孫 璞

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073）

《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》提出“加強(qiáng)環(huán)境信息與統(tǒng)計能力建設(shè)”“加強(qiáng)自然災(zāi)害早期預(yù)警、風(fēng)險評估信息共享與發(fā)布能力建設(shè)”“完善國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)”等指導(dǎo)目標(biāo)。2019年4月，習(xí)近平總書記在全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“信息化為中華民族帶來了千載難逢的機(jī)遇，我們必須敏銳抓住信息化發(fā)展的歷史機(jī)遇。”同年，《體育總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動監(jiān)管和服務(wù)工作的通知》要求建立體育行業(yè)的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，實現(xiàn)各部門綜合監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，對體育賽事活動監(jiān)管與服務(wù)手段提出新要求。

在信息時代下的大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險管理中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮信息的優(yōu)勢和作用，積極應(yīng)對賽事舉辦可能涉及的環(huán)境問題，借助信息工具促成賽事環(huán)境風(fēng)險管理科學(xué)化。

大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律制度在確立體育賽事風(fēng)險信息管理的法律效力、預(yù)防體育賽事環(huán)境風(fēng)險、促進(jìn)賽事糾紛解決、推進(jìn)體育行政決策科學(xué)化等方面具有多重意義。但目前我國大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律制度尚存不足，需要立足于現(xiàn)狀，通過制度構(gòu)建和實施路徑兩方面進(jìn)行完善。

1 大型體育賽事緣何需要環(huán)境風(fēng)險信息交流

大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流就是為應(yīng)對大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險管理中的信息不足，各主體之間就環(huán)境風(fēng)險信息進(jìn)行交流與反饋，以促進(jìn)體育賽事環(huán)境風(fēng)險評估和管理的科學(xué)化、合理化，降低大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險的一種相互作用的過程和方式。探討環(huán)境風(fēng)險信息交流，首先需要明確大型體育賽事的舉辦為何需要環(huán)境風(fēng)險信息交流。下面，將針對這一問題展開分析。

1.1 舉辦大型體育賽事存在眾多環(huán)境風(fēng)險

大型體育賽事具有規(guī)模大、長期性與公益性的特征，其舉辦需要面對各種風(fēng)險，環(huán)境風(fēng)險應(yīng)當(dāng)被納入體育風(fēng)險類型指標(biāo)體系中，并且是比賽的核心風(fēng)險。目前，已有學(xué)者對體育賽事風(fēng)險展開類型化研究，并將環(huán)境風(fēng)險作為大型體育賽事的典型風(fēng)險類型之一。例如，梁波認(rèn)為，承辦大型體育賽事的生態(tài)風(fēng)險主要分為城市生態(tài)空間占用性風(fēng)險、資源能源無序利用過度消耗的風(fēng)險、環(huán)境污染問題集中爆發(fā)的風(fēng)險、生態(tài)失衡引發(fā)的風(fēng)險［1］。任天平認(rèn)為，大型賽事環(huán)境風(fēng)險包括場館及設(shè)備在購置、使用、維護(hù)、檢查檢測等方面出現(xiàn)疏漏；交通車輛使用、檢修不仔細(xì)；交通意外事故；賽事日程安排不合理，以及由自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件帶來的體育賽事風(fēng)險等［2］。研究所指的大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險，泛指大型體育賽事活動過程中所有潛在的環(huán)境風(fēng)險，包括體育場館建設(shè)中的環(huán)境影響風(fēng)險，場館經(jīng)營中的環(huán)境污染風(fēng)險，以及戶外比賽活動中的生態(tài)破壞風(fēng)險。

體育賽事的環(huán)境風(fēng)險因場館需求不同而有所差異，特別是大型體育賽事，因其涉及場館數(shù)量多，環(huán)境風(fēng)險更顯復(fù)雜。以2019年第七屆軍運會為例，此次軍運會共設(shè)有35個場館，其中包括軍運會運動員村、東西湖體育中心、蔡甸國防園射擊場館等新建場館；武漢全民健身中心、鐵人三項場地等改建場館；高校體育館、武漢五環(huán)體育中心、武漢體育中心等已有體育場館；另外，還有機(jī)場、馬術(shù)場、高爾夫球場等戶外場地。在多個場館中舉行的大型體育賽事，可能需要面臨復(fù)合型環(huán)境風(fēng)險。首先，對需要新建、改建、擴(kuò)建場館的大型體育賽事而言，主要涉及場館建設(shè)過程中可能產(chǎn)生的大氣、水、噪聲、土壤、固體廢物環(huán)境污染等環(huán)境風(fēng)險。雖然目前我國體育場館建設(shè)存在單位自行建設(shè)、企業(yè)代建和PPP等多種模式，但無論是何種場館建設(shè)模式，建設(shè)單位都是直接環(huán)境風(fēng)險制造的主體，實踐中主要通過開展建設(shè)單位環(huán)境影響評價來識別和評估環(huán)境風(fēng)險。其次，對在已有場館中進(jìn)行的大型體育賽事而言，主要涉及賽事舉辦期間容易產(chǎn)生的光污染、噪聲污染和固體廢物污染，以及場館經(jīng)營中可能涉及餐廚垃圾、油煙、廢水、廢氣等一系列環(huán)境問題。從目前我國體育場館的經(jīng)營情況來看，隨著市場化進(jìn)程加快，大型體育賽事較多采用委托經(jīng)營與合作運營的模式，政府將大多數(shù)環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)移給場館經(jīng)營單位，包括體育場館經(jīng)營者及場館內(nèi)小型經(jīng)營企業(yè)。最后，對于一些需要占用戶外場地的大型體育賽事而言，主要涉及可能由于資源過度開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)措施不當(dāng)而帶來的破壞當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境的風(fēng)險，包括海上油污、固體廢物污染、土壤污染、地表植被破壞等環(huán)境風(fēng)險。有研究表明，滑雪場使用抽水造雪方式，通常會導(dǎo)致山間溪流和湖泊干涸或改道。這些生態(tài)變化對下游的物種和生態(tài)系統(tǒng)具有連鎖效應(yīng)。同樣，從受污染的溪流中抽水還會將外來的酸和金屬引入脆弱的高山環(huán)境［3］。

1.2 大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險管理面臨信息難題

信息是大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的重要因素。大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息是由數(shù)量、質(zhì)量、分布、聯(lián)系和規(guī)律等的數(shù)字、文字和圖形等要素組成的，經(jīng)過加工的、能夠被賽事管理者、環(huán)境保護(hù)部門、公眾及污染者利用的數(shù)據(jù)，是解決環(huán)境問題所必需的一種共享資源［4］。依據(jù)環(huán)境管理的性質(zhì)不同，大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息的種類包括環(huán)境規(guī)劃與計劃信息、污染源信息、環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)境技術(shù)管理信息。具體而言，環(huán)境規(guī)劃與計劃信息包括用于賽事場館規(guī)劃選址方面的環(huán)境信息；污染源信息包括體育場館內(nèi)部及周邊點源污染及面源污染信息；環(huán)境質(zhì)量信息包括體育賽事舉辦地城市空氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量信息；環(huán)境技術(shù)管理信息包括大型體育場館建設(shè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、體育賽事環(huán)境保護(hù)意識宣教、與賽事有關(guān)的環(huán)境科學(xué)研究等方面的信息。依據(jù)環(huán)境信息的來源，大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息包括內(nèi)部信息及外部信息，由環(huán)境保護(hù)主管部門及排污企業(yè)、場館建設(shè)單位提供的信息屬于內(nèi)部環(huán)境信息，此類信息大多是通過環(huán)境監(jiān)測站、環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)、環(huán)境科學(xué)研究所、排污企業(yè)等主體的環(huán)境監(jiān)測和調(diào)查獲得的信息；由環(huán)境保護(hù)主管部門以外的主體獲得的信息，如水利局、氣象局、體育局等采集和提供的環(huán)境質(zhì)量信息，屬于外部環(huán)境信息。

大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險管理面臨信息不對稱難題。“信息不對稱”的概念是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·阿克羅夫（G.Akerlof）在1970年提出的［5］，是指由于市場交易雙方各自掌握的信息差異，而導(dǎo)致雙方在交易中地位的不對等。一般而言，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程至少包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險管理3個環(huán)節(jié)。公眾和專家對賽事環(huán)境信息的掌握程度，決定了其對環(huán)境風(fēng)險的識別程度；體育賽事環(huán)境風(fēng)險評估體現(xiàn)為量化數(shù)據(jù)，即是一種環(huán)境信息；充足的環(huán)境信息保證是環(huán)境風(fēng)險管理科學(xué)化的前提。然而，賽事環(huán)境管理部門、專家、公眾、場館建設(shè)經(jīng)營企業(yè)之間往往存在信息不對稱。在評估環(huán)境風(fēng)險時，專家根據(jù)定量分析和規(guī)則導(dǎo)向所進(jìn)行的風(fēng)險評估往往與公眾依賴于直覺和經(jīng)驗的風(fēng)險認(rèn)知之間產(chǎn)生信息差異和沖突，因而難以得到公眾的認(rèn)同和支持，也難以實現(xiàn)工具合理性和價值合理性的有機(jī)結(jié)合［6］。同時，在我國“政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與”的賽事組織管理模式之下，公民作為信息接受者，具有信息判斷的主觀性，當(dāng)其公民不能獲得充足、真實的環(huán)境風(fēng)險信息時，對賽事環(huán)境風(fēng)險認(rèn)知會被放大，產(chǎn)生對政府環(huán)境風(fēng)險管理能力的質(zhì)疑；賽事管理依賴于專業(yè)的風(fēng)險識別與評估，當(dāng)不能獲得充足、真實的環(huán)境風(fēng)險信息時，政府風(fēng)險規(guī)制可能會產(chǎn)生失靈的后果。

1.3 化解難題需要有效的環(huán)境風(fēng)險信息交流

交流和溝通是產(chǎn)生理性認(rèn)知的前提，信息不對稱雖然具有一定的客觀性，不可能完全消除，卻可以通過風(fēng)險的信息交流得以一定程度的緩解。一方面，在風(fēng)險識別階段進(jìn)行體育場館建設(shè)環(huán)評項目的篩選時，引入公眾的風(fēng)險知識，形成在風(fēng)險敏感項目的選擇上公眾、擬議行為人與政府充分信息交流和互動的局面，可以減少公眾與政府之間的風(fēng)險識別差異，避免公眾對賽事環(huán)境風(fēng)險有所夸大的危害［7］。另一方面，在風(fēng)險管理階段。在體育賽事活動舉辦期間，實現(xiàn)污染源環(huán)境監(jiān)測信息在賽事環(huán)境管理部門、專家、公眾等主體之間進(jìn)行有效地傳播和風(fēng)險信息交流，有助于及時把握賽事環(huán)境風(fēng)險的動態(tài)，推動賽事環(huán)境風(fēng)險活動的順利進(jìn)行。

環(huán)境風(fēng)險信息交流機(jī)制是一個多元主體相互作用的對話機(jī)制，這種對話機(jī)制是建立在各交流主體之間相互信任的基礎(chǔ)之上，通過一定方式運行，并由法制予以保障的［8］。首先，在大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息的多元對話主體中，信息交流參與主體包括賽事環(huán)境管理者、相關(guān)機(jī)構(gòu)、專家、企業(yè)（場館建設(shè)單位、場館經(jīng)營者、周邊排污企業(yè)）、公民及其他組織等。其次，信息交流機(jī)制的運行方式是由信息生產(chǎn)、識別、收集、決策到公開的流動過程。第一階段，信息生產(chǎn)階段。通過組織開展場館內(nèi)及周邊污染源監(jiān)測、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等產(chǎn)生賽事環(huán)境風(fēng)險相關(guān)數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)庫并進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸。第二階段，信息識別階段。即由數(shù)據(jù)到信息的風(fēng)險評估階段，是充分認(rèn)識賽事環(huán)境風(fēng)險大小的過程。包括組織場館建設(shè)單位開展建設(shè)項目環(huán)境影響評價，分析場館及周邊污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)，評估區(qū)域環(huán)境質(zhì)量等。第三階段，信息收集階段。即向不特定對象收集環(huán)境風(fēng)險信息、征集意見的過程，包括通過組織開展公眾參與、暢通公眾舉報途徑、收集企業(yè)污染排放信息等方式。第四階段，信息決策階段。即運用信息進(jìn)行賽事環(huán)境風(fēng)險管理決策的過程，包括是否通過場館建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批，采取何種污染源環(huán)境監(jiān)管措施，對超標(biāo)排污企業(yè)的行政處罰決定，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理決定等。第五階段，信息公開階段。即將環(huán)境風(fēng)險決策信息面向社會公開，接受監(jiān)督。包括場館建設(shè)項目環(huán)評審批文件、場館及周邊污染源環(huán)境監(jiān)測結(jié)果、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量情況、環(huán)境行政處罰決定書、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理情況等信息公開。這里需要說明的是，大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息流并非單向進(jìn)行，而是通過自上而下的信息傳遞和自下而上的信息反饋，使得信息交流貫穿于賽事風(fēng)險管理的始終。最后，法律制度以強(qiáng)制性、系統(tǒng)性和規(guī)范性，應(yīng)對由于各主體之間利己行為和不信任關(guān)系所造成的信息不對稱難題。環(huán)境風(fēng)險交流機(jī)制的運行需要通過法律制度的設(shè)計和實施來保障多元主體平等對話機(jī)制的有效運行。

2 大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律制度的現(xiàn)狀分析

在信息完全的情況下制度沒有存在的必要，但倘若信息是不完全的，那就必須要創(chuàng)造出一種制度，來為個人提供充分信息，這樣才有可能得到合作與諒解［9］。我國大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息難題的制度克服是建立在不同風(fēng)險管理法律制度框架基礎(chǔ)之上的。需要認(rèn)識到目前我國環(huán)境風(fēng)險信息管理的不足，并借鑒國外經(jīng)驗，形成從“信息公開”到“信息交流”轉(zhuǎn)型的大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律制度。

2.1 不同場館需求的賽事環(huán)境風(fēng)險信息管理

體育場館建設(shè)和場館運營不但為體育賽事活動的開展提供空間載體，而且作為一項可能產(chǎn)生環(huán)境影響的公共事務(wù)，也是大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險管理的客體。場館建設(shè)和運營期間的賽事環(huán)境風(fēng)險管理手段不同，對應(yīng)的法律關(guān)系也不同，信息管理模式也存在差異。下面就此展開分類分析。

2.1.1 需要場館建設(shè)的：環(huán)境影響評價中的風(fēng)險信息管理

現(xiàn)階段，我國大型體育場館建設(shè)處于轉(zhuǎn)型階段，舊有的體育場館設(shè)施陳舊，智能化與信息化程度較低，在體育場館的升級改造中，經(jīng)過新建、改建、擴(kuò)建的體育場館數(shù)量逐年遞增，建設(shè)項目環(huán)境影響評價已成為體育賽場環(huán)境管理的重要一環(huán)。體育場館建設(shè)項目環(huán)境影響評價是對體育場館建設(shè)造成的周圍環(huán)境影響程度進(jìn)行評估，提出預(yù)防或減輕環(huán)境影響的對策或措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的制度。我國《環(huán)境影響評價法》（2018年）較為全面地規(guī)定了建設(shè)項目環(huán)境影響評價主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、評價程序、評價內(nèi)容及法律責(zé)任等。

圖1大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息流Figure 1 The information flow of environmental risk of large scale sports events

根據(jù)評價的時間節(jié)點不同，大型體育賽事場館建設(shè)項目環(huán)境影響評價分為兩個階段，一是項目開工建設(shè)前的環(huán)境影響評價，即通常所說的環(huán)境影響評價；二是建設(shè)項目環(huán)境影響后評價，通常在體育場館正式投產(chǎn)或者運營后3~5年內(nèi)開展。第一階段，對于場館項目開工建設(shè)前的環(huán)境影響評價，信息公開和公眾參與是目前環(huán)境風(fēng)險信息管理的主要方式。目前，我國基本形成了以《環(huán)境影響評價法》確立的信息公開和公眾參與制度為基礎(chǔ)，以《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（2018年）為核心，以一系列政府文件為實施進(jìn)路的環(huán)境影響評價信息管理方式。根據(jù)法律規(guī)定，在體育賽事場館建設(shè)項目環(huán)境影響評價程序中，場館建設(shè)單位和環(huán)境保護(hù)主管部門均負(fù)有信息公開和組織公眾參與的義務(wù)。具體表現(xiàn)為：建設(shè)單位在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，應(yīng)當(dāng)公開與項目有關(guān)的環(huán)境信息，并征求公眾意見，根據(jù)公眾意見修改環(huán)評報告；環(huán)境保護(hù)主管部門在作出審批決定前，也應(yīng)當(dāng)公開環(huán)評報告，并組織開展公眾參與，根據(jù)公眾意見進(jìn)行環(huán)評審批。第二階段，對于在場館正式投產(chǎn)或者運營后一段時間內(nèi)展開的環(huán)境影響后評價，環(huán)境風(fēng)險信息管理主要依靠信息公開。環(huán)境影響后評價是在對體育場館建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)境影響評價之后，檢驗實際的環(huán)境影響和減緩措施的有效性、監(jiān)督潛在的有損環(huán)境的活動和行為而進(jìn)行的包括環(huán)境監(jiān)測、審計和改進(jìn)措施在內(nèi)的環(huán)境研究和管理的過程［10］?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》（2015年）中較為詳細(xì)地規(guī)定了應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境影響后評價的情形、評價主體、評價內(nèi)容和評價程序等。根據(jù)該法規(guī)定，體育場館建設(shè)單位和環(huán)境保護(hù)主管部門均有信息公開義務(wù)。具體表現(xiàn)為：建設(shè)單位在完成環(huán)境影響后評價后，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)評文件；同時，有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)公開未依法進(jìn)行環(huán)評的企業(yè)。

不管是何種階段的環(huán)境影響評價，從信息管理角度考慮，建設(shè)項目環(huán)境影響評價是涵蓋信息識別、公開、收集和決策各階段的法律制度。其通過組織開展體育場館建設(shè)項目環(huán)境影響評價進(jìn)行信息識別，通過信息公開及公眾參與程序促進(jìn)信息的公開與收集，并利用向公眾收集而來的環(huán)境信息促進(jìn)環(huán)評決策。從環(huán)境影響評價和環(huán)境影響后評價兩者的關(guān)系來看，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的驗證。兩者的區(qū)別因制度設(shè)計目的不同，主要體現(xiàn)為信息在決策中的作用不同。環(huán)境影響評價是決定項目是否可行的依據(jù)，具有較高的信息交流要求，其通過信息公開和公眾參與收集公眾意見，利用信息服務(wù)于決策；環(huán)境影響后評價是檢驗環(huán)境影響評價有效性的制度，對信息交流要求較低，主要通過信息收集，實現(xiàn)一種對決策是否正確的反饋，利用信息檢驗決策。

另外，對于一些需要搭建設(shè)施的戶外大型體育賽事項目，如海上帆船、滑雪、山地自行車等特殊體育運動項目，需要修建山地自行車賽道、海上帆船碼頭、防波堤等設(shè)施。這類活動同樣需要進(jìn)行建設(shè)項目環(huán)境影響評價，如山地自行車賽道建設(shè)項目環(huán)評、帆船帆板比賽碼頭建設(shè)項目環(huán)評、滑雪場建設(shè)項目環(huán)評等。其與體育場館建設(shè)項目環(huán)境影響評價風(fēng)險信息管理模式相同，在此不贅述。

2.1.2 無需場館建設(shè)的：環(huán)境監(jiān)管中的風(fēng)險信息管理

針對在舊有體育場館中舉行的、無需場館建設(shè)的賽事環(huán)境管理，此類賽事活動的環(huán)境風(fēng)險相對較小，主要依賴場館運營期間的環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行風(fēng)險防控。環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境監(jiān)督和管理兩者的統(tǒng)一，在大型體育賽事活動的環(huán)境監(jiān)管法律關(guān)系中，環(huán)境監(jiān)管主體除了環(huán)境保護(hù)主管部門，賽事管理者及相關(guān)政府部門之外，公民、法人及其他組織作為監(jiān)督方也是環(huán)境監(jiān)管主體。法律在賦予管理者對各種環(huán)境污染行為進(jìn)行監(jiān)督和管理資格的同時，也賦予了公民、法人及環(huán)保組織在環(huán)境監(jiān)管法律關(guān)系中用以制約環(huán)境行政權(quán)力和監(jiān)督環(huán)境污染行為的公眾參與權(quán)利。大型體育賽事活動環(huán)境監(jiān)管分為污染源環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管和重大風(fēng)險源環(huán)境監(jiān)管。污染源環(huán)境監(jiān)管主要針對重點排污企業(yè)，由于在體育賽事舉辦過程中，場館周邊重點排污單位對賽事空氣、用水環(huán)境影響較大，對這類環(huán)境風(fēng)險制造者應(yīng)當(dāng)處于環(huán)境保護(hù)主管部門的實時監(jiān)管之中；環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管主要是針對賽事舉辦地城市水、空氣、聲環(huán)境質(zhì)量等方面的整體性環(huán)境管理，以確保賽事舉辦過程中的各項城市環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)；重大風(fēng)險源環(huán)境監(jiān)管主要是針對場館周邊重點排污企業(yè)因危險化學(xué)品、放射性物質(zhì)泄漏等事故造成的突發(fā)環(huán)境事件的監(jiān)管，在體育賽事舉辦期間，突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急管理也是重要的一環(huán)。

與環(huán)境影響評價中的風(fēng)險信息管理相似，信息的收集與公開、公眾參與是目前我國大型體育賽事環(huán)境監(jiān)管信息管理的主要方式。環(huán)境監(jiān)測是監(jiān)管主體的感官工具，環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)信息收集，對于判斷企業(yè)是否超標(biāo)排放、環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，是否存在重大環(huán)境污染隱患具有重要作用?！蛾P(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》（2017年）對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)監(jiān)管主體職責(zé)、排污單位監(jiān)測行為規(guī)范、責(zé)任落實等方面提出了具體要求。信息公開是實現(xiàn)公眾環(huán)境監(jiān)督權(quán)的首要保障，知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)的前提，只有充分掌握環(huán)境信息，才能保證公眾監(jiān)督權(quán)的行使?！董h(huán)境保護(hù)法》（2014年）確立了我國環(huán)境監(jiān)管信息公開制度，確定了政府與重點排污企業(yè)針對環(huán)境質(zhì)量、重點污染源監(jiān)測信息的公開義務(wù)。此后的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》（2014年）以及《政府信息公開條例》（2019年）分別對重點排污企業(yè)和政府機(jī)關(guān)的環(huán)境信息公開義務(wù)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》（2015年）對公民、法人及其他組織的環(huán)境監(jiān)管公眾參與權(quán)利行使方式進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

2.2 目前我國大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息管理的不足

制度由正式規(guī)則、非正式規(guī)則、實施特征（enforce?ment characteristics）三部分構(gòu)成［9］。雖然近年來我國在環(huán)境風(fēng)險信息管理方面的立法修改工作步履不停，但實施特征對于制度的形塑才更具影響力?？偨Y(jié)制度實施中的不足，是確立大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流制度的前提。

2.2.1 環(huán)境影響評價信息獲取不暢，公共利益表達(dá)受阻

環(huán)評信息獲取不暢，表現(xiàn)為信息公開方式缺陷與征求意見時間不足。《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（以下簡稱“《辦法》”）第十一條鼓勵通過廣播、電視、微信、微博等新媒體渠道公開環(huán)評信息，可以說是立法符合信息時代發(fā)展需要的進(jìn)步。但從實施層面來看，“鼓勵”并非“應(yīng)當(dāng)”，這種搭建在新媒體傳播方式之上的信息公開途徑尚未獲得廣泛運用，而當(dāng)下大眾獲取信息的渠道多數(shù)來自于新媒體，這就造成了實踐中信息獲取不暢的現(xiàn)象依然普遍存在。從征求意見的時間上看，《辦法》第十條規(guī)定建設(shè)單位征求公眾意見的期限不得少于10個工作日。在實施過程中，大部分建設(shè)單位信息公開的時間就以10日為準(zhǔn)，在短期內(nèi)，公眾很難對各類復(fù)雜信息作出反應(yīng)，且因受信息傳播渠道不暢的影響，公眾很可能尚未接收到完全的信息，征求意見時間就已結(jié)束，使得環(huán)評公眾參與流于形式。

環(huán)境公共利益表達(dá)受阻，表現(xiàn)為公眾參與主體界定模糊與參與渠道缺失。在參與主體方面，《辦法》第五條擴(kuò)大了環(huán)評公眾參與的主體范圍，既包括環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的主體，也鼓勵環(huán)境影響評價范圍外的主體參與環(huán)評。但是，目前在法律實施中，公眾參與的私人利益保護(hù)屬性依然很強(qiáng)，真正環(huán)境公共利益保護(hù)的屬性十分欠缺。大型體育場館的建設(shè)，對于場館附近的居民而言，對環(huán)境影響的判斷往往會受到私利干擾。例如體育公共設(shè)施的修建帶來的拆遷補(bǔ)償費用、健身福利、商業(yè)機(jī)會等，對環(huán)境利益的考慮相對較少，甚至是可以舍棄的。而對于環(huán)境評價范圍外，距離場館相隔較遠(yuǎn)的外地公眾而言，因減少了私利因素干擾，對環(huán)境保護(hù)的態(tài)度相對中立，更傾向于關(guān)注場館建設(shè)所帶來的環(huán)境影響本身。在參與渠道方面，雖然立法確立了環(huán)評文件編制階段的公眾參與方式，但在實施中，一般都是建設(shè)單位通過召開座談會、聽證會，針對在擬建場館周圍一定范圍內(nèi)的公眾收集調(diào)查意見。對場館建設(shè)具有環(huán)保參與熱情的外地公眾，想要了解到場館建設(shè)信息，需通過項目所在地政府網(wǎng)站搜索并查詢，信息獲取受地理位置影響而多有不便。事實上，來自環(huán)境影響評價范圍外主體的信息同樣重要，目前制度實施過程中的不足導(dǎo)致了這方面信息的缺失，不利于環(huán)評決策。

2.2.2 環(huán)境監(jiān)管信息公開主體不明確，公眾監(jiān)督權(quán)救濟(jì)不暢

環(huán)境監(jiān)管信息公開主體不明確，表現(xiàn)在信息公開義務(wù)主體立法規(guī)定模糊與實施層面的混亂。對于環(huán)境監(jiān)管信息公開的義務(wù)主體，我國《環(huán)境保護(hù)法》第五十四條規(guī)定縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件信息。在大型體育賽事舉辦領(lǐng)域，賽事舉辦地縣級以上環(huán)境保護(hù)部門作為賽場及城市環(huán)境管理機(jī)關(guān)，水利、氣象、交通、城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)部門作為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，均負(fù)有環(huán)境風(fēng)險信息公開義務(wù)。但是，通常作為賽事主辦方的體育部門，是否屬于負(fù)有環(huán)境信息公開義務(wù)的其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，尚存爭議?！秶殷w育總局政府信息公開辦法》（2015年）規(guī)定，應(yīng)急管理信息以及涉及公共利益的信息，屬于國家體育總局應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍。然而，與體育賽事相關(guān)的環(huán)境應(yīng)急管理信息及其他環(huán)境信息，是否包括在其內(nèi)，是否屬于國家體育總局應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍，暫不明確。

公眾監(jiān)督權(quán)救濟(jì)不暢，表現(xiàn)在信息公開的司法救濟(jì)不暢。信息公開義務(wù)的主體不明確，為公民主張環(huán)境信息救濟(jì)權(quán)設(shè)置了障礙。當(dāng)受賽事舉辦影響的公民環(huán)境知情權(quán)、傳播權(quán)受到侵害時，因無法確定對應(yīng)的信息公開義務(wù)主體，而造成維權(quán)無門。進(jìn)一步考慮，即使信息公開義務(wù)主體確定，實踐中的法律救濟(jì)渠道仍不暢通。信息公開義務(wù)主體對于是否公開、公開多少，擁有大量自主決定權(quán)，怠于公開、拒絕公開、信息公開不完全、不按法定形式公開等現(xiàn)象突出。雖然《政府信息公開條例》（2019年）將投訴、舉報、行政復(fù)議或提起行政訴訟等作為公民環(huán)境信息權(quán)利受損的救濟(jì)途徑，但是，其僅僅是規(guī)定了義務(wù)主體不依法公開環(huán)境信息的行政責(zé)任，而未規(guī)定由此而導(dǎo)致的民事責(zé)任和刑事責(zé)任［11］，責(zé)任救濟(jì)渠道較窄，權(quán)利保護(hù)不完全。且依靠上訪、訴訟途徑實現(xiàn)公民環(huán)境信息知情權(quán)，對于普通公民個體來說，是費時費力且有被打擊報復(fù)風(fēng)險的行為，信息獲取成本過高，往往被迫放棄主張環(huán)境信息權(quán)益，不利于環(huán)境風(fēng)險信息交流。

2.3 應(yīng)然選擇：從“信息公開”到“信息交流”

不管是需要場館建設(shè)的環(huán)境影響評價，還是無需場館建設(shè)的環(huán)境監(jiān)管，目前我國大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息管理的重點仍然集中于信息公開。這種以信息公開為管理重點的環(huán)境風(fēng)險信息管理模式已經(jīng)不能滿足信息時代體育賽事環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的需要。原因有以下三點：首先，立足于制度內(nèi)部，環(huán)境信息公開本身依然存在實施層面的困境，包括公開方式、主體、救濟(jì)等多方面的具體問題；其次，從整體視角考慮，單獨依靠自上而下的信息公開，無法滿足環(huán)境風(fēng)險信息規(guī)制的需要。環(huán)境風(fēng)險信息規(guī)制是由信息生產(chǎn)、識別、收集、決策和公開一系列過程組成的，貫穿于風(fēng)險識別、風(fēng)險交流和風(fēng)險管理始終的復(fù)雜過程，信息公開只是其中一個環(huán)。雖然公眾參與為自下而上的信息收集提供了程序載體，但公眾參與的實施和立法設(shè)計者的初衷可以說判若兩途，只顧信息收集，而未實現(xiàn)有效的信息交流；最后，從制度變遷的視角審視，環(huán)境信息公開需要完成從協(xié)助管理功能向公共服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變。

通過研究分析可知，實現(xiàn)從“信息公開”到“信息交流”的轉(zhuǎn)變，是符合制度變遷客觀需要的。對于環(huán)境風(fēng)險信息交流制度實施路徑的確立，美國有害物質(zhì)排放目錄制度和歐盟《塞維索法令》為我國提供了可借鑒的經(jīng)驗。美國1986年的有害物質(zhì)排放目錄（Toxics Re?lease Inventory，TRI）制度，要求具有一定規(guī)模、有害物質(zhì)使用量或加工量超過一定數(shù)量的企業(yè)或機(jī)構(gòu)每年報告有害化學(xué)物質(zhì)的排放量和廢棄物的移動量，并將數(shù)據(jù)向公眾公開。TRI制度成功的關(guān)鍵因素之一在于沒有停留于純粹的信息公開，而是具有了“信息交流”的特性。通過環(huán)保團(tuán)體和媒體的解釋，促進(jìn)了信息向公眾的擴(kuò)散；且公眾對風(fēng)險信息的反饋又傳遞到企業(yè)，成為促使企業(yè)減少污染的壓力［12］。作為始于20世紀(jì)70年代的歐盟環(huán)境風(fēng)險源監(jiān)管具有代表性立法的《塞維索法令》，在推進(jìn)各成員國間保持通暢的信息交流方面也值得借鑒。比如，歐盟委員會建立了信息共享平臺，各成員國可共享重大事故案例，為突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險事故應(yīng)急決策提供借鑒。此外，《塞維索法令》也鼓勵成員國在應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險事故時采取一體化行動，積極促進(jìn)成員國和其他專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)絡(luò)［13］。

3 大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律制度的構(gòu)建和實施路徑

3.1 大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律制度的構(gòu)建

3.1.1 完善大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律規(guī)范體系

立法是制度實施的基礎(chǔ)。一方面，立法追求一定程度的穩(wěn)定性，但環(huán)境風(fēng)險具有多變性和整體性的特征，這就要求不斷完善大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律規(guī)范體系，以滿足制度實施需要；另一方面，立法的基礎(chǔ)性和工具性意義不容忽視，由多部法律法規(guī)組成的環(huán)境風(fēng)險信息交流法律體系框架，能夠厘清環(huán)境風(fēng)險信息交流中的基本法律問題，為環(huán)境風(fēng)險信息管理提供法律工具。

我國大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)基于國家的環(huán)境保護(hù)法律體系和公共應(yīng)急管理法律制度體系，同時具有體育領(lǐng)域賽事風(fēng)險管理的特殊性。因此，一方面，需要完善環(huán)境保護(hù)風(fēng)險信息管理相關(guān)立法以及公共應(yīng)急管理相關(guān)立法。包括環(huán)境影響評價、環(huán)境信息公開和公眾參與、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)事件應(yīng)急管理等環(huán)境風(fēng)險信息交流方面的規(guī)定，形成系統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險交流法律規(guī)范體系。另一方面，要探索大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險管理領(lǐng)域的專門立法。我國體育賽事的舉辦涉及主辦方、承辦方、協(xié)辦方等多方管理主體，賽事環(huán)境風(fēng)險防控還涉及體育、環(huán)保、氣象、水文、交通等多方政府部門。在正確認(rèn)識我國體育賽事管理特殊性的基礎(chǔ)上，通過專門立法，明確大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流各主體法律關(guān)系、權(quán)利（力）義務(wù)分配、法律責(zé)任等具體事項，對于避免體育賽事環(huán)境風(fēng)險管理的主體混亂與職能交叉問題，保護(hù)公民環(huán)境信息權(quán)利，踐行“綠色體育”理念等具有重要意義。

3.1.2 明確大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流主體權(quán)利（力）義務(wù)

合理界定各主體權(quán)利（力）義務(wù)是法律制度的基礎(chǔ)，通過權(quán)利（力）義務(wù)的合理劃分，使環(huán)境風(fēng)險信息交流各主體的積極性得以充分調(diào)動。理論上，完整的大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流主體權(quán)利（力）義務(wù)體系應(yīng)當(dāng)由公私兩方面構(gòu)成。一方面是作為公權(quán)力的政府環(huán)境信息控制權(quán)；另一方面是作為私權(quán)利的公民環(huán)境信息權(quán)，以及與之相對的政府、企業(yè)環(huán)境信息公開義務(wù)。首先，賽事環(huán)境管理者及相關(guān)政府部門作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有環(huán)境風(fēng)險信息收集與解釋權(quán)。其對通過環(huán)境監(jiān)測、統(tǒng)計、科研、企業(yè)申報、公民信訪等渠道收集到的環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行識別與解釋，發(fā)布具有政府公信力的權(quán)威性環(huán)境信息。其次，公民基于私權(quán)保護(hù)考慮享有環(huán)境風(fēng)險信息知情、傳播與獲得救濟(jì)權(quán)。信息知情權(quán)即社會公眾依法享有的獲取和知悉環(huán)境信息的權(quán)利，公民對于賽事場館選址對周圍環(huán)境的影響、場館建設(shè)過程中的環(huán)境信息、場館經(jīng)營中的環(huán)境信息等依法享有知情權(quán)。信息傳播權(quán)即環(huán)境信息的知情者將相關(guān)環(huán)境信息向社會公眾傳播的權(quán)利。大型體育賽事的舉辦具有公益性，利益范圍不再局限于普通公民個體利益，而是擴(kuò)散到社會公眾的群體利益，這種利益的特殊性決定了體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息的知情者不以自我知悉為滿足，他們應(yīng)當(dāng)享有相關(guān)信息的傳播權(quán)。信息救濟(jì)權(quán)即在環(huán)境信息獲取方面獲得幫助和救濟(jì)的權(quán)利。當(dāng)公眾由于政府、企業(yè)違法信息公開法律規(guī)定而無法獲得真實完整環(huán)境風(fēng)險信息時，可通過法律責(zé)任的追究來維護(hù)自己的合法權(quán)利［14］。最后，為保障權(quán)利的實現(xiàn)，賽事環(huán)境管理者及相關(guān)政府部門、企業(yè)具有相應(yīng)的環(huán)境信息公開與信息披露義務(wù)。

3.1.3 提升非政府主體在環(huán)境風(fēng)險信息交流中的法律地位

環(huán)境風(fēng)險交流體系中，非政府主體作為弱勢方，其信息權(quán)需要得到法律的特殊保障。美國TRI風(fēng)險信息交流制度的成功離不開媒體及環(huán)保組織的監(jiān)督作用。在我國大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律制度中，非政府主體地位的提升也同樣值得重視?？梢酝ㄟ^確立媒體及環(huán)保組織在信息識別、解釋和傳播方面的法律地位，提高公民自測環(huán)境信息的認(rèn)可度，實現(xiàn)大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流主體法律地位的平衡。

媒體、環(huán)保組織及公眾是發(fā)揮環(huán)境監(jiān)督作用的主力軍，應(yīng)當(dāng)確立媒體及環(huán)保組織的環(huán)境風(fēng)險信息交流的法律主體地位。首先，應(yīng)當(dāng)明確新聞媒體的法律主體地位。媒體是環(huán)境風(fēng)險信息交流主體之一，兼具主體職能和工具職能，并履行環(huán)境保護(hù)社會責(zé)任。大眾媒介不應(yīng)成為任何特定群體的發(fā)聲“器官”，而必須在人類的信息化生活中發(fā)揮“大腦”的中樞作用，變成真正獨立且運籌帷幄的社會組織者和管理主體［15］。在以往的信息公開法律制度中，媒體作為政府信息公開平臺，作用局限于信息傳播的工具。近年來，不少環(huán)保媒體和體育媒體開始在對體育環(huán)境保護(hù)事項進(jìn)行報道的基礎(chǔ)上展開分析、評論和解釋，使環(huán)保數(shù)據(jù)通俗化，對公眾風(fēng)險認(rèn)知的影響越來越大。例如，在美國西部地區(qū)，積極發(fā)展滑雪場地環(huán)境通訊（SREC）在滑雪賽事的舉辦中具有重要意義。74%的滑雪場館將SREC置于網(wǎng)站首頁頂部，以“環(huán)境”或“可持續(xù)性”之類的鏈接發(fā)布滑雪環(huán)境通訊，有助于塑造環(huán)保行為并產(chǎn)生營銷效益。SREC的受歡迎程度構(gòu)成了環(huán)境交流水平的三分之一［16］。法律應(yīng)當(dāng)鼓勵媒體信息傳播和識別作用的發(fā)揮，并明確媒體的環(huán)境監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)。其次，法律除了賦予環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告的主體資格之外，也應(yīng)當(dāng)注意到其在環(huán)境風(fēng)險信息識別方面的作用。越來越多的環(huán)保組織通過收集、整理和分析政府和企業(yè)公開的環(huán)境信息，促進(jìn)環(huán)境信息公開和環(huán)境治理機(jī)制的完善。最后，提高公民自測環(huán)境信息的認(rèn)可度，可通過確立公眾自測環(huán)境信息的法律地位予以實現(xiàn)。

3.2 大型體育賽事環(huán)境風(fēng)險信息交流法律制度的實施路徑

3.2.1 完善場館建設(shè)項目環(huán)境影響評價信息公開和公眾參與

保證公眾順利獲取環(huán)評信息，應(yīng)當(dāng)從拓寬信息公開渠道和延長征求意見時間兩方面完善。在信息獲取渠道方面，除了通過網(wǎng)絡(luò)、報紙和張貼公告等傳統(tǒng)渠道公開環(huán)評信息以外，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新媒體的作用。從“鼓勵”使用新媒體公開向“應(yīng)當(dāng)”使用新媒體公開逐漸過渡，選擇適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最快速媒體傳播方式，暢通環(huán)評信息公開渠道。在征求意見方面，對于至少10日的法定征求意見時間，可適當(dāng)予以延長，國外相關(guān)立法在環(huán)評公眾參與意見反饋的部分一般給予20~30天的時限。即使是給予了20~30天的意見反饋時限，仍有學(xué)者認(rèn)為，由于反饋的意見必然涉及包含科學(xué)技術(shù)因素，只是給予公眾20~30天的評論時間依然不足［17］。行政效率的保持不僅體現(xiàn)在時間控制上，對于公眾意見的充分吸收以確保場館建設(shè)環(huán)保決策的科學(xué)民主，也是提高行政效率的體現(xiàn)。

理想的行政法制度應(yīng)當(dāng)能有效激勵公眾自愿和自覺地參與行政機(jī)關(guān)風(fēng)險規(guī)制程序，必要時在公眾與專家之間、公眾之間展開交流、溝通和協(xié)商，以達(dá)成某些基本共識［6］。在大型體育賽事場館建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理中，要不斷完善環(huán)境公眾參與制度。一方面，應(yīng)明確環(huán)境公共利益保護(hù)的屬性，拓寬公眾參與主體范圍，重視收集來自環(huán)境評價范圍以外的公眾、環(huán)保組織的信息，并通過媒體傳播力量擴(kuò)大環(huán)評信息公開的范圍，為他們獲取環(huán)評信息提供便利渠道。另一方面，應(yīng)注重公眾意見的處理和反饋。從反饋內(nèi)容、反饋后的審查和評估、適當(dāng)更改部分決策內(nèi)容3個階段入手，將環(huán)評公眾意見的采納情況以及決策內(nèi)容及時反饋給公眾，避免因缺乏公眾意見的有效回應(yīng)，使得公眾對政府公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。反饋后應(yīng)當(dāng)再次收集公眾信息，對決策予以審查和評估，借助公眾的力量再次對決策進(jìn)行反思和糾正。最后，應(yīng)根據(jù)審查和評估報告，將先前的決策內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)母暮脱a(bǔ)充，真正意義上實現(xiàn)環(huán)境公共利益的保護(hù)。

3.2.2 明確環(huán)境監(jiān)管信息公開義務(wù)主體，保障公民環(huán)境信息權(quán)

因體育場館運營過程中涉及多方監(jiān)管主體，對于環(huán)保法規(guī)定的“其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”這一類具有環(huán)境信息公開義務(wù)的主體，應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋。大型體育賽事活動影響大，環(huán)境監(jiān)管的范圍不僅包括場館內(nèi)部環(huán)境問題，還包括場館周邊城市環(huán)境問題，這就涉及多部門共同監(jiān)管的問題。應(yīng)當(dāng)將環(huán)境監(jiān)管信息公開的主體進(jìn)一步擴(kuò)大到對環(huán)境負(fù)有公共責(zé)任的體育、城市交通、水利、氣象、建設(shè)等部門。同時，需要明確各部門的環(huán)境信息公開程序及公開范圍?？蓞⒄照h(huán)境信息公開的程序，對其所掌握的環(huán)境信息進(jìn)行公開。在公開范圍安排上，以與各主體管理職責(zé)直接相關(guān)的環(huán)境信息為原則，避免各部門間的職責(zé)交叉與重復(fù)勞動。