◎劉杰 張杰利 張華泉

農(nóng)村金融改革作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，歷經(jīng)70年風(fēng)雨歷程、40載改革春秋，為我國(guó)“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。然而，受制于農(nóng)村金融制度、產(chǎn)品服務(wù)、金融市場(chǎng)、金融監(jiān)管的相對(duì)滯后及創(chuàng)新能力匱乏，繼而未能有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融需求與供給的良性匹配耦合，“三農(nóng)”面臨的金融抑制與信貸約束問(wèn)題依然突出。在“新三步走”戰(zhàn)略的指引下，農(nóng)村金融改革業(yè)已成為影響我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的關(guān)鍵問(wèn)題，也是政策制定重點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)與學(xué)界研究的難點(diǎn)。為此，在當(dāng)前國(guó)家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅(jiān)有效銜接的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，本文基于我國(guó)農(nóng)村金融改革70年的變遷歷程進(jìn)行回顧與歸納，明晰中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下的農(nóng)村金融改革演化路徑，有助于進(jìn)一步探尋城鄉(xiāng)融合條件下農(nóng)村金融改革的趨向及發(fā)展路徑、發(fā)展策略的選擇，從而更好地服務(wù)新一輪城鄉(xiāng)融合進(jìn)程。

我國(guó)農(nóng)村金融改革變遷歷程

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架下的“行政捕獲”格局形成階段（1949～1978年）

新中國(guó)成立后，隨著三大改造的完成，加快促進(jìn)農(nóng)村金融改革成為黨中央、國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。在此背景下，我國(guó)農(nóng)村金融體制與農(nóng)村金融體系逐步建立，但囿于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職能定位、運(yùn)行管理等諸多環(huán)節(jié)不可避免地呈現(xiàn)出較為明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。服從政府統(tǒng)一安排，具體執(zhí)行政府指令性信貸計(jì)劃，扮演政府“第二財(cái)政”角色，業(yè)務(wù)品種單一、創(chuàng)新能力匱乏等是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村金融的主要特征。自新中國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放這30年間，我國(guó)農(nóng)村金融組織體系呈現(xiàn)出極為鮮明的“行政捕獲”格局（見(jiàn)圖1），即國(guó)家為謀求發(fā)展轉(zhuǎn)型，以犧牲農(nóng)業(yè)產(chǎn)出為代價(jià)構(gòu)建資本密集型重工業(yè)體系，而農(nóng)村金融不斷地為重工業(yè)發(fā)展輸送資金。具體從職能分工來(lái)看，中國(guó)人民銀行壟斷吸收、集中及分配農(nóng)村金融剩余，而農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等僅有的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)則主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)短期信貸、財(cái)政支農(nóng)撥款等“附屬”業(yè)務(wù)職能。在國(guó)家加快工業(yè)化進(jìn)程的總基調(diào)下，逐漸形成 “弱農(nóng)戶、強(qiáng)集體、富國(guó)家”的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)村金融自我造血能力十分薄弱，日常運(yùn)轉(zhuǎn)嚴(yán)重依賴于政府財(cái)政補(bǔ)貼。由此，我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展空間嚴(yán)重受限。

從變遷時(shí)序來(lái)看，1949～1978年農(nóng)村金融改革歷程集中體現(xiàn)在農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的變遷上。1950年，中央《關(guān)于建立國(guó)家金融體系的決定（草案）》中明確提出設(shè)立農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行，作為我國(guó)農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。自此以后，人民銀行統(tǒng)領(lǐng)，農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行并存的“行政捕獲”格局基本形成。1951年，由農(nóng)民自愿自主入股，采取民主管理模式的農(nóng)村信用社在全國(guó)如雨后春筍般涌現(xiàn)，至三大改造基本完成的1957年底，全國(guó)范圍內(nèi)共建立了88368個(gè)信用社。農(nóng)信社發(fā)展之所以如此迅猛，主要在于其運(yùn)作模式、經(jīng)營(yíng)理念與當(dāng)時(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀較為契合，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與合作化運(yùn)動(dòng)的順利推行作出了不可磨滅的時(shí)代貢獻(xiàn)。而隨著“政社合一”的人民公社體制的逐步建立，農(nóng)信社相應(yīng)地被“收編”于人民公社，其管理運(yùn)作機(jī)制也發(fā)生了質(zhì)變，成為了集體信用組織。幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，1977年11月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》又明確指出，信用社開(kāi)始履行國(guó)家銀行的基層機(jī)構(gòu)這一全新職能。

與此同時(shí)，1951年，中央決定成立中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的前身——中國(guó)農(nóng)業(yè)合作銀行，設(shè)立初衷在于讓其承擔(dān)農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期信貸及農(nóng)業(yè)財(cái)政撥款等任務(wù)，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)并規(guī)范農(nóng)信社的日常工作。從設(shè)立到1978年改革開(kāi)放前，農(nóng)業(yè)銀行變遷歷程可歸納為“三起三落”。由于設(shè)立伊始，農(nóng)業(yè)合作銀行僅保留總行而未設(shè)分支機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致其業(yè)務(wù)發(fā)展“名不副實(shí)”，于是，1952年7月，農(nóng)業(yè)合作銀行被撤銷，此時(shí)安排由人民銀行統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村金融工作。1955年3月，中央決定籌建中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，并安排其在人民銀行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展相應(yīng)業(yè)務(wù)。然而，1957年由于國(guó)家精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)等政策原因又宣布撤銷農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)村金融工作又統(tǒng)一收由人民銀行負(fù)責(zé)。1963年11月，出于支援農(nóng)村農(nóng)業(yè)建設(shè)的需要，黨中央、國(guó)務(wù)院再次決定成立中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，兩年后，又因人行、農(nóng)行分設(shè)后，管理機(jī)構(gòu)與基層機(jī)構(gòu)重疊、人員經(jīng)費(fèi)緊張等棘手難題，遂于1965年11月再次撤銷農(nóng)業(yè)銀行。

（二）農(nóng)村金融體系恢復(fù)和重建階段（1979～1992年）

1978年黨的十一屆三中全會(huì)吹響了改革開(kāi)放的號(hào)角，此次具有劃時(shí)代意義的會(huì)議明確提出“恢復(fù)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，大力發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)”。1979年2月，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)成立，受人民銀行監(jiān)管，且規(guī)定農(nóng)信社隸屬于農(nóng)業(yè)銀行，強(qiáng)調(diào)農(nóng)信社的性質(zhì)是集體所有制的金融合作機(jī)構(gòu)。1984年8月，國(guó)務(wù)院同意并批復(fù)了由農(nóng)業(yè)銀行提交的《關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告》，該報(bào)告詳細(xì)闡釋了農(nóng)信社“建社立本”的“三性原則”，即組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營(yíng)上的靈活性，采取獨(dú)立核算、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的基本運(yùn)作思路，并再次明確界定了農(nóng)信社的性質(zhì)是合作性金融。為進(jìn)一步挖掘農(nóng)村金融市場(chǎng)潛力，從1986年開(kāi)始，郵政部門開(kāi)始“搶占”農(nóng)村市場(chǎng)并受理儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，但其“只存不貸”的運(yùn)作模式注定了其對(duì)抑制農(nóng)村信貸約束與“金融抑制”的作用是極為有限甚至是倒向的。值得指出的是，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不斷成熟，廣大農(nóng)戶對(duì)資金的需求日益強(qiáng)烈，而當(dāng)時(shí)以農(nóng)行和農(nóng)信社為主體框架的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組織已然無(wú)法匹配相應(yīng)的金融供給，于此，以農(nóng)村合作基金會(huì)為代表的農(nóng)村非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，該類組織吸收農(nóng)戶資金入股，貸款對(duì)象主要是農(nóng)戶，極大填補(bǔ)了農(nóng)村正規(guī)金融服務(wù)的空白，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以穩(wěn)步向前推進(jìn)。

總體而言，在1979～1992年區(qū)間內(nèi)，農(nóng)村金融改革的主要任務(wù)是恢復(fù)和重建農(nóng)村金融體系，先后恢復(fù)成立了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，并將農(nóng)信社作為其基層部門，且明確規(guī)定了農(nóng)信社的“三性”原則。同時(shí)，基于旺盛的農(nóng)村金融需求及“清財(cái)收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”方針，民間金融組織——農(nóng)村合作基金會(huì)相繼出現(xiàn)。與此同時(shí)，郵政儲(chǔ)蓄部門也開(kāi)始涉及儲(chǔ)蓄等金融業(yè)務(wù)，多元農(nóng)村金融主體的涌現(xiàn)構(gòu)成了農(nóng)村金融制度的重生與重構(gòu)（見(jiàn)圖2）。

（三）農(nóng)村金融“三元共振”雛形塑造階段（1993～2003年）

黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，農(nóng)村金融制度又迎來(lái)重大轉(zhuǎn)型。1993年12月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》確定“建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國(guó)有商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融組織體系”的金融體制改革目標(biāo)。1994年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立，農(nóng)業(yè)銀行的政策性金融業(yè)務(wù)被單獨(dú)剝離出來(lái)，由農(nóng)發(fā)行負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，而農(nóng)業(yè)銀行則專注于向國(guó)有商業(yè)銀行運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變。1996年8月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》中進(jìn)一步明確了合作金融、政策金融、商業(yè)金融的“三元”發(fā)展思路：一是解除農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行的行政隸屬關(guān)系，重新確立農(nóng)信社是具有獨(dú)立法人地位的合作金融組織，由此厘定了農(nóng)信社、人民銀行、農(nóng)業(yè)銀行三者錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系；二是改革農(nóng)信社管理體制，按照合作制的原則對(duì)其進(jìn)行重新規(guī)范；三是明確國(guó)有商業(yè)銀行的發(fā)展目標(biāo)與路徑，嘗試成立農(nóng)村合作銀行；四是按照精簡(jiǎn)、高效原則適當(dāng)增設(shè)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的分支機(jī)構(gòu)；五是整頓與打擊社區(qū)性合作基金會(huì)亂象。

1998年11月，國(guó)務(wù)院根據(jù)人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村信用合作社改革整頓規(guī)范管理工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行新一輪的改革，改革重心是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)改革和管理責(zé)任體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等問(wèn)題，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范經(jīng)營(yíng)章程，嘗試以縣為單位統(tǒng)一法人，初步明確農(nóng)信社股份制改革方向與具體思路。農(nóng)村民間非正規(guī)金融組織方面，由于農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展過(guò)快，在產(chǎn)權(quán)、管理、監(jiān)管等方面出現(xiàn)較大漏洞，孕育出大面積的兌付風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重破壞了金融生態(tài)環(huán)境，出于對(duì)兌付風(fēng)險(xiǎn)“滾雪球”效應(yīng)的考量，至1999年初，農(nóng)村合作基金會(huì)正式退出了歷史舞臺(tái)，在全國(guó)范圍內(nèi)被統(tǒng)一取締和撤銷。2000年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，標(biāo)志著國(guó)家放松了對(duì)農(nóng)村政權(quán)的管控，農(nóng)村金融迎來(lái)了發(fā)展機(jī)遇。

在此階段，我國(guó)農(nóng)村金融組織體系發(fā)生了較大變化，由于清楚認(rèn)識(shí)到農(nóng)村金融供給結(jié)構(gòu)賦能不足、不同性質(zhì)的農(nóng)村金融組織職能界限模糊等問(wèn)題，為適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村新的金融需求特征，我國(guó)農(nóng)村金融商業(yè)性、政策性、合作性金融分工協(xié)作框架結(jié)構(gòu)與“三元共振”雛形初步形成，極大地拓展了我國(guó)農(nóng)村金融惠農(nóng)支農(nóng)的深度與廣度。

（四）現(xiàn)代農(nóng)村金融體系構(gòu)建探索階段（2003～2012年）

2003年以前的農(nóng)村金融改革取得了一定的成績(jī)，并形成了政策性金融、商業(yè)性金融及合作性金融“三元共振”的農(nóng)村金融格局，一定程度上緩解了農(nóng)村金融的供需矛盾。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的初心出現(xiàn)了偏離甚至背離，農(nóng)村金融“空心化”、不良率攀升、資不抵債、面向農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)空間越來(lái)越狹窄等問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，為應(yīng)對(duì)農(nóng)村“金融抑制”現(xiàn)象，2003年開(kāi)始，國(guó)家明確了農(nóng)村金融朝著存量改革和增量改革并重的方向繼續(xù)推進(jìn)。

2003年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，決定在江蘇、浙江、山東等8個(gè)省市開(kāi)展新世紀(jì)第一輪農(nóng)信社改革試點(diǎn)工作，此次改革目標(biāo)直指農(nóng)信社內(nèi)部機(jī)制，重點(diǎn)任務(wù)是理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和管理體制。2004年5月，貴州省花溪農(nóng)村合作銀行掛牌，為新一輪農(nóng)村信用社改革啟動(dòng)后首家掛牌的農(nóng)村合作銀行。不言而喻，此次農(nóng)村信用社改革是農(nóng)村金融改革歷史上極其重要的一次調(diào)整，是對(duì)以往農(nóng)村信用社存在的長(zhǎng)期問(wèn)題的對(duì)癥下藥，具有較強(qiáng)的針對(duì)性?，F(xiàn)代農(nóng)村金融體系的構(gòu)建離不開(kāi)農(nóng)村保險(xiǎn)制度的建立，2003年，原保監(jiān)會(huì)的《建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的初步方案》提出建立多元化的農(nóng)村保險(xiǎn)制度。2005年，中央“一號(hào)文件”明確提出要深化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革，著力擴(kuò)大政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍。2006年，原銀監(jiān)會(huì)頒布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策 更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始興起和發(fā)展。2007年3月，全國(guó)首家村鎮(zhèn)銀行——四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行及全國(guó)首家農(nóng)村資金互助社——吉林梨樹(shù)閆家村百信農(nóng)村資金互助社正式掛牌成立，標(biāo)志著新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)正式誕生。這一時(shí)期，按照2007年全國(guó)金融工作會(huì)議提出的“建立健全適應(yīng)‘三農(nóng)’特點(diǎn)的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)適度、風(fēng)險(xiǎn)可控的農(nóng)村金融體系”要求，各國(guó)有商業(yè)銀行在農(nóng)村不斷增設(shè)分支機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大金融業(yè)務(wù)范圍，紛紛設(shè)立“三農(nóng)金融事業(yè)部”“普惠金融事業(yè)部”等專業(yè)化部門。同年3月，郵儲(chǔ)銀行正式宣告成立，徹底告別了過(guò)往“只存不貸”的歷史，這些改革極大地緩釋了農(nóng)村地區(qū)“強(qiáng)”金融信貸約束的現(xiàn)狀。

在該時(shí)期，農(nóng)村金融開(kāi)啟了現(xiàn)代農(nóng)村金融體系探索構(gòu)建的階段，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)持續(xù)呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)。具體來(lái)看，農(nóng)村信用社順利開(kāi)展股份制改革，成立了農(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行，產(chǎn)權(quán)更加明晰，管理運(yùn)作更加細(xì)化透明。以村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，豐富和完善了既有的農(nóng)村金融體系，緩解了農(nóng)村金融市場(chǎng)供給不足的困境。不僅如此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)始快速推進(jìn)，郵儲(chǔ)銀行作為一個(gè)新興代表也登上了歷史舞臺(tái)。由此，農(nóng)村金融發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。

（五）新時(shí)代農(nóng)村金融生態(tài)集成嬗變階段（2013年至今）

黨的十八大報(bào)告系統(tǒng)性地闡述了“全面建成小康社會(huì)”的科學(xué)內(nèi)涵、目標(biāo)與實(shí)施路徑，眾所周知，全面小康社會(huì)的建成離不開(kāi)農(nóng)村金融的貢獻(xiàn)。2013年中央一號(hào)文件首次提出優(yōu)先滿足農(nóng)戶信貸需求，支持社會(huì)資本流向農(nóng)村金融領(lǐng)域，明確農(nóng)村金融的首要職能是服務(wù)和支持“三農(nóng)”健康發(fā)展，優(yōu)先滿足“三農(nóng)”資金需求。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)決定賦予農(nóng)戶承包土地抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)“兩權(quán)”的職權(quán)，由此拉開(kāi)了“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)的序幕。2015年的中央一號(hào)文件也提出鼓勵(lì)創(chuàng)新“三農(nóng)”金融服務(wù)，開(kāi)展“三農(nóng)”融資擔(dān)保業(yè)務(wù)及大型農(nóng)機(jī)具融資租賃試點(diǎn)，其最大亮點(diǎn)在于首次提出推動(dòng)農(nóng)村金融立法，2017年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)積極推動(dòng)農(nóng)村金融立法，由此我國(guó)農(nóng)村金融立法體系逐漸成型。

新時(shí)代農(nóng)村金融體系發(fā)展最突出的表現(xiàn)在于普惠金融的興起，也標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村金融體系集成嬗變階段的來(lái)臨。2015年發(fā)布的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃》明確了我國(guó)普惠金融的服務(wù)對(duì)象，普惠金融事業(yè)部投入運(yùn)營(yíng)。截至2017年，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)在鄉(xiāng)村覆蓋率超過(guò)90%，農(nóng)村信貸規(guī)模逐漸擴(kuò)大，農(nóng)村普惠金融愈發(fā)成熟。該階段，普惠金融發(fā)展的另一個(gè)標(biāo)志性事件是金融扶貧的深入推進(jìn)。2015年七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確指出要緊緊圍繞“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的國(guó)家戰(zhàn)略，全面改進(jìn)和提升金融扶貧的有效性。

黨的十九大提出了具有跨時(shí)代意義的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體部署進(jìn)行了明確。2018年9月，萬(wàn)眾矚目的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》正式出臺(tái)，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略藍(lán)圖的第一個(gè)階段性目標(biāo)，規(guī)劃明確提出“要以鄉(xiāng)村多元化金融需求為導(dǎo)向，建立健全與之匹配的立體化農(nóng)村金融體系”。隨著金融支農(nóng)組織體系的不斷完善，支農(nóng)金融產(chǎn)品和服務(wù)不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種也不斷拓展，“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)、“訂單農(nóng)業(yè)+保險(xiǎn)+期貨（權(quán)）”試點(diǎn)不斷擴(kuò)大。自此，隨著普惠金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨期權(quán)市場(chǎng)逐漸成長(zhǎng)，農(nóng)村金融改革思路實(shí)現(xiàn)較大突破，多層次的農(nóng)村金融生態(tài)集成態(tài)勢(shì)基本形成，農(nóng)村金融改革創(chuàng)新進(jìn)入深水區(qū)。

在此階段，我國(guó)農(nóng)村金融改革朝著多元化創(chuàng)新方向深入推進(jìn)，普惠金融發(fā)展勢(shì)頭良好，涉農(nóng)貸款條件更加合理規(guī)范，抵押品擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品更加豐富，農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)期貨市場(chǎng)發(fā)展壯大，多元共存、各司其職的農(nóng)村金融生態(tài)基本形成，從而為鄉(xiāng)村振興及農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本現(xiàn)代化背景下的農(nóng)村金融改革嬗變夯實(shí)了硬件及軟件基礎(chǔ)。

中國(guó)農(nóng)村金融改革的演化路徑

（一）“制度——組織——組織場(chǎng)域”的研究框架分析

早期的新制度組織學(xué)認(rèn)為，組織行為主體要在不違背既有的制度安排下制定合法性發(fā)展目標(biāo)和改進(jìn)策略，兩者共生共融，最大化發(fā)揮能動(dòng)性作用。但制度具有環(huán)境復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性變化特征，導(dǎo)致“制度——組織”關(guān)系在發(fā)展過(guò)程中難以避免碰撞和摩擦。制度邏輯理論中的組織場(chǎng)域概念為破解此類問(wèn)題找到了切入點(diǎn)。斯科特認(rèn)為組織場(chǎng)域（organizational field）是不斷聚集的組織共同構(gòu)建出一個(gè)被認(rèn)可的制度環(huán)境，又或是一種具有普遍存在價(jià)值的組織社群系統(tǒng)，在制度環(huán)境或組織社群系統(tǒng)中的組織行為主體之間交流互動(dòng)更加緊密，更易達(dá)成統(tǒng)一的制度規(guī)則。同樣的，DiMaggio和Powell也認(rèn)為組織場(chǎng)域是由具有相似利益動(dòng)機(jī)和文化認(rèn)知背景的組織形成的制度生活領(lǐng)域。所以，組織場(chǎng)域作為組織與制度互動(dòng)的空間載體與關(guān)鍵場(chǎng)所，是制度和組織相適應(yīng)的核心分析單元，更好地刻畫了“制度——組織”互動(dòng)、互構(gòu)、互嵌的生動(dòng)關(guān)系。而在同一組織場(chǎng)域內(nèi)，每個(gè)組織都受到制度力量的影響，“制度——組織——組織場(chǎng)域”三者之間不斷進(jìn)行邊際調(diào)整及尋求最佳動(dòng)態(tài)關(guān)系，最終形成互為認(rèn)同的發(fā)展模式。在組織場(chǎng)域內(nèi)，各個(gè)組織行為主體能夠被制度約束和引導(dǎo)，有效規(guī)避了不利因素對(duì)追求共同改革目標(biāo)的沖擊。

中國(guó)農(nóng)村金融改革70年演化機(jī)制中的農(nóng)村金融組織與制度變化相適應(yīng)是關(guān)鍵因素，但仍不能忽視同一組織場(chǎng)域下調(diào)節(jié)彼此關(guān)聯(lián)的不同農(nóng)村金融組織以更好地服從于農(nóng)村金融制度的作用。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中“制度——組織——組織場(chǎng)域”研究路徑為實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展模式帕累托改進(jìn)提供了較為完備的理論基礎(chǔ)。新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村金融改革歷程的五個(gè)階段內(nèi)化于其固有的演化路徑之中。演化路徑作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、時(shí)代印記、改革主體性質(zhì)等因素錯(cuò)綜交織的隱性表征，也可視其為制度邏輯演進(jìn)的具體表象。從表象來(lái)看，新中國(guó)70年的農(nóng)村金融制度演化是通過(guò)對(duì)農(nóng)村金融的頻繁改革而展開(kāi)的， 農(nóng)村金融改革始終以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷和農(nóng)村金融需求變化為中心對(duì)農(nóng)村金融制度進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整和修改。從演進(jìn)邏輯來(lái)看，按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，在技術(shù)化社會(huì)非穩(wěn)態(tài)演進(jìn)進(jìn)程中，農(nóng)村金融組織是農(nóng)村金融運(yùn)轉(zhuǎn)的推動(dòng)者，亦是農(nóng)村金融制度變遷的代理人，而農(nóng)村金融制度則是農(nóng)村金融組織運(yùn)轉(zhuǎn)所遵循的規(guī)則與條框，二者在農(nóng)村金融體制優(yōu)化調(diào)整場(chǎng)域中相互影響、相互制約，以達(dá)成適應(yīng)時(shí)代變遷和社會(huì)發(fā)展的農(nóng)村金融制度。由此，產(chǎn)生了各個(gè)階段不同農(nóng)村金融模式的帕累托改進(jìn)，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)適效率，于是才有了70年農(nóng)村金融改革歷程?；诖?，本文嘗試運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派“制度——組織——組織場(chǎng)域”分析框架對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融改革演化路徑進(jìn)行推演。

（二）我國(guó)農(nóng)村金融改革的演化特征

1.演進(jìn)主基調(diào)——中國(guó)農(nóng)村金融改革呈現(xiàn)鮮明的二元結(jié)構(gòu)演化特征

以社會(huì)化大規(guī)模生產(chǎn)為顯著特征的城市經(jīng)濟(jì)和以小農(nóng)生產(chǎn)為典型特征的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特色。從全局金融、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村金融關(guān)系、農(nóng)村金融內(nèi)部結(jié)構(gòu)三個(gè)不同維度，考察我國(guó)70年農(nóng)村金融改革演進(jìn)邏輯可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村金融改革在三個(gè)不同維度均表現(xiàn)出了較為明顯的二元特征，其成為我國(guó)70年農(nóng)村金融改革的鮮明印記。

首先，從全局金融來(lái)看，按照整體與部分觀點(diǎn)，農(nóng)村金融理論上是我國(guó)全局金融不可或缺的重要組成部分，但根據(jù)經(jīng)濟(jì)決定金融的客觀規(guī)律，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“二元”結(jié)構(gòu)特征“先天”地決定了我國(guó)總體金融的“二元”屬性。相應(yīng)地，我國(guó)農(nóng)村金融改革演進(jìn)與整體金融改革演進(jìn)相比，呈現(xiàn)出明顯的滯后性，突出表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是地位上的從屬；二是時(shí)間上的延后；三是工具手段的單一；四是內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。

其次，從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)來(lái)看，盡管理論界一致認(rèn)為農(nóng)村金融是構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重要構(gòu)成部分，但實(shí)際上農(nóng)村金融系統(tǒng)具有自己的獨(dú)立特性，尤其表現(xiàn)在其交叉性的屬性上。一方面農(nóng)村金融治理的方式主要以垂直治理為主，而另一方面農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理又以水平治理為主，農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理方式與治理機(jī)制的差異決定了農(nóng)村金融改革具有滯后性，難以與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革步調(diào)一致，從而表現(xiàn)出“二元”特性。

最后，從農(nóng)村金融系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融改革演進(jìn)同時(shí)存在于兩個(gè)不同系統(tǒng)與兩種不同的方式之中，也具有交叉特征。按照一般劃分方法，一個(gè)是政府主導(dǎo)的自上而下的依靠強(qiáng)制性制度變遷而形成的農(nóng)村正規(guī)金融，另一個(gè)是民間自發(fā)的依靠誘致性制度演變而產(chǎn)生的農(nóng)村非正規(guī)金融。理論上看，農(nóng)村正規(guī)金融與非正規(guī)金融具有互補(bǔ)性，然而從我國(guó)70年農(nóng)村金融改革的演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言，前者是外生的，后者是內(nèi)生的，二者始終存在不同程度的對(duì)立與沖突，且地位是不對(duì)等的，從而表現(xiàn)出非常明顯的二元特征。

2.制度演化——源于路徑依賴效應(yīng)的中國(guó)農(nóng)村金融改革是以自上而下強(qiáng)制性制度變遷為主導(dǎo)的過(guò)程

中國(guó)農(nóng)村金融改革的演進(jìn)過(guò)程表現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴特征，而路徑依賴體現(xiàn)最充分的就是農(nóng)村信用合作社的曲折發(fā)展歷程。農(nóng)村信用社興起于50年代，60年代被“政社合一”的人民公社所接管，80年代隸屬于農(nóng)業(yè)銀行，90年代又與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，后又發(fā)展其合作金融性質(zhì)，現(xiàn)又進(jìn)行股份制改革。為何新中國(guó)70年的農(nóng)村金融改革是自上而下的強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程？按新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派集大成者諾思的觀點(diǎn)，在信息不完全與交易費(fèi)用存在等場(chǎng)景下，當(dāng)行為主體通過(guò)學(xué)習(xí)投資、分工協(xié)作等方式獲得遞增收益時(shí)，便很難再?gòu)某跏紬l件中跳出來(lái)尋覓新的行為路徑，繼而導(dǎo)致路徑的鎖定；另一方面，制度安排形成的利益集團(tuán)對(duì)現(xiàn)有路徑有極為強(qiáng)烈的需求，他們會(huì)通過(guò)一切可能的手段去破壞、阻礙新制度形成，即便是新制度被證明為有效的制度。由此可見(jiàn)，對(duì)路徑依賴有關(guān)鍵影響的兩個(gè)變量是初始條件和利益分配。

我國(guó)金融制度的初始條件。第一，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的金融制度一直是政府主導(dǎo)的運(yùn)營(yíng)模式。自1953年開(kāi)始建立高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及國(guó)家銀行體系以來(lái)，人民銀行作為行政主導(dǎo)時(shí)代的主角，在1984年之前一直是通過(guò)行政手段直接規(guī)定、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的金融資源配置行為。盡管1984年以后人民銀行開(kāi)始專門行使央行職能，但政府主導(dǎo)金融資源配置的思路一直是制約我國(guó)金融改革的隱性障礙。第二，社會(huì)主義國(guó)家的金融體制改革無(wú)“例”可循，無(wú)“法”可遵，在以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，金融制度的設(shè)計(jì)既要契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，又要體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)特征，這種開(kāi)創(chuàng)性的金融制度設(shè)計(jì)與安排本身就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。第三，我國(guó)整體相對(duì)落后的金融體系決定了其構(gòu)成部分的農(nóng)村金融體系改革的漸進(jìn)性。我國(guó)金融業(yè)真正發(fā)展是在改革開(kāi)放之后，盡管歷經(jīng)四十余年的發(fā)展，但在行業(yè)規(guī)范、監(jiān)管效力、運(yùn)行效率、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面依然存在短板，按照整體與局部的哲學(xué)關(guān)系，這也在一定程度上制約了我國(guó)農(nóng)村金融的改革進(jìn)程。

金融改革中的利益分配。金融改革利益分配主體涉及政府、金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、投資者等，利益分配主體間的復(fù)雜博弈關(guān)系決定了金融改革的深度與廣度。從政府立場(chǎng)來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)的GDP考核指揮棒使得政府追求“工業(yè)產(chǎn)值”的固定思維根深蒂固，由于國(guó)有銀行利潤(rùn)和部分營(yíng)業(yè)稅是政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，因此資金從農(nóng)村流向城市工商業(yè)，既符合金融機(jī)構(gòu)本身對(duì)金融租金追求的需要，也契合政府追求政績(jī)的現(xiàn)實(shí)訴求。

由此可見(jiàn)，路徑依賴效應(yīng)所需的初始條件和利益分配兩個(gè)維度決定了我國(guó)現(xiàn)有金融制度與金融體系的形成。事實(shí)上，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)反復(fù)調(diào)整、金融機(jī)構(gòu)功能定位模糊、政策對(duì)利率水平的行政干預(yù)、不同性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)位等都是我國(guó)農(nóng)村金融制度缺失的表象。制度供給缺失對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融體系構(gòu)建和完善帶來(lái)的制約效應(yīng)是非常明顯的。如圖3所示，該圖為我國(guó)農(nóng)村金融制度選擇策略模型，縱軸為市場(chǎng)因素，橫軸代表政策因素，曲線A表示制度選擇曲線，由于我國(guó)特殊的政體特征，曲線A的橫軸截距要明顯長(zhǎng)于縱軸的截距。曲線IU表示制度效用曲線，越靠右，表明整體效用程度越高。曲線IU1與曲線A相切于點(diǎn)E并連接原點(diǎn)，所形成的射線即為SCP曲線，該曲線為激勵(lì)約束條件下的最佳組合曲線。然而，由于農(nóng)村金融制度固有的不完全性特征，曲線A將會(huì)向左下方位移，并與SCP曲線交于點(diǎn)E`，又因?yàn)槿魏沃贫惹€都會(huì)與制度效用曲線交于SCP曲線上，因此將迫使IU1也相應(yīng)移動(dòng)到IU2的位置，繼而導(dǎo)致農(nóng)村金融制度整體效能的降低。由此驗(yàn)證，金融制度的缺失是導(dǎo)致農(nóng)村金融體系“先天不足”的關(guān)鍵因素，我國(guó)農(nóng)村金融制度的缺失更突出表現(xiàn)在制度改革的低效以及過(guò)度的金融管制上。

3.組織演化——源于城鄉(xiāng)金融租金空間分異的農(nóng)村金融供給組織系統(tǒng)演化貫穿改革主線

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下，組織作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，其會(huì)在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的規(guī)則、法則中運(yùn)用不同組合工具進(jìn)行邊際動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而達(dá)到逐利的目的。針對(duì)農(nóng)村金融改革70年的二元結(jié)構(gòu)制度演化，可以用農(nóng)村金融供給主體的城鄉(xiāng)金融租金空間分異的簡(jiǎn)要數(shù)量模型予以解釋。

眾所周知，租金是金融機(jī)構(gòu)逐利的源泉，而城鄉(xiāng)金融租金空間分異根源在于工農(nóng)業(yè)迥異的生產(chǎn)方式、邊際報(bào)酬規(guī)律。如圖4、圖5所示，橫軸表示金融機(jī)構(gòu)的信貸量，用Q表示，縱軸表示一定信貸量所對(duì)應(yīng)的收益和成本。曲線R是金融機(jī)構(gòu)在城市和農(nóng)村分別獲得的信貸收益，收益總體上都是隨著信貸量Q的增加而遞增的，且都呈現(xiàn)出先快后慢的趨勢(shì)，關(guān)于這一現(xiàn)象的原因，科學(xué)解釋是金融產(chǎn)品的收益遞減規(guī)律所致。然而，農(nóng)村地區(qū)的收益由于受聚集效益缺乏、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)空間相對(duì)狹小、政府對(duì)貸款利率管制等多重“不利”因素的影響，導(dǎo)致圖4中農(nóng)村收益曲線變得逐步平坦。在成本方面，C表示金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村和城鎮(zhèn)開(kāi)展金融業(yè)務(wù)所需的成本，城市成本主要包括固定成本CA、從業(yè)人員工資、存款利息及股東收益等，該曲線總體呈遞增趨勢(shì)，且隨信貸量Q單調(diào)遞增，這是由于信貸投放超越特定臨界值后，金融風(fēng)險(xiǎn)程度加劇，金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性成本將會(huì)上升。而農(nóng)村地區(qū)由于金融網(wǎng)點(diǎn)較為分散，金融機(jī)構(gòu)設(shè)置存在交通、空間等各類阻礙，因此，農(nóng)村的固定成本CM要比城市固定成本CA大得多。

如圖4所示，城市成本與收益曲線分別交于點(diǎn)PA、PB，此兩交點(diǎn)對(duì)應(yīng)的信貸量分別為QA、QB。如此將圖4相應(yīng)地分成了三段，分別命名為起步區(qū)、租金區(qū)與退出區(qū)。顯然，租金區(qū)是金融機(jī)構(gòu)“有利可圖”的區(qū)域，且利潤(rùn)空間租金空間較為可觀。當(dāng)信貸量超過(guò)城市經(jīng)濟(jì)所需的信貸量QB后，此時(shí)經(jīng)濟(jì)不再處于穩(wěn)態(tài)，金融機(jī)構(gòu)將出現(xiàn)虧損并最終退出，但值得注意的是，只要城市經(jīng)濟(jì)不存在惡性通貨膨脹且信貸本身的“剛性”特性一直存在，此類現(xiàn)象就不會(huì)發(fā)生。同理，如圖5所示，農(nóng)村金融市場(chǎng)的租金空間同樣可劃分為三個(gè)區(qū)域，金融機(jī)構(gòu)的租金利潤(rùn)為顯然，S2要比S1小得多，租金空間明顯萎縮。根據(jù)這一原理，就不難理解70年金融改革歷程中正規(guī)性金融機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)著農(nóng)村“抽水機(jī)”這一角色，而農(nóng)村地區(qū)“金融抑制”現(xiàn)象一直存在且比較突出。

4.組織場(chǎng)域演化——農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與頂層設(shè)計(jì)的缺位致使改革歷程中農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體反復(fù)調(diào)整修正

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，組織在一定制度框架內(nèi)高效運(yùn)轉(zhuǎn)需依托制度載體或技術(shù)環(huán)境，而組織場(chǎng)域的概念便是對(duì)這一有限條件的精確描述。組織場(chǎng)域所在的環(huán)境可分為制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。制度環(huán)境包括正式的法規(guī)和非正式的組織場(chǎng)域文化，技術(shù)環(huán)境則是市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。“組織場(chǎng)域” 及“制度環(huán)境” 的制度化特性才是影響組織制度化的關(guān)鍵因素與場(chǎng)所， 其更具體地闡述了組織與制度之間的互動(dòng)關(guān)系。對(duì)于農(nóng)村金融改革而言，其最重要的組織場(chǎng)域即為與農(nóng)村金融改革息息相關(guān)的各種內(nèi)外部環(huán)境及制度載體，而這其中最具代表性的便是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村金融改革的頂層設(shè)計(jì)。

從呈現(xiàn)出的表象來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融改革70年的歷史就是一部農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體反復(fù)調(diào)整修正的歷史。從農(nóng)業(yè)銀行改革開(kāi)放前的“三起三落”，到農(nóng)信社“自主形成—官辦—隸屬農(nóng)行—恢復(fù)合作性質(zhì)—人行統(tǒng)一管理—與農(nóng)戶脫鉤—組建聯(lián)社—試點(diǎn)改革”等發(fā)展歷程，再到合作基金會(huì)“成立—發(fā)展—取締與非正規(guī)金融組織興起又被打壓取締”等過(guò)程，無(wú)一例外都體現(xiàn)出金融機(jī)構(gòu)在功能定位、業(yè)務(wù)范圍、金融管理體制改革等方面的調(diào)整與修正。盡管這些調(diào)整反映了特定歷史時(shí)期一定的必要性、科學(xué)性，但農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的反復(fù)調(diào)整與修正實(shí)質(zhì)上并非由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的內(nèi)生性所決定，也并非是由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身發(fā)展需求所做出的主觀能動(dòng)性行為，而是取決于國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略、整體金融發(fā)展形勢(shì)及行政區(qū)劃、行政管理體制改革等“國(guó)家行為偏好”，且調(diào)整方式行政色彩濃厚，最終形成了以“唯機(jī)構(gòu)論”行為特征為主的政府主觀偏好型目標(biāo)函數(shù)。

政府偏好型目標(biāo)函數(shù)的確立導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體反復(fù)調(diào)整，其根源在于整體金融功能效應(yīng)最大化目標(biāo)導(dǎo)向的頂層設(shè)計(jì)的缺失缺位，尤其是與市場(chǎng)發(fā)展態(tài)勢(shì)匹配、可操作性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益兼顧的農(nóng)村金融制度改革總體方案的缺失。在對(duì)頂層設(shè)計(jì)缺失原因進(jìn)行剖析時(shí)，一個(gè)不能忽略的重要因素即是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的缺失與缺位。事實(shí)上，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是阻礙市場(chǎng)機(jī)制條件下農(nóng)村金融體系構(gòu)建完善的重要因子。這些制約因素主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)村宅基地確權(quán)制度尚未真正建立起來(lái)等，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的不合理因素不利于信用的確認(rèn)及違約責(zé)任的追究，而這恰巧是金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開(kāi)展的邏輯起點(diǎn)。為此，結(jié)合“三農(nóng)”稟賦結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，我國(guó)農(nóng)村金融改革總體方案的頂層設(shè)計(jì)繞不開(kāi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)深化改革，如果農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不成功，我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)仍將缺位，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體也將難逃被再次調(diào)整的宿命。

中國(guó)農(nóng)村金融改革趨向研判

以上述“制度——組織——組織場(chǎng)域”研究邏輯對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融改革演化理路進(jìn)行推演，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村金融改革具有“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的雙重特性。因此，試圖單方面否定新中國(guó)70年農(nóng)村金融的改革成效，顯然是不可取的，而斷然地推翻現(xiàn)有農(nóng)村金融體系，同樣是極度錯(cuò)誤的。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在現(xiàn)行農(nóng)村金融制度框架下，規(guī)避政府行政主導(dǎo)的農(nóng)村金融與過(guò)度開(kāi)放的農(nóng)村金融市場(chǎng)，儼然是一個(gè)切合時(shí)宜的理性道路選擇。為此，基于“制度——組織——組織場(chǎng)域”演進(jìn)邏輯，對(duì)制度進(jìn)行重構(gòu)，推進(jìn)組織革新，激活不同類型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的活力，統(tǒng)籌安排好政策性金融、商業(yè)金融和合作性金融的功能定位，拓展業(yè)務(wù)范圍，同時(shí)大力優(yōu)化組織場(chǎng)域中的機(jī)制環(huán)境，將可能是中國(guó)農(nóng)村金融改革的未來(lái)趨向。

（一）制度重構(gòu)——頂層設(shè)計(jì)、配套跟進(jìn)與農(nóng)村金融制度改革全面深化

目前，我國(guó)仍存在金融風(fēng)險(xiǎn)缺乏承擔(dān)主體、鄉(xiāng)村振興缺乏資金支持、農(nóng)村金融優(yōu)惠政策無(wú)法落地的現(xiàn)象。結(jié)合國(guó)外農(nóng)村金融發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村改革相關(guān)法律法規(guī)的制定，我國(guó)農(nóng)村金融改革必須向法制化層面縱深邁進(jìn)，要通過(guò)頂層制度的有效供給為農(nóng)村金融部門發(fā)展及農(nóng)村金融市場(chǎng)的有序推行提供法律依據(jù)和制度保障。為此，我國(guó)要審時(shí)度勢(shì)、因時(shí)制宜地啟動(dòng)并推進(jìn)農(nóng)村金融立法的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，盡早出臺(tái)《農(nóng)村金融促進(jìn)法》，加快立法進(jìn)程，以保證農(nóng)村金融有效運(yùn)行。另外，法制化的頂層設(shè)計(jì)還需要配套措施的跟進(jìn)，應(yīng)進(jìn)一步圍繞農(nóng)村耕地使用權(quán)確權(quán)改革、農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)制度改革及農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革等，形成有助于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融體系構(gòu)建的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，同時(shí)在政策、人才、資金等方面強(qiáng)化要素保障。

（二）組織革新——功能互補(bǔ)、邊界厘定與正規(guī)、非正規(guī)金融的有機(jī)銜接

農(nóng)村非正規(guī)金融和正規(guī)金融并行運(yùn)行的實(shí)踐結(jié)果表明，非正規(guī)金融有其獨(dú)特的生命力，儲(chǔ)蓄能力匱乏的農(nóng)村地區(qū)需要非正規(guī)金融的功能補(bǔ)充，正規(guī)金融與非正規(guī)金融并非天然的“對(duì)立者”，也非簡(jiǎn)單的替代關(guān)系。為此，應(yīng)摒棄零和博弈的思維定勢(shì)，厘清正規(guī)金融與非正規(guī)金融的功能邊界，合理引導(dǎo)非正規(guī)金融的規(guī)范化運(yùn)作。在正規(guī)、非正規(guī)金融的銜接方面，一方面需以農(nóng)村金融市場(chǎng)為導(dǎo)向，建立篩選機(jī)制，重點(diǎn)挖掘和培養(yǎng)社會(huì)資本、信息資源豐富的非正規(guī)金融，鼓勵(lì)其以靈活多樣的方式參與和正規(guī)金融的合作，并形成農(nóng)村金融供給的利益共同體。另一方面，需強(qiáng)化二者有機(jī)銜接的監(jiān)督約束機(jī)制。如地方人行、銀監(jiān)會(huì)、統(tǒng)計(jì)農(nóng)調(diào)隊(duì)等多部門聯(lián)合定期開(kāi)展統(tǒng)計(jì)調(diào)查，及時(shí)獲取本土非正規(guī)金融的數(shù)目、資金來(lái)源用途以及利率水平等情況，并及時(shí)披露。同時(shí)，建立非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)非正規(guī)金融清償能力的動(dòng)態(tài)跟蹤及市場(chǎng)退出機(jī)制的建立?？傊?，需充分發(fā)揮城鄉(xiāng)金融、正規(guī)與非正規(guī)金融的互動(dòng)互惠關(guān)系，探尋其最大利益公約數(shù)，同時(shí)進(jìn)一步厘清政策性、商業(yè)性和合作性金融的作用邊界，尋覓各類金融的最佳組織模式與功能架構(gòu)。

（三）服務(wù)拓展——鄉(xiāng)土文化耦合、運(yùn)作范式創(chuàng)新與“長(zhǎng)尾效應(yīng)”溢出

一方面，中國(guó)農(nóng)村、農(nóng)戶固有的“村莊共同體”“圈層結(jié)構(gòu)”表明農(nóng)村金融生態(tài)具有良性導(dǎo)向的金融倫理約束和優(yōu)良“土壤”。另一方面，由于農(nóng)戶自身稟賦結(jié)構(gòu)“先天不足”，傳統(tǒng)正規(guī)金融渠道復(fù)雜而繁瑣的信貸流程對(duì)于其本身就是一種“金融排斥”行為，農(nóng)戶貸款難是金融供需的常態(tài)化反應(yīng)。為此，一方面需要制度重構(gòu)、機(jī)制突破、金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新等多方面聯(lián)動(dòng)，將金融產(chǎn)品與服務(wù)植根于因地制宜的鄉(xiāng)土文化中，將農(nóng)村金融升級(jí)為內(nèi)嵌于服務(wù)農(nóng)村社會(huì)的有溫度、有深度的高質(zhì)量金融服務(wù)。另一方面，由于交易成本高、風(fēng)控難度大等原因，既有的大型正規(guī)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的運(yùn)作范式存在天然的缺陷，導(dǎo)致其天生就不具備服務(wù)“三農(nóng)”的動(dòng)力機(jī)制與外圍基礎(chǔ)，相關(guān)涉及“小微”“三農(nóng)”領(lǐng)域的普惠金融投放也僅僅是履行其社會(huì)責(zé)任的一種直觀印證。在新的歷史時(shí)期，借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化互聯(lián)網(wǎng)工具，通過(guò)組織、業(yè)務(wù)流程等再造及相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新，在市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)規(guī)則條件下有望將正規(guī)金融機(jī)構(gòu)“三農(nóng)”業(yè)務(wù)嬗變?yōu)槠渲鳡I(yíng)業(yè)務(wù)，從而更好地發(fā)揮其服務(wù)“三農(nóng)”的長(zhǎng)尾效應(yīng)。

（四）機(jī)制突破——市場(chǎng)導(dǎo)向、身份認(rèn)同與市場(chǎng)良序構(gòu)建

一是市場(chǎng)機(jī)制突破。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融改革帶有明顯的政府主導(dǎo)色彩，市場(chǎng)化導(dǎo)向不明顯。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及“2035年農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本現(xiàn)代化”目標(biāo)條件下，下一步農(nóng)村金融改革的重點(diǎn)將回歸市場(chǎng)機(jī)制本真，將農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體改革作為持續(xù)動(dòng)力，在整合存量改革基礎(chǔ)上，通過(guò)不斷放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，引入優(yōu)質(zhì)增量資源，形成百花齊放、競(jìng)相爭(zhēng)艷的農(nóng)村金融業(yè)態(tài)，從而保障農(nóng)村金融需求主體“求有所應(yīng)”“訴有所獲”。

二是身份認(rèn)同機(jī)制突破。我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)貸市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的形成帶有濃厚的行政意志，既往農(nóng)貸體系的糾偏與市場(chǎng)調(diào)整更多也是體現(xiàn)監(jiān)管導(dǎo)向與供給導(dǎo)向，很大程度上忽略了農(nóng)村金融需求特征及衍生效益?？梢?jiàn)，在新的歷史時(shí)期，只有在頂層設(shè)計(jì)中從政策層面淡化對(duì)不同類別農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)顯性的差別對(duì)待和隱性的政策排斥，強(qiáng)化其“一視同仁”的身份認(rèn)同機(jī)制，才有可能真正迎合需求主體的真實(shí)訴求，徹底滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展的市場(chǎng)化動(dòng)機(jī)。

三是市場(chǎng)良序構(gòu)建機(jī)制突破。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村金融市場(chǎng)運(yùn)行是外部資源持續(xù)注入的體現(xiàn)，一系列帶有“善意”“善舉”的信貸趨向往往由于農(nóng)村基層治理效率低下、分散農(nóng)戶交易成本較高等原因，而存在大量農(nóng)貸資金被農(nóng)村中的精英把控的“精英俘獲”現(xiàn)象，甚至包括不法分子通過(guò)非法手段獲取信貸資金發(fā)放高利貸等違法行為，嚴(yán)重?cái)_亂了本就脆弱的農(nóng)村信貸市場(chǎng)。針對(duì)這樣的不良現(xiàn)象，一方面需出臺(tái)“善治”的行政法規(guī)與市場(chǎng)監(jiān)管體系，嚴(yán)厲打擊違法事件，遏制不公平現(xiàn)象；另一方面也需要通過(guò)大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化手段完善個(gè)人與行政村的征信體系，積極營(yíng)造人人講信用、人人愛(ài)信譽(yù)的金融生態(tài)環(huán)境。