周文章

(浙江大學 光華法學院，浙江 杭州 310008)

一、 引 言

法治政府是依法治國的關(guān)鍵[1]。黨中央和國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》中提出，要在2020年基本建成權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明的法治政府。以此為契機，各地方的法治政府建設(shè)正在如火如荼的推進。近年來，在各地發(fā)布的年度法治藍皮書中，法治評估報告已占據(jù)了極重的篇幅[2]。與之對應(yīng)的，學界關(guān)于法治政府實踐效果評估的研究也比比皆是：有學者們從地方法治建設(shè)的發(fā)展邏輯、制度管理、意識形態(tài)、治理語境、政策正當性等理論視角進行論證，(1)此類研究較多，章志遠、江必新、鄭禮華、朱新力、唐明良等學者近年來在這一領(lǐng)域做出了大量的學術(shù)貢獻。也有學者們從法治指標、績效評價等技術(shù)角度建構(gòu)體系，(2)參見莫于川、鄭方輝、尚虎平、呂朝輝等學者在法治政府建設(shè)領(lǐng)域的研究。這些知識的產(chǎn)出極大程度地提升了學界與實務(wù)界對法治政府建設(shè)實踐效果的認知。雖然法治政府建設(shè)的理論研究方興未艾，但在實證研究領(lǐng)域，學者們依然對法治政府的具體實踐效果抱有一種審慎的不確定。學者們的質(zhì)疑可被歸納為三點：第一，評估數(shù)據(jù)失真。學界普遍認為，現(xiàn)有法治政府績效評估多為自我評估，這些自我評估多存在偽精確、數(shù)據(jù)黑箱等結(jié)構(gòu)性問題，不足以展現(xiàn)真實的法治政府效用[2]。第二，評估者非中立。即使法治政府績效評估結(jié)構(gòu)合理、標準清晰，但評估單位的中立性和評估結(jié)果的客觀性也令人質(zhì)疑[3]。第三，評估標準的多元。雖然政府機關(guān)呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)是可信的，但是由于各個地區(qū)評估標準的不同，很難準確衡量法治政府建設(shè)體系的具體效用[4]。基于這些難點，學界對法治政府的實踐效果，尤其是法治政府具體措施的實踐效果依然存在一定的疑慮。

依法行政是法治政府建設(shè)的核心要義[5]。本文借助三組數(shù)據(jù)相互印證，克服了以上難點，對中國100個城市依法行政的實踐效果做出了實證檢驗。實證研究的結(jié)果顯示：一方面，法治政府建設(shè)在整體上可以顯著地提升地方政府的依法行政水平；但另一方面，具體的法治政府建設(shè)措施對依法行政水平的影響存在多樣性，理論上可以大力推進依法行政的措施甚至會在實踐上短時間內(nèi)降低地方政府的依法行政水平。這項研究為法治政府核心要義的效用提供了一個相對客觀的觀察窗口，為之后的法治政府研究提供了論據(jù)。

本文其余內(nèi)容安排如下：第二部分回顧了中國行政拆遷、依法行政與司法判決的關(guān)系，并做出了理論假設(shè)；第三部分介紹了數(shù)據(jù)來源與變量選擇；第四部分對100個城市的數(shù)據(jù)進行了回歸分析，并討論了回歸結(jié)果；第五部分對回歸結(jié)果進行了分析；第六部分作出了總結(jié)。

二、 背景梳理與理論假設(shè)

本文基于司法判決來評價法治政府建設(shè)中依法行政的實踐效果。幾乎所有現(xiàn)代政治理論都承認，司法監(jiān)督是觀察評價政府依法行政的獨立窗口[6]。法院是判斷爭議性行政行為是否合法的最終權(quán)威機構(gòu)。在審判公正的情況下，行政機關(guān)敗訴率越低，表明政府機關(guān)在行政行為中越守法。(3)在實際操作中，行政案件中的政府敗訴率是測量政府機關(guān)行政合法性的常用指標。例子可參見王崟屾的《浙江省法治政府第三方評估的理論與實踐》等書中的指標設(shè)置。申言之，如果行政機關(guān)在重要利益可能受損的情形下依然能夠保持高水平的依法行政，那就更能證明該政府的依法行政水平經(jīng)得起檢驗。(4)本文的依法行政的主要判斷標準是政府機關(guān)在行政過程中的合法性，因此在概念上較為狹義。合法是依法行政最重要、最基本的要求，也是國務(wù)院重點強調(diào)的基礎(chǔ)性工作。因此，以合法作為判斷標準是很合理的。因此，如果某類案件主要是由政府機關(guān)的核心利益沖突引發(fā)的，則這類案件可以更有效地觀察法治政府建設(shè)下依法行政的實踐效果。

我國的拆遷行政案件為本文的研究提供了一個理想的視角。其一，中國違法拆遷的根源是土地財政，這在當下依然是地方政府的核心利益之一；其二，對地方政府而言，土地財政引發(fā)的違法拆遷與法治政府建設(shè)在理論上存在結(jié)構(gòu)性的沖突，若依法行政實踐切實有效，土地財政就會受到影響，違法拆遷的行為就會變少；其三，中國的法院近年可以相對中立地判決拆遷行政案件，這是一個觀察依法行政實踐效果的中立窗口。筆者將在下文的前三部分對以上的背景進行梳理，并在第四部分總結(jié)前文，提出假設(shè)。

(一) 土地財政與違法拆遷

經(jīng)濟績效引發(fā)的土地財政與公民權(quán)利的沖突，是中國違法拆遷經(jīng)常發(fā)生的根源。改革開放以來，經(jīng)濟績效是中國政治合法性的重要來源?！巴恋刎斦笔且豁椀湫偷慕?jīng)濟績效政策，具體是指地方政府將土地通過征收或者拆遷的方式分配給開發(fā)商，以換取土地出讓金和稅收，用于發(fā)展當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和滿足財政需求[7]。在以經(jīng)濟績效為主導的時代，土地財政是政府完成經(jīng)濟績效指標最常用的手段，它不僅能為地方帶來快速的經(jīng)濟增長，也能極大地影響地方各級政府官員的晉升。在前幾年，地方官員如果能刺激土地財政的快速發(fā)展，就意味著他的晉升幾率遠大于其他官員。為此，地方政府會全力推進土地財政的發(fā)展。

至今為止的實證研究表明，在法治政府建設(shè)尚未全面推進時，部分地方政府會為了土地財政普遍地采用非法手段。在依法行政與土地財政沖突的情況下，地方政府會明顯傾向于選擇土地財政，乃至動用非正式強制手段[8]。更重要的是，土地財政指標更有利于官員的晉升[9]。因此，為了獲得晉升，即使面臨行政違法的風險，部分地方官員仍可能會加大行政拆遷的力度以刺激土地財政的增長[10]，而這些過激的拆遷行為往往會違法并引發(fā)沖突。數(shù)據(jù)顯示，與違法拆遷相關(guān)的群體性沖突占所有群體性沖突的40%，在某些城市此類沖突的占比已超過75%[11]。即使在城市化建設(shè)日趨穩(wěn)定的近期，違法拆遷依然屢見不鮮，并呈現(xiàn)上升趨勢[12]。在早期，地方政府可以普遍地進行違法拆遷而受到較少的懲罰。第一，在中央的許可下，地方行政機關(guān)對本地經(jīng)濟政策的制定享有一定的自主權(quán)[13]，地方行政機關(guān)往往會制定有利于經(jīng)濟快速增長但易于引發(fā)違法拆遷的政策。第二，地方政府可以通過協(xié)商等方式減輕乃至延后違法拆遷引發(fā)的各類后果[14]。上述是地方政府違法拆遷的重要動因。

(二) 依法行政與違法拆遷

隨著經(jīng)濟發(fā)展速度的放緩和公民權(quán)利意識的提升，地方法治政府建設(shè)要求地方政府必須對普遍的違法行政行為予以回應(yīng)[6]。新一屆領(lǐng)導班子更是把法治政府建設(shè)當成了重中之重[15]。在現(xiàn)行《憲法》公布施行三十周年之際，黨中央要求“切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”；十八屆三中全會緊隨其后要求“糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”，“推進機構(gòu)編制管理法制化”，“深化行政執(zhí)法體制改革”，“建立科學的法治建設(shè)指標體系和考核標準”；其后的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》對依法行政等法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容作出了細致規(guī)定。這些規(guī)定很大程度上涵蓋了政治、法治、經(jīng)濟、民生、輿論等諸多環(huán)節(jié)，并將這些環(huán)節(jié)的行為均進行了量化。目前，依法行政被各級文件轉(zhuǎn)化成了具體的、可以被量化執(zhí)行的指標，為地方政府帶來了全新的政治評價體系和競爭規(guī)則[16]。

但是，這并不意味著地方政府會杜絕違法拆遷，因為一旦土地財政得不到保障，地方財政就會受到重大影響[17]。因此，面臨存在沖突的政策，地方政府“對于中央的政策通常基于利益取向而采取相應(yīng)的執(zhí)行態(tài)度，符合自身利益的，便努力剛性執(zhí)行，不符合自身利益的，便彈性變通執(zhí)行”[18]。地方官員的政治評價由政治、法治、經(jīng)濟、環(huán)境等多套績效體系綜合得出[19]，在中國的競爭錦標賽機制下，部分地方政府更傾向于基于自身的情況執(zhí)行有利于自身發(fā)展的政策，譬如經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定這些政治收益較大領(lǐng)域的政策[20]。具體到本文，在依法行政與土地財政之間，中層、基層的地方政府必然依照自身的需求擇一重之。這意味著近年來，兩項政策之間的關(guān)系是此消彼長的，如果法治政府建設(shè)，尤其是依法行政有著明顯的效果，那么違法行政拆遷應(yīng)當顯著減少。

(三) 行政判決與違法拆遷

如上文所言，中國的司法審判在拆遷行政案件中較為公正，可以較為準確地呈現(xiàn)行政違法行為的現(xiàn)象。早年的研究指出，中國的行政訴訟存在如審判不獨立等一系列問題。但是最近的研究表明，這些問題有了不同的態(tài)勢[21]。首先，在現(xiàn)有的制度下，地方法院在黨的領(lǐng)導下以司法監(jiān)督的形式監(jiān)督政府的行政行為，而非地方政府的“附庸”。雖然法院在財政與人事等方面受到部分地方政府部門的制約，但法院會積極與地方黨政機關(guān)協(xié)調(diào)來擺脫這種制約[21]。因此，地方法院與地方政府間的關(guān)系不應(yīng)當用“附庸”來解釋。其次，在絕大部分案件里，政府部門已經(jīng)難以對司法判決產(chǎn)生影響。在民事、商事案件與行政拆遷等部分行政案件中，地方法院具有較強的中立性，可保證基本的審判公正[22]140。

近來的實證研究進一步明確了在哪些案件中法院的中立性容易得到確證：1.容易引起社會關(guān)注的案件。地方政府希望將容易產(chǎn)生社會爭議乃至沖突的案件交由更為專業(yè)的法院判斷，借用法院作為國家強力機關(guān)的權(quán)威定分止爭；司法機關(guān)也樂于在此類案件中提升自身的形象，以在公眾面前擴張自身的權(quán)威[23]。2.不具備重大政治影響的案件。在社會轉(zhuǎn)型期，具備重大政治影響的案件通常會面臨更強力的后果考量[24]。3.行政人員因為各類原因所造成的行政違法案件。在此類案件中，法院會更為積極地與上級黨政機關(guān)協(xié)調(diào)，以維持案件判決不受不當干擾[22]136-138。

土地財政引發(fā)的拆遷行政案件契合以上條件。第一，由于案件涉及民生問題，在中國具有廣泛的社會關(guān)注度。第二，征收拆遷案件一般不具備重大的政治影響。第三，行政拆遷極易導致行政違法。如在浙江省高院曾經(jīng)頒布的2014年5大行政指導案例中，有4起涉及行政拆遷；在最高院2017年頒布的10項典型行政案例中，有近半數(shù)為征收拆遷案件。這些指導性案例均判決行政機關(guān)敗訴，則進一步說明了法院在拆遷行政案件中的主動權(quán)。(5)此外，在關(guān)于中國法院主觀能動性的研究中(例如賀欣等學者的研究中)，拆遷行政案件經(jīng)常被拿來作為法院對抗政府機關(guān)壓力以維護司法權(quán)威的例子，這可以佐證司法機關(guān)在行政拆遷審判中的中立。這些證據(jù)顯示，在拆遷行政案件中，法院會相對中立地作出判決。

(四) 假設(shè)的提出

如上文所言，受土地財政的影響，地方政府的違法拆遷行為時常發(fā)生，(6)從各省近年來公布的行政審判白皮書來看，雖然比起往年，行政拆遷案件已經(jīng)明顯減少，但依然是數(shù)量最多、最受法院關(guān)注的案件之一。這一問題依然具有敏感性。這些行為對地方政府的依法行政水平造成了重大的影響。在審判較為公正的情境下，若中國的法治政府建設(shè)可以提升地方政府的依法行政水平，那么政府機關(guān)在法院的敗訴率則會下降；反之，政府機關(guān)的敗訴率就會被土地財政引發(fā)的違法拆遷不斷拉升。(7)當然，行政案件受到諸多地方性因素的影響，甚至全國3000多個法院都有自己的特殊性，這遠遠超出了這一簡單模型的界限。但是上升到全國層面，一些因素可能會對一些判決造成影響，但這并不能在整體上改變目前法院可以相對中立地判決拆遷行政案件這一基本判斷。本文的初步模型是滿足這一判斷的。具體的邏輯關(guān)系如圖1所示。

圖1 法治政府建設(shè)與行政機關(guān)敗訴率的關(guān)系

行政機關(guān)會選擇對自己有利的程序，將敗訴率高的沖突交由行政復議、行政裁決等行政或司法程序解決，因此最終法院判決的案件僅是所有違法情形的小部分。反言之，如果行政機關(guān)能夠允許案件以司法判決的形式解決，這意味著行政機關(guān)(和它的司法代理人)認為司法判決是對自身行政行為最有利的選擇。(8)現(xiàn)有的實證研究也證明了在考核指標影響下行政部門對司法程序的謹慎。除非行政部門對行政行為的合法性有著強大的信心，否則會努力地避免進入判決程序。因此我們可以假定，進入司法裁判的行政行為均是行政機關(guān)在當時沖突下依法行政的最佳樣態(tài)。如果依法行政的最佳樣態(tài)依然無法驗證法治政府在依法行政上的現(xiàn)實效用，那么更不用贅言其他情況?；谶@一邏輯，本文將政府機關(guān)在行政拆遷中的敗訴率，來作為地方政府的依法行政水平的指標。本文做出如下假設(shè)：法治政府建設(shè)越完善，拆遷行政案件中政府機關(guān)的敗訴率越低。如果假設(shè)為真，則法治政府的推進可以提升地方政府的依法行政水平。

三、 變量選擇與模型設(shè)置

(一) 數(shù)據(jù)來源

這項研究在很大程度上依賴于三份時間序列數(shù)據(jù)的相互印證。其中一份數(shù)據(jù)來自《中國法治政府評估報告》系列藍皮書，藍皮書給出了100個城市的法治綜合指數(shù)與各項一級指標的指數(shù)。(9)本數(shù)據(jù)應(yīng)當是中國唯一統(tǒng)計口徑一致的全國性法治政府調(diào)研數(shù)據(jù)。2018年，在總分值不變的情況下，這份統(tǒng)計報告從依法全面履行政府職能，行政執(zhí)法與政務(wù)公開三處抽取了一定的分值，新增了優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障這一指標。為了保持數(shù)據(jù)的一致性，筆者將這一指標的得分重新分配到原來的指標上。第二份數(shù)據(jù)是2015—2018年中國主要城市發(fā)展狀況和土地財政狀況的經(jīng)濟調(diào)研。這一數(shù)據(jù)來自每年發(fā)行一次的《中國城市統(tǒng)計年鑒》與《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。第三份數(shù)據(jù)來自中國裁判文書網(wǎng)，筆者摘錄了中國裁判文書網(wǎng)中2014年1月1日至2018年3月31日所有拆遷行政案件一審、二審的判決書。這三份數(shù)據(jù)較好地繞開了上文提出的質(zhì)疑。(10)學者們的質(zhì)疑主要是官方數(shù)據(jù)失真，官方立場偏頗和標準多元。本文的第一份數(shù)據(jù)由第三方評估機構(gòu)做出，第二份數(shù)據(jù)取樣于兩份官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，第三份數(shù)據(jù)源于作者的采集。數(shù)據(jù)的來源不同與相互印證較好的處理了前兩個問題。采用第一份數(shù)據(jù)即解決了第三個問題，見上注。此外，2015—2018年各份藍皮書評估的是2014—2017年的狀況，這與第三份數(shù)據(jù)在時間上形成了對應(yīng)。本文樣本時間選取的理由如下：雖然《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》是在2015年頒布的，但地方法治政府建設(shè)的實踐則普遍早于2015年。文獻顯示，中國的法治政府建設(shè)自2004年《全面推進依法行政實施綱要》出臺后便穩(wěn)步推進，截至2014年初已在全國各地全面鋪開。但我國法治政府評估的起步遠晚于法治政府建設(shè)，第一份全國性的法治政府評估報告出臺于2013年，《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》自2014年1月1日方開始實施，筆者無法獲得比這些年份更早的有效數(shù)據(jù)?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲取性，本文將數(shù)據(jù)采樣起始時間定于2014年1月1日。

(二) 變量選擇

1.因變量。本文選擇的因變量是中國拆遷行政案件的行政機關(guān)敗訴率。這項變量為連續(xù)變量。本文較為嚴格地定義了行政機關(guān)的敗訴：若法院在判決中部分或完全地認可了原告任何一項訴求，即算行政機關(guān)敗訴，標記為0；反之標記為1。本文將一審行政機關(guān)敗訴率(Y1)作為回歸分析的因變量；將二審行政機關(guān)敗訴率(Y2)作為穩(wěn)健性檢驗的替代因變量。

2.獨立變量。土地財政需求指數(shù)(Va)。這項變量為連續(xù)變量。本文不以單純的土地拍賣價格作為土地財政需求指數(shù)的替代指標。原因有二：第一，土地財政帶來的收入遠遠不是土地出讓金這一項所能夠涵蓋，建筑稅、土地稅和房地產(chǎn)稅等均為土地財政的重要內(nèi)容[25]；第二，本文的案件樣本是拆遷行政案件。雖然大量的拆遷并不涉及土地出讓金，但是直接影響土地財政[26]。基于以上原因，本文用地方政府的財政需求指數(shù)(樣本城市的一般預算支出與樣本城市的一般預算收入的比值)作為土地財政需求指數(shù)的替代指標。

綜合法治指數(shù)與九項一級指標。這10項變量均為連續(xù)變量。本文嘗試采用馬懷德課題組《中國法治政府評估報告》系列藍皮書中的評估指數(shù)作為自變量，調(diào)查地方政府的法治政府建設(shè)對地方行政行為合法性的真實改變。本文截取了依法全面履行政府職能(V1)、法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(V2)、依法行政制度體系(V3)、行政決策(V4)、行政執(zhí)法(V5)、政務(wù)公開(V6)、監(jiān)督與問責(V7)、社會矛盾化解與行政爭議解決(V8)、社會公眾滿意度調(diào)查(V9)等9種一級指標與最后的綜合法治指數(shù)(Vb)。在各項指標(指數(shù))中得分越高意味著該部分的法治政府建設(shè)越成功。

3.控制變量。城市群(Zb)。根據(jù)《中國城市群發(fā)展指數(shù)報告》系列藍皮書，目前我國一共有五大城市群，不同的城市群之間可能會有不同的地理文化、經(jīng)濟政策與司法獨立情況，這些因素都可能影響統(tǒng)計結(jié)果。因此，文中將城市群作為重要的控制變量。本文截取了中國長三角、珠三角、長江中游、京津冀城市群和成渝城市群這五大國家城市群，將其標記為A、B、C、D、E，將其他城市群標記為F。這一控制變量主要用以最低限度地控制在經(jīng)濟、政治與文化差異較大的不同城市群中，自變量與因變量的相關(guān)關(guān)系是否穩(wěn)健。

預算外土地財政依賴指數(shù)(Za)。不少研究指出，地方對土地拍賣資金的依賴強烈影響地方政府的行為[27]，這可能對司法判決造成干擾。本文用地方政府當年的土地拍賣指數(shù)與一般預算支出的比值為預算外土地財政依賴指數(shù)，作為案件的控制變量。

四、 描述統(tǒng)計與回歸分析

(一) 描述性分析

本文將2015—2018年的法治政府數(shù)據(jù)、土地財政需求數(shù)據(jù)、土地財政依賴指數(shù)數(shù)據(jù)、房地產(chǎn)投資額數(shù)據(jù)，城市群數(shù)據(jù)與相應(yīng)的一審、二審行政機關(guān)敗訴率做出了描述性分析。根據(jù)描述性分析顯示，數(shù)據(jù)的各項指標正常。

表1 變量統(tǒng)計性描述表(11)基于Zb分類變量的特質(zhì)，本文Zb進行分類變量編碼后進行了描述性統(tǒng)計。

在回歸分析之前，為檢驗數(shù)據(jù)本身對回歸分析的適應(yīng)度，需要對主要變量進行相關(guān)性檢驗。筆者將行政機關(guān)一審敗訴率、土地財政需求指數(shù)與9項法治政府指數(shù)的一級指標加入了相關(guān)性檢驗。

相關(guān)性檢驗顯示，因變量、各項自變量與控制變量之間存在普遍的相關(guān)性。在這一前提上，為排除變量之間由于存在精確相關(guān)關(guān)系或高度相關(guān)關(guān)系而使模型估計失真，本文對相關(guān)性檢驗中涉及的自變量與控制變量作了多重共線性檢驗?，F(xiàn)有的自變量與控制變量均通過了多重共線性檢驗。在這一基礎(chǔ)上，本文進行了回歸檢驗。

(二) 回歸分析

進行回歸前，本文對現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行了殘差分析。結(jié)果顯示，現(xiàn)有數(shù)據(jù)存在較大異方差(Chi-square value=7.78，Prob>chi2=0.005)。因此，本文采用加權(quán)最小二乘法(Weighted Least Squares)，對原有的數(shù)據(jù)重新進行加權(quán)分配并進行回歸統(tǒng)計，回歸結(jié)果如下。

表2 加權(quán)最小二乘法回歸結(jié)果

表2顯示了9項法治建設(shè)一級指標、土地財政需求指數(shù)等自變量指標與原告一審行政機關(guān)敗訴率的關(guān)聯(lián)。模型(1)和(3)的回歸結(jié)果進一步佐證了土地財政需求指數(shù)與行政機關(guān)一審敗訴率有顯著的正相關(guān)。模型(2)和(3)的回歸證明了法治政府建設(shè)綜合指數(shù)與行政機關(guān)一審敗訴率有顯著的負相關(guān)。這意味著法治政府建設(shè)越完善，拆遷行政案件中政府機關(guān)的敗訴率越低。模型(4)顯示了不同的法治建設(shè)行為對依法行政水平的差異影響。行政決策、政務(wù)公開、社會公眾滿意度調(diào)查等一級指標與行政機關(guān)一審敗訴率有顯著的負相關(guān)；法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導依法行政制度體系等一級指標與行政機關(guān)敗訴率不存在相關(guān)。依法全面履行政府職能、行政執(zhí)法、監(jiān)督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決一級指標則與行政機關(guān)一審敗訴率有顯著的正相關(guān)。模型(4)的回歸結(jié)果不完全支持本文的假設(shè)。

(三) 穩(wěn)健性檢驗

本文用行政機關(guān)二審敗訴數(shù)據(jù)替代了之前的因變量，對回歸結(jié)果進行了穩(wěn)健性檢驗(見表3)。前文的回歸結(jié)果通過了穩(wěn)健性檢驗。在穩(wěn)健性檢驗中，筆者發(fā)現(xiàn)，穩(wěn)健性檢驗中的模型(1)、(2)和(3)與回歸檢驗中的模型(1)、(2)和(3)結(jié)果相同。模型(4)雖然部分參數(shù)存在差別，如行政決策與社會矛盾化解，行政爭議解決失去了顯著性，但趨勢不變?？傃灾?，模型均基本通過穩(wěn)健性檢驗。

表3 穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

五、 實證發(fā)現(xiàn)與研究總結(jié)

治理是否有效是檢驗政策實際運作好壞的核心標準[28]。通過對中國100個城市4年來的拆遷行政案件的量化分析后發(fā)現(xiàn)，對綜合法治指數(shù)的實證檢驗證實了法治建設(shè)在依法行政層面顯著地規(guī)范了政府的行政行為，但更細致的分析顯示，理論上可以提升依法行政水平的具體措施在實踐中卻并未起效。本文進一步明確指出了這些措施的具體類型。下面將基于實證研究的結(jié)果，對前述理論假設(shè)提出可能的解釋。

(一) 對綜合法治指數(shù)的實證結(jié)果分析

在綜合法治指數(shù)層面，假設(shè)得到了確認。作為本文的重要變量，綜合法治指數(shù)在4個模型中都表現(xiàn)出了非常顯著的相關(guān)性，這意味著地方法治政府建設(shè)的整體效果是顯著且穩(wěn)健的。這一實證結(jié)果符合實踐的預期。自2014年后，中央政府以績效主義的模式大力推進地方的法治政府建設(shè)，在中央政府的大力支持下，地方法治政府建設(shè)的績效是顯著的。截至2016年，全國內(nèi)地已經(jīng)有三分之二的省(自治區(qū)、直轄市)出臺了有關(guān)法治政府建設(shè)的考評指標體系及依法行政考評辦法,對考評目的、組織、過程、指標、方法等進行了規(guī)范要求[4]。在中央的大力推進下，地方的法治政府建設(shè)在信息公開、問責、行政審批等諸多重要領(lǐng)域均取得了重大的突破[5]。實證研究表明，地方法治政府建設(shè)在近幾年來顯著地提升了地方政府的依法行政水平[29]?；诓糠址ㄖ握ㄔO(shè)指標無法真實反映法治政府建設(shè)現(xiàn)狀的斷言，本文選取了涉及地方政府核心利益的司法判決數(shù)據(jù)，證明了法治政府的核心要義——依法行政的顯著成效。基于拆遷行政案件展示的是在地方政府重要利益受損的前提下依法行政的成效，在一般情況下，依法行政的效用應(yīng)當更顯著。相對于受到學者質(zhì)疑的內(nèi)部評價體系得出來的結(jié)論，這一經(jīng)驗結(jié)論更為客觀且相對具有普適性。

(二) 對九項一級指標的實證結(jié)果分析

在法治政府的具體政策層面，假設(shè)并沒有得到完全確證。實證結(jié)果表明，法治政府建設(shè)的各項政策對合法行政的影響是多樣的。社會矛盾化解與行政爭議解決、行政執(zhí)法等理論上應(yīng)當提升依法行政水平的措施甚至起到了反作用。雖然這一實證結(jié)論并非是對這些具體政策的整體性評價，但由于拆遷行政案件是典型案件，這一結(jié)論仍具有一定的代表性。筆者認為，對早年激勵扭曲(Distortion of Incentive)的糾正導致此類措施在實踐中出現(xiàn)了效用的偏離。激勵扭曲是一種基于激勵契約設(shè)置的偏差，導致的下級努力方向偏離了上級期望的現(xiàn)象[30]。大量的研究指出，全球的公共部門普遍性存在激勵扭曲現(xiàn)象，且這一現(xiàn)象在中國的政府機關(guān)里十分典型[30]。我國政府的科層制組織結(jié)構(gòu)比其他組織結(jié)構(gòu)更加依賴上級對下級的考核和激勵來實現(xiàn)有效控制，如果激勵契約本身就會導致下級工作的努力方向偏離上級的期望目標，那么整個政府的效率將受到嚴重損害，甚至中央政府對地方政府的控制力也會在無形中被削弱[31]。實證研究證明了中國早年指標設(shè)定的不合理引發(fā)了明顯的績效扭曲[31]，而這種績效扭曲應(yīng)當也反映在本文涉及的九項績效指標中。以“社會矛盾化解與行政爭議解決”這一績效指標為例，這是一線部門工作的重要績效指標，但學者指出，此類指標經(jīng)常出現(xiàn)顯著的績效扭曲現(xiàn)象。例如，“發(fā)生群體性事件數(shù)”這一扭曲的指標經(jīng)常被用來考核縣公安局的治安治理成效[30]。在法治政府建設(shè)以前，為了應(yīng)對“發(fā)生群體性事件數(shù)”這類扭曲的指標，一線部門經(jīng)常采用不恰當?shù)姆绞剑好鎸τ绊懥^小的爭議，一線部門主要采用了“循環(huán)式治理”的模式。這種模式利用之前地方部門權(quán)責分配的張力，將矛盾和爭議的當事人在不同的機構(gòu)之間進行循環(huán)式的推諉，從時空維度上拉長當事人的抗爭路線從而達到了讓矛盾自動遲滯甚至消散的效果[32]。面對較為激烈的信訪、上訪的群體性事件，一線部門會積極地出動警力，采用截訪、拘禁甚至暴力手段去遏制矛盾的激化[33]。雖然這些方法在一定程度上起到了矛盾化解與爭議解決的效用，但是過去這些“土政策”主要服務(wù)的是“發(fā)生群體性事件數(shù)”這一不合理指標，因此會不可避免地發(fā)生“違法壓制矛盾”等激勵扭曲的情況。但隨著法治政府建設(shè)的推進，引發(fā)激勵扭曲的“土政策”受到了限制：一方面，出動警力、截訪、選擇性執(zhí)法等“土政策”的空間越來越小，堅持土政策只會增加自身的行政違法概率，影響自身的績效；另一方面，績效考核并不會因為“土政策”在現(xiàn)有機制下的失效而停止[7]。此時，相關(guān)政府部門面臨著兩難選擇：繼續(xù)采用土政策，這樣會導致違法的概率驟增；抑或適應(yīng)新環(huán)境，采用合法手段，但這樣會導致法治政府評分下降。這一兩難選擇也適用于依法全面履行政府職能、行政執(zhí)法、監(jiān)督與問責三項。這些子指標主要指向明晰權(quán)責、高效合法執(zhí)行部門業(yè)務(wù)、監(jiān)督部門內(nèi)在利益這三項任務(wù)?；跈?quán)責不明晰、業(yè)務(wù)繁多與部門內(nèi)部利益是績效扭曲的三大主因[32]，這三項子指標在糾正原有問題的同時，也給政府部門帶來了兩難的選擇。首先，基于法治政府建設(shè)的要求，部分地方政府需要廢除為高效執(zhí)行各類任務(wù)而權(quán)責不明晰的“土政策”，并抑制部門的內(nèi)在利益以迎合現(xiàn)有的考核標準。其次，地方政府又要在以上前提下更好地完成多樣化的業(yè)務(wù)。在糾正激勵扭曲的過程中，高法治政府評分與高依法行政水平短期內(nèi)可能難以兼得。這是“某些指標得分越高，政府機關(guān)敗訴率越高的”的主因。

反之，在不需要大力糾正激勵扭曲的領(lǐng)域，這一反?，F(xiàn)象就不會發(fā)生。這些領(lǐng)域通常是近年來得到重點關(guān)注的新興領(lǐng)域。政務(wù)公開是一個例子。政務(wù)公開要求政府機關(guān)不可限制重要信息公開、不可設(shè)置不合理的信息公開門檻等。信息公開領(lǐng)域的全面改革較早，現(xiàn)有的績效指標較為科學，可以有效地應(yīng)對法治政府建設(shè)的考察標準，避免激勵扭曲。(12)信息公開領(lǐng)域的改革在我國起始較早。國務(wù)院于2004年印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》；國務(wù)院于2007年通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求以“公開為原則，不公開為例外”；2014年的第十八屆四中全會明確提出“決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開”。這些改革穩(wěn)健大力地推進了我國的信息公開規(guī)范化。因此，地方政府機關(guān)的信息公開行為可以很好地適應(yīng)“政務(wù)公開”考核。再如，“行政決策”指標要求考察地方政府的“合法決策”“科學決策”“民主決策”等項目。而對于地方政府而言，謹慎合規(guī)地做出行政決策可以加強自身的決策合法性，乃至在決策失誤的時候減輕、免除自身的行政責任。至于“社會公眾滿意度”這項指標主要以課題組自身的調(diào)研為主，并不直接從政府機關(guān)獲取信息，與激勵扭曲無關(guān)。此外，部分的一級指標更多涉及政府機關(guān)內(nèi)部的考察工作，并不直接反映在具體行政行為上。因此，這些指標與行政行為指標的關(guān)系并不顯著也理所應(yīng)當。(13)以2018年的“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導”為例，這項指標主要通過以下五項三級指標評估：加強黨對法治政府建設(shè)工作的領(lǐng)導、政府常務(wù)會議對法治政府建設(shè)工作討論情況、法治政府建設(shè)情況報告、政府依法行政考核工作、政府法律顧問開展工作情況，均與具體行政行為關(guān)聯(lián)不大。此外，在“依法行政制度體系”的三級指標的考察主要指向行政規(guī)范性文件?？偠灾ㄖ握ㄔO(shè)行為后果的多樣性，是引發(fā)顯著性多樣化的重要原因。而這種多樣性主要取決于不同領(lǐng)域的具體情況，如是否存在嚴重的激勵扭曲。長遠而言，糾正激勵扭曲有助于依法行政能力的進一步提升。

六、 結(jié) 語

地方法治政府建設(shè)在法治中國的進程中扮演著重要的角色。近年來，各地方高度重視、全力開展地方法治政府建設(shè)，取得了可觀的成果。本文對第三方數(shù)據(jù)進行分析，在一定程度上檢驗了法治政府建設(shè)的核心要義：依法行政的效用。首先，法治政府建設(shè)在總體上對地方政府的依法行政水平有著較大的正向影響。其次，法治政府建設(shè)的具體政策對依法行政水平的影響需結(jié)合具體情境。在原本行政行為較為規(guī)范的領(lǐng)域，政策會對依法行政水平產(chǎn)生顯著的正向影響；而在“土政策”亟需改正的領(lǐng)域，政策的推進在短時間內(nèi)甚至會造成應(yīng)激性的負面影響?；诒疚牡膶嵶C研究結(jié)論具有一定的代表性，筆者認為在之后的法治政府建設(shè)進程中，既需要考慮進一步加強實踐中對行政程序的遵循，以給出立足現(xiàn)實的合法政策，也需要考慮優(yōu)化現(xiàn)有的評分指標，精細地反映此類狀況。

這項研究有著兩個局限。其一，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)依然存在一定程度的統(tǒng)計口徑出入，這會造成統(tǒng)計的偏差。其二，本文僅僅以行政拆遷的司法判決作為觀察樣本，數(shù)據(jù)樣本不全(比如未包含所有的行政違法情形)，觀察視角有限(如僅采用了拆遷行政案件)，以及變量的選取存在局限(例如，政治、民生、輿論等都會對違法拆遷造成一定影響，這些變量不能被法治政府建設(shè)的具體措施完全包含)，因此結(jié)論具有不可避免的局限性。篇幅所限，筆者將這些問題放在今后的研究中解決。