丁芝華

摘 要：自20世紀(jì)80年代中期起，我國(guó)在城市公共交通領(lǐng)域推行了市場(chǎng)化改革。伴隨著此改革，政府也逐步加強(qiáng)了對(duì)該領(lǐng)域的法律規(guī)制。然而，多年來(lái)政府對(duì)城市公共交通的規(guī)制始終未能定型。缺少對(duì)城市公共交通規(guī)制模式的合理定位是導(dǎo)致此狀況產(chǎn)生的直接原因之一，而對(duì)城市公共交通的公益性、市場(chǎng)化改革和規(guī)制及它們之間的相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)不足為深層次上的重要原因。對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)、政府治理的總體模式及傳統(tǒng)、對(duì)城市公共交通進(jìn)行規(guī)制的理由、目的和程度等因素對(duì)城市公共交通規(guī)制模式的合理定位具有較大影響作用?；趯?duì)這些因素的分析，政府對(duì)城市公共交通進(jìn)行的規(guī)制當(dāng)選法律規(guī)制模式。

關(guān)鍵詞：城市公共交通;政府規(guī)制;市場(chǎng)化改革;規(guī)制模式;法律規(guī)制

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“社會(huì)問(wèn)題視閾下中小學(xué)生校車(chē)的運(yùn)營(yíng)及其監(jiān)管研究”（15YJAZH011）。

[中圖分類(lèi)號(hào)] D922.181 [文章編號(hào)] 1673-0186（2021）006-0043-009

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.006.004

改革開(kāi)放以后，我國(guó)城市公共交通事業(yè)獲得了迅猛的發(fā)展，為城市的運(yùn)行和發(fā)展起到了非常重要的作用。2019年，全國(guó)擁有公共汽電車(chē)69.33萬(wàn)輛，全國(guó)城市擁有公共汽電車(chē)運(yùn)營(yíng)線路65 730條，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度133.6萬(wàn)公里，而1978年全國(guó)城市僅有公共汽電車(chē)25 839輛，運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度僅為47 451公里。但是，城市公共交通供給依然有限，距離滿足市民在出行上的美好需求還存在較大差距。在此情形下，急需加快推進(jìn)城市公共交通治理的現(xiàn)代化，促進(jìn)城市公共交通事業(yè)進(jìn)一步改善和發(fā)展。政府規(guī)制在城市公共交通治理中居于重要地位，多年來(lái)我國(guó)的城市公共交通規(guī)制缺少合理的模式定位，始終未能定型，給城市公共交通治理的現(xiàn)代化帶來(lái)較大障礙。20世紀(jì)80年代以后推行的市場(chǎng)化改革曾極大地推動(dòng)了城市公共交通法制建設(shè)，也為確立合理的城市公共交通規(guī)制模式提供了很好的契機(jī)，然而由于對(duì)城市公共交通的公益性、市場(chǎng)化改革與政府規(guī)制三者之間關(guān)系認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)的一些誤區(qū)，到底采用何種城市公共交通規(guī)制模式一直未有定論。當(dāng)前，非常有必要厘清城市公共交通的公益性、市場(chǎng)化改革與政府規(guī)制三者之間的關(guān)系，消除誤區(qū)，盡快確立合理的城市公共交通規(guī)制模式，從而為實(shí)現(xiàn)城市公共交通規(guī)制的定型，推進(jìn)城市公共交通治理的現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、我國(guó)城市公共交通市場(chǎng)化改革的推行

在改革開(kāi)放前后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)實(shí)行的是單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在該體制下，城市公共交通被視為社會(huì)福利事業(yè)，實(shí)行高度集中的政企合一管理模式：由國(guó)有企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，其投資和經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)由政府直接管理，車(chē)輛購(gòu)置、場(chǎng)站設(shè)施建設(shè)的資金完全來(lái)源于財(cái)政撥款，經(jīng)營(yíng)則依靠票價(jià)收入和財(cái)政補(bǔ)貼維持[1]143。在這種國(guó)有化的規(guī)制模式下，城市公共交通服務(wù)完全由政府提供，城市公共交通的運(yùn)營(yíng)由政府的運(yùn)輸管理部門(mén)負(fù)責(zé)。

然而，這種模式在改革開(kāi)放后并不太長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)就遇到了挑戰(zhàn)。在這一時(shí)期，隨著城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，居民收入不斷上升，其出行次數(shù)不斷增加，再加上城市人口的不斷增加，交通需求不斷增長(zhǎng)，城市公共交通供給能力不足的問(wèn)題逐步突出，到20世紀(jì)80年代中期后，“乘車(chē)難”已成為許多城市面臨的棘手問(wèn)題[2]。為了解決此問(wèn)題，政府開(kāi)始推行所謂的市場(chǎng)化改革。

1985年4月1日，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部向國(guó)務(wù)院提交了《關(guān)于改革城市公共交通工作的報(bào)告》。同年4月19日，國(guó)務(wù)院作出原則上同意該報(bào)告的決定，并向其下屬機(jī)構(gòu)及地方政府下發(fā)轉(zhuǎn)發(fā)該報(bào)告的通知，要求各地根據(jù)具體情況貫徹執(zhí)行。在該報(bào)告中，政府首次提出“以國(guó)營(yíng)為主，發(fā)展集體和個(gè)體經(jīng)營(yíng)”的干預(yù)措施，并要求企業(yè)經(jīng)營(yíng)完全實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，全面實(shí)行承包責(zé)任制，此外，在國(guó)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部，允許實(shí)行多種形式的經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制，可實(shí)行全民所有制下的個(gè)人承包。這次改革的內(nèi)容可歸結(jié)為：允許私人企業(yè)等社會(huì)力量進(jìn)入城市公共交通經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，而國(guó)有部分實(shí)行政企分開(kāi)，管理部門(mén)和公交企業(yè)分離，公交企業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作[3]。市場(chǎng)化改革實(shí)施后，個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的方式在許多城市得到迅速發(fā)展。

20世紀(jì)90年代以后直至21世紀(jì)后的數(shù)年間，市場(chǎng)化改革不斷向縱深推進(jìn)。北京、上海等大城市進(jìn)行了大規(guī)模的改革，許多中小城市也進(jìn)行了改革。在改革中，進(jìn)行投融資體制改革，引導(dǎo)民間資本參與城市公共交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，逐步建立了特許經(jīng)營(yíng)制度。

2004年3月6日，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)明確了城市公共交通的社會(huì)公益性，強(qiáng)調(diào)了“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”的政策。這并非首次提出該政策，在建設(shè)部1990年下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈城市公共交通當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施辦法〉的通知》中就提出了。次年9月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部門(mén)提報(bào)的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》。對(duì)城市公共交通的社會(huì)公益性的定位、“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”政策的強(qiáng)調(diào)以及市場(chǎng)化改革中出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序、企業(yè)虧損、票價(jià)混亂、線路不合理、安全隱患大等問(wèn)題使人們開(kāi)始質(zhì)疑以前大力推行的改革[1]146。許多人認(rèn)為，城市公共交通事業(yè)是社會(huì)公益性事業(yè)，而非企業(yè)的盈利性行為，應(yīng)由政府承辦[4]。政策上的變化使得此前的市場(chǎng)化改革受到了較大阻力，甚至停滯不前。盡管?chē)?guó)家也出臺(tái)了一些涉及城市公共交通改革的政策，但市場(chǎng)化改革似乎再也無(wú)力回天，在不少城市，通過(guò)回購(gòu)、資產(chǎn)置換等方式，國(guó)有企業(yè)重回公共交通的主導(dǎo)或壟斷地位。

此后，雖然國(guó)務(wù)院在2012年發(fā)布的《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》中曾提出，支持公共交通企業(yè)吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但各地城市公共交通的市場(chǎng)化改革面臨困境，始終起色不大。

盡管如此，市場(chǎng)化改革的成效還是不可否認(rèn)的。1985年，全國(guó)城市共有公交車(chē)輛42 993輛，其運(yùn)營(yíng)線路105 581公里，其運(yùn)客總?cè)藬?shù)超過(guò)255億人次，有輪渡476輛，出租汽車(chē)25 346輛，而在2004年，分別為281 516輛、159 711公里、427億人次、1 145輛、903 734輛。與此同時(shí)，市場(chǎng)化改革對(duì)增強(qiáng)我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域中的競(jìng)爭(zhēng)、改善公共交通企業(yè)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效、提高我國(guó)城市公共交通的服務(wù)質(zhì)量、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)等起到了很大作用[5]。

二、我國(guó)城市公共交通規(guī)制的探索

自19世紀(jì)末以來(lái)，城市公共交通逐漸成為世界上許多國(guó)家城市公用事業(yè)的重要組成部分，對(duì)它的規(guī)制也逐漸受到了相關(guān)政府的重視。例如，在英國(guó)，城市公共交通發(fā)展較早，對(duì)它的規(guī)制在19世紀(jì)末就受到了政府的重視[6]。在我國(guó)，對(duì)城市公共交通的規(guī)制很早也受到了重視，并進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索。

（一）政府規(guī)制的性質(zhì)和基本模式

城市公共交通規(guī)制屬于政府規(guī)制的一個(gè)組成部分。政府規(guī)制（government regulation）通常被簡(jiǎn)稱(chēng)為規(guī)制（regulation），是指政府通過(guò)公共機(jī)構(gòu)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的一種直接干預(yù)活動(dòng)[7]。其不同于國(guó)內(nèi)人們常說(shuō)的政府監(jiān)管、行政管理、行業(yè)管理等概念，是舶來(lái)品，來(lái)自西方社會(huì)。在近代西方社會(huì)中，微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要是由市場(chǎng)來(lái)調(diào)控的，各國(guó)政府實(shí)施的直接干預(yù)較少，但自近代社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變時(shí)期（19世紀(jì)末到20世紀(jì)初）以來(lái)，由于社會(huì)形勢(shì)的需要，各國(guó)政府紛紛采取措施對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)，政府規(guī)制得到迅猛發(fā)展，其也成為現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征。

在我國(guó)，人們往往把政府規(guī)制看作政府對(duì)市場(chǎng)的管理或監(jiān)管。這種認(rèn)識(shí)并不準(zhǔn)確。盡管市場(chǎng)在微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控上起到重要作用，但并不能把市場(chǎng)等同于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，前者只是后者的一種調(diào)控方式。與市場(chǎng)相同，政府規(guī)制也是對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控的一種方式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上看，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)控的不足（也被稱(chēng)為市場(chǎng)失靈[market failure]）正是政府規(guī)制產(chǎn)生和發(fā)展的主要原因[8]。此外，一些研究者把政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控看作政府規(guī)制的組成部分[9]，也是有欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>

在西方社會(huì)中，由于受對(duì)國(guó)家的認(rèn)識(shí)、對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)、國(guó)家權(quán)力集中的程度、歷史傳統(tǒng)等多種因素的影響，不同國(guó)家對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)的強(qiáng)度存在差異，形成了兩種不同的政府規(guī)制模式，一種是國(guó)有化或公有制（public ownership）模式，另一種是法律規(guī)制模式（statutory regulation）[10]。在包括城市公共交通在內(nèi)的公用事業(yè)領(lǐng)域，這兩種模式的區(qū)分非常明顯。在國(guó)有化模式下，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)強(qiáng)度較大，許多公用事業(yè)實(shí)行國(guó)有化，由國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)管理，政府規(guī)制需要調(diào)整的主要是經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)或國(guó)有企業(yè)與接受公用事業(yè)服務(wù)的市民之間的關(guān)系，這種關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單。在法律規(guī)制模式下，政府對(duì)公用事業(yè)組織和運(yùn)營(yíng)的干預(yù)強(qiáng)度較小，公用事業(yè)市場(chǎng)起主要作用，政府規(guī)制需要調(diào)整的是該市場(chǎng)的準(zhǔn)入和運(yùn)行監(jiān)管問(wèn)題。不同的模式?jīng)Q定了公用事業(yè)規(guī)制體系的框架和重點(diǎn)，也決定了公用事業(yè)治理的主要方式，對(duì)公用事業(yè)的組織和運(yùn)營(yíng)有著深刻影響。在第二種模式下，政府可以靈活運(yùn)用各種政策工具對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公用事業(yè)的組織和運(yùn)營(yíng)上的主導(dǎo)性作用。

在20世紀(jì)70年代末80年代初之前，歐洲國(guó)家在公用事業(yè)領(lǐng)域主要采用國(guó)有化模式，在此之后，在私有化、解除規(guī)制（deregulation）改革等的基礎(chǔ)上，普遍采用法律規(guī)制模式，而美國(guó)自19世紀(jì)末以來(lái)一直主要采用法律規(guī)制模式。從全球范圍內(nèi)看，在公用事業(yè)領(lǐng)域中，法律規(guī)制模式在20世紀(jì)70年代末80年代初后逐步成為大多數(shù)國(guó)家政府規(guī)制的主導(dǎo)模式。

（二）我國(guó)城市公共交通規(guī)制的基本情況

中華人民共和國(guó)成立后，北京、上海、沈陽(yáng)等主要大城市就開(kāi)始按照蘇聯(lián)的模式發(fā)展和管理公共交通。在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步建立后，城市公共交通全面實(shí)行政府直接投資、國(guó)營(yíng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的政府統(tǒng)包經(jīng)營(yíng)的管理。

改革開(kāi)放后，伴隨著城市公共交通的不斷發(fā)展，我國(guó)逐步加強(qiáng)了對(duì)城市公共交通的規(guī)制。1980年，國(guó)家城建總局頒布了《關(guān)于加強(qiáng)城市公共交通工作的若干規(guī)定》，明確了城市公共交通的發(fā)展方針和城市公共交通企業(yè)的性質(zhì)，對(duì)其運(yùn)營(yíng)中的安全服務(wù)、車(chē)輛保養(yǎng)、修理以及科學(xué)研究等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。1984年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部與公安部聯(lián)合頒布了《城市公共交通車(chē)船乘坐規(guī)則》，對(duì)乘坐城市公共交通工具等行為進(jìn)行了規(guī)范。

推行市場(chǎng)化改革后，政府又下發(fā)了多個(gè)政策性文件，如《關(guān)于對(duì)城市公共汽車(chē)、電車(chē)實(shí)行專(zhuān)營(yíng)權(quán)管理的意見(jiàn)》（1994年）、《關(guān)于清理整頓城市出租汽車(chē)等公共客運(yùn)交通的意見(jiàn)》（1999年）、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（2002年）等，以加快和規(guī)范市場(chǎng)化改革。與此同時(shí)，也頒布了一些法律文件。1988年，建設(shè)部與其他國(guó)務(wù)院部門(mén)聯(lián)合頒布《城市出租汽車(chē)管理暫行辦法》。1993年，建設(shè)部相繼頒布《城市公共客運(yùn)交通經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的若干規(guī)定》和《全民所有制城市公共交通企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)施辦法》。1997年，該部與公安部聯(lián)合頒布《城市出租汽車(chē)管理辦法》。

在進(jìn)入21世紀(jì)后，建設(shè)部又分別于2004和2005年頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《城市公共汽電車(chē)客運(yùn)管理辦法》兩部重要規(guī)章。同期，上海市、安徽省、貴州省等地分別頒布了一些有關(guān)城市公共交通規(guī)制的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，如《上海市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例》（2000年）等。這些法律法規(guī)的頒行對(duì)我國(guó)城市公共交通的規(guī)制起到了重要作用。

但是，在市場(chǎng)化改革受阻后，整個(gè)國(guó)家層次上有關(guān)城市公共交通規(guī)制的立法推進(jìn)緩慢。直到2017年，交通運(yùn)輸部才頒布《城市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)管理規(guī)定》，對(duì)城市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于備受社會(huì)關(guān)注的《城市公共交通條例》或《城市公共交通管理?xiàng)l例》，國(guó)務(wù)院法制辦雖然分別于2007年、2010年和2019年推出征求意見(jiàn)稿，但始終也未能頒布實(shí)施。在此期間，不少地方政府嘗試頒布了一些地方性法規(guī)或政府規(guī)章，如《貴州省城市公共交通管理?xiàng)l例》（2008年）、《吉林省公共客運(yùn)管理?xiàng)l例》（2010年）、《濟(jì)南市城市公共交通條例》（2013年）、《湖北省城市公共交通發(fā)展與管理辦法》（2014年）、《濰坊市城市公共交通管理辦法》（2019年）等，以加強(qiáng)對(duì)城市公共交通的規(guī)制。

從總體上看，我國(guó)城市公共交通規(guī)制尚處于探索階段，在很大程度上還依賴(lài)于政策，相關(guān)立法不盡完善，缺少一部相對(duì)完整的基本法律，現(xiàn)有立法的效力層次大多較低，其內(nèi)容也不全[11]。在模式上，在推行市場(chǎng)化改革前一直采用國(guó)有化模式，在此后，開(kāi)始由國(guó)有化模式向法律規(guī)制轉(zhuǎn)變，后來(lái)由于市場(chǎng)化改革受阻，似乎又要回到原來(lái)的國(guó)有化模式，但由于到底是采用哪種模式還存在較大疑問(wèn)，因而就未能完全變?yōu)閲?guó)有化模式。規(guī)制模式不確定，有關(guān)城市公共交通規(guī)制的基本立法無(wú)法推進(jìn)也就成為自然了，最終導(dǎo)致城市公共交通規(guī)制至今無(wú)法定型，嚴(yán)重阻礙了城市公共交通治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。

三、市場(chǎng)化改革與城市公共交通規(guī)制的密切關(guān)系

市場(chǎng)化改革是影響城市公共交通規(guī)制的重要因素。是否進(jìn)行市場(chǎng)化改革，如果進(jìn)行，進(jìn)行到什么程度，決定了城市公共交通規(guī)制的基本模式和核心內(nèi)容。城市公共交通規(guī)制的核心在于確定政府如何組織城市公共交通，繼而建立與之相匹配的具體管理制度。如果通過(guò)國(guó)有化的方式組織城市公共交通，城市公共交通規(guī)制的核心在于建立對(duì)國(guó)有城市公共交通企業(yè)的管理制度。如果推行市場(chǎng)化改革，完全或主要通過(guò)市場(chǎng)的方式組織城市公共交通，城市公共交通規(guī)制的核心則在于建立對(duì)城市公共交通市場(chǎng)的監(jiān)管制度。

多年來(lái)，我國(guó)對(duì)城市公共交通的規(guī)制始終未能定型。之所以如此，主要在于對(duì)是否進(jìn)行市場(chǎng)化改革存在疑問(wèn)。從深層次上看，是由于人們對(duì)城市公共交通的公益性、市場(chǎng)化改革和規(guī)制及它們之間的關(guān)系的認(rèn)識(shí)存在不足。深入認(rèn)識(shí)這三者，理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系，是進(jìn)行我國(guó)城市公共交通規(guī)制的模式定位，繼而實(shí)現(xiàn)其定型的關(guān)鍵。

城市公共交通的公益性，是指城市公共交通屬于一種公用事業(yè)（public utilities）。盡管學(xué)界對(duì)公用事業(yè)的界定存在一些爭(zhēng)議，但其具有兩個(gè)基本特征。一是為社會(huì)公眾提供基本公共服務(wù)（包括公共產(chǎn)品），二是關(guān)涉公共利益，須受到政府的有效規(guī)制[12]。在2004年后，人們特別強(qiáng)調(diào)城市公共交通的這種性質(zhì)。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，城市公共交通滿足的是社會(huì)公眾的基本出行需求，政府應(yīng)當(dāng)向社會(huì)提供這種服務(wù)，提供這種服務(wù)是政府須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任[13]。但這種觀點(diǎn)是非常值得商榷的。從本質(zhì)上看，它在很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下把城市公共交通視為社會(huì)福利事業(yè)的認(rèn)識(shí)的一種延續(xù)，并未深刻認(rèn)識(shí)到它的特性。公用事業(yè)與社會(huì)福利存在很大的差異，盡管這二者有一些相似之處。社會(huì)福利應(yīng)由政府提供，而公用事業(yè)并不一定非得由政府提供，也完全可以由社會(huì)力量提供，這已為國(guó)外很多國(guó)家的實(shí)踐所證明。因其關(guān)涉公共利益，對(duì)于公用事業(yè)，政府所承擔(dān)的責(zé)任主要是一種規(guī)制責(zé)任，而非承辦責(zé)任。強(qiáng)調(diào)城市公共交通的公益性及其在城市交通中的優(yōu)先地位，用意應(yīng)在于使政府更加清楚地認(rèn)識(shí)到其在城市公共交通的運(yùn)行和發(fā)展上應(yīng)承擔(dān)更多的規(guī)制責(zé)任，而不應(yīng)是讓其完全承擔(dān)城市公共交通的提供責(zé)任。

由于對(duì)城市公共交通公益性的認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，人們對(duì)其市場(chǎng)化改革的認(rèn)識(shí)也產(chǎn)生了問(wèn)題。我國(guó)對(duì)城市公共交通進(jìn)行的市場(chǎng)化改革，就是打破該領(lǐng)域中國(guó)有壟斷的格局，更多地發(fā)揮市場(chǎng)在城市公共交通事業(yè)的組織和運(yùn)營(yíng)上的調(diào)控作用。其可分為兩個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)方面是允許個(gè)人、私營(yíng)企業(yè)等社會(huì)力量在一定程度上進(jìn)入城市公共交通的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，這也可以被稱(chēng)為城市公共交通的民營(yíng)化，另一個(gè)方面是通過(guò)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)等使該領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)（早期還是國(guó)營(yíng)企業(yè)）成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，這也是很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)所有國(guó)企改革的基本內(nèi)容（黨的十八大后國(guó)企改革正在進(jìn)一步走向“深水區(qū)”）。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，無(wú)論在公用事業(yè)領(lǐng)域，還是在非公用事業(yè)領(lǐng)域，市場(chǎng)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控都具有不可否認(rèn)的重要作用。如前所述，我國(guó)推行的市場(chǎng)化改革在改善城市公共交通的運(yùn)行和發(fā)展的許多方面上都起到了不小的作用。該改革并無(wú)問(wèn)題。然而，在特別強(qiáng)調(diào)城市公共交通的公益性后，人們誤認(rèn)為城市公共交通必須由政府承辦，繼而認(rèn)為市場(chǎng)化改革不適合該領(lǐng)域，甚至把其“公益性”和“市場(chǎng)化”對(duì)立起來(lái)[14]。這些認(rèn)識(shí)導(dǎo)致城市公共交通的市場(chǎng)化改革嚴(yán)重受阻。實(shí)際上，城市公共交通的公益性與市場(chǎng)化改革并無(wú)沖突。推行市場(chǎng)化改革能夠調(diào)動(dòng)各類(lèi)資本參與城市公共交通的組織和運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)投資主體和方式的多元化，解決制約我國(guó)城市公共交通發(fā)展的最大障礙[15]。與此同時(shí)，多元化的城市公共交通經(jīng)營(yíng)主體能夠提升城市公共交通服務(wù)的效率和質(zhì)量，降低服務(wù)價(jià)格。這些非常有助于保證城市公共交通的公益性。

固然，市場(chǎng)的先天缺陷也會(huì)對(duì)城市公共交通的公益性產(chǎn)生不利影響。但是，市場(chǎng)化改革的推行并不意味著政府完全把城市公共交通事業(yè)推給了市場(chǎng)，政府有責(zé)任保證城市公共交通的公益性[16]。這種責(zé)任也屬于政府對(duì)城市公共交通應(yīng)承擔(dān)的規(guī)制責(zé)任的范圍。城市公共交通的公益性既是政府對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。由于城市公共交通關(guān)涉公共利益，或者說(shuō)其具有公益性，政府有理由，也有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行有效的規(guī)制。在推行市場(chǎng)化改革后，市場(chǎng)在城市公共交通的組織和運(yùn)營(yíng)上起主導(dǎo)性的調(diào)控作用，政府同時(shí)也通過(guò)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、建立特許制度、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、控制價(jià)格、提供補(bǔ)貼等諸多措施直接干預(yù)城市公共交通企業(yè)的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。這些措施一方面可以維護(hù)城市公共交通市場(chǎng)秩序，另一方面可以保證城市公共交通的公益性。

四、市場(chǎng)化改革導(dǎo)向下城市公共交通規(guī)制模式的定位

導(dǎo)致我國(guó)城市公共交通規(guī)制未能定型的原因很多，政府始終缺少對(duì)城市公共交通規(guī)制模式的合理定位就是其中比較重要的一個(gè)，因?yàn)閷?duì)城市公共交通規(guī)制模式的合理定位是實(shí)現(xiàn)城市公共交通規(guī)制定型的前提。多年來(lái)，如同對(duì)其他公用事業(yè)的規(guī)制一樣，政府也始終缺少對(duì)城市公共交通規(guī)制模式的合理定位。作為一個(gè)頗有膽識(shí)的、有益的嘗試和探索，自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始的城市公共交通市場(chǎng)化改革本來(lái)能使政府很好地認(rèn)識(shí)到該領(lǐng)域中的市場(chǎng)調(diào)控所具有的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，繼而使政府逐步實(shí)現(xiàn)城市公共交通規(guī)制模式的合理定位。但是，由于對(duì)該領(lǐng)域中的市場(chǎng)調(diào)控所具有的缺點(diǎn)以及對(duì)城市公共交通的公益性的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，再加上對(duì)于政府規(guī)制本身的認(rèn)識(shí)不足，政府包辦或者政府替代市場(chǎng)的思想卷土重來(lái)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)城市公共交通規(guī)制模式的合理定位也就成為必然。城市公共交通規(guī)制模式定位上的缺失導(dǎo)致了城市公共交通規(guī)制在一定程度上的混亂，導(dǎo)致最終績(jī)效不佳。一個(gè)明顯的例證是，政府為城市公共交通企業(yè)的運(yùn)營(yíng)提供了大量的財(cái)政補(bǔ)貼，給自己帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，但許多公共交通企業(yè)仍存在巨額虧損、運(yùn)行效率不高、服務(wù)質(zhì)量差強(qiáng)人意的問(wèn)題，不能很好地滿足城市居民的出行需求。因而，政府當(dāng)前急需進(jìn)行城市公共交通規(guī)制模式的合理定位，以盡快實(shí)現(xiàn)城市公共交通規(guī)制的定型。

對(duì)城市公共交通規(guī)制模式的定位是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題。這可能也是我國(guó)政府多年來(lái)始終未能很好地解決該問(wèn)題的重要原因。對(duì)城市公共交通規(guī)制模式的合理定位，不僅要考慮對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)、政府治理的總體模式及傳統(tǒng)等因素，也要考慮對(duì)城市公共交通進(jìn)行規(guī)制的理由、目的和程度等。其中，對(duì)于城市公共交通規(guī)制程度因素上，要充分考慮市場(chǎng)化改革的導(dǎo)向。

對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)是對(duì)城市公共交通規(guī)制的模式進(jìn)行定位的基礎(chǔ)。在我國(guó)，改革開(kāi)放以后，逐步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分肯定了市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展中的重要作用，其地位也由較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)堅(jiān)持的在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”發(fā)展到現(xiàn)在的“決定性作用”，而政府的地位也由“宏觀調(diào)控”發(fā)展到“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理”[17]。市場(chǎng)作用的第一性和政府作用的第二性[18]，是國(guó)內(nèi)當(dāng)前對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系的基本觀點(diǎn)。對(duì)城市公共交通規(guī)制的模式進(jìn)行定位時(shí)不能偏離該觀點(diǎn)。

政府治理采用的總體模式在一定程度上決定了城市公共交通規(guī)制的模式。在改革開(kāi)放前后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)實(shí)行“管理型政府”的治理模式，不斷積極地轉(zhuǎn)變政府職能，逐步實(shí)行“服務(wù)型政府”和“法治政府”的治理模式。在“管理型政府”的治理模式下，強(qiáng)調(diào)政府本位和權(quán)力本位，政府是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的主體，處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行的核心地位上[19]。它可謂我國(guó)政府治理的傳統(tǒng)模式，在當(dāng)前仍具有較大的影響力。在“服務(wù)型政府”和“法治政府”的治理模式下，強(qiáng)調(diào)民本位和社會(huì)本位，政府主要是依法為市場(chǎng)主體提供服務(wù)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，查處市場(chǎng)主體的相關(guān)違法行為等。從深層次上看，政府主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)管，而非直接或間接地參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。對(duì)城市公共交通規(guī)制模式的定位必須在當(dāng)前采用的政府治理總體模式的框架內(nèi)進(jìn)行。

對(duì)城市公共交通進(jìn)行規(guī)制的理由、目的和程度等因素是對(duì)城市公共交通規(guī)制的模式進(jìn)行定位的直接依據(jù)。在我國(guó)，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)城市公共交通的規(guī)制源于管理型政府的治理模式，后來(lái)才以其公益性作為主要理由。但是，過(guò)于強(qiáng)調(diào)了該性質(zhì)，并對(duì)其認(rèn)識(shí)上存在偏差，導(dǎo)致城市公共交通規(guī)制的目的定位和程度選擇上出現(xiàn)問(wèn)題。人們誤認(rèn)為政府應(yīng)提供城市公共交通服務(wù)，應(yīng)包辦或主要承辦城市公共交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。實(shí)際上，基于城市公共交通的公益性，政府應(yīng)承擔(dān)規(guī)制責(zé)任，相對(duì)于非公益事業(yè)的企業(yè)，政府需要進(jìn)行相對(duì)多一些的規(guī)制，但其規(guī)制城市公共交通的目的主要在于保證其公益性，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控的作用[20]，而非包辦城市公共交通服務(wù)。國(guó)有化所帶來(lái)的許多負(fù)面問(wèn)題也是明顯的。例如，巨額的運(yùn)營(yíng)成本給政府帶來(lái)了極大的財(cái)政壓力、國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益差和服務(wù)質(zhì)量不高、市場(chǎng)高度壟斷、國(guó)有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力差等[21]。進(jìn)而言之，市場(chǎng)化改革與城市公共交通的公益性并不矛盾，城市公共交通需要推行適度的市場(chǎng)化改革?；诔鞘泄步煌ń?jīng)營(yíng)性的特點(diǎn)，政府需要適當(dāng)減少對(duì)城市公共交通的干預(yù)，在城市公共交通運(yùn)行和發(fā)展中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)控作用。適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)可以改善該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，提高服務(wù)效率，提高城市公共交通企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，從而提高城市公共交通的公益性。

綜合考慮以上因素，我國(guó)對(duì)城市公共交通進(jìn)行的規(guī)制需要確立法律規(guī)制模式，而非國(guó)有化模式。法律規(guī)制模式的確立，在堅(jiān)持城市公共交通公益性的基礎(chǔ)上，明晰了政府在城市公共交通運(yùn)行和發(fā)展上所應(yīng)承擔(dān)的規(guī)制責(zé)任，而非包辦城市公共交通事業(yè)的責(zé)任，理順了市場(chǎng)化改革與城市公共交通公益性的關(guān)系，明確了市場(chǎng)化改革在推動(dòng)城市公共交通事業(yè)發(fā)展上的重要地位，順應(yīng)了適度放松城市公共交通規(guī)制的趨勢(shì)，強(qiáng)化了法治在城市公共交通治理上的作用，為推動(dòng)城市公共交通立法的完善，實(shí)現(xiàn)城市公共交通規(guī)制的定型和推進(jìn)城市公共交通治理的現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

確立法律規(guī)制模式，并非否定和摒棄城市公共交通的國(guó)有經(jīng)營(yíng)方式。在此模式下，可以在建立完備的城市公共交通法律制度的基礎(chǔ)上，充分利用好投融資管理、財(cái)政支持、稅收減免等政策工具，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類(lèi)資本積極參與城市公共交通的組織和運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)營(yíng)方式和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的長(zhǎng)處。與此同時(shí)，考慮到各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、公共交通發(fā)展上存在的差異，在立法中允許各城市因地制宜，在不同區(qū)域，對(duì)于不同類(lèi)型的公共交通方式，都可靈活安排城市公共交通市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)。

近些年來(lái)，隨著城市人口集聚增速的增速和機(jī)動(dòng)車(chē)的持續(xù)迅猛增加，許多城市的交通壓力暴增，公共交通既面臨著許多發(fā)展機(jī)遇，也面臨著不少挑戰(zhàn)，政府亟須加強(qiáng)對(duì)城市公共交通的規(guī)制，推進(jìn)城市公共交通治理的現(xiàn)代化。對(duì)此，進(jìn)行城市公共交通規(guī)制模式的合理定位，盡快實(shí)現(xiàn)城市公共交通規(guī)制的定型是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。綜合前述研究，我們需端正相關(guān)認(rèn)識(shí)，順應(yīng)當(dāng)前的政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的大潮，充分發(fā)揮好市場(chǎng)的決定性作用，發(fā)揮好政府作用，盡快出臺(tái)相關(guān)法律[22]，應(yīng)用法律規(guī)制模式對(duì)城市公共交通進(jìn)行規(guī)制。

參考文獻(xiàn)

[1] ?楊娟.市政公共交通改革與監(jiān)管問(wèn)題研究[G]//王學(xué)慶，等.市政公用事業(yè)改革與監(jiān)管.北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2012.

[2] ?國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所.中國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展改革之路——改革開(kāi)放30年綜合運(yùn)輸體系建設(shè)發(fā)展回顧[M].北京：中國(guó)鐵道出版社，2009：220.

[3] ?ZHUO JIAN. Regulatory Reforms on Public Transport in China from 1985 to 2010： A Retrospective Case Study of Bus Operations in Shanghai[G]//George Sun etc.Journeys. Singapore： LTA Academy， Land ?Transport ?Authority， 2013： 87-95.

[4] ?秦鳳華.城市公交的“逆市場(chǎng)化”輪回[J].中國(guó)投資，2007（11）：72-73.

[5] ?陳富良，李波.我國(guó)公交行業(yè)市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)與反思[C]//胡軍.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)發(fā)展——中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2009年年會(huì)論文集.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2010：534-536.

[6] ?WALTER G. Moss. An Age of Progress？： Clashing Twentieth-Century Global Forces[M]. London and New York： Anthem Press， 2008： 75-77.

[7] ?PHILIP SELZNICK. Focusing Organizational Research on Regulation[C]//Roger G. Noll. Regulatory Policy and the Social Sciences. Berkeley & Los Angeles： The University of California Press， 1985： 363-364.

[8] ?DANIEL F.， SPULBER. Regulation and Markets[M]. Cambridge， Massachusetts： The MIT Press， 1989： 1-17.

[9] ?賈元華.城市交通經(jīng)濟(jì)[M].北京：北京交通大學(xué)出版社，2013：301.

[10] ?GIANDOMENICO MAJONE. Regulation and Its Modes[C]//Giandomenico Majone. Regulating Europe. London and New York： Routledge， 1996： 9-27.

[11] ?謝地，肖愷.我國(guó)城市公共交通行業(yè)的政府規(guī)制改革亟待深化[J].貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（4）：19-25.

[12] ?吳志紅.公用事業(yè)規(guī)制法研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2012：1.

[13] ?交通運(yùn)輸部道路運(yùn)輸司.城市公共交通管理概論[M].北京：人民交通出版社，2011：31.

[14] ?胡坤鵬，鄒普尚. 城市公共交通服務(wù)供給側(cè)政府管理職責(zé)邊界與市場(chǎng)機(jī)制研究[J].交通運(yùn)輸研究，2017（3）：1-5.

[15] ?港鐵公司.城市公共交通市場(chǎng)化發(fā)展初探[C]//李偉.新常態(tài)下中國(guó)如何保障經(jīng)濟(jì)安全.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2015：332-334.

[16] ?匡曉慧.市場(chǎng)化改革的限度：公交市場(chǎng)化改革模式分析[J].城市，2007（8）：58-61.

[17] ?尹漢寧.深刻認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)關(guān)系的新定位[J].中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2014（1）：19-22.

[18] ?何樹(shù)平，劉凱鵬.政府和市場(chǎng)關(guān)系的新定位、新要求——學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的論述[J].福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（1）：13-19.

[19] ?陳建先.政府治理特征及模式抉擇[J].行政論壇，2005（5）：5-7.

[20] ?王峰.公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的政府監(jiān)管——以浙江省湖州市城市公共交通為研究對(duì)象[J].寧夏黨校學(xué)報(bào)，2019（6）：99-104.

[21] ?維坎·維奇克.城市公共交通：運(yùn)營(yíng)、規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)：規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)部分：下冊(cè)[M].宋瑞，何世偉，譯.北京：中國(guó)鐵道出版社，2012：179.

[22] ?李紅宇.我國(guó)城市公共交通市場(chǎng)化改革中的問(wèn)題與對(duì)策探討[J].財(cái)經(jīng)界，2015（32）：35.

Abstract： Since the middle period of 1980s， the marketization reform has been conducted in Chinas urban public transport field. Along with the reform， statutory regulation of the field by the government has been strengthened gradually. However， the regulation hasnt been always fallen into a pattern. For this， one of direct reasons is the absence of reasonable regulation mode， and the lack of awareness of the feature of public interest， marketization reform and regulation of urban public transit and the relationship among them is among deeper reasons. By analyzing the factors such as understanding the relationship between government and market， governance mode and its tradition， and justifications， purpose and degree of urban public transport regulation， the mode of statutory regulation should be chosen for Chinas regulation of urban public transport.

Key Words： urban public transport; government regulation; marketization reform; regulation mode; statutory regulation