楊振姣 牛解放

(1.中國(guó)海洋大學(xué),山東 青島266100)

全球氣候變暖使北極可通達(dá)性提高,逐漸頻繁的資源開(kāi)發(fā)和海上運(yùn)輸?shù)燃觿×吮北蠛Ｑ蟓h(huán)境的污染,北極海洋生態(tài)安全正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。復(fù)雜多變的國(guó)際安全環(huán)境使全球治理赤字加劇,如何更好地維護(hù)北極海洋生態(tài)安全成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的可持續(xù)發(fā)展重要議題。然而北極現(xiàn)行的地緣政治理念、治理機(jī)制都存在一定的局限性和功能不足,無(wú)法有效應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)與資源分配等新變化所帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)。①丁煌、朱寶林：“基于‘命運(yùn)共同體’理念的北極治理機(jī)制創(chuàng)新”,《探索與爭(zhēng)鳴》,2016年第3期,第94頁(yè)。秉承協(xié)作共贏、責(zé)任共擔(dān)、環(huán)境共治原則的協(xié)同治理作為全球治理的主要方式,將成為北極海洋生態(tài)安全治理首要而必然的選擇。

生態(tài)安全的概念源自環(huán)境安全,美國(guó)學(xué)者萊斯特·R·布朗(Lester R.Brown)最早將環(huán)境問(wèn)題引入安全研究,在其《建設(shè)一個(gè)持續(xù)發(fā)展的社會(huì)》一書(shū)中明確提出“重新定義國(guó)家安全”,力圖將環(huán)境問(wèn)題納入國(guó)家安全。1987年,世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告《我們共同的未來(lái)》正式提出環(huán)境安全的概念：“安全的定義必須擴(kuò)展,超出對(duì)國(guó)家主權(quán)的政治和軍事威脅,而要包括環(huán)境惡化和發(fā)展條件遭到的破壞?！雹俑秾殬s、惠秀娟著：《生態(tài)環(huán)境安全與管理》,化學(xué)工業(yè)出版社,2005年版,第2－3頁(yè)。一般來(lái)說(shuō),生態(tài)安全概念可以劃分為廣義和狹義兩類。根據(jù)國(guó)際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所在1989年提出的定義,廣義的生態(tài)安全是人的各項(xiàng)權(quán)利和適應(yīng)環(huán)境變化的能力等方面不受威脅的狀態(tài),由自然生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)生態(tài)安全和社會(huì)生態(tài)安全組成復(fù)合人工生態(tài)安全系統(tǒng)；狹義的生態(tài)安全則是指自然和半自然生態(tài)系統(tǒng)的安全,主要反映生態(tài)系統(tǒng)完整性和健康狀況的整體水平。②陳星、周成虎：“生態(tài)安全：國(guó)內(nèi)外研究綜述”,《地理科學(xué)進(jìn)展》,2005年第6期,第9頁(yè)。無(wú)論從廣義還是狹義角度解讀,海洋作為最大的生態(tài)系統(tǒng),海洋生態(tài)安全都是最重要的生態(tài)安全類型。海洋生態(tài)安全作為一種具有自然屬性的非傳統(tǒng)安全,其特點(diǎn)與非傳統(tǒng)安全有相似之處,但又有戰(zhàn)略性、全球性、復(fù)雜性和滯后性等自身特點(diǎn)。③楊振姣、姜自福：“海洋生態(tài)安全的若干問(wèn)題——兼論海 洋生態(tài)安全的涵義及其特征”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2010年第6期,第93－94頁(yè)。海洋生態(tài)安全是一種狀態(tài),是指與人類生存、生活和生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)的海洋生態(tài)處于良好的狀態(tài)或不遭受不可恢復(fù)的破壞,④丁德文、徐惠民、丁永生等：“關(guān)于‘國(guó)家海洋生態(tài)環(huán)境安全’問(wèn)題的思考”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2005年第10期,第64頁(yè)。具體包括海洋環(huán)境、海洋生物和海洋生態(tài)系統(tǒng)三個(gè)方面的安全。本文認(rèn)為海洋生態(tài)安全是指海洋生物、海水質(zhì)量等處于良好狀態(tài),海洋生態(tài)系統(tǒng)保持可持續(xù)發(fā)展,人類用?；顒?dòng)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、人海和諧的一種狀態(tài)。

通過(guò)概念梳理,可從氣候變化和人類活動(dòng)兩方面對(duì)北極海洋生態(tài)安全面臨的問(wèn)題作簡(jiǎn)要分析,一方面是氣候變暖引發(fā)的北極冰層、積雪的融化影響生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定,⑤“Intergovernmental Panel on Climate Change,Climate Change 2013：The Physical Science Basis,”Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Chang(IPCC),Cambridge,United Kingdom and New York,NY,USA：Cambridge University Press,2013,p.1.表現(xiàn)為北極生物生存空間萎縮、多樣性受損,海平面上升導(dǎo)致海岸侵蝕加劇；⑥中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：“《中國(guó)的北極政 策》白皮書(shū)”,中國(guó)政府網(wǎng),2018年1月26日,http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1618203／1618203.htm。另一方面是北極開(kāi)發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境污染,船舶通航北極產(chǎn)生的噪音、壓艙水、廢水油污和重型燃油產(chǎn)生的黑碳會(huì)破壞北極海洋生物棲息環(huán)境,加劇北極溫室效應(yīng),離岸油氣開(kāi)發(fā)和近岸船舶維修產(chǎn)生的廢油、重金屬等會(huì)長(zhǎng)久留存在北冰洋,對(duì)北極海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。北極氣候變化、海洋生態(tài)環(huán)境惡化、船舶通航造成的污染等問(wèn)題是北極海洋生態(tài)安全治理應(yīng)著重關(guān)注的領(lǐng)域,上述領(lǐng)域呈現(xiàn)明顯的跨區(qū)域性特征,需要域內(nèi)外國(guó)家、國(guó)際組織等共同合力應(yīng)對(duì),以更加協(xié)同的治理策略實(shí)現(xiàn)北極海洋生態(tài)安全。

一、北極海洋生態(tài)安全治理態(tài)勢(shì)與機(jī)制分析

北極國(guó)家及其主導(dǎo)的北極理事會(huì)一直以來(lái)都掌握著北極治理的絕對(duì)權(quán)力,對(duì)北極治理工作影響顯著。但近年來(lái),受全球氣候變化影響,北極重新成為被廣泛關(guān)注的“新疆域”,越來(lái)越多的域外國(guó)家、組織想?yún)⑴c北極治理過(guò)程,并通過(guò)建立論壇、締結(jié)條約等方式形成新的北極治理機(jī)制,以期重塑北極治理框架格局,改變北極海洋生態(tài)安全治理態(tài)勢(shì)。

北極海洋生態(tài)安全治理是北極治理的重要一環(huán),分析北極海洋生態(tài)安全治理態(tài)勢(shì)必然要對(duì)北極治理態(tài)勢(shì)做分析。北極治理態(tài)勢(shì)可從兩方面進(jìn)行解讀：一方面是北極治理的“門(mén)羅主義”趨勢(shì)愈發(fā)明顯,其實(shí)質(zhì)是一種排他性思維,⑦潘敏、徐理靈：“超越‘門(mén)羅主義’：北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議與北極治理機(jī)制革新”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2021年第1期,第93頁(yè)。體現(xiàn)為北極治理的排外性、治理實(shí)踐的局限性,以及治理主體的固定性,凸顯“北極是北極國(guó)家的北極”這一理念。北極理事會(huì)通過(guò)構(gòu)建“等級(jí)差序結(jié)構(gòu)”,使北極理事會(huì)成為北極國(guó)家實(shí)行北極“域內(nèi)自理化”的有力工具。⑧王晨光：“中國(guó)推進(jìn)‘冰上絲綢之路’建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)建議”,《蘭州學(xué)刊》,2021年第3期,第98頁(yè)?？傊?北極國(guó)家通過(guò)“制度化集體壟斷”的方式主導(dǎo)北極治理格局的意圖明顯,①肖洋：“北極經(jīng)濟(jì)治理的政治化：權(quán)威生成與制度歧視——以北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)為例”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2020年第7期,第99頁(yè)。趨向固化的“等級(jí)格局”將制約域外國(guó)家有效參與北極海洋生態(tài)安全治理工作,對(duì)協(xié)同治理進(jìn)程形成掣肘。

另一方面是北極治理的全球性與國(guó)際合作趨勢(shì)加強(qiáng),表現(xiàn)之一是北極治理國(guó)際合作平臺(tái)的拓展,北極圈論壇、國(guó)際北極論壇能夠?yàn)榉潜睒O國(guó)家提供協(xié)商合作的平臺(tái),以廣泛參與北極氣候變化、環(huán)境保護(hù)和航道開(kāi)發(fā)利用等事務(wù),盡管論壇內(nèi)容難以對(duì)北極海洋生態(tài)治理產(chǎn)生主導(dǎo)作用,但作為一種國(guó)際社會(huì)廣泛參與北極海洋生態(tài)治理的實(shí)踐方式,論壇相關(guān)決議和報(bào)告內(nèi)容將為相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織制定北極治理策略提供有效參考,是對(duì)當(dāng)前治理機(jī)制的完善。而北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議能夠?yàn)楦黝愔黧w參與北極科學(xué)合作提供平等交流的平臺(tái),實(shí)現(xiàn)北極決策者和科學(xué)界的“直接溝通”,很大程度上顯示出了超越北極治理“門(mén)羅主義”特征的潛力,將有效削弱北極理事會(huì)主導(dǎo)下的《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)定》對(duì)非北極國(guó)家北極科學(xué)研究的制度性歧視,借助會(huì)議平臺(tái)宣傳對(duì)北極生態(tài)氣候變化的關(guān)注和國(guó)際合作的重視,強(qiáng)調(diào)非北極國(guó)家對(duì)北極科學(xué)研究的貢獻(xiàn),拓展北極合作的領(lǐng)域。另一表現(xiàn)是協(xié)議或條約制定組織的國(guó)際化,《極地水域船舶作業(yè)國(guó)際規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱“《極地規(guī)則》”)、《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱“《協(xié)定》”)是兩部由非北極理事會(huì)主導(dǎo)制定的專項(xiàng)規(guī)則,在北極環(huán)境保護(hù)、船舶安全和漁業(yè)保護(hù)方面,為非北極國(guó)家參與北極生態(tài)環(huán)境與航運(yùn)治理和漁業(yè)保護(hù)提供了更廣闊的平臺(tái),②陳奕彤、高曉：“北極海洋資源利用的國(guó)際機(jī)制及中國(guó)應(yīng)對(duì)”,《資源科學(xué)》,2020年第11期,第2066頁(yè)。形成了不同于北極理事會(huì)運(yùn)作模式的北極治理機(jī)制。

具體來(lái)看,《協(xié)定》提出的背景是保障中北冰洋海域完整的科研生態(tài)環(huán)境,使其能夠?yàn)槲磥?lái)的科研工作提供完整數(shù)據(jù),防止因商業(yè)捕魚(yú)活動(dòng)對(duì)區(qū)域環(huán)境造成破壞,美國(guó)首先提出制定中北冰洋治理的法律方法并將其提交至北極理事會(huì)討論,但理事會(huì)未接納相關(guān)提議,而后北冰洋沿岸五國(guó)(美國(guó)、俄羅斯、加拿大、挪威、丹麥)先后舉行了四次高官會(huì)議,并與遠(yuǎn)洋漁業(yè)五方(中國(guó)、歐盟、韓國(guó)、日本、冰島)先后舉行六次十方會(huì)談,2018年10月3日,上述十方締結(jié)《協(xié)定》。從《協(xié)定》對(duì)締約各方所規(guī)定的責(zé)任義務(wù)和相關(guān)權(quán)利來(lái)看,其不同于北極理事會(huì)“內(nèi)外有別”的國(guó)家地位界定,《協(xié)定》對(duì)于域內(nèi)外國(guó)家規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)總體是一致的,國(guó)家之間地位相互平等。此外,《協(xié)定》著重強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)對(duì)區(qū)域發(fā)展的重要性,北極科研能力的發(fā)展在《協(xié)定》生效后或許會(huì)成為新的主導(dǎo)方向,《協(xié)定》體現(xiàn)了平等性、科學(xué)的主導(dǎo)性等特點(diǎn),這對(duì)于北極海洋生態(tài)安全治理是一種進(jìn)步,未來(lái)或許會(huì)形成一種新的北極區(qū)域合作治理路徑。而《極地規(guī)則》的起草源于在極地海域發(fā)生的原油泄漏、船只沉沒(méi)等災(zāi)難性事件,為有效保障在極地航行的船只安全、規(guī)范通航船只的行為、保護(hù)極地海域生態(tài)環(huán)境,國(guó)際海事組織經(jīng)過(guò)多年協(xié)商修改,具有法律強(qiáng)制約束力的《極地規(guī)則》于2017年1月1日正式生效。《極地規(guī)則》是面向極地水域船舶航行安全和環(huán)境污染防治的國(guó)際規(guī)則,具有明顯的全球?qū)傩?。從北極區(qū)域來(lái)看,《極地規(guī)則》的出臺(tái)能夠更好地整合分散化的北極航道航行規(guī)范,強(qiáng)化對(duì)北極海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。同時(shí),《極地規(guī)則》將改變北極地區(qū)強(qiáng)制性法律缺失的問(wèn)題,將強(qiáng)制性法律規(guī)范與建議性航行指南相結(jié)合是《極地規(guī)則》的一大特點(diǎn),對(duì)于過(guò)多依靠“軟法”開(kāi)展治理的北極地區(qū)來(lái)說(shuō),這是一部具有開(kāi)創(chuàng)性和重要意義的法律規(guī)范。此外,《極地規(guī)則》同樣充分考慮到了締約國(guó)之間的不同狀況,對(duì)于缺少極地航行經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家給予了充分的關(guān)注及科學(xué)的技術(shù)性指導(dǎo),對(duì)不同締約國(guó)的意見(jiàn)均給予了尊重和重視,是國(guó)際合作和國(guó)家平等參與的一次成功案例。上述種種嘗試,將為國(guó)際社會(huì)更好地參與北極治理奠定良好基礎(chǔ),提升北極海洋生態(tài)安全的治理水平。

北極治理態(tài)勢(shì)的發(fā)展決定了北極海洋生態(tài)安全治理總體上也體現(xiàn)為治理的“門(mén)羅主義”與治理全球化趨勢(shì)加強(qiáng)的特征,但相較于高政治敏感度的傳統(tǒng)安全治理領(lǐng)域,北極海洋生態(tài)安全作為低政治敏感度的非傳統(tǒng)安全治理領(lǐng)域,推進(jìn)領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同治理工作所受阻力相對(duì)較小,且北極域內(nèi)外國(guó)家大都意識(shí)到北極海洋生態(tài)環(huán)境變化會(huì)給國(guó)家的生存發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn),更加傾向于尋求國(guó)際合作,通過(guò)協(xié)商簽署具有強(qiáng)制約束力的極地治理規(guī)則、條約,探索新的北極治理機(jī)制和運(yùn)行模式,以共同應(yīng)對(duì)北極海洋生態(tài)環(huán)境和氣候變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。綜合來(lái)看,北極治理正在朝著多元化、國(guó)際化方向緩慢推進(jìn),北極理事會(huì)主導(dǎo)的北極治理格局在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生明顯變化,但基于北極生態(tài)環(huán)境、氣候變化等影響的廣泛性,包括北極理事會(huì)成員國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)都開(kāi)始尋求更加廣泛和有效的合作方式與平臺(tái),打造國(guó)際協(xié)同的北極治理機(jī)制或?qū)⒊蔀槲磥?lái)北極治理的目標(biāo)所在。

二、北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理政策解析

從根源上看,北極海洋生態(tài)安全治理態(tài)勢(shì)的變化受到國(guó)家政策和戰(zhàn)略的影響,北極與非北極國(guó)家通過(guò)制定北極發(fā)展戰(zhàn)略,以各種形式參與北極海洋生態(tài)治理事務(wù),表達(dá)國(guó)家對(duì)協(xié)同治理與海洋生態(tài)保護(hù)的立場(chǎng)(參見(jiàn)表1)。

表1 主要國(guó)家的北極政策分析

美國(guó)2013年頒布了《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》,保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境成為五大核心利益之一,并將提升國(guó)際合作水平作為主要實(shí)施目標(biāo)之一,①“北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略”,美國(guó)白宮網(wǎng)站：https：／／obamawhitehouse.archives.gov／sites／default／files／docs／nat＿artic＿strategy.pdf,訪問(wèn)時(shí)間：2021年4月30日。樹(shù)立美國(guó)對(duì)北極事務(wù)特別是氣候治理的主導(dǎo)地位。特朗普政府時(shí)期相繼頒布《北極戰(zhàn)略》《北極戰(zhàn)略展望》,旨在強(qiáng)化北極地區(qū)軍事管控,并宣布退出《巴黎氣候協(xié)定》,簽署北極資源開(kāi)發(fā)政策,弱化了對(duì)北極氣候和環(huán)境變化的關(guān)注,突出軍事優(yōu)先級(jí),這與北極治理遵循的和平與國(guó)際合作的主基調(diào)背道而馳。②劉惠榮、陳奕彤、孫凱著：《北極藍(lán)皮書(shū)——北極地區(qū)發(fā)展報(bào)告(2019)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2020年版,第3頁(yè)。拜登執(zhí)政后,以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為由簽署禁令,關(guān)閉了北極保護(hù)區(qū)內(nèi)的資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,③Tegan Hanlon,“Biden Immediately Slams the Brakes on Oil Drilling in Arctic Refuge,”Alaska Public Media,https：／／www.alaskapublic.org／2021／01／20／biden－to－immediately－slam－the－brakes－onoil－leasing－in－arctic－refuge／,訪問(wèn)時(shí)間：2021年3月14日。此舉可視為新政府對(duì)北極政策的轉(zhuǎn)變,但最終美國(guó)北極政策會(huì)如何發(fā)展尚無(wú)定論。

加拿大在其《北極與北方政策框架》中提出,優(yōu)先保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境,共同應(yīng)對(duì)北極生態(tài)環(huán)境變化帶來(lái)的挑戰(zhàn),支持以國(guó)際規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際合作,尋求與其他北極與非北極國(guó)家有效合作的方法,探索新的國(guó)際規(guī)則與管理機(jī)構(gòu)。④加拿大原住民—皇家關(guān)系和北方事務(wù)部,“加拿大北極與 北方政策框架”,加拿大政府網(wǎng),https：／／www.rcaanc－cirnac.gc.ca／eng／1560523306861／1560523330587,訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月26日。

俄羅斯在《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國(guó)家基本政策》中提出要堅(jiān)持國(guó)際法基礎(chǔ)下的雙邊與多邊合作,強(qiáng)化國(guó)際社會(huì)在氣候變化、北極環(huán)境保護(hù)等方面的合作,在北極實(shí)施特殊的環(huán)境管理和保護(hù)制度,積極推動(dòng)北極和非北極國(guó)家參與俄北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目。⑤“2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國(guó)家基本政策”,俄羅斯聯(lián)邦 法律、法規(guī)和條例網(wǎng),https：／／www.legalacts.ru／doc／ukaz－prezidentarf－ot－05032020－n－164－ob－osnovakh／,訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月28日。

挪威在《挪威的北極政策：挪威在北極的人口、機(jī)遇和利益》中強(qiáng)調(diào)要積極開(kāi)展雙、多邊合作,切實(shí)加強(qiáng)與歐盟、中國(guó)、俄羅斯等在北極生態(tài)環(huán)境和全球氣候問(wèn)題方面的合作,并著重提出要有效治理北極海洋垃圾和微塑料問(wèn)題,構(gòu)建北極保護(hù)區(qū)和基于生態(tài)系統(tǒng)的管理合作網(wǎng)絡(luò)。⑥挪威外交事務(wù)部：“挪威的北極政策：挪威在北極的人口、機(jī)遇和利益”,挪威政府網(wǎng),https：／／www.regjeringen.no／globalassets／departementene／ud／vedlegg／nord／whitepaper＿abstract2020.pdf,訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月20日。

芬蘭現(xiàn)在執(zhí)行的北極政策是其2013年頒布的《芬蘭2013年北極地區(qū)戰(zhàn)略》,該政策的核心是認(rèn)識(shí)并把握全球氣候變化及其對(duì)北極生態(tài)環(huán)境的影響,支持北極域內(nèi)外國(guó)家之間開(kāi)展廣泛合作,共同構(gòu)建北極自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò),加強(qiáng)北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)。①芬蘭總理辦公室：“芬蘭2013年北極地區(qū)戰(zhàn)略”,芬蘭政府網(wǎng),https：／／vnk.fi／documents／10616／334509／Arktinen＋strategia＋2013＋en.pdf／6b6fb723－40ec－4c17－b286－5b5910fbecf4,訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月22日。

瑞典政府在《瑞典北極地區(qū)戰(zhàn)略》中將國(guó)際合作、氣候和環(huán)境、安全與穩(wěn)定,以及環(huán)境監(jiān)測(cè)與研究等作為優(yōu)先事項(xiàng),強(qiáng)調(diào)在北極開(kāi)展國(guó)際合作與尊重國(guó)際法的重要性,通過(guò)加強(qiáng)與北極理事會(huì)觀察員國(guó)和各類主體在環(huán)境和氣候領(lǐng)域的合作,致力于在北極實(shí)現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的各項(xiàng)目標(biāo)。②瑞典外交事務(wù)部：“瑞典的北極戰(zhàn)略”,瑞典政府網(wǎng),https：／／www.government.se／country－and－regional－strategies／2011／10／swedensstrategy－for－the－arctic－region／,訪問(wèn)時(shí)間：2021年4月10日。

冰島在《關(guān)于冰島北極政策的議會(huì)決議》(以下簡(jiǎn)稱《決議》)中提出包括加強(qiáng)國(guó)際合作、支持在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下開(kāi)展北極合作與治理等在內(nèi)的12項(xiàng)原則。③“關(guān)于冰島北極政策的議會(huì)決議”,北極門(mén)戶網(wǎng),http：／／library.arcticportal.org／1889／1／A－Parliamentary－Resolution－on－ICEArctic－Policy－approved－by－Althingi.pdf,訪問(wèn)時(shí)間：2021年4月10日。而在擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)期間(2019—2021年)頒布《共同建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的北極》工作政策,強(qiáng)調(diào)北極海洋環(huán)境、北極氣候和綠色能源解決方案等優(yōu)先事項(xiàng)。①冰島外交事務(wù)部：“共同建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的北極”,冰島政府網(wǎng),https：／／www.government.is／library／01－Ministries／Ministry－for－Foreign－Affairs／PDF－skjol／Arctic%20Council%20－%20Iceland’s%20Chairmanship%202019－2021.pdf,訪問(wèn)時(shí)間：2021年4月10日。顯然,《決議》的核心原則在工作政策中得到了延續(xù),開(kāi)展國(guó)際合作、保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境仍是冰島的核心目標(biāo)之一,冰島致力于打造一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的和平北極、安全北極。

2018年以來(lái),中國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本和歐盟等國(guó)家和組織相繼發(fā)布了北極政策,相較于北極國(guó)家,非北極國(guó)家更加關(guān)注多邊合作,注重借助多邊合作機(jī)制共同應(yīng)對(duì)北極治理問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)維護(hù)北極秩序穩(wěn)定的重要性。中國(guó)、日本、韓國(guó)等“北極利益攸關(guān)國(guó)”希望通過(guò)政策內(nèi)容展現(xiàn)國(guó)家參與北極事務(wù)的目標(biāo)與行動(dòng),特別是參與北極生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)的決心和措施,②中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：“《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)”,中國(guó)政府網(wǎng),2018年1月26日,http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1618203／1618203.htm；韓立新、蔡爽、朱渴：“中日韓北極最新政策評(píng)析”,《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2019年第3期,第58－67頁(yè)。以獲得更多的國(guó)際認(rèn)可,拓展北極事務(wù)參與范圍。

無(wú)論是環(huán)北極國(guó)家還是域外國(guó)家,對(duì)于北極生態(tài)環(huán)境的治理和氣候變化的應(yīng)對(duì)都表現(xiàn)出要強(qiáng)化國(guó)際協(xié)同合作,擴(kuò)大國(guó)際合作平臺(tái)與范圍的意愿,集全球之力共同應(yīng)對(duì)日益惡化的北極生態(tài)環(huán)境和不斷變暖的全球氣候問(wèn)題,這從政策層面為構(gòu)建北極生態(tài)安全協(xié)同治理機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。同時(shí),也不能忽視北極域內(nèi)大國(guó)對(duì)國(guó)家北極利益的維護(hù),協(xié)同治理需要各方政策的支持,北極大國(guó)未來(lái)的政策走向或是一個(gè)重要的變數(shù)。

三、北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理困境分析

面對(duì)北極海洋生態(tài)安全問(wèn)題,各國(guó)通過(guò)不同治理機(jī)制和國(guó)家政策開(kāi)展治理行動(dòng),治理機(jī)制的運(yùn)行與國(guó)家北極政策的出臺(tái)很大程度上有利于北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理工作的開(kāi)展,但也要看到整體向好的治理趨勢(shì)中仍然存在需要應(yīng)對(duì)的治理困境。

3.1 “逆全球化”使協(xié)同治理面臨形勢(shì)困境

自第一次工業(yè)革命以來(lái),人類社會(huì)經(jīng)歷了兩次全球化浪潮,同時(shí)也見(jiàn)證了三次逆全球化思潮,③盛斌、黎峰：“逆全球化：思潮、原因與反思”,《中國(guó)經(jīng)濟(jì) 問(wèn)題》,2020年第2期,第5頁(yè)。“逆全球化”可以看作是全球化進(jìn)程的反轉(zhuǎn),是一種與全球化進(jìn)程相抵制和沖突的趨勢(shì),具有明顯的排外主義,拒絕參與廣泛的國(guó)際合作。“逆全球化”出現(xiàn)的根本誘因源于全球化紅利在國(guó)家之間、國(guó)家內(nèi)部的分配不均,④萬(wàn)廣華、朱美華：“‘逆全球化’：特征、起因與前瞻”,《學(xué)術(shù)月刊》,2020年第7期,第38頁(yè)。導(dǎo)致參與方利益受損,引發(fā)民粹主義和極端國(guó)家主義思潮,部分國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始對(duì)全球化這種“高度依存”的全球治理模式提出質(zhì)疑。特別是受全球公共衛(wèi)生形勢(shì)影響,國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與治理能力提升面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),全球公共產(chǎn)品供給銳減,國(guó)際合作發(fā)展受挫,導(dǎo)致全球治理赤字問(wèn)題凸顯,“逆全球化”趨勢(shì)加劇并不斷沖擊和解構(gòu)全球化時(shí)代形成的合作共贏、協(xié)商共治等既有價(jià)值觀,使國(guó)際合作呈現(xiàn)出更大的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)性,國(guó)際社會(huì)的治理變革在疫情沖擊下顯得尤為迫切,亟需全球公共產(chǎn)品供給的北極地區(qū)治理赤字更加凸顯。例如,特朗普政府時(shí)期一直拒絕將氣候變化列為北極理事會(huì)的議事內(nèi)容,并強(qiáng)調(diào)中國(guó)和俄羅斯的“北極威脅論”,提出“權(quán)力和競(jìng)爭(zhēng)的新時(shí)代”在北極的到來(lái)；對(duì)于中國(guó)“近北極國(guó)家”的定位和建設(shè)“冰上絲綢之路”的計(jì)劃,特朗普政府以多種方式對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行惡意揣測(cè)甚至詆毀,試圖將中國(guó)打造成北極的“威脅制造者”；挪威頒布《新奧爾松科考戰(zhàn)略》,旨在強(qiáng)化對(duì)斯瓦爾巴群島的控制與對(duì)《斯瓦爾巴條約》各締約國(guó)的約束,收縮締約國(guó)既有的權(quán)利,并將斯瓦爾巴機(jī)場(chǎng)由“國(guó)際級(jí)”降為“國(guó)內(nèi)級(jí)”,不僅有違《斯瓦爾巴條約》規(guī)定的“無(wú)歧視原則”和“公平原則”,而且含有配合美國(guó)戰(zhàn)略、防范中國(guó)在北極發(fā)展之意。①郭培清：“挪威斯瓦爾巴機(jī)場(chǎng)降級(jí)事件探討”,《人民論壇 ·學(xué)術(shù)前沿》,2018年第11期,第40－42頁(yè)。這些都在削弱北極地區(qū)全球治理的合作基礎(chǔ),不利于北極治理公共產(chǎn)品的多渠道供給,加劇北極競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

3.2 北極海洋生態(tài)安全治理的國(guó)際合作困境

國(guó)際合作是國(guó)家間基于共同利益或價(jià)值追求進(jìn)行的一種政策、措施的協(xié)同。從根本上講,國(guó)際合作是國(guó)際社會(huì)對(duì)公共區(qū)域進(jìn)行協(xié)同治理的重要前提和抓手,因此,對(duì)北極海洋生態(tài)安全治理國(guó)際合作困境的討論集中在以北冰洋核心區(qū)公海為主的北極公域。

國(guó)際合作多體現(xiàn)為多元主體的集體行動(dòng),集體行動(dòng)困境便成為制約國(guó)際合作的主要因素,集體行動(dòng)困境理論把集體的共同利益看作是一種公共產(chǎn)品,每個(gè)人都有權(quán)利使用,而集體行動(dòng)中存在“搭便車”現(xiàn)象,理性個(gè)人只想獲取利益而不付出代價(jià),從而導(dǎo)致“集體不行動(dòng)”,最終每個(gè)人都沒(méi)有獲利。②陳潭：“集體行動(dòng)的困境：理論闡釋與實(shí)證分析——非合 作博弈下的公共管理危機(jī)及其克服”,《中國(guó)軟科學(xué)》,2003年第9期,第140頁(yè)。集體行動(dòng)困境說(shuō)明個(gè)人理性不是實(shí)現(xiàn)集體理性的充分條件,集體行動(dòng)未必能導(dǎo)致集體利益或公共利益。北極海洋生態(tài)安全治理國(guó)際合作就面臨著集體行動(dòng)困境,每個(gè)國(guó)家都能認(rèn)識(shí)到北極資源環(huán)境及海洋生態(tài)安全的重要性,但基于北極海洋生態(tài)安全的國(guó)際公共產(chǎn)品屬性,北極海洋生態(tài)安全治理國(guó)際合作中“搭便車”現(xiàn)象同樣存在,導(dǎo)致在此過(guò)程中責(zé)任分擔(dān)與利益分配的不均衡。以北極資源開(kāi)發(fā)為例,俄羅斯、挪威、加拿大和美國(guó)等北極國(guó)家紛紛在其管轄的北極范圍內(nèi)開(kāi)采油氣和礦產(chǎn)資源,此類舉措必然會(huì)對(duì)北極生態(tài)環(huán)境造成影響,但不同的是俄羅斯、挪威和加拿大同時(shí)也意識(shí)到氣候變化對(duì)北極生態(tài)環(huán)境的影響,支持共同應(yīng)對(duì)北極變暖和生態(tài)環(huán)境的惡化,以實(shí)現(xiàn)北極可持續(xù)發(fā)展。而特朗普政府一直拒絕承認(rèn)氣候變化,并在2019年舉行的北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上拒絕將氣候變化寫(xiě)入會(huì)議文本,拒絕談?wù)摎夂蜃兓瘜?duì)北極生態(tài)環(huán)境的影響,并宣布退出《巴黎氣候協(xié)定》,不再履行相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任。盡管拜登政府宣布將重返《巴黎氣候協(xié)定》并關(guān)停了相關(guān)區(qū)域資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,但這種“治理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”行為對(duì)北極海洋生態(tài)安全治理是一種阻礙。每個(gè)國(guó)家都是理性的,在治理成本與收益呈現(xiàn)出不對(duì)等關(guān)系且缺少足夠措施加以糾正時(shí),會(huì)反過(guò)來(lái)削弱相關(guān)治理主體的積極性,造成逐利避責(zé)的局面,最終導(dǎo)致北極海洋生態(tài)安全治理的低效化。

3.3 北極海洋生態(tài)安全治理面臨技術(shù)困境

北極處于地球最北端,惡劣的條件決定了在北極地區(qū)開(kāi)展活動(dòng)困難重重,必須以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)為支撐,才能實(shí)現(xiàn)有效的北極海洋生態(tài)安全治理。但現(xiàn)實(shí)是匱乏的科技使北極海洋生態(tài)安全治理面臨多重技術(shù)困境：第一,高緯度地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)排污技術(shù)缺乏,源頭污染難以有效防治。北極地區(qū)資源豐富,尤其是煤炭、石油和天然氣等能源資源,以及金剛石、銅和鈾等礦產(chǎn)資源。但由于相關(guān)國(guó)家在高緯度的資源開(kāi)采作業(yè)技術(shù)水平限制,導(dǎo)致資源開(kāi)采的同時(shí)無(wú)法有效處理工業(yè)生產(chǎn)中造成的原油、固體廢棄物等污染,匱乏的污染源防治技術(shù)使北極海洋生態(tài)安全形勢(shì)變得嚴(yán)峻。第二,嚴(yán)寒地區(qū)船舶航行技術(shù)不高。一方面,破冰船技術(shù)水平較低。全球范圍內(nèi)掌握破冰船技術(shù)的國(guó)家較少,破冰船總體數(shù)量有限,從某種程度上說(shuō),進(jìn)入北極成為少數(shù)掌握破冰船技術(shù)國(guó)家的“特權(quán)”,同時(shí)普遍存在船體結(jié)構(gòu)強(qiáng)度不夠、動(dòng)力系統(tǒng)續(xù)航能力不強(qiáng)、船舶配套設(shè)備抗低溫能力較差、船舶燃料環(huán)保性較低的問(wèn)題。③郎舒妍：“極地船舶發(fā)展動(dòng)態(tài)及展望”,《船舶物資與市場(chǎng)》,2018年第5期,第34頁(yè)。另一方面,掌握高水平航海技術(shù)的人才較少。北極氣候環(huán)境惡劣,突發(fā)極端天氣較多,在船舶航行過(guò)程中遇到突發(fā)狀況需要具有專業(yè)航海技術(shù)的人員及時(shí)正確的反應(yīng),確保航行安全。第三,北極海洋空間規(guī)劃綜合能力缺失。海洋空間規(guī)劃是一項(xiàng)重要的海洋綜合管理工具,以維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)安全為基本原則,解決各類用海矛盾,是治理海洋生態(tài)安全的重要手段。但北極海洋空間規(guī)劃面臨著規(guī)劃體系不成熟、規(guī)劃主體不明確和規(guī)劃技術(shù)支撐不足的問(wèn)題,①楊振姣：“海洋生態(tài)安全視域下北極海洋空間規(guī)劃研究”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2020年第1期,第83－84頁(yè)。導(dǎo)致北極地區(qū)海洋空間規(guī)劃發(fā)展緩慢,技術(shù)水平相較于一般海洋空間規(guī)劃也較低。第四,北極生態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)不足。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與生態(tài)災(zāi)害預(yù)警是治理生態(tài)問(wèn)題的重要依據(jù),但北極地區(qū)惡劣的自然環(huán)境使許多精密監(jiān)測(cè)儀器無(wú)法運(yùn)行,難以依靠現(xiàn)有技術(shù)搭建北極生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

3.4 北極海洋生態(tài)安全治理面臨法律困境

相較于南極治理已經(jīng)形成的“南極條約體系”,北極治理一直未能形成統(tǒng)一的類“南極條約體系”,各項(xiàng)條約之間獨(dú)立運(yùn)行,缺少統(tǒng)籌整合,在規(guī)則適用領(lǐng)域、適用要求、遵循原則等方面難免會(huì)出現(xiàn)相互掣肘或“管理真空”的問(wèn)題。分散化的條約、尚不明確的北極法律地位,為北極準(zhǔn)確適用國(guó)際法律蒙上了一層陰影。一方面,國(guó)際法對(duì)于北極的適用具有模糊性,②盧靜：“北極治理困境與協(xié)同治理路徑探析”,《國(guó)際問(wèn)題研究》,2016年第5期,第68－69頁(yè)?！豆s》中關(guān)于200海里外大陸架劃界問(wèn)題是北極大陸架劃界問(wèn)題中難度最大、最為復(fù)雜、處理結(jié)果溢出效應(yīng)最大的問(wèn)題,③章成：“北極海域的大陸架劃界問(wèn)題——法律爭(zhēng)議與中國(guó)對(duì)策”,《國(guó)際展望》,2017年第3期,第117頁(yè)。北極國(guó)家紛紛對(duì)200海里外大陸架提出管轄權(quán)聲明,但受北極惡劣的氣候、極地勘探技術(shù)等限制,北極國(guó)家至今無(wú)法提供足夠的證據(jù)證明其主張的200海里外大陸架的范圍,而大陸架主張范圍相沖突會(huì)進(jìn)一步引發(fā)北極國(guó)家在大陸架劃界中的糾紛,繼而動(dòng)搖國(guó)家間的合作基礎(chǔ)。與此同時(shí),《公約》第234條在“冰封區(qū)域”的界定中賦予了北冰洋沿岸國(guó)開(kāi)展單邊環(huán)境管轄的法律權(quán)利,沿岸國(guó)是否能夠真正依據(jù)《條約》開(kāi)展北極航道生態(tài)環(huán)境防治工作,抑或是借環(huán)境保護(hù)之名實(shí)行航道控制尚不明確,國(guó)際“硬法”在北極治理中難以發(fā)揮應(yīng)有效果,法律的模糊性可能會(huì)導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家鉆法律漏洞,極力拓展本國(guó)的北極權(quán)益范圍,惡化北極治理態(tài)勢(shì),影響協(xié)同治理的合作基礎(chǔ)。另一方面,歷史悠久的《斯匹次卑爾根群島條約》(以下簡(jiǎn)稱《斯約》),雖為國(guó)際社會(huì)共同研究治理北極提供了合作樣板,但因其僅適用于斯匹次卑爾根群島,且并未涉及北極其他區(qū)域的相關(guān)事務(wù),故無(wú)法發(fā)揮作用。④楊華：“中國(guó)參與極地全球治理的法治構(gòu)建”,《中國(guó)法學(xué)》,2020年第6期,第208頁(yè)。更因挪威與各締約國(guó)對(duì)《斯約》中關(guān)于挪威對(duì)群島管轄權(quán)范圍的劃定存在爭(zhēng)議,雙方各執(zhí)一詞,⑤Torbj?rn Pedersen,“The Svalbard Continental Shelf Contro- versy：Legal Disputes and Political Rivalries,”O(jiān)cean Development＆International Law,Vol.37,No.339,2006,pp.339－358.可以預(yù)見(jiàn),這種爭(zhēng)議將會(huì)持續(xù)存在,為后續(xù)國(guó)家間的協(xié)同合作埋下隱患。此外,北極海洋生態(tài)安全治理更多是依靠呈現(xiàn)“軟法”性質(zhì)的規(guī)則對(duì)治理行為加以規(guī)定,對(duì)于各參與方來(lái)說(shuō)缺乏強(qiáng)制性,難以形成有效的行為規(guī)范,而且《極地規(guī)則》等相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)范只能在北極海洋生態(tài)治理的部分領(lǐng)域產(chǎn)生效力,治理效果間的差異會(huì)影響北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理能力的提升。

四、北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理策略

隨著北極競(jìng)爭(zhēng)的“白熱化”和安全形勢(shì)的日趨嚴(yán)峻,協(xié)同治理成為北極海洋生態(tài)安全實(shí)現(xiàn)善治的首要且必然的選擇。通過(guò)政治、法律和技術(shù)等多層面、多維度的協(xié)同,以及北極事務(wù)中多元治理主體的共同參與、不同子系統(tǒng)間的協(xié)同和共同規(guī)則的制定,在開(kāi)放的北極系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)共贏和實(shí)現(xiàn)整體利益,⑥朱寶林、劉勝湘：“協(xié)同治理視閾下的北極治理模式創(chuàng)新——論中國(guó)的政策選擇”,《理論與改革》,2018年第5期,第43頁(yè)。并借鑒現(xiàn)有治理機(jī)制體現(xiàn)出的主體地位平等、相互尊重和共同參與等特點(diǎn),進(jìn)一步提出北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理策略(參見(jiàn)圖1)。

圖1 北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理策略關(guān)系簡(jiǎn)圖

4.1 以“共贏共享”為導(dǎo)向，推動(dòng)構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”

在北極海洋生態(tài)安全治理中,各國(guó)應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到北極關(guān)乎人類共同命運(yùn),建立共同利益觀與責(zé)任觀,以海洋命運(yùn)共同體倡導(dǎo)的“共贏共享”為導(dǎo)向,引導(dǎo)各國(guó)跳出國(guó)家主義的思維困境,從國(guó)際社會(huì)共同利益的角度審視北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理對(duì)于人類社會(huì)發(fā)展的積極意義,倡導(dǎo)域內(nèi)外國(guó)家公平分配北極治理中的權(quán)利與責(zé)任,建立互信、互尊、互助的合作共生關(guān)系,以承認(rèn)和尊重彼此權(quán)利為合作的法律基礎(chǔ),以相互理解和信任為合作的政治保障,以共同研究和解決跨區(qū)域問(wèn)題為合作的主要方向,以北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展為合作的共同目標(biāo)。①丁煌、朱寶林：“基于‘命運(yùn)共同體’理念的北極治理機(jī)制 創(chuàng)新”,《探索與爭(zhēng)鳴》,2016年第3期,第99頁(yè)各治理主體在北極治理的不同領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)資源共享,加強(qiáng)交流合作,以解決共同問(wèn)題為導(dǎo)向,治理方式上互商互諒、利益訴求上兼容并包,②白佳玉：“中國(guó)積極參與北極公域治理的路徑與方法——基于人類命運(yùn)共同體理念的思考”,《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》,2019年第23期,第93－94頁(yè)。在災(zāi)害預(yù)警、事故救援、信息共享、主體合作和法律完善等方面協(xié)同推進(jìn),探索理念指導(dǎo)下的國(guó)際北極海洋生態(tài)安全治理合作平臺(tái)建設(shè)的可行性措施,共同彌合北極海洋生態(tài)安全治理的現(xiàn)實(shí)缺陷,打造健康的北極海洋生態(tài)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)從“北極海洋生態(tài)安全共同體”到“海洋命運(yùn)共同體”建設(shè)。

4.2 明確治理主體，構(gòu)建多元治理主體網(wǎng)絡(luò)

北極海洋生態(tài)安全關(guān)系著人類社會(huì)的生存與發(fā)展,每個(gè)國(guó)家、每個(gè)組織都有義務(wù)和責(zé)任參與北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理工作?？偟膩?lái)說(shuō),北極海洋生態(tài)安全治理主體主要包括主權(quán)國(guó)家、政府間國(guó)際組織、民間組織和跨國(guó)公司等,每個(gè)主體各盡其職,構(gòu)成系統(tǒng)化的北極海洋生態(tài)安全治理主體網(wǎng)絡(luò)。第一,主權(quán)國(guó)家發(fā)揮治理主導(dǎo)作用。主權(quán)國(guó)家是全球問(wèn)題,特別是全球環(huán)境治理問(wèn)題的主體,在政策制定、機(jī)制構(gòu)建方面是重要的主導(dǎo)力量。就北極問(wèn)題而言,北極國(guó)家是處理北極事務(wù)的核心主體,然而隨著北極問(wèn)題的不斷“外溢”,中國(guó)、日本和韓國(guó)等域外北極利益攸關(guān)國(guó)在北極治理中的作用逐漸顯現(xiàn)出來(lái),共同構(gòu)成北極海洋生態(tài)安全治理的主體網(wǎng)絡(luò)。在北極海洋生態(tài)安全治理中,特別是環(huán)北極國(guó)家,應(yīng)該積極展開(kāi)多邊談判、磋商,制定相應(yīng)的制度規(guī)則來(lái)防治北極海洋生態(tài)環(huán)境污染。此外,還應(yīng)充分尊重域外國(guó)家的北極參與權(quán),將其納入北極治理多元主體網(wǎng)絡(luò)體系,集各國(guó)之力共同應(yīng)對(duì)北極海洋生態(tài)安全治理難題。第二,政府間國(guó)際組織發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用。政府間國(guó)際組織是在條約和宗旨規(guī)定的范圍內(nèi),由國(guó)家或政府基于某個(gè)特定目標(biāo)而創(chuàng)設(shè)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。它不受國(guó)家權(quán)力的管轄,依據(jù)國(guó)際法與相關(guān)條約賦予的權(quán)利和義務(wù),擁有參與國(guó)際事務(wù)活動(dòng)的獨(dú)立地位。在北極海洋生態(tài)安全治理中,應(yīng)充分發(fā)揮北極理事會(huì)、國(guó)際海事組織、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、世界氣象組織和國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)等組織的作用,以有效處理好北極生態(tài)、環(huán)境保護(hù)等綜合性國(guó)際議題。第三,民間組織發(fā)揮專業(yè)支持作用。一方面要發(fā)揮國(guó)際環(huán)境民間組織的作用,該類組織是由不同國(guó)家的人員組織起來(lái),具有非政府性、非營(yíng)利性、志愿性,是專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)工作的國(guó)際自治組織,如世界自然保護(hù)同盟、世界自然保護(hù)基金、綠色和平組織、地球之友等。國(guó)際環(huán)境民間組織擁有廣泛的群眾基礎(chǔ),其非營(yíng)利性和非政府性使其能夠致力于全人類的環(huán)境保護(hù)事業(yè),加之其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)I(yè)性比較強(qiáng),能夠有效彌補(bǔ)其他組織的不足,進(jìn)而更好地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。另一方面,要有效保障北極原住民組織(如薩米人理事會(huì)、因紐特人北極圈理事會(huì))在北極治理中的參與權(quán)與利益訴求,發(fā)揮其專業(yè)性強(qiáng)、參與意愿強(qiáng)和立場(chǎng)中立等優(yōu)勢(shì),提升其在北極事務(wù)中的影響力。北極海洋生態(tài)安全治理應(yīng)發(fā)揮多元協(xié)同共治的主體優(yōu)勢(shì),借助既有合作平臺(tái)構(gòu)建國(guó)際協(xié)同治理機(jī)構(gòu),給予各主體更多參與權(quán)、決策權(quán),逐步拓展北極事務(wù)參與范圍,充分利用各方力量推進(jìn)北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理,消解北極治理的“制度困境”。

4.3 加強(qiáng)多邊談判，明確生態(tài)治理目標(biāo)

北極特殊的地理位置和自然環(huán)境條件以及明顯的“政治化”趨勢(shì),使得北極事務(wù)敏感復(fù)雜,北極地區(qū)國(guó)家博弈日益復(fù)雜激烈。各主體間應(yīng)強(qiáng)化國(guó)際多邊談判,制定具體可行的北極海洋生態(tài)安全治理目標(biāo),引導(dǎo)治理機(jī)制協(xié)同發(fā)力。第一,強(qiáng)化談判合作,積極提供生態(tài)治理公共產(chǎn)品。一方面以制度供給為切入點(diǎn),在尊重地區(qū)國(guó)家和國(guó)際組織的前提下,實(shí)現(xiàn)積極推進(jìn)制度框架由“區(qū)域性”向“國(guó)際性”轉(zhuǎn)變,從多層面提出改進(jìn)方案；另一方面提供文化供給,以提升北極居民海洋生態(tài)安全意識(shí)為核心,結(jié)合北極國(guó)家相關(guān)文化建設(shè)措施,共同打造文化傳播體系,向域內(nèi)外國(guó)家和國(guó)際組織輸出北極海洋生態(tài)保護(hù)的知識(shí)內(nèi)容,提升國(guó)際認(rèn)同度。第二,明確資源開(kāi)發(fā)利用邊界和底線。域內(nèi)外國(guó)家應(yīng)依據(jù)底線思維,借助資源評(píng)估數(shù)據(jù)和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù),以保障北極可持續(xù)發(fā)展為前提,談判商定北極公域資源開(kāi)發(fā)的最大范圍與資源最大開(kāi)采量,以生態(tài)保護(hù)為目的,設(shè)立北極海洋生態(tài)保護(hù)的“國(guó)際紅線”,平衡資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。第三,發(fā)揮治理主體的海洋生態(tài)監(jiān)督作用。倡導(dǎo)各國(guó)遵循相互制衡原則,發(fā)揮各參與主體的監(jiān)督功能,搭建起多元主體參與的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),共同監(jiān)督北極海洋生態(tài)安全狀況,每一主體既是監(jiān)督者也是被監(jiān)督者,在切實(shí)履行海洋生態(tài)保護(hù)治理職責(zé)的前提下充分發(fā)揮生態(tài)監(jiān)督作用,避免相關(guān)責(zé)任方“投機(jī)取巧”、推卸責(zé)任,形成涉及準(zhǔn)入約束、開(kāi)發(fā)限制、監(jiān)督制約的標(biāo)準(zhǔn)體系,推動(dòng)北極海洋生態(tài)安全治理取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

4.4 強(qiáng)化法律制定，完善生態(tài)治理法律體系

完善北極治理的相關(guān)法律法規(guī)、維護(hù)全人類共有財(cái)產(chǎn)已經(jīng)刻不容緩,應(yīng)從國(guó)際與國(guó)內(nèi)兩個(gè)角度開(kāi)展多方面、全方位的立法工作,以推動(dòng)和完善北極海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建。一方面,著力完善現(xiàn)有國(guó)際性海洋法律體系。其一,國(guó)際海洋生態(tài)安全法律體系的完善應(yīng)以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為根本,《生物多樣性公約》《極地水域船舶航行安全規(guī)則》《國(guó)際集裝箱安全公約》《偏僻海域營(yíng)運(yùn)客船航行計(jì)劃導(dǎo)則》等普適性國(guó)際權(quán)威規(guī)范,《北極海洋油污防治與應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》《北極冰封水域船舶操作指南》《北極海空搜救合作協(xié)定》《加強(qiáng)北極國(guó)際科學(xué)合作協(xié)定》,以及即將實(shí)施的北極黑碳治理協(xié)定等具有針對(duì)性的國(guó)際權(quán)威規(guī)范為框架,同時(shí)在國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性(下文簡(jiǎn)稱BBNJ)的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的談判進(jìn)程中,商討制定北極BBNJ的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用規(guī)定,①袁雪、廖宇程：“基于海洋保護(hù)區(qū)的北極地區(qū)BBNJ治理 機(jī)制探析”,《學(xué)習(xí)與探索》,2020年第2期,第83頁(yè)。在明晰北極海域權(quán)屬規(guī)定,減少用海爭(zhēng)端的基礎(chǔ)上,從生物保護(hù)、航道管控和環(huán)境污染防控等方面加強(qiáng)北極海洋生態(tài)保護(hù)工作。其二,針對(duì)目前北極海域開(kāi)發(fā)與航道利用所引發(fā)的新問(wèn)題,在原有法律體系框架下補(bǔ)充并完善北極海上油氣開(kāi)發(fā)、北極核污染治理,以及綜合性環(huán)境保護(hù)協(xié)定等方面的法律法規(guī)。其三,為保證生態(tài)保護(hù)法律實(shí)施效力,還應(yīng)完善《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及相關(guān)習(xí)慣法理性、公正的解釋程序,提高國(guó)際海洋法律體系的現(xiàn)實(shí)適用性與規(guī)范效率。另一方面,應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家層面的北極生態(tài)環(huán)境政策戰(zhàn)略制定。參與北極海域活動(dòng)的各國(guó)應(yīng)依據(jù)國(guó)家發(fā)展實(shí)際與北極生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀,以北極海洋生態(tài)安全治理的協(xié)議、法規(guī)為基礎(chǔ),具體制定本國(guó)北極海洋生態(tài)環(huán)境研究政策戰(zhàn)略,保持國(guó)內(nèi)政策戰(zhàn)略對(duì)國(guó)際協(xié)議的靈活適用性,使兩者保持同步。構(gòu)建起層次鮮明、功能一致的北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理法律框架。

4.5 開(kāi)展多領(lǐng)域合作，提升協(xié)同治理科技水平

北極惡劣的自然氣候條件決定了防治北極海洋生態(tài)環(huán)境污染需要較高的科技水平。相比中、低緯度地區(qū)的海洋生態(tài)安全治理,北極海洋生態(tài)安全治理所需的各項(xiàng)技術(shù)尚不成熟。因此,世界各國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)溝通交流,開(kāi)展包括科技、經(jīng)濟(jì)等多領(lǐng)域的合作,大力提高北極海洋生態(tài)安全治理所需的科學(xué)技術(shù)水平。首先,遵循“科技無(wú)國(guó)界”,促進(jìn)國(guó)際科技交流與合作,推進(jìn)治理大數(shù)據(jù)共享數(shù)字化、智能化。各國(guó)政府應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)政策,鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)專家、學(xué)者參與國(guó)際性科研工作；同時(shí)吸引國(guó)外專家學(xué)者來(lái)本國(guó)進(jìn)行相關(guān)科研工作,強(qiáng)化世界范圍內(nèi)的科技合作,不斷創(chuàng)新技術(shù)方法、突破原有的技術(shù)難題,實(shí)現(xiàn)國(guó)際間共同的科技進(jìn)步。其次,各國(guó)應(yīng)攜手共建北極生態(tài)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系,共同提升北極災(zāi)害應(yīng)急救援技術(shù)水平,建立生態(tài)災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)各國(guó)救援互聯(lián)互通,增強(qiáng)北極綜合適應(yīng)能力。最后,各國(guó)應(yīng)保持足夠的資金投入,推進(jìn)北極地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善科研工作者與原住民的基本生活條件,緩解北極治理赤字現(xiàn)狀,增加北極公共產(chǎn)品供給,同時(shí)要給予北極科研團(tuán)隊(duì)充足的科研資金以保障極地科考工作的順利開(kāi)展。北極海洋生態(tài)安全治理是全世界各國(guó)人民共同的責(zé)任,各國(guó)都應(yīng)該摒棄爭(zhēng)端、相互尊重、平等協(xié)商,以開(kāi)放友好的姿態(tài)積極參與到北極海洋生態(tài)安全的協(xié)同治理進(jìn)程中。

五、結(jié) 語(yǔ)

全球氣候變暖與各國(guó)日漸增多的北極活動(dòng),使北極海洋生態(tài)安全面臨自然環(huán)境變化與人類活動(dòng)影響的雙重壓力。北極是全人類的北極,北極海洋生態(tài)安全治理是北極治理的重要一環(huán),更是推進(jìn)“冰上絲綢之路”的安全基石。中國(guó)發(fā)布的《十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出要參與北極務(wù)實(shí)合作,建設(shè)“北極冰上絲綢之路”,強(qiáng)化在海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)保護(hù)等領(lǐng)域的合作,②中華人民共和國(guó)中央人民政府,“《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要(草案)》”,中國(guó)政府網(wǎng),2021年3月13日,http：／／www.gov.cn／zhuanti／shisiwu／chrome／index.html＃！ ／section／content＿9。積極拓展與北極國(guó)家、原住民組織和非北極國(guó)家在國(guó)際組織框架下的協(xié)同合作,共同治理北極生態(tài)環(huán)境、維護(hù)北極穩(wěn)定?？梢灶A(yù)見(jiàn),中國(guó)將在北極海洋生態(tài)安全治理中發(fā)揮建設(shè)性作用,以“北極冰上絲路”建設(shè)為契機(jī),進(jìn)一步深化與北極域內(nèi)外國(guó)家的國(guó)際合作,并借此吸引更多國(guó)家參與其中,共同打造“北極藍(lán)色伙伴關(guān)系”,構(gòu)建開(kāi)放包容、具體務(wù)實(shí)、互利共贏的國(guó)家關(guān)系,形成更加穩(wěn)定的北極治理新秩序。中國(guó)積極參與北極海洋生態(tài)安全治理議題既是出于對(duì)國(guó)家生存環(huán)境的考量也包含著對(duì)構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”的目標(biāo)追求,是中國(guó)為維護(hù)本國(guó)合理的北極利益、提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)而做出的必要努力。北極海洋生態(tài)安全治理不僅對(duì)非傳統(tǒng)安全治理意義重大,而且是對(duì)復(fù)雜國(guó)際環(huán)境下北極治理赤字的重要補(bǔ)充,切實(shí)發(fā)揮“協(xié)同式參與”的作用,推動(dòng)國(guó)際社會(huì)達(dá)成以“共商共建共享共贏”為基礎(chǔ)的一系列策略正當(dāng)其時(shí)。以此引導(dǎo)各國(guó)擱置爭(zhēng)議,消除疑慮,克服北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理進(jìn)程中諸多困境,加強(qiáng)科技合作、開(kāi)展多邊談判、完善相關(guān)法律、條約內(nèi)容,構(gòu)建北極協(xié)同治理主體網(wǎng)絡(luò),鼓勵(lì)多主體多渠道提供公共產(chǎn)品,緩解全球治理赤字對(duì)北極治理的負(fù)面影響,保障北極海洋生態(tài)安全協(xié)同治理的有效開(kāi)展,繼而實(shí)現(xiàn)北極海洋生態(tài)環(huán)境的安全穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展,推動(dòng)北極良性治理進(jìn)程。