楊曉丹 郭昊

摘要 村民委員會是《憲法》規(guī)定的基層群眾自治組織，作為農(nóng)村的常設(shè)機構(gòu)，承擔(dān)了農(nóng)村絕大部分的公共服務(wù)工作。當(dāng)下司法實踐中存在大量涉及村民、村委會和行政機關(guān)三方利益的案例，并不是所有起訴村委會自治行為的行政案件都能被受理，村委會依委托行使權(quán)力時并不能成為行政訴訟的適格被告，對此學(xué)術(shù)界也存在一定爭議。若把村委會的權(quán)力來源看作每個村民權(quán)利的讓渡，則該權(quán)力之于本村村民即屬于公權(quán)力的范疇，因此為保障村民權(quán)利的救濟權(quán)，適時將其納入司法審查的范圍之內(nèi)確有必要。

關(guān)鍵詞 村民委員會;法律地位;行政主體;司法審查

中圖分類號 D-921.8? 文獻標(biāo)識碼 A? 文章編號 0517-6611（2021）12-0266-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.12.071

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

A Case Study of the Administrative Legal Status of the Village Committee

YANG Xiao dan，GUO Hao

（School of Public Management，F(xiàn)ujian Agriculture and Forestry University，? Fuzhou， Fujian 350007）

Abstract Villagers committees are grass roots self government organizations stipulated by the Constitution. As a permanent institution in rural areas， they undertake most of the public service work in rural areas. In current judicial practice， there are a large number of cases involving the interests of villagers， village committees， and administrative agencies. Not all administrative cases suing the village committees self government behavior can be accepted. When the village committee exercises its power on behalf of the commission， it cannot become an administrative lawsuit. There are also some disputes in the academic circles. If the source of the power of the village committee is regarded as the transfer of the rights of each villager， the power belongs to the scope of public power to the villagers of the village. Therefore， in order to protect the relief rights of the villagers rights， it should be included in the scope of judicial review in due course. It is indeed necessary.

Key words Village committee;Legal status;Administrative subject;Judicial review

根據(jù)黨中央實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建依法治村新體系，必須深化村民自治實踐。村民委員會（以下簡稱“村委會”）是鄉(xiāng)村治理理念與中國特色社會主義密切相關(guān)、緊密結(jié)合下的產(chǎn)物，承擔(dān)了政治、社會、經(jīng)濟等多項職能。法律中對村委會的主體地位規(guī)定不夠明確，僅把村委會的部分行為納入民事訴訟的范圍，容易造成權(quán)利救濟的盲區(qū)。從外部來看，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾自治組織，但這樣的自治權(quán)對內(nèi)部的村民來說是否可以被視為屬于公權(quán)力的范疇，村委會自治權(quán)引發(fā)的爭議是否能被納入行政訴訟范圍內(nèi)，特別是近年來村民與村委會之間矛盾沖突不斷，村民訴村委會之類的案例絡(luò)繹不絕，村民在權(quán)利受到侵害時如何找到正確有效的救濟方式。解決前述問題，應(yīng)當(dāng)盡快落實村委會在訴訟中的法律地位，明確其行政主體資格，對于加強基層民主建設(shè)和推動農(nóng)村法治進程具有重要意義。

1 村民委員會的法律地位現(xiàn)狀

法律定位是村委會職能的第一個要素，它是實際職能的抽象和指引，是理論評述的表達和指向[1]。當(dāng)下村委會的法律地位，可以一分為二來討論。村委會以何種身份參與訴訟活動，分別體現(xiàn)在民事訴訟和行政訴訟中的主體資格。

1.1 村委會的民事主體資格

村委會的民事主體資格已在法律層面上予以確認，根據(jù)《中華人民共和國民法典》第一百零一條第一款規(guī)定，居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第四十九條規(guī)定，公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人。村委會作為基層群眾自治組織，屬于特別法人的范疇，村內(nèi)群眾按照《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）自行選舉產(chǎn)生的村委主任，作為本村的法定代表人，具有獨立的訴訟主體資格。

1.2 村委會的行政主體資格

行政主體這一概念最早由王名揚[2]提出，他認為行政主體應(yīng)具備如下2個特征：其一，實施行政職務(wù);其二，負擔(dān)因?qū)嵤┬姓殑?wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。根據(jù)該理論，村委會作為農(nóng)村自治組織，代為行使了村民自治組織大部分的權(quán)力，可以獨立享有權(quán)利、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任，符合了第二點的要求，因此只需判斷村委會實施的是否是行政活動即可。行政活動應(yīng)當(dāng)由具有行政權(quán)的主體實施，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百一十一條和第三十條分別對村委會的性質(zhì)進行了定義和規(guī)定了我國的行政區(qū)劃，我國享有行政權(quán)的行政機關(guān)截止到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，因此由村民選舉產(chǎn)生的村委會并不是一級國家行政區(qū)劃，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)[3]。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二條規(guī)定，行政訴訟被告包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。從《憲法》和《行政訴訟法》上看，村委會并不是行政機關(guān)，基層人民政府和村委會之間為“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系。

2018年2月最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）對村委會能否作為行政訴訟被告作出了明確規(guī)定，第二十四條第一款指出：“當(dāng)事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起行政訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。”這表明了村委會可以成為行政訴訟的被告，同時也對村委會實施的部分行為可以被確認為行政行為提供了法律依據(jù)，實踐中出現(xiàn)以村委會作為被告時，也多援引《行訴解釋》中該項規(guī)定，但對于被告資格的認定仍存在一些疑惑。

2 村民委員會法律地位不明產(chǎn)生的問題

2.1 審判中的適用法律問題

有相當(dāng)一部分村民訴村委會的案件，在起訴時就被法院以村委會并非適格的行政訴訟被告為由駁回了訴訟請求，另外一部分案件即便法院予以受理，在審理過程中對于原、被告關(guān)系的定性也存在困難，所爭議的行為究竟是行政行為還是平等主體間的民事糾紛，依照行政訴訟還是民事訴訟的相關(guān)規(guī)定。實踐中常見就是關(guān)于村委會土地管理權(quán)產(chǎn)生的爭議，從法理上看，農(nóng)村集體土地的管理屬于村委會權(quán)力范圍之內(nèi)，村委會的自治行為產(chǎn)生的糾紛顯然不符合民事糾紛的特點，也就無法納入民事訴訟[4]。但是2001年12月，最高人民法院在法研116號《關(guān)于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》中認為：對于此類案件，只要符合《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。該條批復(fù)與上述《行訴解釋》第二十四條第一款存在的沖突，直接導(dǎo)致了法院在審理這一類案件的過程中陷入兩難的境地，村委會的法律地位模糊不清，急需明確指引。

2.2 自治權(quán)被侵害不利于社會穩(wěn)定

村民自治制度的初衷就是為了讓廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，同時降低了國家的行政成本。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟項目建設(shè)方案、宅基地使用方案等均為村委會直接管理的范疇，村委會與村民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不斷加深，法諺“有權(quán)利必有救濟”，但是受到村委會法律地位不明的影響，村民的權(quán)利被侵害時救濟途徑并不通暢，訴訟活動難以進行，民主監(jiān)督將會形同虛設(shè);除此之外，在實際工作中基層政府常把村委會視為下級組織，大量的工作被冠以“協(xié)助”的名稱，實際則是以上級下達行政命令的方式作出的要求，部分基層政府甚至以村委會不易被認定為適格被告為由，達到規(guī)避當(dāng)事人提起行政訴訟可能導(dǎo)致不利后果的目的。民主權(quán)利被輕視，無疑會助長權(quán)力的進一步膨脹和村民自治熱情的降低，陷入矛盾激化的惡性循環(huán)之中，長此以往不利于村民自治的發(fā)展，也有違村委會設(shè)立的初衷。

3 村民委員會的行政訴訟被告資格的典型案例辨析

3.1 村委會依法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)實施的行為

行政訴訟實踐中不同法院的判決存在差異。張某訴仙居縣官路鎮(zhèn)石井村村民委員會不履行法定職責(zé)一案中（參見浙江省仙居縣人民法院〔2016〕浙1024行初00026號行政判決書），原告張某起訴村委會不給其辦理宅基地的審批、申報手續(xù)，村委會辯稱村委會屬于村民自治組織，并非行政組織，因此不具有被告資格。法院最終判決以原告不具有宅基地建設(shè)的資格為由駁回了原告的訴訟請求，但是判決的理由中并未對村委會是否具有被告資格予以回答，僅依據(jù)《浙江省實施<中華人民共和國土地管理辦法>辦法》指出村委會對本村村民建造住宅用地有初步的審核職責(zé)。

同樣是對于農(nóng)村宅基地的申請，在余啟四訴天臺縣平橋鎮(zhèn)東塘下村村民委員會不履行法定職責(zé)一案中（參見浙江省天臺縣人民法院〔2017〕浙1023行初37號行政判決書），法院對原告的請求予以了支持。天臺縣東塘下村的村民余某填寫了《天臺縣農(nóng)村宅基地申請表》并郵寄至東塘下村村委會。東塘下村村委會收到申請后，以《平橋鎮(zhèn)控規(guī)圖》中該土地不屬于居住用地為由，作出了不同意原告宅基地申請的審查決定，但并未向余啟四作出是否同意其宅基地申請的答復(fù)。后村委會主任余昌錢攜帶余啟四提交的申請表至余啟四住處，向其口頭告知不同意宅基地申請的審查結(jié)果。法院認為村委會對其轄區(qū)內(nèi)村民申請具有法定期限內(nèi)審查并答復(fù)的法定義務(wù)，村委會逾期不同意原告申請表的審查決定，對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實質(zhì)性影響，且被告作出決定依據(jù)的《平橋鎮(zhèn)控規(guī)圖》顯示該地為居住用地，故法院判決撤銷了被告東塘下村村委會的決定。

《村委會組織法》第二條規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。村委會在性質(zhì)上并不屬于行政機關(guān)，之所以能成為行政訴訟的被告，是因為它在一些情況下依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，發(fā)揮了行政管理的職能。依據(jù)《農(nóng)村宅基地管理辦法》第十七條，農(nóng)村村民申請宅基地，應(yīng)當(dāng)向常住戶口所在地的村民委員會或村集體經(jīng)濟組織提出書面申請，經(jīng)村民委員會或村集體經(jīng)濟組織討論同意。具體看來，上述案例中，東塘下村村委會依法對余啟四的申請表進行審批，村委會對本村村民的管理，行使的正是特定的行政管理職權(quán)，應(yīng)當(dāng)屬于公權(quán)力的范疇。也就是說，其行為具有公法意義上的本質(zhì)屬性，是可以訴諸法律、接受司法監(jiān)督和審查的行政行為，具有可訴性[5]。當(dāng)然，這里指的村委會成為行政訴訟的被告，前提是村委會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，這一點與《行訴解釋》第二十四條相對應(yīng)。

3.2 村委會依委托和命令實施的行為

《村委會組織法》第五條第一款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。學(xué)術(shù)界亦存在一種觀點，“在基層政權(quán)與村民自治模式下，行政事務(wù)與鄉(xiāng)村事務(wù)截然分開，互不相干，村委會只能履行自治職能，不能履行行政職能，這是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)”[6]。村委會在原則上屬于村民自治組織，但是緊接著第五條第二款就規(guī)定，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。村委會作為中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在很多情況下承擔(dān)著協(xié)助基層政府落實政策的義務(wù)。以目前在實踐中的情況來看，部分基層有行政權(quán)的部門為了規(guī)避工作中可能造成的不利后果，常常以委托、授權(quán)、命令的方式要求村委會負責(zé)執(zhí)行。在崔克煒訴天津市東麗區(qū)金鐘街道辦事處房屋拆遷管理一案（參見天津市東麗區(qū)人民法院〔2019〕津0110行初156號行政判決書）中，原告起訴被告征收房屋時并未簽訂拆遷補償協(xié)議，稱其拆遷程序違法。據(jù)悉，金鐘街道下轄的歡坨村村委會為落實天津市人民政府印發(fā)的文件要求，經(jīng)村“三委”對原告宅基地采取回收程序討論通過后，向被告提交了回收宅基地使用權(quán)申請，被告以文件形式做出了批復(fù)表示同意，導(dǎo)致原告房屋被強制拆除，但被告稱自己的行為是通過批準(zhǔn)的形式對回收行為行使監(jiān)督權(quán)，對此法院并不予以認可，最終判決被告金鐘街道辦的拆除行為違法。

對于能找到明確證據(jù)證明行政機關(guān)采取委托方式授權(quán)于村委會的，《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定，行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告。同樣，《行訴解釋》第二十四條第二款也規(guī)定，當(dāng)事人對村民委員會、居民委員會受行政機關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關(guān)為被告。然而實踐中以行政機關(guān)未依法定程序委托的現(xiàn)象居多，對于此類僅使用暗示、指令等方式進行“授權(quán)”的案件，適格被告應(yīng)作何認定。

如陳豪慶、陳榮潮不服義烏市人民政府江東街道辦事處、第三人義烏市江東街道下傅村村民委員會房屋行政強制一案（參見浙江省金華市中級人民法院〔2019〕浙07行終737號行政判決書）。下傅村委會書面通知其村民陳豪慶，表示陳豪慶現(xiàn)居宅基地屬違建戶，將對其采取停電停水措施，要求盡快騰空房屋，屆時村委會將組織拆除。后江東街道辦電告義烏市供電公司對陳住所采取停電措施。陳豪慶所居房屋被強制拆除時，江東街道辦和下傅村的人員均出現(xiàn)在拆除現(xiàn)場。庭審時被告稱房屋由下傅村委會組織拆除，其并不是房屋拆遷的實施主體，且第三人已承認實施該強制拆除行為。一審法院認為，江東街道辦電告供電公司的通知中，明確表示要對陳豪慶的房屋進行拆除，同時拆除現(xiàn)場也出現(xiàn)了江東街道辦的工作人員，所以組織拆除房屋的實施主體應(yīng)認定為被告江東街道辦，且該拆除未履行法定程序，故一審法院判決江東街道辦的拆除行為違法。后江東街道辦向金華市中級人民法院提起上訴，二審法院維持原判。

有的學(xué)者認為，授權(quán)內(nèi)容必須明確，具有可操作性，若只作了抽象性的規(guī)定，就應(yīng)視為關(guān)系尚未成立[7]。這可能會導(dǎo)致行政機關(guān)的責(zé)任推諉，會對原告履行證明義務(wù)造成更多的困難。上述案件中下傅村村委會所涉的房屋強制拆除行為，既無法律法規(guī)的授權(quán)，又無江東街道辦的授權(quán)書，但是確有明確證據(jù)表明江東街道辦參與了房屋的強拆過程，那就很難否認它在該過程中發(fā)揮了指導(dǎo)的作用，因此法院對江東街道辦作為拆遷主體予以了認定，該案判決結(jié)果也與《行訴解釋》中關(guān)于房屋征收補償?shù)囊?guī)定相一致（《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十五條：“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償過程中作出的行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告”）。既然該案中發(fā)往供電公司的通知成為了證據(jù)，那么行政機關(guān)通過召開專題會、動員會、布置會等形式下達指令，且有會議記錄能與之佐證的，則也應(yīng)視為行政機關(guān)實施了委托行為[5]。

3.3 現(xiàn)行案例中村委會法律地位的認定規(guī)則

從上述選取的具有一定代表性的案例中不難看出，村委會在實施法律、法規(guī)授權(quán)的行為時，高度類似于以完成某項具體行政職權(quán)為目標(biāo)的行政機關(guān)，以自己的名義發(fā)揮了法律、法規(guī)所授予的職能，被授予職權(quán)的組織約等于行政機關(guān)，其行為直接影響到所轄范圍內(nèi)村民的權(quán)利和義務(wù)，當(dāng)然需要以自身對外承擔(dān)法律責(zé)任。此時不宜以村委會不是行政機關(guān)為由，否定其授權(quán)下的行政主體資格。而在其他并非依照法律、法規(guī)授權(quán)的場合下，則不予肯定其行政訴訟被告的地位，如依行政機關(guān)委托和命令而實施的行為?；鶎诱疄檫_成一定的管理目的，往往會委托、命令村委會實施一些涉及村民實體權(quán)利、義務(wù)的事務(wù)，如涉及農(nóng)村宅基地審批、房屋拆遷安置補償?shù)认嚓P(guān)事務(wù)。在這類案件中，村委會實際上相當(dāng)于基層政府在農(nóng)村的代理人，代替政府在農(nóng)村實施行政行為，此時以村委會為被告并不能實際化解矛盾和糾紛，反而可能會起到基層政府與村委會之間互相推諉責(zé)任的反作用。法院實際辦案中對于此類行為也有不予認定村委會行政訴訟被告資格的趨向，但盡管如此，由于村委會的行為與行政機關(guān)有緊密的聯(lián)系，可以作為行政訴訟中的第三人。

《行訴解釋》第二十條規(guī)定，法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施的行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告。如果村委會在整個行政行為既無法律、法規(guī)的授權(quán)，又沒有委托、命令的依據(jù)，則此類行為應(yīng)被認定為是一種“事實行為”，當(dāng)事人對此不服提起的訴訟，應(yīng)當(dāng)以村委會為被告。

4 關(guān)于村民委員會法律地位行政化的思考

無論村委會是作為行政訴訟的被告還是第三人，從近年來類似的案例中不難發(fā)現(xiàn)，造成訴求的原因存在一個共性，就是村委會在其中扮演了一個發(fā)揮著行政管理職能的角色。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2021年

4.1 村委會職能行政化的成因

理論界對于村委會具有行政主體資格有著認同的趨勢，這與我國建立在基層的制度有著密切關(guān)系。由于地方政府每年都有著各種各樣的指標(biāo)、任務(wù)等，在上傳下達后，最終基層政府會將這類要求具體分配到每個村，并且會以獎罰的方式對村干部進行考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要完成上級分配下來的任務(wù)，自然就要面對來自村民的壓力，此時為了更好地開展工作就需要村委會的配合。即便《村委會組織法》已經(jīng)明確規(guī)定了基層政府和村委會之間的關(guān)系是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”，但基層政府如此干預(yù)鄉(xiāng)村自治管理更多的來源于對現(xiàn)實的無奈，這是造成村委會行政化的一個重要因素。

從鄉(xiāng)村自治的角度看，有部分學(xué)者認為，這樣的一種上下分明的等級考核讓村委會失去自治的內(nèi)涵，成為帶有地方行政功能的基層組織，變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附庸行政機構(gòu)，來完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)派達的各項任務(wù)[7]。但要實現(xiàn)真正的鄉(xiāng)村自治就意味著下放更多的權(quán)力，將掌握在基層政府中的權(quán)力轉(zhuǎn)化成村民手中的權(quán)利，這可能會導(dǎo)致基層管理一度陷入混亂狀態(tài)，不利于鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定。如果從基層政府的角度看，這種模式可以為基層政府減輕自上而下的行政壓力，又可以減少因編制、經(jīng)費造成的財政壓力，還可以打通基層與村治的隔絕阻礙[9]?；鶎诱?quán)與村民自治的有機結(jié)合既有優(yōu)勢，也有短板，要取其精華，去其糟粕，關(guān)鍵在于運用法律明確兩者的職能邊界。

4.2 將村委會納入行政主體范圍

如果把村委會的權(quán)力看作是每個村民手中權(quán)利的讓渡，誰來約束村委會的權(quán)力，村民自治并不意味著完全放手、無人管理。村委會履行行政職能有其必要性和合理性，村委會的自治職能與行政職能可以實現(xiàn)有效配合[10]。既然司法解釋已經(jīng)賦予了村委會成為行政訴訟被告的資格，為達成上下統(tǒng)一、師出有名，也應(yīng)及時添加或修改在憲法和法律當(dāng)中，確認其權(quán)力來源，實現(xiàn)整個法律體系的有機統(tǒng)一?？梢栽诟拍钌蠈⒋逦瘯{入行政主體的范圍，目前我國的行政主體的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要取決于是否行使了行政權(quán)，這與《憲法》第一百一十一條所規(guī)定的自治權(quán)并非相同的概念，也是導(dǎo)致實踐中村委會法律地位不清的根本原因之一，但是二者的共性在于均發(fā)揮了一定的行政管理職能。國外對此有專門的“公法人”的概念，包含了發(fā)揮行政職能的社會組織在內(nèi)，均能成為行政訴訟的被告[2]。因此不妨將原來對行政主體的概念擴展為以是否依照法律、法規(guī)的授權(quán)履行行政職能為標(biāo)準(zhǔn)，這樣往外擴展之后，村委會在行使村民賦予的權(quán)力進行村莊管理時就有了確定的身份，不會因概念的差異而否認其實際的職能，類似的有依章程規(guī)定履行公共職能的高校、足協(xié)等[11]。同時還應(yīng)與依政府委托和命令實施的行政行為區(qū)別開，雖然在委托和命令下，村委會也發(fā)揮了行政職能，但是此時村委會猶如基層政府的下級機構(gòu)一般，并不宜以其自身名義對外承擔(dān)責(zé)任。綜上所述，對法律法規(guī)授權(quán)行為的肯定和對委托、命令行為的排除，既明確了賦予村委會的法律地位，同時也不會改變村委會行使自治權(quán)的基本性質(zhì)。

4.3 規(guī)范委托、命令的程序

村委會依委托、命令實施的行政行為本質(zhì)在于協(xié)助基層政府開展各項工作，如若村委會未超出委托、命令的范圍實施的行政行為，則應(yīng)以基層政府為被告提起行政訴訟。為了規(guī)范流程和劃定職能范圍，需要對村委會能夠接受委托和命令的程序作出限定。首先在決定實行前，全面考慮行政行為的必要性和可行性，綜合判斷村委會是否能完成任務(wù);其次在決定實行時應(yīng)出具必要的證明文件，委托應(yīng)出具行政委托書，命令應(yīng)出具基層政府帶有批復(fù)、指令等性質(zhì)的公文，兩者均需加蓋公章，以此區(qū)別于依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)實施的行為，該文件一式三份，分別由基層政府、村委會和行政相對人持有，將會成為日后提起行政訴訟的重要依據(jù);及時公開與備案應(yīng)貫穿整個執(zhí)法流程，對于決定實行的文件屬于依法可以公開的部分，應(yīng)當(dāng)及時采取公開的流程，同時經(jīng)基層政府相關(guān)部門備案后作為執(zhí)法依據(jù)。該流程能夠為日后可能存在的訴訟活動提供大量的證據(jù)材料，在一定程度上避免基層政府與村委會相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象，也能將此類行為與另一類行為區(qū)別開來，即村委會實施的超出委托、命令范圍，又無法律、法規(guī)授權(quán)的行政行為。

5 結(jié)語

村民自治推動了我國基層地區(qū)經(jīng)濟、文化的發(fā)展，村民自主建設(shè)新農(nóng)村的積極性高漲，深入貫徹和落實上級黨委和政府做出的政策決定，村委會在其中發(fā)揮著承上啟下的作用。而尚不明確的法律地位對于更好地實現(xiàn)村委會的作用無疑是阻礙，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任劃分不明，在行使職能過程中難以認定其權(quán)力來源，正常進行的管理活動無法得到法律上的認可，同時被管理人也難以尋求有效的救濟方式。因此，應(yīng)當(dāng)及時從法律層面上對村委會的地位作出明確規(guī)定，還原村委會的實際身份，對整個中國的農(nóng)村法治進程和民主自治的完善具有重要的意義。

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