張文律

摘要：加強扶貧項目資金資產(chǎn)管理和監(jiān)督是當前迫切需要解決的一個重大問題。溫州財政支農(nóng)資金折股量化扶貧在實踐中初步構(gòu)建了扶貧項目資金來源與選擇機制、資產(chǎn)管理監(jiān)督機制和資產(chǎn)收益分配機制，雖不夠完善，但已取得較好的制度績效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，溫州財政支農(nóng)資金折股量化扶貧項目選擇物業(yè)類較多，選擇鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目偏少；折股量化扶貧項目管理的精細化、信息化還不夠；扶貧資產(chǎn)收益分配機制尚有待完善。建議從提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目比例、加強扶貧資產(chǎn)管理監(jiān)督以及優(yōu)化扶貧資產(chǎn)收益分配等構(gòu)建扶貧項目資產(chǎn)管理監(jiān)督的長效機制。

關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)資金 折股量化 資產(chǎn)收益扶貧 產(chǎn)業(yè)扶貧 資產(chǎn)管理

一、引言及文獻述評

資產(chǎn)收益扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧的重要內(nèi)容。近年來四川、重慶、貴州等地進行了各具特色的實踐探索，引起了眾多相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的研究興趣。余佶（2016）對貴州六盤水進行了調(diào)研，認為建立資產(chǎn)收益扶貧制度面臨資源資金整合難，政策配套不完善，以及風險防控難等關(guān)鍵性問題。王軍等（2016）通過對四川廣元財政資金股權(quán)量化的調(diào)查，分析了改革的過程和內(nèi)容，探討了改革的理論邏輯和實踐困境，并提出了今后改革的對策建議。馮彥明（2017）通過調(diào)查，得出重慶石柱資產(chǎn)收益扶貧模式主要有股權(quán)收益扶貧、基金收益扶貧、信貸收益扶貧三種類型。王東賓（2016）、古川等（2017）、李卓等（2018）、覃志敏等（2020）還分別調(diào)查了河北、湖南、山東、廣西等地的實踐，總結(jié)了各地改革試點的經(jīng)驗和啟示。

在既有相關(guān)理論文獻中，一些學者對資產(chǎn)收益扶貧的理論、政策也進行了充分的討論。謝若登（2007）認為，收入只能維持窮人的消費，但資產(chǎn)能改變窮人的思維方式。陳云凡（2017）認為，社會救助扶貧政策面臨著范式轉(zhuǎn)變，即從收入扶持轉(zhuǎn)向資產(chǎn)拓展。楊青貴（2018）認為資產(chǎn)收益扶貧制度是傳統(tǒng)股份制理論的制度拓展與理論創(chuàng)新。汪三貴等（2017）從項目主體、參與度實現(xiàn)、政府職能、農(nóng)戶決策等對資產(chǎn)收益扶貧的機制創(chuàng)新進行闡述。劉楊等（2017）則從理論、政策和實踐三個層面分析了資產(chǎn)收益扶持制度的運行機制。在資產(chǎn)收益扶貧的政策方面，施海波（2019）認為，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理政策已很難滿足對巨額復雜扶貧資產(chǎn)的現(xiàn)代化管理需求，收益分配機制已難以保證產(chǎn)業(yè)扶貧可持續(xù)效應(yīng)的發(fā)揮。張延龍（2019）針對資產(chǎn)收益扶貧中存在的“保障與激勵”、效率與公平等問題，提出適當展開兜底型貧困戶動態(tài)調(diào)整、重點防范“杠桿過熱”及有效平衡多元主體間的利益分配等建議。魏后凱（2020）分析了當前扶貧資產(chǎn)管理主要存在的問題，提出了加強扶貧資產(chǎn)管理的對策建議?？傮w而言，既有關(guān)于資產(chǎn)收益扶貧的研究尚處于起步階段，有待深入分析和持續(xù)研究。尤其是財政支農(nóng)資金折股量化扶貧作為一種重要的資產(chǎn)收益扶貧方式，現(xiàn)有研究缺乏對財政支農(nóng)資金折股量化扶貧的機制及績效研究，缺乏對典型個案的深入分析。

2021年中央一號文件提出，“加強扶貧項目資產(chǎn)管理和監(jiān)督”。因此，為深入探討財政支農(nóng)資金折股量化扶貧的機制及其績效，本文選擇全國范圍內(nèi)較早開展此項工作的浙江溫州財政支農(nóng)資金折股量化扶貧試點作為研究樣本，對財政支農(nóng)資金折股量化扶貧項目（以下簡稱扶貧項目）的資金來源、選擇類型、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)監(jiān)督和收益分配等機制進行案例研究，由此得出研究結(jié)論并提出相關(guān)的對策建議。

二、溫州財政支農(nóng)資金折股量化扶貧概況及調(diào)研方法

財政支農(nóng)資金折股量化扶貧是指在不改變支農(nóng)資金用途的前提下，以財政支農(nóng)資金投入扶貧項目所形成資產(chǎn)股權(quán)量化為載體，賦予低收入農(nóng)戶更多的財產(chǎn)權(quán)利，拓寬低收入農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定的增收渠道，提高低收入農(nóng)戶的生產(chǎn)參與度，幫助低收入農(nóng)戶增收致富。2017年，溫州市啟動財政支農(nóng)資金折股量化扶貧試點工作，市級層面出臺《溫州市財政支農(nóng)資金折股量化扶貧試點工作實施意見》，選擇甌海、洞頭、永嘉、蒼南、泰順等縣（市、區(qū)）開展財政支農(nóng)資金折股量化扶貧試點。目前，全市已實施286個扶貧項目，投入各級財政支農(nóng)資金5.96億元，撬動社會資本4.63億元，直接分紅受益低收入農(nóng)戶3余萬人，戶均年收入增加1500元左右。扶貧項目類型涉及農(nóng)村自然資源開發(fā)類、農(nóng)村經(jīng)營性集體物業(yè)類、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類發(fā)展類及抱團綜合發(fā)展類等。

本研究在實地調(diào)查過程中，為了保證調(diào)研資料的真實可靠，選取蒼南、泰順、平陽等地，對典型地區(qū)的財政支農(nóng)資金折股量化扶貧情況進行調(diào)查。研究通過參與式觀察、訪談等多種方法，對扶貧項目實施主體相關(guān)負責人、政府委托持股主體相關(guān)負責人、政府相關(guān)管理部門負責人以及低收入農(nóng)戶等進行調(diào)查研究。重點關(guān)注扶貧項目的資金來源、選擇類型、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)監(jiān)督和收益分配等機制及績效。

三、溫州財政支農(nóng)資金折股量化扶貧的機制及績效

（一）扶貧項目資金來源與選擇機制及績效

1.扶貧項目資金來源。折股量化扶貧項目的資金來源渠道主要有財政支農(nóng)資金、社會資本、金融資本、村集體自有資金及村民自籌資金等。其中，參與扶貧項目的財政支農(nóng)資金包括各級財政預算安排的扶貧資金及其它涉農(nóng)資金、掛鉤幫扶資金，但補貼類、救災救濟類專項資金不納入折股量化扶貧項目的實施范圍。據(jù)統(tǒng)計，2017-2019年溫州市投入扶貧項目的財政支農(nóng)資金分別為0.26億元、1.56億元、2.82億元，撬動社會資本投入分別為0.01億元、0.59億元、3.67億元。

2.扶貧項目選擇類型。調(diào)研結(jié)果顯示，試點地區(qū)因地制宜，基于市場風險小、收益長期穩(wěn)定的項目選擇原則，將財政支農(nóng)資金投入于農(nóng)村自然資源開發(fā)類、農(nóng)村經(jīng)營性集體物業(yè)類、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展類及抱團綜合發(fā)展類等扶貧項目。當然，不同類型扶貧項目的特點存在差異。一般來講，農(nóng)村自然資源開發(fā)類項目的資產(chǎn)收益穩(wěn)定，農(nóng)村經(jīng)營性集體物業(yè)類項目的資產(chǎn)收益穩(wěn)定、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰且可保值增值，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目有助于帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動低收入農(nóng)戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)，抱團綜合發(fā)展類項目相對多元化、實現(xiàn)低收入農(nóng)戶跨區(qū)域抱團發(fā)展。

（二）扶貧項目資產(chǎn)管理監(jiān)督機制及績效

1.扶貧項目資產(chǎn)權(quán)屬管理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，根據(jù)受益對象是否有土地、勞動力、資金等資源投入，扶貧項目資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定主要分為兩種形式：一是單一利用政府支農(nóng)資金投資于第三方實施主體的扶貧項目，所形成的資產(chǎn)折股給政府委托持股主體持有，如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；二是低收入農(nóng)戶利用土地、勞動力、資金等資源入股，財政支農(nóng)資金投資于扶貧項目實施后所形成的資產(chǎn)，直接折股量化給受益對象持有。

2.扶貧項目資產(chǎn)營運管理。扶貧項目的經(jīng)營主體主要包括農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、國有投資主體等，實踐中通過參股入股、租賃、發(fā)包、獨立經(jīng)營等多種方式進行項目資產(chǎn)營運。如蒼南縣莒溪鎮(zhèn)溪東村畬族風情民宿項目，是蒼南縣旅投集團與溪東村共同投資的村企合作扶貧項目。蒼南縣財政支農(nóng)資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入資金及村民投入資金委托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為持股人，量化入股該項目用于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。蒼南縣旅投集團投入資金用于項目精裝修，并擁有項目經(jīng)營權(quán)20年。該項目包括風情民宿、鄉(xiāng)村旅游體驗館、農(nóng)家樂餐廳等設(shè)施，村集體和低收入農(nóng)戶每年可獲取23萬元固定收入，并解決部分低收入農(nóng)戶就業(yè)，以此持續(xù)帶動村集體經(jīng)濟消薄和低收入農(nóng)戶增收。

3.扶貧項目資產(chǎn)管理監(jiān)督。從溫州實踐來看，財政支農(nóng)資金折股量化扶貧初步構(gòu)建了公開公示、部門監(jiān)督、第三方評估等監(jiān)督機制，保障了扶貧項目資金安全和受益對象的利益。尤其值得關(guān)注的是，財政支農(nóng)資金折股量化扶貧與農(nóng)村集體經(jīng)濟消薄工作相結(jié)合，充分調(diào)動了村干部的積極性。同時，在扶貧項目的實施過程中，村集體通過召開村民代表大會集體表決等形式，實現(xiàn)了村民參與扶貧項目的監(jiān)督，彌補了財政支農(nóng)扶貧資金僅有相關(guān)部門監(jiān)管而無法對扶貧項目資產(chǎn)進行持續(xù)跟蹤的弊端。此外，基層政府將扶貧資金入股企業(yè)的財務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資中心管理，如平陽縣基于扶貧收益資金的規(guī)范與安全考慮，將扶貧資金入股企業(yè)的財務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資中心管理，入股企業(yè)支出須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管鎮(zhèn)長簽字審核后才能使用。

（三）扶貧項目資產(chǎn)收益分配機制及績效

1.扶貧項目資產(chǎn)收益分配模式。調(diào)研結(jié)果表明，財政支農(nóng)資金主要有兩種入股形式：一種是以普通股的形式入股項目經(jīng)營主體，低收入農(nóng)戶與項目經(jīng)營主體共擔風險，并按股權(quán)獲得扶貧項目分紅；另一種是以優(yōu)先股的形式入股項目經(jīng)營主體，享有固定收益和一定分紅，不參與項目經(jīng)營主體決策和承擔經(jīng)營風險。扶貧項目的收益分配方案及合同期滿后的入股資產(chǎn)處置方案，則根據(jù)項目實施主體、項目合同內(nèi)容的具體情況，由相關(guān)主體經(jīng)協(xié)商予以確定。扶貧項目收益的50%以上用于低收入農(nóng)戶增收，優(yōu)先保障因大病、教育等導致的特殊困難低收入農(nóng)戶，目的是讓低收入農(nóng)戶在扶貧項目持續(xù)期內(nèi)獲取穩(wěn)定合理的收益。

2.扶貧項目資產(chǎn)受益對象調(diào)整。各試點地區(qū)扶貧項目的受益對象選擇為建檔立卡的低收入農(nóng)戶群體。相關(guān)部門每年將低收入農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫與民政部門的低保和扶貧對象數(shù)據(jù)庫進行比對，對扶貧項目受益對象實行動態(tài)管理。同時，規(guī)定扶貧項目收益視同政府或村集體慰問資金，不計入民政部門低保和低保邊緣戶認定的收入核算，保證低收入農(nóng)戶能夠通過扶貧項目的收益，切實改善生活水平。

3.扶貧項目資產(chǎn)收益動態(tài)監(jiān)控。扶貧項目的收益以同期銀行貸款利率為參考依據(jù)，規(guī)定項目每年投資回報率不低于5%。同時，根據(jù)扶貧項目實際經(jīng)營收益情況，建立收益動態(tài)調(diào)整機制，保障扶貧項目合理回報。如平陽縣麻步鎮(zhèn)生豬養(yǎng)殖折股量化扶貧項目，總投資2700萬元，其中省以上財政專項扶貧資金2430萬元，市級財政支農(nóng)資金100萬元，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自籌資金170萬元。財政支農(nóng)扶貧資金采取優(yōu)先股的形式入股扶貧項目，扶貧項目收益采取與豬肉市場價格聯(lián)動的形式，約定每年固定收益率為7%。如果上年豬肉市場價格在8-15元/斤的，則加收1%收益；在15元/斤以上的，再加收3%收益。扶貧項目收益的70%用于麻步鎮(zhèn)低收入農(nóng)戶增收，預計每人可增收1000元/年；扶貧項目收益的30%按出資比例由經(jīng)營主體撥付至各村集體，用于村公益事業(yè)和村集體經(jīng)濟建設(shè)。

四、溫州財政支農(nóng)資金折股量化扶貧存在的問題

（一）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目占比亟待提高

為了保障財政支農(nóng)資金的安全，在選擇扶貧項目時，試點地區(qū)選擇物業(yè)類的扶貧項目較多，選擇鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目偏少。但從財政支農(nóng)資金經(jīng)濟效益與社會效益最大化的角度，應(yīng)鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類的扶貧項目實施不多，并不是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目少，主要原因在于“兩個不強”：一是申報項目的主體實力不強，使得相關(guān)部門對項目審批持審慎態(tài)度；二是扶貧項目檢查較多，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實施此類項目的意愿不強。

（二）扶貧資產(chǎn)管理監(jiān)督亟待加強

從調(diào)研情況看，扶貧項目管理的精細化、信息化還不夠。一些扶貧項目的前期論證不嚴謹，對項目在實施過程中可能出現(xiàn)的問題估計不足，導致扶貧項目在執(zhí)行中進展不快，扶貧項目完成后達不到預期效益。隨著扶貧項目實施的數(shù)量逐漸增加，需要建立全過程、精細化的扶貧項目管理。此外，部分扶貧項目無法取得股權(quán)證，若出現(xiàn)項目經(jīng)營主體運行情況不佳且未有相關(guān)擔保物情形，將影響扶貧資金的安全性。

（三）扶貧資產(chǎn)收益分配亟待優(yōu)化

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)實施的扶貧項目以采取優(yōu)先股方式享受固定回報率為主，與借款形式比較類似，無法充分享受扶貧項目的經(jīng)營紅利，導致帶動低收入農(nóng)戶的增收效果還有待進一步提高。同時，由于扶貧項目覆蓋面有限，扶貧資產(chǎn)收益分配不夠合理，造成不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間、低收入農(nóng)戶與非低收入農(nóng)戶之間的收入差距問題，容易產(chǎn)生心理不平衡，給鄉(xiāng)村治理帶來挑戰(zhàn)。

五、對策建議

（一）提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目比例

一是加強與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的合作，與低收入農(nóng)戶建立穩(wěn)定的帶動關(guān)系，確保扶貧項目能夠長期實施。同時對于收益計算方式，應(yīng)盡量避免與經(jīng)營主體財務(wù)指標產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，減少有關(guān)單位對經(jīng)營主體的審計、檢查，確保不影響經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營。二是在選擇扶貧項目時，應(yīng)鼓勵申報鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，并在項目評審時優(yōu)先考慮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。三是提前謀劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，把政策處理等有關(guān)事項提前解決，增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目的可實施性。同時推動相關(guān)部門對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目的支持，縮短扶貧項目審批流程。

（二）加強扶貧資產(chǎn)管理監(jiān)督

一是實施扶貧資產(chǎn)管理信息化。借助財政資金項目信息管理系統(tǒng)等平臺，將扶貧項目資產(chǎn)等信息納入平臺監(jiān)管，做到全口徑歸集扶貧資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)全流程監(jiān)管扶貧資產(chǎn)使用管理。二是探索扶貧資產(chǎn)管理市場化。建立“公司+扶貧資產(chǎn)”長效機制，以企業(yè)化、市場化的形式，統(tǒng)籌規(guī)劃、管理和發(fā)展區(qū)域內(nèi)扶貧項目資產(chǎn)。三是推動扶貧資產(chǎn)管理績效化。在扶貧資產(chǎn)確權(quán)登記環(huán)節(jié)，根據(jù)扶貧項目資產(chǎn)的性質(zhì)，分類科學設(shè)置績效指標；在扶貧資產(chǎn)運營環(huán)節(jié)，定期對績效目標運行信息進行匯總分析、跟蹤管理與督促檢查；在扶貧資產(chǎn)績效評價結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，考慮將扶貧資產(chǎn)績效評價成果納入鄉(xiāng)村振興綜合考核指標。

（三）優(yōu)化扶貧資產(chǎn)收益分配

一是保障低收入農(nóng)戶收益分享權(quán)益。完善低收入農(nóng)戶參與機制與利益分享機制，推廣“保底收益+按股分紅”模式，優(yōu)先保障建檔立卡低收入農(nóng)戶的權(quán)益。二是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益使用。在優(yōu)先保障低收入農(nóng)戶扶貧項目資產(chǎn)收益的同時，應(yīng)合理規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配比例。同時，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益使用的監(jiān)管，實行?？顚艄芾碇贫?，規(guī)定資金使用主要用于農(nóng)村公益領(lǐng)域。三是關(guān)注收入差距問題。加強縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，合理分配扶貧項目資產(chǎn)收益，避免產(chǎn)生心理失衡等社會問題。

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Research on the Mechanism and Performance of Poverty Alleviation by Converting Financial Funds for Agriculture into the Quantification of Share Conversion

Zhang Wenlv

Abstract： It is an urgent problem to strengthen the management and supervision of funds and assets of poverty alleviation projects. In practice， Wenzhous financial fund for agriculture is converted into quantification of share for poverty alleviation， and the mechanism of fund source and selection， asset management and supervision， and asset income distribution for poverty alleviation projects are preliminarily constructed. Although it is not perfect， it has achieved good institutional performance. The survey found that Wenzhou financial fund for agriculture converted into shares quantitative poverty alleviation projects choose more property projects， but less rural industrial development projects. It is not enough for the project management to be refined and informationized. The income distribution mechanism of poverty alleviation assets needs to be improved. It is suggested to build a long-term mechanism of asset management and supervision of poverty alleviation projects， such as increasing the proportion of rural industrial projects， strengthening the management and supervision of poverty alleviation assets， and optimizing the income distribution of poverty alleviation assets.

Key words： financial fund for agriculture； stock conversion quantification； asset income poverty alleviation； industry poverty alleviation； asset management

（作者單位：中共溫州市委黨校）

責任編輯：宗宇翔