的美麗鄉(xiāng)村，加快推進健康中國戰(zhàn)略的實施，統(tǒng)籌群眾健身活動，科學制定城鄉(xiāng)融合發(fā)展的健康機制，加大鄉(xiāng)村改革的力度，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，完善政府、企業(yè)、個人的融合發(fā)展模式，強化體育公共服務(wù)體系建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的差距，堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，率先建設(shè)一批特色中小城市和小城鎮(zhèn)精品工程。

3.2 政策紅利——政府部門的規(guī)范性文件

3.2.1 政策融合度提升，惠農(nóng)性更加明顯

城鄉(xiāng)治理與體育結(jié)合、城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)合、城鄉(xiāng)旅游與體育產(chǎn)業(yè)結(jié)合等，處處彰顯了國家融合發(fā)展的大方向。政策的制定主體更加多元化，多部門聯(lián)合制定和發(fā)文，政策的融合度顯著提升，涉及多部門的政策執(zhí)行性必然會有所改善，為小鎮(zhèn)建設(shè)的執(zhí)行與發(fā)展提供便利。加快協(xié)調(diào)社會多方力量，推動國家戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施，構(gòu)建鄉(xiāng)村體育發(fā)展與土地使用政策、金融基金支持、社會資本投入等方面的有效融合機制。

3.2.2 政策合力性明顯，多部委聯(lián)合作戰(zhàn)

加快城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，創(chuàng)建一批特色小城鎮(zhèn)需要各部門通力協(xié)作。特色小鎮(zhèn)開發(fā)與建設(shè)是復(fù)雜的社會工程，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負責總體協(xié)調(diào)事宜以及土地使用的惠民政策；國家發(fā)改委強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強公共服務(wù)供給，減少行政審批流程，加快共建共享經(jīng)濟發(fā)展的新模式；金融系統(tǒng)則積極探索新型PPP模式，建立多元化的金融支持機制；國家體育總局主要把控體育產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合發(fā)展標準，體育健身標準的制定，積極探索多元化的體育特色小鎮(zhèn)模式；國家旅游局重點針對體育旅游的精品線路、體育旅游精品賽事、體育旅游精品項目進行旅游產(chǎn)品開發(fā)，打造體育旅游的文化品牌。

3.2.3 政策時代性較強，執(zhí)行方案具體化

各部門緊跟時代的步伐，圍繞著國家的大政方針，先后發(fā)布了20余項運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)的政策文件，主要包含體育產(chǎn)業(yè)、體育消費、全民健身、健康中國、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、體育旅游、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、運動休閑特色小鎮(zhèn)等，從社會各個方面為運動休閑特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主要矛盾解決作政策支持和落地實施，推動了鄉(xiāng)村體育公共服務(wù)的均衡開展，并對發(fā)展與創(chuàng)新小鎮(zhèn)體育產(chǎn)業(yè)、小鎮(zhèn)體育賽事、小鎮(zhèn)體育文化、小鎮(zhèn)體育旅游、小鎮(zhèn)體育模式等具有重要的指導(dǎo)作用［23］。

3.3 運動休閑特色小鎮(zhèn)政策綜述

從運動休閑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展層面看，現(xiàn)行的有效的規(guī)范性文件較多，主要包含“小鎮(zhèn)+”和“體育+”相關(guān)政策兩方面。其一，“小鎮(zhèn)+”相關(guān)的政策《關(guān)于做好2016年特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》《關(guān)于實施“千企千鎮(zhèn)工程”推進美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的通知》《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小城鎮(zhèn)建設(shè)促進脫貧攻堅的意見》《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于推動運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等政策給予了小鎮(zhèn)發(fā)展的金融、政策、環(huán)境、土地、治理、發(fā)展、融合等方面更權(quán)威的指導(dǎo)；其二，“體育+”相關(guān)的政策《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于大力發(fā)展體育旅游的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全民健身計劃（2016—2020年）的通知》《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《關(guān)于公布第一批運動休閑特色小鎮(zhèn)試點項目名單的通知》《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》《關(guān)于促進全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策指導(dǎo)體育旅游、體育消費、體育健身、運動休閑等相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4 運動休閑特色小鎮(zhèn)政策法規(guī)體系的完善空間與改進建議

通過相關(guān)法律依據(jù)、中央政策、部門規(guī)范性文件的梳理，可以發(fā)現(xiàn)運動休閑特色小鎮(zhèn)的政策法規(guī)體系基本形成。該體系依托“法律”和“政策”兩條主線：以《憲法》為根本準則，以《體育法》和《旅游法》為法律基礎(chǔ)，以《公共文化服務(wù)保障法》為法律保障，以《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和管理條例》為建設(shè)綱領(lǐng)，以《全民健身條例》和《公共文化體育設(shè)施條例》為主線，為運動休閑特色小鎮(zhèn)提供法律援助；以全民健身和振興鄉(xiāng)村兩大國家戰(zhàn)略為龍頭，以體育產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)政策為核心，以特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策為導(dǎo)向，以運動休閑特色小鎮(zhèn)政策為主干，以城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為發(fā)展動力，以《“健康中國2030”綱要》為制度保障，為運動休閑特色小鎮(zhèn)提供了政策支撐。通過“法律”和“政策”兩條主線，架構(gòu)起運動休閑特色小鎮(zhèn)的政策法規(guī)體系。然而研究發(fā)現(xiàn)，小鎮(zhèn)的專項政策法規(guī)存在缺失，僅僅依靠相關(guān)法律法規(guī)難以形成有效的法律約束。

4.1 現(xiàn)行體系的完善空間

4.1.1 運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策法規(guī)體系不完善

運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)涵蓋了政府、社會、市民組成的三大主體格局。通過表1分析，其性質(zhì)非區(qū)非鎮(zhèn)，既不能按照《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和管理條例》的集鎮(zhèn)屬性進行建設(shè)，也不能按照旅游景區(qū)、特色鎮(zhèn)、園區(qū)等相關(guān)行政法律主體進行規(guī)劃，因此，確定其行政法律主體并對其提供法律援助至關(guān)重要。進一步明晰《體育法》和《旅游法》中小鎮(zhèn)的權(quán)利和義務(wù)，以法律的形式對運動休閑特色小鎮(zhèn)進行法律規(guī)制。通過表2、表3分析可知，近年來多部門聯(lián)合發(fā)文逐漸增多，推動創(chuàng)新運動休閑特色小鎮(zhèn)融合發(fā)展機制，增強政策實施的整體性、融合度和執(zhí)行力，統(tǒng)籌全社會共同參與小鎮(zhèn)建設(shè)，創(chuàng)新小鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)同聯(lián)動機制。國家體育總局頒發(fā)《關(guān)于推動運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》等，這些政策的制定和實施更多的是從宏觀層面為小鎮(zhèn)提供指導(dǎo)思想和體育發(fā)展建議，而小鎮(zhèn)的權(quán)力如何，小鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)如何得到政府經(jīng)濟、財政、稅收、土地、旅游等方面的法制保障言之不詳［25］。因此，必須以政策為指引，強化相關(guān)法律法規(guī)的法制保障，完善相關(guān)政策法規(guī)體系。

表2 中共中央、國務(wù)院發(fā)布的運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策文件Table 2 The relevant policy documents of sports and leisure characteristic town issued by the CPC Central Committee and the State Council

表3 政府部門發(fā)布的運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策文件Table 3 The relevant policy documents of sports and leisure characteristic town issued by government departments

4.1.2 難以突破特色小鎮(zhèn)建設(shè)和體育休閑健身實施的權(quán)力條塊

運動休閑特色小鎮(zhèn)，核心是運動休閑，落腳點是小鎮(zhèn)。作為運動休閑小鎮(zhèn)，是區(qū)域化的物質(zhì)空間載體。雖然被冠以體育的名稱，添加了體育設(shè)施和體育場館，但皆是建立在一定的物質(zhì)空間基礎(chǔ)上，除體育外更多的應(yīng)該是為體育服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及公共文化服務(wù)設(shè)施。這些皆是運動休閑特色小鎮(zhèn)必須具備和完善的先決條件，是運動休閑特色小鎮(zhèn)發(fā)展的前提。

國家一系列相關(guān)政策的出臺為運動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供了政策保障，但由于政策多是響應(yīng)國家政策的單方面文本，抑或是以部門為主體的單方政策，導(dǎo)致了政策執(zhí)行停滯不前，再完美的政策也難以突破部門之間的壁壘。雖然多部門聯(lián)合發(fā)布的政策有所增加，但部門之間如何協(xié)調(diào)配合、如何有效推進政策的執(zhí)行和實施成為難以跨越的鴻溝?！蛾P(guān)于推動運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》下發(fā)后，各省均進行了轉(zhuǎn)發(fā)，但是對于特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)主體而言，政策的落地實施舉步維艱［26］。運動休閑特色小鎮(zhèn)既不能按照特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的模版進行復(fù)制，也不能脫離體育行政部門運動休閑等相關(guān)標準，其發(fā)展涉及國家體育總局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)改委、財政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家旅游局、城鎮(zhèn)促進會、國家開發(fā)銀行、國土資源部、環(huán)保部等多個政府行政部門。因此，除了完善相關(guān)法律法規(guī)外，更應(yīng)該通過政策紅利，推動成立多部門的聯(lián)合專業(yè)委員會，打通部門之間的融合發(fā)展壁壘。加快推進各部門政策的執(zhí)行與協(xié)同配合，完善協(xié)調(diào)發(fā)展機制成為亟待解決的重要問題。

4.1.3 政策的詮釋出現(xiàn)偏差以及政策執(zhí)行與實施不到位

運動休閑特色小鎮(zhèn)顧名思義，“體育”與“小鎮(zhèn)”的結(jié)合，小鎮(zhèn)是基礎(chǔ)，體育是生命。運動休閑特色小鎮(zhèn)應(yīng)以人為本，充分發(fā)揮體育的健身功能、健康療效以及健康經(jīng)濟的綜合效應(yīng)，以體育健康促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，滿足城鄉(xiāng)運動休閑、體育鍛煉和健康生活的需求［27］。但各地均出現(xiàn)了不同程度的面子工程、房地產(chǎn)、體育中心、特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)等問題，扭曲了政策的本意。然而，完美的政策詮釋難以掩蓋現(xiàn)實的殘酷，以山西省圣天湖運動休閑特色小鎮(zhèn)為例，每年300萬的國家經(jīng)費支撐遲遲不能到位；山西省相關(guān)政策出臺滯后，且是國家政策的翻版，沒有明確的執(zhí)行操作方法，地方政府的支持杯水車薪；小鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)的經(jīng)費主要來自企業(yè)，而回報很低的經(jīng)費投入勢必影響企業(yè)的積極性，一些體育小鎮(zhèn)出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)的傾向。小鎮(zhèn)賽事舉辦困難重重，以山西省圣天湖釣魚賽事為例，近百萬的賽事經(jīng)費需求與企業(yè)收益甚微形成鮮明對照，加上協(xié)會巨額的會費以及對賽事轉(zhuǎn)播、廣告等收益的剝奪，小鎮(zhèn)企業(yè)主體難以應(yīng)對，導(dǎo)致賽事停滯不前。小鎮(zhèn)建設(shè)的政策環(huán)境、資本投入、監(jiān)督管理、社會運營等方面出現(xiàn)的一系列問題，成為制約小鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。如何對現(xiàn)有政策資源進行整合，突出政策引領(lǐng)作用，強化實際可操作性？如何把小鎮(zhèn)發(fā)展融入以人為核心的運動生命體中，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、推動城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供強大動力，成為當前運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)的關(guān)鍵問題。

4.2 現(xiàn)行體系的改進建議

4.2.1 建立健全運動休閑特色小鎮(zhèn)政策法規(guī)體系

全民推進依法治體、依法治鎮(zhèn)，需要明確運動休閑特色小鎮(zhèn)的價值取向、法規(guī)依據(jù)、運行機制、糾紛機制、社會監(jiān)管、評價指標等。在價值取向方面，把運動休閑特色小鎮(zhèn)作為推進城鄉(xiāng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快城鄉(xiāng)一體化、實施振興鄉(xiāng)村和全民健身戰(zhàn)略的重要抓手；在法律法規(guī)方面，加快推進運動休閑特色小鎮(zhèn)相關(guān)法律法規(guī)的建立，明確運動休閑特色小鎮(zhèn)的行政法律主體特點以及《體育法》和《旅游法》等法律法規(guī)中的小鎮(zhèn)權(quán)利和義務(wù)，堅持以人為本，加強小鎮(zhèn)的主體權(quán)利，強化地方政府的法律職責和法制保障［28］；在運行機制方面，聯(lián)合體育局、財政局、旅游局、文化局、土地局、環(huán)保局等多部門，建立運動休閑特色小鎮(zhèn)聯(lián)合協(xié)調(diào)機制；在糾紛機制方面，加快建立體育糾紛仲裁制度，探討構(gòu)建運動休閑特色小鎮(zhèn)的糾紛解決和治理機制，維護小鎮(zhèn)主體的基本權(quán)利，形成小鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)的堅強后盾；在社會監(jiān)督和管理方面，厘清運動休閑特色小鎮(zhèn)的社會主體責任、運動休閑特色小鎮(zhèn)與小鎮(zhèn)發(fā)展的法律關(guān)系，實施重大事故的責任追究機制，建立有效的市場監(jiān)督和管理機制，加快體育公益服務(wù)組織的建立，利用社會和行業(yè)力量加快運動休閑特色小鎮(zhèn)的良性開發(fā)；在評價指標方面，通過有效的社會監(jiān)督、企業(yè)監(jiān)督、市場監(jiān)督、群眾監(jiān)督等社會監(jiān)督機制，發(fā)揮社會監(jiān)督的力量，建立有效的社會評價指標體系，發(fā)揮社會評價對于小鎮(zhèn)的反饋和推動作用。

4.2.2 提高運動休閑特色小鎮(zhèn)治理能力和協(xié)調(diào)機制運動休閑特色小鎮(zhèn)是“特色小鎮(zhèn)”政策與實施的體育具體化，也是國家體育總局響應(yīng)國家政策、推動鄉(xiāng)村全民健身和健康中國戰(zhàn)略實施的重要抓手。地方政府在推行依法治國的同時，必須加強依法治體、依法治鎮(zhèn)，加強政策制定的針對性、政策目標的指向性、政策實施的執(zhí)行性、政策融合的協(xié)調(diào)性、政策監(jiān)督的公平性、政策機制的靈活性等，運用法律約束和政策杠桿提升運動休閑特色小鎮(zhèn)的綜合治理能力［28］。運動休閑特色小鎮(zhèn)作為實現(xiàn)全民健身、健康中國和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個抓手，地方政府發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督的職責，要協(xié)調(diào)好體育局、文化局、旅游局、土地局、財政局、環(huán)保局、衛(wèi)生局等相關(guān)部門的關(guān)系，為小鎮(zhèn)建設(shè)與開發(fā)做好政策保障。充分尊重小鎮(zhèn)的民俗文化體育傳統(tǒng)，擴大公共體育服務(wù)供給，提升體育精準扶貧的準度。同時，政府必須轉(zhuǎn)變權(quán)利觀念，以公共體育服務(wù)為基本行為準則，增強服務(wù)理念提升服務(wù)意識，做好體育部門與其他部門的協(xié)調(diào)配合，確保運動休閑特色小鎮(zhèn)政策的落地與實施。

4.2.3 加強運動休閑特色小鎮(zhèn)政策的創(chuàng)新和實踐運用運動休閑特色小鎮(zhèn)是以體育部門為主體的特色小鎮(zhèn)。要對體育和小鎮(zhèn)相關(guān)方面的政策文件進行整理、匯編和解讀，編制《運動休閑特色小鎮(zhèn)發(fā)展指南》，將小鎮(zhèn)的發(fā)展、建設(shè)、規(guī)劃納入地方政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的公共政策體系中，將小鎮(zhèn)的發(fā)展納入地方政府工作報告，并建立相關(guān)的政府監(jiān)督管理和評價機制［29］，將小鎮(zhèn)的健身賽事納入地方全民健身指南，讓體育健身理念融入小鎮(zhèn)的發(fā)展，將健康中國戰(zhàn)略的公共政策實施方案與鄉(xiāng)村居民的健康生活相關(guān)聯(lián)，為運動休閑特色小鎮(zhèn)保駕護航；將體育精準扶貧戰(zhàn)略與小鎮(zhèn)的公共體育服務(wù)相結(jié)合，推動小鎮(zhèn)的體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的經(jīng)濟發(fā)展與體育鍛煉齊頭并進，推動小鎮(zhèn)健康快速發(fā)展，將運動休閑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展納入鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中，推動鄉(xiāng)村健康發(fā)展，強化鄉(xiāng)村公共健康服務(wù)理念。