周天勇 田博

糧食安全是國家安全的基礎，保證糧食安全是社會發(fā)展永恒的課題，而人口問題在這一課題中的地位顯而易見。隨著我國總人口的不斷增長，以及改革開放以來中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展推升人均收入水平，進而加快糧食消費結構的轉變，使得中國糧食需求將不斷攀升。但是與此相對應的糧食供給卻相對緊張，一方面，因生產(chǎn)方式和土地制度導致的糧食生產(chǎn)低效益，存在大量撂荒耕地，而且由于化肥使用逐漸趨于飽和，糧食單產(chǎn)已接近生產(chǎn)可能性邊界，在現(xiàn)有生產(chǎn)方式下提高生產(chǎn)潛力的可能性有限；另一方面我國目前國土的現(xiàn)狀是水利發(fā)展水平較低，國土開發(fā)利用率低，西北地區(qū)大量土地因水資源問題得不到開發(fā)。中長期來看，糧食缺口將伴隨著人口總量的增長和消費結構的優(yōu)化逐步擴大；雖然長期看來，人口總量預計在2030年左右達到峰值后呈下降趨勢，糧食缺口可能得到一定程度的緩解。但也要深刻認識到，在百年未有之變局的新形勢下，地緣政治、貿(mào)易戰(zhàn)爭、新冠疫情以及自然災害等帶來的全球糧食生產(chǎn)和供應的不確定性加大，若不實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改革以及擴大耕地面積，我國糧食供求將長期處于緊平衡態(tài)勢。我們認為，目前深化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和相關體制改革、實施調(diào)水改土重大戰(zhàn)略舉措是解決后疫情時代糧食產(chǎn)需缺口，保證國家糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。

一、人口預測視角下的糧食需求

雖然近年來我國人口增長速度有所放緩，但是人口總量仍在不斷擴大。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年全國人口達14.1億人，占全球總人口約19%，最近10年人口凈增加7205萬人，僅僅比上一個10年少增加了185萬人。2010-2020年間，我國總人口年均增速為0.53%，較上一個10年下降了0.04個百分點，仍然保持平穩(wěn)增長態(tài)勢。據(jù)聯(lián)合國預測（圖1），中國人口總量將在2029年達到峰值14.4億，人口見頂之后前25-30年內(nèi)縮減速度較慢，但隨著1962-1973年第二次嬰兒潮時期出生的人口逐步進入生命終點，2050年左右開始，人口規(guī)?？s減速度明顯加快。預測數(shù)據(jù)顯示，2035年中國人口總量將達到14.3億，2050年中國人口總量將下降至13.6億。根據(jù)世界銀行預測，2030年我國人均糧食消費量在491公斤左右，美國目前人均消費量為660公斤左右，考慮到未來城鎮(zhèn)化加快以及飼料糧、工業(yè)用糧的快速增長帶來人均糧食消費量的增加，假設未來我國人均消費量達到并維持在美國目前水平的80%-90%，約為528公斤-594公斤，則預計2035年糧食需求總量將達到7.6億-8.5億噸，2050年隨著人口規(guī)?？s減，糧食需求總量約為7.2億-8.1億噸。

具體來看，未來糧食需求還受到居民消費結構、人口年齡結構以及工業(yè)用糧等方面的影響。首先，從消費結構來看，隨著城鎮(zhèn)化的加快以及居民收入水平的提升，居民飲食習慣逐漸改變，中國糧食消費結構不斷升級。具體表現(xiàn)為：稻谷、小麥等口糧雖然仍然占據(jù)糧食消費的主體地位，但是人均消費量逐步縮小，但因對肉蛋奶及水產(chǎn)品的需求不斷增長，玉米、大豆等飼料糧的需求增加。此外，收入水平的提高帶動居民更加注重糧食的質(zhì)量和品種，稻谷、小麥等主要口糧消費向精細化、高端化發(fā)展，紅薯、馬鈴薯、大麥等粗糧品種作為健康飲食的消費量也將有所增加。若考慮食物消費結構變化以及城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)人口進城增加的糧食需求，人均糧食消費水平將呈現(xiàn)顯著上升趨勢。其次，從人口年齡結構變化來看，根據(jù)聯(lián)合國對中國2020-2030年間人口變化的預測，未來10年間65歲及以上老齡人口數(shù)量增長最多，達到43%，中國人口老齡化程度將進一步加深，人口老齡化使得糧食消費總量的高峰提前到來，對人均糧食需求量起到負向的作用。最后，從工業(yè)用糧來看，工業(yè)消費是第三大糧食消費用途，我國工業(yè)用量主要包括釀酒、制作調(diào)味品、制醬、制劑和制藥等，不包括生產(chǎn)食品糕點用糧，特別是釀酒糧食消費在工業(yè)消費中占據(jù)重要位置。近年來隨著國家對糧食精深加工的支持，工業(yè)用糧需求十分強勁。隨著糧食用途空間的不斷拓展和糧食深加工技術的逐步成熟，未來工業(yè)消耗糧食可能仍會呈現(xiàn)震蕩上升態(tài)勢，對糧食消費需求構成壓力。

二、耕地不足制約糧食產(chǎn)量，加大產(chǎn)需缺口

近10年我國糧食產(chǎn)量持續(xù)提高，2010年超過5.5億噸，2012年突破6億噸，2019年達到6.6億噸，是新中國成立時1.1億噸的近6倍。2020年，我國糧食生產(chǎn)經(jīng)受住了疫情、洪災、臺風、降雪以及草地貪夜蛾等重重考驗，仍獲產(chǎn)量6.7億噸，單位面積產(chǎn)量超過330公斤/畝，糧食單產(chǎn)在10年間提高了20個百分點。但是，糧食生產(chǎn)也面臨著諸多挑戰(zhàn)，目前我國耕地面積不足20億畝，人均耕地面積也從1996年的1.59畝降至現(xiàn)在的1.4畝左右。隨著人口的逐步增加，預計到2035年，我國人均耕地面積可能減少至不足1.2畝。目前耕地面積正在以每年約30萬畝的速度遞減，以這個速度到2050年我國耕地面積將減少約900萬畝，糧食供給形勢更加嚴峻。

考慮到耕地資源逐漸減少以及大量耕地撂荒等“非農(nóng)化”現(xiàn)象給我國糧食供給帶來的壓力，假定較樂觀的情況下，未來我國的綜合糧食生產(chǎn)能力約6.5億噸，按照人均糧食消費量約為美國目前水平的80%-90%，即528公斤-594公斤計算，預計2035年我國糧食產(chǎn)需缺口在14%-24%之間，規(guī)?？偭吭?.1億-2.0億噸。其中，根據(jù)目前情況來看（圖2），我國糧食產(chǎn)需缺口集中在大豆上，我國大豆年需求量約在1.1億噸左右，近90%的大豆需要進口，其中進口的大豆約80%加工成飼料，約20%加工成食用油，預計隨著消費結構的改善，該部分需求會進一步加大。小麥、稻谷和玉米三大口糧作物可以基本實現(xiàn)自給，進口量占國內(nèi)消費量比重很小，2020年分別為1.7%、7.6%和8.6%。

但是我們需要認識到，雖然可以適當利用國際糧食貿(mào)易體系以滿足國內(nèi)不同層次的需求缺口，但絕不能過度依賴國際市場。首先，近幾年來全球貿(mào)易保護主義抬頭、我國與世界第一大糧食出口國美國貿(mào)易爭端加劇，美國等西方國家禁止對華出口大豆，國際糧食貿(mào)易安全面臨著巨大不確定性；其次，單純依靠進口來解決我國糧食需求缺口的空間越來越小，隨著全球人口繼續(xù)增長，向可持續(xù)的全球糧食體系邁進將變得更加困難，未來糧食產(chǎn)量必須大幅增長，才能滿足2035年約88億和2050年約97億的龐大世界人口規(guī)模。我國年消費糧食總量2021年將達到14000億斤左右，而世界糧食市場的可貿(mào)易量僅有6800億斤，我國每年消費大米約2900億斤，而世界市場的大米可貿(mào)易量僅有700億斤，我國每年消費豬肉約5400噸，而世界市場的豬肉可貿(mào)易量僅有900多萬噸，世界糧食市場不具備解決我國糧食缺口的環(huán)境和能力，糧食安全必須立足國內(nèi)，保障糧食基本自給自足。

三、新形勢下的糧食安全戰(zhàn)略與建議

（一）向生產(chǎn)方式和體制改革要糧食

耕地問題及糧食危機的源頭性問題在于生產(chǎn)方式和土地體制導致的糧食生產(chǎn)比較效益低。一方面，從生產(chǎn)方式來看，我國目前的生產(chǎn)方式仍是以家庭為單位的小規(guī)模生產(chǎn)，人均耕地1.4畝左右，戶均耕地也僅有7畝左右，大約只有世界平均水平的1/4，歐盟國家的 1/40，美國的 1/400。小規(guī)模經(jīng)營的低效率，對標歐美發(fā)達國家規(guī)?；默F(xiàn)代化家庭農(nóng)場，我國糧食生產(chǎn)在國際農(nóng)業(yè)競爭中處于顯著劣勢。美國糧食生產(chǎn)成本約為我國的20%，而耕地單產(chǎn)約為我國的2-3倍。糧食進口價格明顯低于國內(nèi)市場，今年5月份玉米、優(yōu)質(zhì)小米進口價格分別在0.89元/斤、1.01元/斤，而國內(nèi)大概在1.4元/斤、1.2元/斤左右。另一方面，農(nóng)民外出務工收入遠高于糧食生產(chǎn)。從2019年小規(guī)模農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)來看，糧食銷售收入加上政府補貼，每畝全部收入在800-1200元之間，除人力以外的每畝生產(chǎn)成本在600-800元，因此純勞動報酬每畝僅為200-400元，考慮大部分兩個勞動力的農(nóng)業(yè)家庭，家庭種糧年收入為1400-2800元。而外出務工每人每年收入在30000元左右，是種糧收入的20—40倍。大量農(nóng)民“非農(nóng)化”，進城務工，而禁止耕地流轉、買賣、集中，導致大量耕地被撂荒和糊弄種地，雖然耕地總量不變，但耕地非農(nóng)化、非糧化問題嚴重。撂荒耕地規(guī)模占比在13%左右，約2.6億畝。

尊重市場規(guī)律、逐步引導農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模的家庭農(nóng)場，才是符合我國國情的最優(yōu)生產(chǎn)組織方式及最簡單、實用的促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的途徑。組織是有成本的，一個組織單位，其組織成本取決于組織的大小和復雜程度，如果一個規(guī)模較小和較簡單的生產(chǎn)，由一個相對較大和復雜的組織去管理，生產(chǎn)所創(chuàng)造的收入小于生產(chǎn)成本與組織成本之和，那么就會發(fā)生虧損，這種較大和較復雜的組織就難以為繼。實際上，過去人民公社和蘇聯(lián)集體農(nóng)莊的困境就說明了這點。另外，貢獻了以色列40%以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的基布茲合作社組織，也因為生產(chǎn)效率較低以及缺乏有效的分配機制等問題，面臨著人口大量流失以及經(jīng)濟衰退。

構建糧食生產(chǎn)以家庭農(nóng)場為主，農(nóng)產(chǎn)品購銷、技術和金融等二三產(chǎn)業(yè)以合作社的形式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密結合的糧食安全保障體系。首先，考慮規(guī)?；a(chǎn)的經(jīng)濟效益以及組織成本，家庭農(nóng)場是目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最優(yōu)的組織方式。明確承包戶耕地使用財產(chǎn)權，延長使用年期，農(nóng)業(yè)耕地放開，通過使用財產(chǎn)權交易等方式逐步形成家庭農(nóng)場，實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營。從墨西哥農(nóng)村土地確權并允許交易市場化配置改革研究的經(jīng)驗看，改革后并沒有土地撂荒等情況，而且糧食產(chǎn)量大幅提升，提高了農(nóng)民收入并帶動勞動力遷移。但在實際改革和推進中，必須堅持農(nóng)村土地集體所有制不變這一底線；因地制宜，杜絕“一刀切”現(xiàn)象，尊重農(nóng)民意愿；完善相關制度安排，避免土地糾紛以及形成對農(nóng)民的剝奪鏈。其次，對農(nóng)民多種方式的合作和聯(lián)合經(jīng)濟，要進一步加強引導。對家庭農(nóng)場沒有能力組織，且具有規(guī)模效應的農(nóng)業(yè)技術研發(fā)推廣、金融服務、購銷等農(nóng)產(chǎn)生產(chǎn)鏈中的二三產(chǎn)業(yè)，鼓勵以合作社組織的方式進行生產(chǎn)，合作社與一線農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密結合，通過合理配置技術和資本要素，提升農(nóng)業(yè)土地和勞動力生產(chǎn)率，使得要素得到最佳組合和最優(yōu)利用。從以色列基布茲困境后的改革以及家庭農(nóng)場為主的莫沙夫合作社成功經(jīng)驗來看，其核心在于將合作社主要功能定位為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術和設備以及統(tǒng)購統(tǒng)銷的工商業(yè)服務。基布茲的工業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)遠超農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，2013年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為75億美元，而工業(yè)產(chǎn)值為120億美元。最后，鼓勵農(nóng)村建設用地股權化并以入股方式發(fā)展合作社聯(lián)合經(jīng)營，并允許合作社內(nèi)部及外部股權轉讓。將農(nóng)村過剩勞動力轉化為非農(nóng)雇工，進一步推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和整體經(jīng)濟的工業(yè)化進程。

（二）實施調(diào)水改土重大戰(zhàn)略舉措，調(diào)節(jié)水資源分配

我國水資源總量雖位居世界前列，但面臨著人均水資源稀缺，時空分配嚴重不均的問題。我國水資源總量約為30963億立方米，國際排名上僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，但人均規(guī)模僅為2194立方米，約為世界平均水平的四分之一，而且，時空分布上極其不均衡，南多北少，東多西少。2019年北方六區(qū)水資源總量為5610.9億立方米，遠低于南方四區(qū)的23430.2億立方米。作為我國糧食重要生產(chǎn)基地的華北地區(qū)處于極度缺水狀態(tài)，北京、天津、河北、山西、山東、河南六省人均水資源不足200立方米，低于國際人均500的極度缺水狀態(tài)。從水資源總量占國土面積來看，占據(jù)國土面積1/6的新疆地區(qū)，水資源總量僅為870.1億立方米，每平方千米土地約5.2萬立方米水，遠低于全國平均水平的30萬立方米，而湖南、福建、廣東、江西、浙江等地區(qū)均超過100萬立方米/平方千米。

從世界人口與國土面積大國經(jīng)驗來看（表1），我國國土開發(fā)利用率較低，仍是低水利發(fā)展水平國家。水利和國土開發(fā)的低水平，導致了耕地資源的緊張，我國目前人均耕地面積1.4畝，低于世界平均水平，而且600多個市縣低于聯(lián)合國確定的0.8畝的警戒線。考慮農(nóng)業(yè)就業(yè)勞動力規(guī)模約2億人，勞均耕地規(guī)模不足10畝，與美國、歐美等發(fā)達國家勞均數(shù)百畝的規(guī)?；r(nóng)場相比，在生產(chǎn)成本上處于明顯劣勢。其次，我國耕地面積占國土面積的比重也較低，為12.68%，僅比世界平均水平略高2個百分點，美國和歐盟分別為17%和25%左右。

而實際上，各國土和人口大國也基本都存在著水資源分配不均的問題，都實施了調(diào)水改土進行國土開發(fā)、擴大發(fā)展空間的戰(zhàn)略舉措。如美國西部與我國相似，都屬于水資源短缺地區(qū)，在其西部開發(fā)中，水資源開發(fā)是重中之重。加州的北水南調(diào)工程，在推動其成為美國糧食產(chǎn)量第一、經(jīng)濟實力第一的地區(qū)中發(fā)揮了關鍵性作用。從調(diào)水總量與人口規(guī)模比值來看，中國人均調(diào)水不足30立方米，低于美國的92立方米、印度的102立方米，遠低于加拿大的3757立方米。我國西北等地區(qū)仍有大量因水資源短缺而制約開發(fā)的大量土地，在擴大發(fā)展空間上具有巨大潛力。

調(diào)水改土是新形勢下保證糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。我國已經(jīng)成為單位耕地面積養(yǎng)活人口最多的國家，耕地利用一直處于高投入、高產(chǎn)出的超負荷狀態(tài)，單純靠技術、化肥提高單產(chǎn)的難度越來越大?？紤]我國目前較低的國土開發(fā)率，水資源利用率，調(diào)水改土使得我國在擴大發(fā)展空間、改善存量耕地生產(chǎn)潛力等方面具備“后發(fā)優(yōu)勢”。在目前南水北調(diào)工程累計調(diào)水約400億立方米的基礎上，進一步推進跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程建設，建設和形成1200億-1500億立方米的調(diào)水規(guī)模。一是擴大空間，增加可利用土地。從用地結構上，形成5億畝耕地，5千畝園地以及1.5億畝建設用地。耕地面積的提升，可以取消耕地紅線限制，在新的可利用土地上擴大建設新城鎮(zhèn)，發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)，形成新市場，帶動新一輪城市化和工業(yè)化。二是提升存量耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。目前我國耕地質(zhì)量等別為9.96等，處于中等偏下水平。通過調(diào)水改土對存量耕地的提質(zhì)和改善，將現(xiàn)有優(yōu)等地和高等地占比由29.4%提升至40%，低等地占比由17.7%降至 10%以下，總體進入高等地水平，帶動糧食產(chǎn)量的進一步提升。三是發(fā)展滴灌等高效節(jié)水灌溉。調(diào)水改土與生產(chǎn)組織方式相結合，在規(guī)模化經(jīng)營的基礎上，大力發(fā)展滴灌節(jié)水灌溉，按100億立方米水資源通過滴灌增加1億畝耕地測算，我國在大幅增加耕地面積和生態(tài)環(huán)境改善方面仍具有較大的潛力。

四、總結

當前，在世界發(fā)展新格局和新形勢下，我國糧食安全問題面臨著國際與國內(nèi)兩方面的挑戰(zhàn)，從國際環(huán)境來看，世界經(jīng)濟長期處于衰退之中，新冠疫情在全球持續(xù)蔓延以及地緣政治結構性變化、貿(mào)易保護主義抬頭等等，對國際糧食供給體系帶來較大沖擊；從國內(nèi)來看，中長期內(nèi)，我國人口規(guī)?？偭咳蕴幱谠鲩L狀態(tài)，加上糧食消費結構的升級，預計到2035年我國糧食產(chǎn)需缺口在20%左右。新形勢下，面對國內(nèi)外雙重壓力，應把糧食安全擺在我國高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略基礎位置上，珍惜改革發(fā)展優(yōu)勢，堅決推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式和土地體制改革，構建糧食生產(chǎn)以家庭農(nóng)場為主，農(nóng)產(chǎn)品購銷、技術和金融等二三產(chǎn)業(yè)以合作社的形式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密結合的糧食安全保障體系；實施調(diào)水改土重大發(fā)展戰(zhàn)略，切實穩(wěn)定提高糧食生產(chǎn)，守住國家糧食安全生命線，確保實現(xiàn)民族世紀復興。