任倩

◆摘? 要：隨著新總體國(guó)家安全觀的全面落實(shí)、“一帶一路”倡議的縱深推進(jìn)和恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅因素日益突出，我國(guó)多民族地區(qū)仍面臨著有增無減的涉恐活動(dòng)現(xiàn)實(shí)威脅。反恐防控日常工作機(jī)制是應(yīng)對(duì)涉恐現(xiàn)實(shí)威脅的常態(tài)化機(jī)制。本文將通過反思多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制內(nèi)容，力求不斷完善并及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和糾正問題，讓多民族反恐防控日常工作機(jī)制能夠在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)其預(yù)防涉恐犯罪、保持主動(dòng)的根本目的。

◆關(guān)鍵詞：多民族地區(qū);反恐防控;工作機(jī)制

眾所周知，恐怖主義是全人類的共同敵人，預(yù)防和打擊恐怖主義已經(jīng)成為全世界達(dá)成共識(shí)的長(zhǎng)期全球性問題。我國(guó)也不是遠(yuǎn)離恐怖主義的“安全島”。值得欣喜的是，從習(xí)總書記首次提出“國(guó)家安全觀”，到不斷升華其內(nèi)涵，提出“新總體國(guó)家安全觀”。近五年，我國(guó)確實(shí)沒有發(fā)生過嚴(yán)重的涉恐事件。但如總書記的論斷，我國(guó)的發(fā)展始終面臨著復(fù)雜多變的安全和發(fā)展環(huán)境，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)呈現(xiàn)只增不減的特點(diǎn)。①這種發(fā)展特點(diǎn)在多民族地區(qū)更加凸顯。為了更好地將反恐防控工作做深、做細(xì)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化防控，就需要立足國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和新總體國(guó)家安全觀，結(jié)合多民族地區(qū)特點(diǎn)，不斷反思并完善多民族地區(qū)現(xiàn)有反恐防控日常工作機(jī)制。

一、多民族地區(qū)反恐工作機(jī)制之理念探討

反恐理念是對(duì)待恐怖主義活動(dòng)的態(tài)度。反恐工作機(jī)制是側(cè)重于程序的研究。與之對(duì)應(yīng)的反恐工作機(jī)制理念是進(jìn)行常態(tài)化反恐防控和打擊涉恐分子及恐怖主義活動(dòng)時(shí)應(yīng)樹立的態(tài)度。實(shí)踐中容易出現(xiàn)將反恐理念與反恐工作機(jī)制理念混用的問題。實(shí)際兩者之間存在差別，即反恐理念是戰(zhàn)略層面應(yīng)樹立的態(tài)度，而反恐工作機(jī)制理念是戰(zhàn)役層面應(yīng)樹立的態(tài)度。反思與完善多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一戰(zhàn)役層面的態(tài)度，即統(tǒng)一反恐工作機(jī)制理念。

1.公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力

反恐工作需要國(guó)家動(dòng)用最集中、最權(quán)威的國(guó)家權(quán)力予以防范和打擊。除公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法力量外，在特定情形下還需要?jiǎng)佑密婈?duì)武裝等其他力量。有關(guān)機(jī)關(guān)、部門在行使國(guó)家權(quán)力的過程中稍有不慎很可能就會(huì)侵犯到公民權(quán)利。所以在完善反恐工作機(jī)制中保障公民權(quán)利與維護(hù)國(guó)家權(quán)力之間就是一個(gè)無法回避的問題。如何盡量平衡兩者之間的關(guān)系，將決定反恐工作的具體機(jī)制措施內(nèi)容。我們認(rèn)為，為了更好地開展反恐工作，構(gòu)建高度統(tǒng)一的反恐工作機(jī)制，堅(jiān)決表明對(duì)暴恐零容忍的嚴(yán)正態(tài)度，應(yīng)當(dāng)在反恐防控日常工作機(jī)制中側(cè)重強(qiáng)調(diào)保障公民權(quán)利，即在保障大多數(shù)合法公民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上開展日常防控工作。

2.全民反恐與專業(yè)反恐

“全民反恐”是為了更有效地發(fā)現(xiàn)涉恐分子及恐怖活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)將民眾當(dāng)做保衛(wèi)國(guó)家安全的重要資源。事實(shí)也告訴我們，民眾參與反恐工作，對(duì)于打擊犯罪和提供情報(bào)客觀上都具有重大作用。但僅強(qiáng)調(diào)全民反恐理念還不足以防范和打擊恐怖主義活動(dòng)，還應(yīng)樹立專業(yè)反恐理念。反恐防控的日常性工作，也體現(xiàn)了較強(qiáng)的專業(yè)性，要求工作人員膽大細(xì)心、觀察力強(qiáng)、敏感度高、專業(yè)功底扎實(shí)等。

二、多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制之主體分析

在構(gòu)建多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制中，首先應(yīng)當(dāng)理順軍、警、民三者之間的關(guān)系。在上述三支隊(duì)伍中公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)決定“警”應(yīng)居于首位。其次，為“民”。這里的“民”是指廣義的“民”，不僅指公民，還包括各級(jí)人民政府、有關(guān)部門等，只要不具有武裝性質(zhì)、軍隊(duì)性質(zhì)均應(yīng)歸于“民”的范疇。“軍”作為保護(hù)國(guó)家及人民的武裝力量，依法被授權(quán)使用致命性武器，因此和“警”不同，其權(quán)力主要指向別國(guó)，具有對(duì)外性。因此在反恐防控日常工作機(jī)制中“軍”的主體地位相對(duì)較弱。

三、多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制之內(nèi)容反思

根據(jù)《反恐法》規(guī)定，反恐怖主義工作應(yīng)當(dāng)牢牢堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合，以預(yù)防為主、懲治與防范相結(jié)合的原則，重點(diǎn)注意在日常防控工作中積極做到先發(fā)制敵、保持主動(dòng)。②由此能夠明確在我國(guó)反恐工作中日常防控工作機(jī)制的重要地位。

（一）日常防控摸排工作機(jī)制

根據(jù)《人民警察法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，應(yīng)當(dāng)依法履行預(yù)防、制止、偵查違法犯罪活動(dòng)和維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為。③公安機(jī)關(guān)是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分。公安機(jī)關(guān)的任務(wù)就是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民人身安全、合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)安全，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)。此外，根據(jù)《反恐法》第五章規(guī)定，公安機(jī)關(guān)是履行恐怖活動(dòng)調(diào)查職責(zé)的法定主體。根據(jù)《反恐法》第四章規(guī)定，公安機(jī)關(guān)也是收集反恐情報(bào)信息的法定主體之一。因此在反恐工作日常防控摸排工作中，公安機(jī)關(guān)的法定地位不可撼動(dòng)。

1.公安機(jī)關(guān)在防控社會(huì)治安秩序方面享有法律層面的絕對(duì)地位。

基層公安派出所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)涉恐活動(dòng)的日常摸排及防控工作，即基層公安派出所有責(zé)任、有義務(wù)，通過日常社區(qū)走訪等工作，及時(shí)了解并掌握轄區(qū)內(nèi)的涉恐活動(dòng)基本情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有嫌疑的行為人，對(duì)重點(diǎn)鎖定的嫌疑對(duì)象密切關(guān)注，及時(shí)掌握其行蹤動(dòng)態(tài)等。比如，在多民族聚居區(qū)域，基層民警在日常社區(qū)走訪中應(yīng)當(dāng)格外留心并關(guān)注轄區(qū)內(nèi)是否存在地下講經(jīng)點(diǎn)等。但據(jù)調(diào)研了解，實(shí)踐中很多基層派出所對(duì)轄區(qū)內(nèi)的涉恐活動(dòng)及重點(diǎn)管控對(duì)象存在不了解、不掌握的問題，甚至有基層民警還存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為恐怖主義活動(dòng)離我們很遙遠(yuǎn)。同時(shí)，由于基層派出所民警工作內(nèi)容繁雜，實(shí)踐中如果沒有時(shí)間安排開展集中的專項(xiàng)整治活動(dòng)，基層民警就根本無暇顧及涉恐活動(dòng)的日常摸排工作。所以實(shí)踐中由于基層民警受到主客觀因素的雙重制約，導(dǎo)致基層派出所實(shí)際參與的涉恐日常防控摸排工作相當(dāng)有限。

2.公安機(jī)關(guān)對(duì)接到涉恐嫌疑的舉報(bào)或者發(fā)現(xiàn)涉恐嫌疑、需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)在法律上享有絕對(duì)權(quán)力。

根據(jù)《反恐法》規(guī)定，對(duì)于涉恐活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)享有比一般刑事案件更廣泛的調(diào)查權(quán)。這是符合反恐工作需求的，也與公安機(jī)關(guān)預(yù)防、打擊犯罪的法定職能相匹配。據(jù)調(diào)研了解，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)并不充分了解手中握有的廣泛的調(diào)查權(quán)，而存在像調(diào)查一般刑事案件一樣開展涉恐案件的調(diào)查工作，沒有充分地行使公安機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)。

3.公安機(jī)關(guān)是收集反恐情報(bào)信息的主要法定主體之一。

情報(bào)工作是反恐防控日常工作機(jī)制中的重要內(nèi)容。在任何犯罪類型中，情報(bào)對(duì)于預(yù)防犯罪和打擊犯罪都具有絕對(duì)重要的地位。據(jù)調(diào)研了解，實(shí)踐中多民族地區(qū)的有些涉恐活動(dòng)事件在萌芽狀態(tài)就已經(jīng)能夠被反恐怖主義情報(bào)中心通過偵查手段提前鎖定。通過獲取有效情報(bào)、掌握相關(guān)信息后，公安機(jī)關(guān)往往會(huì)以先發(fā)制敵的思路及時(shí)采取有效措施，將相關(guān)人員打擊在萌芽狀態(tài)，絕不給相關(guān)人員進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其主張或愿望的現(xiàn)實(shí)機(jī)會(huì)。因此對(duì)于完善多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制而言，進(jìn)一步加強(qiáng)收集情報(bào)、研判情報(bào)的機(jī)制建設(shè)，不容忽視。但實(shí)踐中伴隨涉恐活動(dòng)的發(fā)展變化，其隱蔽性、突發(fā)性、專業(yè)性、暴力性表現(xiàn)的更加突出，這都為公安機(jī)關(guān)開展日常情報(bào)工作帶來更大阻力和挑戰(zhàn)。此外，情報(bào)工作機(jī)制建設(shè)更加凸顯多部門之間、部門與群眾之間的協(xié)作機(jī)制，滲透于日常工作中。因此反恐情報(bào)工作的主體不僅限于公安機(jī)關(guān)，還包括國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、其他有關(guān)部門和百姓群眾。

（二）日常防控宣傳教育工作機(jī)制

根據(jù)《反恐法》第三章規(guī)定，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門都有義務(wù)適時(shí)組織開展反恐怖主義宣傳教育。④此種方式可以提高公民的反恐怖主義意識(shí)。

教育、人力資源行政主管部門和學(xué)校、有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有義務(wù)將恐怖活動(dòng)預(yù)防、應(yīng)急知識(shí)納入教育、教學(xué)、培訓(xùn)內(nèi)容。新聞、廣播、電視、文化、宗教、互聯(lián)網(wǎng)等有關(guān)單位有義務(wù)面向社會(huì)開展有針對(duì)性的反恐怖主義宣傳教育。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)有義務(wù)協(xié)助人民政府及有關(guān)部門，在當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)反恐怖主義宣傳教育。由此可見，日常防控宣傳教育工作的法定主體的范圍是極廣泛的。相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)《反恐法》在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好有針對(duì)性的普法宣傳教育活動(dòng)，收集利用民族情感宣揚(yáng)恐怖主義、善于使用宗教情結(jié)歪曲宗教教義的典型案例進(jìn)行廣泛傳播教育，力爭(zhēng)能在日常生活中切實(shí)起到警示教育群眾的作用，并且鼓勵(lì)全民積極與涉恐活動(dòng)做斗爭(zhēng)。

在多民族地區(qū)做日常防控宣傳教育工作，應(yīng)將工作重心略向多民族聚居區(qū)域傾斜。民族聚居區(qū)域本身就是少數(shù)民族本民族成員聚居的地方，民族聚居的優(yōu)點(diǎn)在于有利于其生活和交往，但弊端如難以接受外來事物和外來人員，容易誘發(fā)民族情緒等。所以在完善日常防控宣傳教育工作機(jī)制時(shí)，應(yīng)格外加強(qiáng)宣傳教育工作對(duì)民族聚居區(qū)域的覆蓋面和影響力，否則多民族地區(qū)的反恐防恐日常工作機(jī)制的實(shí)施成效就難免大打折扣。

（三）日常防控舉報(bào)工作機(jī)制

根據(jù)《反恐法》規(guī)定，任何個(gè)人和單位都應(yīng)對(duì)發(fā)現(xiàn)的恐怖主義活動(dòng)及恐怖分子或嫌疑對(duì)象進(jìn)行舉報(bào)。這是通過立法鼓勵(lì)全民反恐、大眾反恐，讓涉恐分子或恐怖勢(shì)力岌岌可危、無處可逃。在全社會(huì)營(yíng)造全民反恐氛圍對(duì)于打擊恐怖主義活動(dòng)犯罪具有不可替代的積極意義。與一般刑事犯罪不同，恐怖主義活動(dòng)犯罪后果往往非常慘痛，往往決心實(shí)施暴恐活動(dòng)的犯罪分子都是氣焰囂張并且不計(jì)后果的。因此，僅依靠個(gè)別機(jī)關(guān)或組織不足以打擊猖獗的暴恐分子，只有通過全民反恐，鼓勵(lì)全民反恐，完善并做好日常防控舉報(bào)工作，才能在民眾中筑起一道防火墻，讓暴恐分子的不法目的無處可鉆、無法傳播。這也是完善多民族地區(qū)反恐防控日常工作機(jī)制的重要組成內(nèi)容。

正如習(xí)總書記在提出新總體國(guó)家安全觀時(shí)所言：“當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜?！雹荻嗝褡宓貐^(qū)作為國(guó)家的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清形勢(shì)，不斷反思和完善反恐防控日常工作機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾正問題，讓多民族反恐防控日常工作機(jī)制能夠在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)其預(yù)防犯罪、保持主動(dòng)的根本目的。

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