桂 靜

(1.國家海洋信息中心,天津300171)

北冰洋面積超過1 200萬平方千米,①《中國的北極政策》白皮書,http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／document／1618203／1618203.htm,訪問時(shí)間：2018年3月1日。被認(rèn)為是地球上最后的原始生態(tài)系統(tǒng)之一,②Greenpeace(2014),Arctic Sanctuary：Global Commons,Environmental Protection＆Future Proofing,June 19,2014,http：／／www.greenpeace.org／international／en／publications／Campaign－reports／Oceans－Reports／arctic－sanctuary／.其中包括公海和國際海底區(qū)域(以下簡稱“區(qū)域”)。目前,北冰洋面臨的最嚴(yán)峻的問題是冰融速度加快。③IPCC,“Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate,”September 24,2019,https：／／www.ipcc.ch／srocc／.北極冰融使北冰洋公海和“區(qū)域”的人類利用活動(dòng)如石油勘探、船舶運(yùn)輸及大規(guī)模產(chǎn)業(yè)性捕魚成為可能,這將對北冰洋海洋生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來巨大影響。自2002年世界可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議以后,國際上對國家管轄范圍以外(ABNJ)脆弱生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)的關(guān)注不斷增強(qiáng)。由于相關(guān)國際文書或框架、部門性或區(qū)域性國際組織等各自制定了不同的標(biāo)準(zhǔn),且不同程度地依此標(biāo)準(zhǔn)采取不同的措施,形成了不同類型ABNJ重要生態(tài)海區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)程,其中包括《生物多樣性公約》(CBD)“具有重要生態(tài)和生物意義區(qū)域”(EBSA)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)(VME)、國際海事組織(IMO)的特別敏感海域(PSSA)、國際海底管理局(ISA)的特別環(huán)境利益區(qū)(APEI)、聯(lián)合國教科文組織的海洋世界遺產(chǎn)等,以及區(qū)域海洋公約的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐等。同時(shí),國際社會(huì)正在就國家管轄范圍以外生物多樣性(BBNJ)養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用協(xié)定進(jìn)行談判。在當(dāng)前背景下,對中北冰洋公?，F(xiàn)有國際治理進(jìn)程作一審視,做出相對全面地認(rèn)識和討論,對于未來中北冰洋包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具與BBNJ國際協(xié)定保持協(xié)調(diào)一致,以及相關(guān)進(jìn)程間的協(xié)調(diào)是有益的探索。

一、中北冰洋治理與BBNJ國際協(xié)定

1.1 中北冰洋公海適用于BBNJ國際協(xié)定

BBNJ國際協(xié)定是當(dāng)前最受關(guān)注的國際立法進(jìn)程之一。2020年召開的BBNJ國際協(xié)定第四次政府間談判形成了《BBNJ協(xié)定案文草案》(以下簡稱《草案》)。①“Revised Draft Text of an Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction,”A／CONF.232／2020／3(2020),April 3,2020,https：／／undocs.org／en／a／conf.232／2020／3.該《草案》適用的地理范圍包括國家管轄范圍以外的公海和“區(qū)域”。依《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS),北冰洋周邊國家管轄范圍以外的中北冰洋面積達(dá)280萬平方千米,②USA Ocean Conservancy,“Arctic Science Brief：Sea Ice in the Central Arctic Ocean,”June 8,2019,https：／／oceanconservancy.org／wp－content／uploads／2018／09／Arctic－Science－Brief＿CAO－2－pager＿FINAL＿FINAL.pdf.因此《草案》將對這一海域存在重大潛在意義。

就北極的“區(qū)域”而言,其范圍由于受到北極沿岸國家外大陸架劃界主張的影響而存在一定程度的不確定性。目前研究資料顯示,北冰洋200海里以外大陸架總面積約282萬平方千米,③成昆鳳等：“基于地圖視角的北極海洋權(quán)益現(xiàn)狀研究”, 《極地研究》,2018年1期,第90頁。除美國以外的其他四個(gè)北極沿岸國均已提出外大陸架劃界申請,其中2015年俄羅斯新提交了北冰洋大陸架劃界申請,主張擁有對120萬平方千米北冰洋大陸架的開發(fā)權(quán)利。丹麥于2014年12月15日提交格陵蘭以北中央海區(qū)劃界案,主張其擁有格陵蘭海岸線以外包含北極點(diǎn)在內(nèi)的近90萬平方千米的北極區(qū)域主權(quán)。挪威2006年劃界案也涉及對北冰洋主體區(qū)域的主張,位于南森海盆以西的面積約1萬平方千米的劃界方案已得到聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)(CLCS)的原則同意。加拿大于2019年5月23日提交了確定其北極大陸架外部界限申請,涉及包括北極點(diǎn)在內(nèi)的120萬平方千米北冰洋海床和底土區(qū)域的申請。如果沿岸國外大陸架申請均獲批準(zhǔn),這些區(qū)域?qū)⒉辉倬哂小皡^(qū)域”的地位,未來將脫離BBNJ國際協(xié)定的調(diào)整。

1.2 《草案》關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)定

(1)海洋保護(hù)區(qū)與劃區(qū)管理工具關(guān)系的闡釋

回顧BBNJ國際協(xié)定談判進(jìn)程,談判緣起之一是新的深海生物被發(fā)現(xiàn)且其遺傳基因開發(fā)前景巨大。然而,隨著海洋生態(tài)環(huán)境問題日益突出,國際上將文本討論范圍限定為涵蓋海洋生物遺傳基因資源、包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評估、能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的一攬子議題。包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具被認(rèn)為是BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的基本和有效工具,在實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)方法和預(yù)防性方法方面發(fā)揮重要作用。④“Report of the Ad Hoc Open－ended Informal Working Group to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity beyond Areas of National Jurisdiction,”A／61／65(2006),para.26.依《草案》,將海洋保護(hù)區(qū)與劃區(qū)管理工具并列規(guī)定。前者界定為“一個(gè)劃定地理界限、為達(dá)到特定［長期生物多樣性］養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用目標(biāo),而指定和管理的［并提供比周圍地區(qū)更高程度保護(hù)］海區(qū)。”后者界定為“某一劃定地理界限、包括海洋保護(hù)區(qū)的地區(qū)采用的工具,通過這一工具對一個(gè)或多個(gè)部門或活動(dòng)進(jìn)行管理,以達(dá)到特定養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用目標(biāo),［并提供比周圍地區(qū)更高程度的保護(hù)］?！狈治稣J(rèn)為,這樣規(guī)定是基于海洋保護(hù)區(qū)和劃區(qū)管理工具之間的共同點(diǎn)和不同點(diǎn)的考慮。⑤參見《草案》第1條(10)和(3)。

從二者的共同點(diǎn)來看,它們都是基于區(qū)域管理的海洋保護(hù)的手段,都強(qiáng)調(diào)一定海域的與自然相關(guān)聯(lián)因素的保護(hù)為首要目標(biāo),都是為了規(guī)范或管理保護(hù)區(qū)內(nèi)的一系列利用活動(dòng)。目前國際社會(huì)已對海洋保護(hù)區(qū)和其他劃區(qū)管理工具分別有所討論和實(shí)踐。目前,相關(guān)國際組織從科學(xué)角度對海洋保護(hù)區(qū)作出一定的闡釋,且不同文獻(xiàn)的描述有所不同。同時(shí)相關(guān)國際組織出于各自的管理職能,在實(shí)踐中也已對一定范圍的海域采取相應(yīng)的保護(hù)措施。①主要包括“特別保護(hù)區(qū)”“禁漁區(qū)”航運(yùn)中的“特殊區(qū)域”和“特別敏感海域”“禁捕區(qū)”“保留區(qū)”“世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)”“特別環(huán)境利益區(qū)”等。參見：聯(lián)合國秘書長關(guān)于海洋和海洋法的報(bào)告,A／62／66／Add.2(2007),第117段。由此,BBNJ國際協(xié)定對此不應(yīng)當(dāng)有所忽視。

從二者的不同點(diǎn)來看,一方面,二者分別屬于跨部門和單一劃區(qū)管理工具。海洋保護(hù)區(qū)屬于跨部門劃區(qū)管理工具,基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法,對特定的海域進(jìn)行綜合管理。②何海榕：國家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具的類型：劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)及管理機(jī)制,《邊界與海洋研究》,2020年第5期。得到有效執(zhí)行的海洋保護(hù)區(qū)能夠更加全面的、嚴(yán)格地實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的長期目標(biāo)。其他劃區(qū)管理工具屬于單一部門劃區(qū)管理工具,一般受限于相應(yīng)國際組織的職能,與其他措施間缺少協(xié)調(diào)統(tǒng)一,且時(shí)間上可能是短期性的。由此,其他劃區(qū)管理工具多種類型并存,造成公海的碎片化管理。③Elizabeth M,De Santo,“Implementation Challenges of Area －based Management Tools(ABMTs)for Biodiversity beyond National Jurisdiction(BBNJ),”Marine Policy 97(2018),pp.34－43.從這個(gè)意義上講,海洋保護(hù)區(qū)更具優(yōu)越性且能夠提供更高水平的保護(hù)。

另一方面,將海洋保護(hù)區(qū)與其他劃區(qū)管理工具相區(qū)別有利于對管理實(shí)踐的客觀評估。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)早在2012年《將IUCN保護(hù)區(qū)管理類別用于海洋保護(hù)區(qū)的指南》中就指出,可能偶然出現(xiàn)提供自然保護(hù)但未說明自然保護(hù)目標(biāo)的空間區(qū)域不應(yīng)自動(dòng)歸類為海洋保護(hù)區(qū)。這也意味著,海洋保護(hù)區(qū)一詞的使用過于寬泛。實(shí)踐中,相關(guān)國際組織將海洋保護(hù)區(qū)與其他劃區(qū)管理工具一起進(jìn)行統(tǒng)計(jì),進(jìn)而造成真正意義的海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量實(shí)際上遠(yuǎn)低于CBD提出的到2020年前保護(hù)全球10%海洋的目標(biāo)。④Enric Salaa,el,“Assessing real progress towards effective ocean protection”,Marine Policy 91(2018),pp.11－13.

2.劃區(qū)管理工具的規(guī)定與現(xiàn)有進(jìn)程構(gòu)成互補(bǔ)

BBNJ國際協(xié)定談判被寄予終結(jié)公海管理的“碎片化”管理的期望,為公海的生物多樣性養(yǎng)護(hù)和利用提供綜合全面的制度安排。同時(shí)將“不損害現(xiàn)有機(jī)制”作為協(xié)定的重要原則,在推動(dòng)BBNJ養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的國際合作中,強(qiáng)調(diào)應(yīng)在制定包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具時(shí)通過相關(guān)法律文書或框架或相關(guān)全球、區(qū)域或部門機(jī)構(gòu)促進(jìn)一致性和互補(bǔ)性(《草案》第15條)。從邏輯上講,BBNJ國際協(xié)定不會(huì)對這些現(xiàn)有區(qū)域和行業(yè)管理機(jī)制形成干預(yù),而是以現(xiàn)有區(qū)域或行業(yè)管理機(jī)制為基礎(chǔ),通過規(guī)則、程序等設(shè)計(jì)進(jìn)行補(bǔ)充,構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的全球性制度和機(jī)制。

《草案》將海洋保護(hù)區(qū)與劃區(qū)管理工具作為兩個(gè)概念并列規(guī)定,同時(shí)對目標(biāo)、劃定標(biāo)準(zhǔn)和程序、實(shí)施和監(jiān)督等作出統(tǒng)一規(guī)定,意在將二者的管理納入未來協(xié)定的統(tǒng)一管理機(jī)制中,同時(shí)授權(quán)各國和相關(guān)區(qū)域組織確定并向一個(gè)國際機(jī)構(gòu)提交海洋保護(hù)區(qū)提案以獲得批準(zhǔn)。同時(shí),又認(rèn)可海洋保護(hù)區(qū)與其他劃區(qū)管理工具不同。如果從推進(jìn)包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具制度看,這樣的安排還是在尋求既不破壞現(xiàn)有國際安排,也實(shí)現(xiàn)管理上的制度性協(xié)調(diào)?！恫莅浮犯郊灰?guī)定了劃定包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的21項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),與CBD確定的EBSA標(biāo)準(zhǔn)⑤CBD,Decision Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at Its Ninth Meeting,UNEP／CBD／COP／DEC／IX／20(2008),pp.7－10.相比,極為相似。很顯然二者都考慮了現(xiàn)有基于生態(tài)系統(tǒng)方法的各類標(biāo)準(zhǔn),以尋求對確定海洋保護(hù)區(qū)的方法達(dá)成一項(xiàng)共識,供相關(guān)組織審議,為劃定和管理公海保護(hù)區(qū)提供基礎(chǔ)。

實(shí)際上,從現(xiàn)有相關(guān)國際組織文件看,國際社會(huì)一定程度地認(rèn)可其他劃區(qū)管理工具作為海洋保護(hù)區(qū)的前置性措施。例如,FAO于2008年通過了《國際公海深海漁業(yè)管理指南》(以下簡稱《深海指南》),專為打擊非法、未報(bào)告和無管制的捕撈活動(dòng),其中明確了適用于深海海底捕魚活動(dòng)的VME的概念和標(biāo)準(zhǔn)并采取禁漁區(qū)措施,同時(shí)明確指出“應(yīng)對某些已知或可能出現(xiàn)VME的水域關(guān)閉深海漁業(yè),直到為預(yù)防對VME的重大不利影響而確立適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)和管理措施為止。”(《深海指南》第42－53、66段。)

可見,《深海指南》將關(guān)閉海域作為采取更有效措施之前保護(hù)VME的一種前置性措施,關(guān)閉海域與作為空間管理措施之一的海洋保護(hù)區(qū)并不矛盾。由此推及現(xiàn)有其他重要生態(tài)海區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和措施,認(rèn)為,按照國際法并根據(jù)科學(xué)資料制定區(qū)域管理措施,是綜合養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國家管轄范圍外海洋生物多樣性的重要手段,有利于推動(dòng)海洋保護(hù)區(qū)的建立,也有利于海洋保護(hù)區(qū)與其他現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)和措施的銜接。

二、中北冰洋治理與現(xiàn)有重要生態(tài)海區(qū)進(jìn)程

《草案》強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有最佳科學(xué)資料、預(yù)防性辦法或原則和生態(tài)系統(tǒng)方法,確定需要通過包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具加以保護(hù)的區(qū)域?！本椭斜北蠊，F(xiàn)有最佳科學(xué)資料,包括重要生態(tài)海區(qū)及其進(jìn)程作一檢視和分析,是未來在中北冰洋建立公海保護(hù)區(qū)或適用其他劃區(qū)管理工作的前提,也有利于與BBNJ國際協(xié)定保持協(xié)調(diào)一致。

2.1 EBSA及其在北極的實(shí)踐

EBSA是CBD推動(dòng)的重要生態(tài)地區(qū)進(jìn)程。CBD很早認(rèn)識到,需要依國際法制訂一個(gè)用于確定國家管轄范圍以外海洋區(qū)域的共同辦法和準(zhǔn)則是一項(xiàng)重要的科學(xué)和技術(shù)工作。CBD于2005年啟動(dòng)了EBSA標(biāo)準(zhǔn)制定工作,并于2008年5月CBD第九次締約國大會(huì)上通過了《有關(guān)海洋和沿海生物多樣性的第IX／20號決議》,其附件一《確定公海水域和深海生境中需要加以保護(hù)的具有重要生態(tài)或生物意義的海域的科學(xué)準(zhǔn)則》對EBSA定義及其考慮因素作出界定,建立了一套確認(rèn)EBSA的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。此后,CBD致力于推動(dòng)EBSA科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)在全球進(jìn)程和區(qū)域進(jìn)程中的應(yīng)用,目前已在全球絕大部分海區(qū)確認(rèn)了EBSA,得到國際上最為廣泛的認(rèn)同。例如,IUCN一直致力于推動(dòng)有代表性公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè),于2016年通過了《促進(jìn)公海生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用的重要決定》,其中認(rèn)同EBSA標(biāo)準(zhǔn),并將其用于確認(rèn)ABNJ海洋保護(hù)區(qū)的識別、設(shè)計(jì)和有效管理。FAO也通過其“全球ABNJ可持續(xù)漁業(yè)管理和生物多樣性養(yǎng)護(hù)方案”推動(dòng)具有EBSA海區(qū)的考查,①ICEF,“The Protection and Preservation of the Marine Environment,”February 11,2019,http：／／www.icef－court.org／site／images／stories／pdf／d.addis.pdf.既實(shí)現(xiàn)了EBSA科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用,也實(shí)現(xiàn)了與VME相關(guān)進(jìn)程的信息分享,對豐富ABNJ科學(xué)和技術(shù)信息背景及建立存儲庫發(fā)揮著重要作用。

就北極而言,CBD與北極理事會(huì)合作于2014年共同舉辦研討會(huì),會(huì)議形成的研究成果涉及北極兩個(gè)EBSA：②CBD第十二屆締約方大會(huì)：“海洋和沿海生物多樣性：具有重要生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域”,UNEP／CBD／COP／12／DEC／XII／22,第56頁。一是北冰洋中部多年海冰,由表層冰面以及與多年海冰區(qū)相關(guān)聯(lián)的相關(guān)水體組成。另一個(gè)是北冰洋深海邊緣冰區(qū)和季節(jié)性冰蓋,由表層冰面以及國家管轄范圍以外區(qū)域水深超過500米水域邊緣海冰區(qū)相關(guān)聯(lián)的相關(guān)水體組成。也正基于此,國際環(huán)境保護(hù)組織已提出針對中北冰洋的公海保護(hù)區(qū)提案,包括世界自然基金會(huì)(WWF)的北極冰公海保護(hù)區(qū)提案,以及“綠色和平”的中北冰洋北極庇護(hù)區(qū)建議。

2.2 VME及其北極的潛在性

自2002年聯(lián)大呼吁國際社會(huì)緊急考慮深海區(qū)生物多樣性、生境保存面臨的風(fēng)險(xiǎn)以來,深海漁業(yè)管理一直是聯(lián)合國大會(huì)的重要議題。2008年FAO通過了《深海指南》,該指南確認(rèn)了VME的標(biāo)準(zhǔn),并要求所有區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排負(fù)責(zé)識別VME潛在的區(qū)域,根據(jù)海床調(diào)查和繪圖及其他現(xiàn)有最佳科學(xué)信息,依《深海指南》的規(guī)定采取措施以確保養(yǎng)護(hù)目標(biāo)和非目標(biāo)物種。目前,VME標(biāo)準(zhǔn)已應(yīng)用于北大西洋、東北大西洋、北太平洋、南太平洋以及南極VME的識別工作,且都已有對海底山采取關(guān)閉措施的實(shí)踐。①FAO,“Report of FAO Workshop on the Implementation of the FAO International guidelines for the Management of Deep Sea Fisheries in the High Seas－challenges and Ways Forward,”(2010),Para.78.

目前在北極尚無VME地點(diǎn)。②NEAFC,“Recommendation on the protection of VMEs in the NEAFC,”July 8,2019,https：／／www.neafc.org／system／files／Rec.19－2014＿as＿amended＿by＿09＿2015＿and＿10＿2018＿fulltext－and－map.pdf.囿于常年冰凍,中北冰洋公海至今尚未出現(xiàn)捕魚等商業(yè)性活動(dòng)。但有研究表明,一旦北極地區(qū)變暖,將引起魚類種群在該區(qū)域的分布和大小的變化,③“Countries Agree to Prevent Unregulated Fishing in Central Arctic Ocean,”November 30,2017,http：／／sdg.iisd.org／news／countries－agree－to－prevent－unregulated－fishing－in－central－arcticocean／.北冰洋附近海域包括北大西洋和北太平洋的魚類向北遷移進(jìn)入北冰洋,從中長期來看將增加中北冰洋公海商業(yè)性漁業(yè)的可能性。④Scott Highleyman,“International Arctic Fisheries Cooperation：Just in Time？”April 5,2017,https：／／oceanconservancy.org／blog／2017／04／05／international－arctic－fisheries－cooperation－just－intime／.注意到目前,《東北大西洋漁業(yè)多邊合作公約》(以下簡稱《NEAFC公約》)受權(quán)對部分中北冰洋公海進(jìn)行管理,同時(shí)相關(guān)利益攸關(guān)方也已就覆蓋全部中北冰洋公海的無管制公海漁業(yè)活動(dòng)簽署了有法律約束力的國際協(xié)議。由此,將來不無可能在中北冰洋公海確認(rèn)VME以及采取相應(yīng)措施。

2.3 其他重要生態(tài)海區(qū)尚未確認(rèn)

依UNCLOS,ISA在海洋科學(xué)研究和保護(hù)海洋環(huán)境方面負(fù)有重要責(zé)任。ISA制訂的有關(guān)海底礦物資源的三個(gè)探礦和勘探規(guī)章規(guī)定了APEI制度,即確保海底生物群系具有代表性和保持穩(wěn)定而禁止采礦的區(qū)域,以便評估海洋環(huán)境的動(dòng)植物區(qū)。目前,最為典型的是克拉利昂－克利珀頓礦區(qū)(C－C礦區(qū))指定的9個(gè)APEIs。

PSSA概念源自IMO《國際防止船舶造成污染公約》。IMO自1991年啟動(dòng)了PSSA相關(guān)工作,制定了特別敏感海域確認(rèn)與劃定標(biāo)準(zhǔn),⑤IMO Resolution,“Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particular Sensitive Sea Areas,”A.982(24)(2005),para.1－2.對可能易受國際航運(yùn)活動(dòng)損害的公認(rèn)的生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)屬性,通過采取有明確法律基礎(chǔ)的措施予以保護(hù)。到目前為止,IMO尚未指定任何ABNJ特別敏感海域。

聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)制定的《世界遺產(chǎn)公約》規(guī)定了“有突出文化或自然重要性的人類共同遺產(chǎn)地點(diǎn)”的概念,2005年出臺《世界遺產(chǎn)海洋方案》,致力于保證所有現(xiàn)存或潛在的具有“突出普遍價(jià)值”的海洋地點(diǎn)受到有效地保護(hù),且覆蓋所有主要海洋區(qū)域和海洋生態(tài)系統(tǒng)類型。遺憾的是,由于該公約僅適用于國家管轄范圍以內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn),因此現(xiàn)階段還無法依據(jù)該公約在公海指定海洋世界遺產(chǎn)。不過UNESCO已著手研究將公約的保護(hù)延伸到公海區(qū)域的方案,并在實(shí)踐中嘗試命名了公海上5個(gè)海洋世界遺產(chǎn)。⑥UNESCO－WHC－IUCN Report,“World Heritage in the High Seas：An Idea Whose Time Has Come,”World Heritage Report 44(2016),http：／／whc.unesco.org／document／143493,pp.24－40.

以上重要生態(tài)海區(qū)尚未在中北冰洋得到實(shí)際確認(rèn)。

三、中北冰洋與公海保護(hù)區(qū)制度

目前,包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具在實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)方法和預(yù)防性方法方面發(fā)揮著重要作用。針對中北冰洋,相關(guān)國際組織已提出兩個(gè)相關(guān)公海保護(hù)區(qū)提案,但是基于科學(xué)的、法律的以及機(jī)制協(xié)調(diào)等原因,相關(guān)進(jìn)程仍在磋商和討論中。

3.1 北極冰公海保護(hù)區(qū)提案

中北冰洋公海向大西洋延伸的部分受到《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(以下簡稱《OSPAR公約》)的調(diào)整?！禣SPAR公約》授權(quán)對“締約國內(nèi)水和領(lǐng)海以及國際法承認(rèn)的沿海國領(lǐng)海以外及鄰接海域以及公海,包括所有這些水域的海床及其底土”的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)。該公約覆蓋的部分中北冰洋公海位于《OSPAR公約》適用范圍的最北部。①OSPAR Report,“2018 Status Report on the OSPAR Network of mpa(2019),”p.16.這里氣候惡劣且冰層覆蓋,但生態(tài)系統(tǒng)仍很豐富。雖然人口密度低,但是如捕魚、近岸石油生產(chǎn)仍是重要的人類活動(dòng)。這部分海域相對于作為整體的北極冰生境只占一小部分。

2014年11月,《OSPAR公約》閉會(huì)期間海洋保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)工作組(ICG－MPA)會(huì)議上,WWF向大會(huì)提交了北極冰公海保護(hù)區(qū)提案。該提案涉及在《OSPAR公約》適用范圍內(nèi)的中北冰洋國際水域建立公海保護(hù)區(qū)。該提案出于純粹的科學(xué)和生態(tài)原因,僅強(qiáng)調(diào)相關(guān)水域中的冰生境和水團(tuán),且不涉及海底或其底棲群落。②OSPAR－BDC Summary Record,BDC／15／10／1－E(2015),para.5.23.提案涉及范圍大約232 650平方千米,這里禁止石油或大型商業(yè)捕撈,將優(yōu)先考慮保護(hù)受威脅的棲息地和物種,在這一保護(hù)區(qū)內(nèi),北極熊可以在它們的棲息地生存和繁衍,而不受到石油開采的威脅。③Pilar Marcos,“OSPAR Victory：Arctic Protection Is One Step Closer,”July 1,2015,http：／／www.greenpeace.org／newzealand／en／blog／ospar－victory－arctic－protection－is－one－step－c／blog／53397／.

此后,北極冰公海保護(hù)區(qū)提案作為主要議題主要在2015－2016年《OSPAR公約》締約國會(huì)議及工作組會(huì)議上進(jìn)行了審議,但近年來的審議陷于停滯狀態(tài)。究其原因還是由于締約國對科學(xué)證據(jù)、《OSPAR公約》權(quán)限范圍等存在較大分歧。

從科學(xué)證據(jù)角度看,北極冰公海保護(hù)區(qū)提案被認(rèn)為符合EBSA標(biāo)準(zhǔn)。但在討論過程中,該提案仍被認(rèn)為在目前階段尚缺乏進(jìn)一步的科學(xué)信息,以描述擬建海區(qū)內(nèi)有關(guān)實(shí)際發(fā)生的物種及其范圍。④OSPAR－BDC documents,OSPAR－BDC Summary Record,BDC／16／9／1－E(2016),para.5.11.有的國家強(qiáng)調(diào)有賴于北極理事會(huì)的相關(guān)科學(xué)進(jìn)展,需要有待進(jìn)一步獲取和完善科學(xué)證據(jù)。同時(shí),北極理事會(huì)在2013年部長級會(huì)議上通過了北極大比例尺海洋生態(tài)系統(tǒng)(LME)地圖,其中確定了包括中北冰洋在內(nèi)的18個(gè)LME邊界圖。⑤Vito De Lucia,“The BBNJNegotiations and Ecosystem Gov- ernance in the Arctic,”Marine Policy Available online,December 18,2019.在這種情況下,中北冰洋公海保護(hù)區(qū)的審議面臨著如何與中北冰洋LME的有效銜接的問題。

從法律授權(quán)角度看。目前在ABNJ建立海洋保護(hù)區(qū)多是由區(qū)域性國際組織主持。依《OSPAR公約》建立的區(qū)域性海洋組織即東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(以下稱OSPAR委員會(huì))是指導(dǎo)東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)工作的主管機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)可以通過有法律約束力的決議、無法律約束力的建議等,制定計(jì)劃并采取措施控制可能直接或間接地對海洋區(qū)域產(chǎn)生不利影響的活動(dòng),認(rèn)可適用生態(tài)系統(tǒng)方法并制定相應(yīng)執(zhí)行措施⑥參見《OSPAR公約》第10(3)、13條和《OSPAR公約》附件五第2條?！禣SPAR公約》調(diào)整的重點(diǎn)區(qū)域之一是北冰洋的部分公海,且OSPAR委員會(huì)已有建立公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐,從這個(gè)意義講,認(rèn)為《OSPAR公約》是目前唯一依UNCLOS可以在中北冰洋公海建立海洋保護(hù)區(qū)的區(qū)域性公約。但是,在實(shí)際管理過程中將產(chǎn)生與北極理事會(huì)的職能協(xié)調(diào)問題。一方面,目前北極理事會(huì)已在推動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)方法的使用。由此產(chǎn)生一個(gè)矛盾,如果OSPAR委員會(huì)僅對公約適用范圍內(nèi)的這部分中北冰洋公海進(jìn)行保護(hù),確實(shí)是《OSPAR公約》履行其保護(hù)海洋環(huán)境義務(wù)的重要內(nèi)容,⑦David Santillo,“A Chance for Greater Protection of the Arctic,”March 2,2015,http：／／www.greenpeace.org／usa／chance－greater－protection－arctic／.但不符合生態(tài)系統(tǒng)方法的實(shí)施；如果適用生態(tài)系統(tǒng)方法對北極永久冰層進(jìn)行整體保護(hù),則明顯超出《OSPAR公約》的法律授權(quán)范圍。另一方面,《OSPAR公約》在保護(hù)北冰洋國際海域的過程中也遇到對北極保護(hù)事務(wù)予以限制的反對聲。丹麥、挪威和冰島既是《OSPAR公約》成員國也是北極理事會(huì)成員國,在他們看來,北極生物多樣性的有效保護(hù)與可持續(xù)利用需要相關(guān)沿海國家的參與,北極理事會(huì)是討論北極問題的主要機(jī)構(gòu),而且保護(hù)北極所需的科學(xué)信息有賴于北極理事會(huì)提供科學(xué)證據(jù),由此北極理事會(huì)框架下的北極合作機(jī)制是更好的機(jī)制。①OSPAR－BDC documents,OSPAR－BDC Summary Record,BDC 15／10／1－E(2015),paras.4.31,8.40.

就北極理事會(huì)而言,它對中部北冰洋公海并無管轄權(quán)。而且,雖然在北極理事會(huì)的主持下并通過其工作組的努力,各國已通過了諸多與保護(hù)海洋生物多樣性有關(guān)的文書,但這類文書通常不具有法律約束力,因此北極理事會(huì)目前尚無采取有約束力的保護(hù)措施的權(quán)力。同時(shí),北極理事會(huì)面臨利益相關(guān)方的消極響應(yīng)。目前正在實(shí)施的《泛北極海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)框架》,主要依托于北極國家在各自水域內(nèi)建立海洋保護(hù)區(qū),北極理事會(huì)海洋環(huán)境保護(hù)工作組(AC－PAME)曾建議在北極國家優(yōu)先選擇中部北冰洋公海區(qū)域內(nèi)的一個(gè)或更多的核心海冰區(qū)域作為PSSA,但是沒有一個(gè)北極國家接受這一建議。②AC－PAME.“Framework for a Pan－arctic Network of Marine Protected Area,”July 6,2019,https：／／pame.is／index.php／projects／marine－protected－areas／framework－for－a－pan－arctic－network－ofmarine－protected－areas.可見,泛北極海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)還局限于國家管轄范圍以內(nèi),且利益相關(guān)方的多元性也是面臨的挑戰(zhàn)之一。

3.2 北極庇護(hù)區(qū)提案

早在2011年,由IUCN和法國可持續(xù)發(fā)展與國際關(guān)系研究所(IDDRI)共同舉辦的有關(guān)建立ABNJ海洋保護(hù)區(qū)的國際研討會(huì)上,就BBNJ養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用討論了可選擇的四種方式,包括區(qū)域協(xié)議、UNCLOS執(zhí)行協(xié)定、CBD執(zhí)行協(xié)定,以及完全中止國家管轄范圍以外海域人類活動(dòng)模式的借鑒。③Elisabeth Druel,et al,“A Legal Scenario Analysis for Marine Protected Areas in Areas beyond National Jurisdiction,”December 8,2018,http：／／www.iddri.org／Publications／Collections／Analyses／STUDY0611＿druel%20bille%20treyer＿rapport%20seminaire%20boulogne.pdf.由于《南極條約》體系下已將南極作為人類共同財(cái)產(chǎn)而采取建立庇護(hù)區(qū)的方式進(jìn)行保護(hù),因此可以基于《南極條約》模式并將其轉(zhuǎn)化適用于中北冰洋公海。這一設(shè)想也得到一定程度地實(shí)踐。2008年《伊魯麗薩特宣言》中明確“北極海洋是一個(gè)獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)……有責(zé)任根據(jù)國際法準(zhǔn)則采取措施,既包括國家措施,也包括五國和其他利益相關(guān)國間的合作措施,確保保護(hù)和保持北冰洋脆弱的海洋環(huán)境”。④俄羅斯國際事務(wù)委員會(huì)主編,熊友奇等譯：《北極地區(qū)：國際合作問題》(第三卷),世界知識出版社,2016年版,第206－207頁。

綠色和平組織清楚地表達(dá)了愿景,即在中北冰洋包括全部280萬平方千米的國際水域建立北極庇護(hù)區(qū)。⑤Neil T.M.Hamilton.“Arctic Sanctuary,”May 5,2016,http：／／www.greenpeace.org／international／Global／international／publications／oceans／2014／Arctic%20Sanctuary.pdf.這一庇護(hù)區(qū)內(nèi)將禁止所有破壞性工業(yè)活動(dòng)包括石油、天然氣和礦物勘探和開采,以及商業(yè)性捕魚、軍事活動(dòng),對船舶運(yùn)輸設(shè)置嚴(yán)格環(huán)境控制。它將保護(hù)中北冰洋國際水域的獨(dú)角鯨、北極熊、海鳥及其他。類似于南極保護(hù),建立庇護(hù)區(qū)后仍可進(jìn)行科學(xué)研究和一些航運(yùn)。對此,支持者認(rèn)為,已有證據(jù)顯示,建立大規(guī)模海洋保護(hù)區(qū)可以持久地快速增加海洋生物體的豐富、多樣和生產(chǎn)力,在建立海洋生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對快速氣候變化和海水酸化的恢復(fù)力方面也是有效的。EBSA進(jìn)程也已確認(rèn)中北冰洋公海永久冰覆蓋水域符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),包括一些高脆弱生態(tài)系統(tǒng)和物種的這一區(qū)域處于威脅當(dāng)中。因此,迫切地需要限制人類產(chǎn)業(yè)性活動(dòng),并進(jìn)一步增加科學(xué)研究。

依綠色和平組織的建議,北極庇護(hù)區(qū)范圍限定于整個(gè)中北冰洋公海。中北冰洋公海是國際法語境下的概念,是沿岸國管轄范圍以外的北冰洋海域,這是依UNCLOS按照國家管轄權(quán)限對海洋空間進(jìn)行的劃分。目前,正如上文所述,北極理事會(huì)已基于生態(tài)系統(tǒng)方法繪制了北極大型海洋生態(tài)系統(tǒng)地圖,包括中北冰洋公海。將二者作一對比,二者范圍并非完全吻合,中北冰洋LME水體并非全部位于國家管轄范圍以外,還包括加拿大、丹麥(格陵蘭島)、俄羅斯和挪威專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的一部分。⑥Vito De Lucia,“The BBNJNegotiations and Ecosystem Governance in the Arctic,”Marine Policy Available online,December 18,2019.由此,若依LME建立庇護(hù)區(qū),就會(huì)包含一部分國家管轄范圍內(nèi)區(qū)域,因而也非完全意義的公海保護(hù)區(qū)了。另外,這一建議與南極庇護(hù)區(qū)極為類似,但是,北極地區(qū)與南極不同。南極是海洋包圍陸地,且凍結(jié)國家主權(quán)主張,禁止除科研活動(dòng)以外的一切人類活動(dòng)。而北極地區(qū)則是陸地包圍海洋,北冰洋沿海國家的海洋主張、政治意愿等極大地影響著北極的相關(guān)任何安排。更何況一些人類活動(dòng)已在北極公海進(jìn)行。①Kathleen Morris and Kamrul Hossain,“Legal Instruments for Marine Sanctuary in the High Arctic,”May 5,2016,https：／／www.mdpi.com／2075－471X／5.因此南極模式適用于北極ABNJ更加復(fù)雜。

3.3 提案的趨勢分析

從以上兩個(gè)公海保護(hù)區(qū)提案看,在中北冰洋建立公海保護(hù)區(qū)的主要問題在于科學(xué)、法律和機(jī)制等多方面的分歧,其實(shí)這已在南極公海保護(hù)區(qū)建設(shè)中有所顯現(xiàn)。②桂靜：“不同維度下公海保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢研究——以南極海洋保護(hù)區(qū)為視角”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2015年第5期,第4頁。以北極冰公海保護(hù)區(qū)為例,OSPAR委員會(huì)的審議目前處于停滯狀態(tài),主要原因在于對目前掌握北極的相關(guān)科學(xué)資料充分性的分歧。注意到,在北極冰公海保護(hù)區(qū)的審議中,也有國家對運(yùn)用海洋保護(hù)區(qū)方式的合理性存在質(zhì)疑,認(rèn)為北極的主要威脅來自氣候變化和北極以外的污染,因此海洋保護(hù)區(qū)是否解決這一問題的最好措施不能確定,許多基于科學(xué)和技術(shù)的問題有待解決。③OSPAR－BDC Summary Record,BDC 15／10／1－E(2015),para.5.24.還有,北極冰公海保護(hù)區(qū)提案無論OSPAR委員會(huì)還是北極理事會(huì),都不足以單獨(dú)地推動(dòng)該保護(hù)區(qū)的建立。對于北極庇護(hù)區(qū)建議而言,北極大海洋生態(tài)系統(tǒng)的存在對其保護(hù)范圍產(chǎn)生影響,且北極庇護(hù)區(qū)設(shè)想對北極周邊國家的政治主張和意愿的依賴性更強(qiáng)。

注意到,兩個(gè)公海保護(hù)區(qū)提議支持方都認(rèn)為EBSA在北極的確認(rèn)提供了強(qiáng)有力的科學(xué)依據(jù)。正如上文所述,EBSA啟動(dòng)伊始就是與建立海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)聯(lián)的,可以說制定EBSA的意義就在于,以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步采取包括建立海洋保護(hù)區(qū),包括有代表性的網(wǎng)絡(luò)等的養(yǎng)護(hù)和管理措施。自2008年伊魯麗薩特會(huì)議以來北極沿海國家加強(qiáng)合作,但到目前為止,尚無任何覆蓋北極全部范圍的統(tǒng)一區(qū)域組織。④ICEF,“The protection and preservation of the marine environment,”February 11,2019,http：／／www.icef－court.org／site／images／stories／pdf／d.addis.pdf.這樣不利于北極海洋生物多樣性保護(hù),也進(jìn)而不利于北極公海保護(hù)區(qū)的發(fā)展。就目前《草案》來看,倡導(dǎo)“加強(qiáng)和增進(jìn)相關(guān)法律文書和框架及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域的和專門機(jī)構(gòu)的合作”,實(shí)現(xiàn)該協(xié)定的目標(biāo)。(《草案》第六條)由此,北極冰公海保護(hù)區(qū)也面臨著選擇?；蛘哂涩F(xiàn)有區(qū)域性組織即OSPAR委員會(huì)與北極理事會(huì)合作,尋求資源的最有效利用且找到最佳分工形式,實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)以及時(shí)建立,或者等待新的BBNJ國際協(xié)定的機(jī)制框架內(nèi)建立。即使當(dāng)下不在中北冰洋建立公海保護(hù)區(qū),對于未來若依BBNJ國際協(xié)定設(shè)立海洋保護(hù)區(qū),也存在著與現(xiàn)有安排包括實(shí)際劃定的LME,以及現(xiàn)有相關(guān)機(jī)制如何協(xié)調(diào)的問題。

四、中北冰洋治理與公海漁業(yè)秩序

如前文分析,從全球重要生態(tài)海區(qū)進(jìn)程看,目前不存在中北冰洋重要生態(tài)海區(qū)的具體措施。但是,這不等于沒有相關(guān)的討論,特別地在漁業(yè)管理領(lǐng)域。2018年通過的《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》(以下簡稱《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》),當(dāng)前BBNJ國際協(xié)定談判也正在進(jìn)行當(dāng)中。兩協(xié)定將共同影響未來北極公海漁業(yè)的國際法律秩序的塑造。

4.1 《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》及其與BBNJ國際協(xié)定的關(guān)系

上文提及,隨著北極地區(qū)變暖,中北冰洋公海商業(yè)性漁業(yè)的可能性大大增強(qiáng),從而提升了未來相關(guān)管理的重要性。為了防止中北冰洋商業(yè)性漁業(yè)活動(dòng)的開始,北極沿岸五國和非北極沿岸國家包括中國、韓國、日本、冰島和歐盟政府代表于2018年10月3日簽署了《防止中北冰洋無管制公海漁業(yè)活動(dòng)協(xié)定》(以下簡稱《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》)。該協(xié)定基于漁業(yè)管理的預(yù)防方法,旨在保護(hù)和可持續(xù)利用北極公海海洋生物資源。其主要內(nèi)容是,在該地區(qū)至少16年內(nèi)禁止商業(yè)捕魚,同時(shí)進(jìn)行科學(xué)研究,以進(jìn)一步加強(qiáng)對該地區(qū)海洋生物的了解和認(rèn)識。如果研究顯示允許以可持續(xù)的方式進(jìn)行漁業(yè)作業(yè),將成立區(qū)域性漁業(yè)組織、機(jī)構(gòu)或安排。這是一部有法律約束力的國際文書,覆蓋了中北冰洋公海的全部。

從BBNJ國際協(xié)定的視角看,一方面其與《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》均強(qiáng)調(diào)任何措施基于現(xiàn)有最佳科學(xué)信息的重要性,在這方面存在一致性。另一方面,二者管理內(nèi)容有所不同。BBNJ國際協(xié)定強(qiáng)調(diào)科學(xué)性的目的在于建立包括保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具。要求“各締約國應(yīng)合作建立新的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu),并在必要時(shí)彌補(bǔ)治理上的差距”(《草案》第六條),且這種區(qū)域性組織的授權(quán)應(yīng)限于環(huán)境保護(hù)方面。到目前為止,尚無治理整個(gè)北極范圍的區(qū)域海洋組織,中北冰洋公海也無相應(yīng)的主管國際組織或相應(yīng)的國際安排。由此,中北冰洋公海是BBNJ國際協(xié)定最得以充分適用的區(qū)域?！吨斜北鬂O業(yè)協(xié)定》強(qiáng)調(diào)科學(xué)性的目的在于確認(rèn)是否存在經(jīng)濟(jì)性捕魚條件以及是否需要成立區(qū)域性漁業(yè)管理組織,其目的在于可持續(xù)發(fā)展的漁業(yè)。不同的管理內(nèi)容決定著對兩個(gè)協(xié)定關(guān)系的調(diào)整主要集中于中北冰洋公海保護(hù)區(qū)對中北冰洋捕魚安排的影響,以及BBNJ國際協(xié)定機(jī)制與未來可能的中北冰洋區(qū)域漁業(yè)組織間的協(xié)調(diào)等。

4.2 《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》與BBNJ國際協(xié)定間的協(xié)調(diào)

BBNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的管理需要全球性合作,也由此“不破壞現(xiàn)有機(jī)制”成為BBNJ國際協(xié)定的重要原則之一。對于BBNJ國際協(xié)定與《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》之間的關(guān)系,應(yīng)從兩個(gè)角度看：一是這種協(xié)調(diào)可歸結(jié)于不同重要生態(tài)海區(qū)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。BBNJ認(rèn)可除海洋保護(hù)區(qū)的其他劃區(qū)管理工具的存在,如上文提到的EBSA相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)程、VME標(biāo)準(zhǔn)及依此劃定的漁業(yè)關(guān)閉區(qū)。隨著全球重要生態(tài)海區(qū)識別進(jìn)程的推進(jìn),應(yīng)當(dāng)對特別是VME進(jìn)程與海洋保護(hù)區(qū)的關(guān)系做出正確的認(rèn)識。二是這種協(xié)調(diào)可歸結(jié)于不同國際機(jī)制授權(quán)管理措施、規(guī)則等的協(xié)調(diào)。未來中北冰洋漁業(yè)治理機(jī)制與BBNJ生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用管理機(jī)制與之間應(yīng)在現(xiàn)有區(qū)域或行業(yè)管理的基礎(chǔ)上,通過具體規(guī)則、程序等的設(shè)計(jì)進(jìn)行補(bǔ)充和協(xié)調(diào),從而構(gòu)建全球性制度和機(jī)制。這方面應(yīng)借鑒現(xiàn)有最佳國際實(shí)踐,如《OSPAR公約》與《NEAFC公約》的合作范例。

(1)海洋保護(hù)區(qū)與VME無實(shí)質(zhì)性的沖突

依《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》建立區(qū)域性漁業(yè)管理組織具有不確定性,如果基于該協(xié)議成立區(qū)域漁業(yè)管理組織,未來選劃符合VME標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域也不無可能。同時(shí),中北冰洋公海向大西洋延伸的部分同時(shí)受到《OSPAR公約》及《NEAFC公約》的調(diào)整,二者的授權(quán)范圍高度重合。

依《NEAFC公約》成立的東北大西洋漁業(yè)管理委員會(huì)(以下簡稱“NEAFC”)是開展VME保護(hù)較早的區(qū)域性海洋管理組織,由締約國向委員會(huì)提出VME建議,由組成委員會(huì)的各方根據(jù)一個(gè)獨(dú)立科學(xué)機(jī)構(gòu)即國際海洋勘探理事會(huì)(ICES)的科學(xué)咨詢意見作出決定。該提議一旦正式通過,即成為一項(xiàng)管理措施,可界定受保護(hù)的VME,并制定關(guān)閉措施。2018年,NEAFC通過了《NEAFC管理區(qū)VME保護(hù)建議》,該建議對NEAFC管理區(qū)內(nèi)確認(rèn)為VME且采取關(guān)閉措施的地點(diǎn)作出描述。與NEAFC管理范圍相對照,顯見目前在北極尚無VME地點(diǎn)。

但從上述已有相關(guān)進(jìn)程看,各類標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)程正在向EBSA標(biāo)準(zhǔn)靠攏,使其逐漸成為最廣泛的全球進(jìn)程?？梢?包括VME在內(nèi)的劃區(qū)管理工具與海洋保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)已向著趨于一致性的方向發(fā)展。即使未來在中北冰洋依VME標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)并采取相應(yīng)的措施,也會(huì)順應(yīng)這一方向?？梢钥吹?未來BBNJ國際協(xié)定一旦通過,在包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用方面不具有實(shí)質(zhì)性的沖突。

(2)東北大西洋現(xiàn)有國際實(shí)踐可以借鑒

BBNJ國際談判定位為有法律約束力的國際協(xié)定,以BBNJ生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展為目的,并將支持糧食安全和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)作為目標(biāo)之一,同時(shí)尊重現(xiàn)有區(qū)域性機(jī)制。①《草案》第4條和第14條(f)項(xiàng)。由此,未來《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》將得到尊重,并與BBNJ國際協(xié)定相互補(bǔ)充。這很類似于東北大西洋海洋區(qū)域治理中OSPAR委員會(huì)與NEAFC的關(guān)系。

《OSPAR公約》是一個(gè)區(qū)域環(huán)境協(xié)定,是目前指導(dǎo)東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)國際合作的法律文件,依該公約建立的OSPAR委員會(huì)開展相關(guān)工作。但《OSPAR公約》對漁業(yè)活動(dòng)沒有相應(yīng)管理權(quán)限,漁業(yè)活動(dòng)的管理由《NEAFC公約》予以調(diào)整。在OSPAR委員會(huì)設(shè)立公海保護(hù)區(qū)之前,NEAFC已在東北大西洋采取關(guān)閉措施以保護(hù)冷水珊瑚、海山等脆弱海洋生態(tài)系。而且,東北大西洋內(nèi)公海保護(hù)區(qū)及漁業(yè)關(guān)閉區(qū)在查理·吉布斯斷裂帶、中大西洋海脊的Altair海山、亞速爾群島以北、Antialtair海山等存在疊加。②OSPAR report,2018 Status Report on the OSPAR Network of mpa(2019),p.47.漁業(yè)關(guān)閉區(qū)僅適用于深海海底,由NEAFC對深海海底捕魚活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測,但其上覆水體則納入公海保護(hù)區(qū)調(diào)整范疇。由于兩機(jī)構(gòu)未事先溝通,由此導(dǎo)致海底及其上覆水體分屬兩類管理措施予以調(diào)整,造成管理統(tǒng)一性的缺失。

由此,兩公約于2008年簽署了雙邊合作諒解備忘錄,其中闡明了兩個(gè)組織包括在國家管轄范圍以外海域的互補(bǔ)性,明確進(jìn)一步研究和審議區(qū)域合作的價(jià)值和應(yīng)汲取的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)應(yīng)系統(tǒng)地分析建立和管理包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的區(qū)域工具,從而決定是否可在現(xiàn)行機(jī)制下建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò),有效落實(shí)《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展宣言》的承諾。雙方還允許參加彼此的相關(guān)委員會(huì)的會(huì)議。2014年又通過一項(xiàng)正式協(xié)議,③Collective Arrangement between Competent International Organisations on Cooperation and Coordination Regarding Selected Areas in Areas beyond National Jurisdiction in the North-East Atlantic,September 21,2014,https：／／www.neafc.org／collective－arrangement.www.ospar.org／about／international－cooperation／collective－arrangement.根據(jù)該協(xié)議建立一種聯(lián)合安排,目的在于為所有東北大西洋相關(guān)主管國際組織和機(jī)構(gòu)包括ISA、IMO等,提供一個(gè)多邊論壇,促進(jìn)東北大西洋區(qū)域管理方面的合作與協(xié)調(diào)。依該備忘錄,OSPAR委員會(huì)和NEAFC共同對現(xiàn)有措施或任何新措施或決定進(jìn)行聯(lián)合審查,相互告知相關(guān)修訂情況,避免破壞彼此的保護(hù)和管理措施。相關(guān)國際組織互派人員參加會(huì)議,包括召開聯(lián)席會(huì)議討論與這些領(lǐng)域相關(guān)的問題。通過以上這些規(guī)則、程序等的設(shè)計(jì),任一區(qū)域性國際組織通過成員國在其所屬其他區(qū)域性國際組織內(nèi)部推動(dòng)合作,促使該其他區(qū)域性國際組織也采取相應(yīng)的安排,一定程度地實(shí)現(xiàn)了二者主管職能的互補(bǔ)。基于此,未來中北冰洋公海環(huán)境保護(hù)措施與漁業(yè)管理措施的協(xié)調(diào)可以借鑒這一國際范例,還可以使對中北冰洋公海事務(wù)有利益關(guān)切的相關(guān)國際組織能夠加入其中。

五、思考及應(yīng)對

5.1 中北冰洋公海治理進(jìn)程的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其存在問題

綜上,目前在對中北冰洋生物資源和生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用方面,可以從國際立法和具體管理措施兩個(gè)層面理解和分析。前者主要包括最受關(guān)注的BBNJ國際協(xié)定的立法進(jìn)程和《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》,后者則是相關(guān)國際重要生態(tài)海域及其在中北冰洋不同程度地應(yīng)用實(shí)踐,以及對公海保護(hù)區(qū)相關(guān)提案的討論和審議。

一方面,相關(guān)國際立法和具體管理工具都強(qiáng)調(diào)科學(xué)因素,但現(xiàn)有科學(xué)信息不足。環(huán)境保護(hù)的一些基本原則和方法,基于可獲取的最佳科學(xué)信息。BBNJ國際協(xié)定強(qiáng)調(diào)“應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有最佳科學(xué)資料、預(yù)防性辦法或原則和生態(tài)系統(tǒng)方法,確定需要通過包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具加以保護(hù)的區(qū)域?！?《草案》第16條第1款)《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》以漁業(yè)管理的預(yù)防方法為基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)在采取開發(fā)利用措施加強(qiáng)對海洋生物的認(rèn)識。海洋保護(hù)區(qū)是實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)管理方法和預(yù)防方法的有效區(qū)域管理工具之一,其選劃必須依托于可獲得的最佳科學(xué)信息。但是,由于科學(xué)技術(shù)水平所限,目前人類對公海和“區(qū)域”的科學(xué)認(rèn)識仍存在很大缺口,相關(guān)國際治理缺乏足夠的數(shù)據(jù)支撐。這一點(diǎn)在北極冰公海保護(hù)區(qū)提案的審議、《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》有關(guān)可持續(xù)利用漁業(yè)資源決策等方面可見一斑。

另一方面,相關(guān)國際立法和具體管理措施形成互補(bǔ),但還需要進(jìn)行具體協(xié)調(diào)。中北冰洋現(xiàn)有的和潛在的管理措施較為分散,且不具有法律約束力。公海保護(hù)區(qū)法律地位尚未解決,現(xiàn)有國際組織、區(qū)域性組織和部門論壇等相關(guān)實(shí)踐的合法性問題也受到關(guān)注。BBNJ國際協(xié)定定位于有法律約束力的國際文件,且設(shè)立包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的管理制度,形成統(tǒng)一管理機(jī)制。該協(xié)定一旦通過,將在一定程度上厘清目前包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的具體管理措施面臨的法律屬性。但在具體協(xié)調(diào)方面仍存在問題,例如,BBNJ國際協(xié)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如何科學(xué)有效地反映,并與現(xiàn)有國際進(jìn)程的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接。另外,中北冰洋相關(guān)國際立法和機(jī)制之間也存在相互協(xié)調(diào)問題。BBNJ國際協(xié)定進(jìn)程本身即是現(xiàn)有全球性、區(qū)域性和部門海洋機(jī)制間相互協(xié)調(diào)與合作的體現(xiàn),也意味著不同機(jī)制的相互協(xié)調(diào)最終要納入U(xiǎn)NCLOS框架內(nèi),遵循UNCLOS規(guī)定的養(yǎng)護(hù)與管理的一般原則。BBNJ國際文書有望為中北冰洋特別是建立海洋保護(hù)區(qū)提供有力的法律依據(jù),但在最終出臺之前,北極相關(guān)主管國際組織特別是北極理事會(huì)、OSPAR委員會(huì)和NEAFC等的合作與互補(bǔ)仍是最有實(shí)際意義的。

5.2 我國的參與路徑

2018年《中國的北極政策》明確,我國是北極事務(wù)的利益攸關(guān)方,北極的自然狀況及其變化對我國的氣候系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境有著重要的影響,關(guān)系到我國眾多領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)利益。我國是北極理事會(huì)觀察員,同時(shí)是《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》的締約國,自BBNJ國際協(xié)定談判以來就積極參與其中。圍繞中北冰洋公海進(jìn)程制度的構(gòu)建,我國應(yīng)加大參與力度和研究深度,更大地爭取維護(hù)我國北極海洋權(quán)益的優(yōu)勢,同時(shí)展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國的形象。從以下幾個(gè)方面著手開展工作。

一是,繼續(xù)發(fā)揮北極科考優(yōu)勢,為提升對北極事務(wù)的影響力提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前,中北冰洋公海保護(hù)區(qū)的討論由于科學(xué)信息不足而停滯。《中北冰洋漁業(yè)協(xié)定》禁止商業(yè)性捕魚,有待于制定“聯(lián)合科學(xué)研究和監(jiān)測計(jì)劃”,并將實(shí)施成果作為未來開始商業(yè)性捕魚的科學(xué)依據(jù)。最佳的科學(xué)證據(jù)在中北冰洋管理事務(wù)中發(fā)揮著重要的支撐作用。鑒于此,我國應(yīng)充分發(fā)揮科考方面的優(yōu)勢,加大北極科考力度,進(jìn)一步掌握北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上,高度關(guān)注中北冰洋事務(wù)的發(fā)展,更有力地爭取中北冰洋相關(guān)事務(wù)的話語權(quán)。

二是加大中北冰洋法律與實(shí)踐的研究,為應(yīng)對公海保護(hù)區(qū)事務(wù)做好理論準(zhǔn)備。一方面,BBNJ國際協(xié)定的談判過程本身乃至通過以后,國際合作與協(xié)調(diào)都是中北冰洋國際治理的重要方面。尤其在北極,目前尚無統(tǒng)一適用的單一國際條約,不同領(lǐng)域受到不同國際法文書或框架以及相關(guān)國際組織或安排的規(guī)范。同時(shí),由于中北冰洋與東北大西洋公海存在部分重疊,由此中北冰洋的國際合作與協(xié)調(diào)將更為復(fù)雜。為此,可選取已有國際實(shí)踐,包括《OSPAR公約》與《NEAFC公約》協(xié)作的做法,深入分析其中的借鑒意義。另一方面,密切跟蹤中北冰洋相關(guān)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐進(jìn)展。就相關(guān)提案分析總結(jié)相關(guān)方對科學(xué)與法律兩方面立場的變化,關(guān)注此類保護(hù)區(qū)的發(fā)展模式,由北極理事會(huì)與相關(guān)區(qū)域性組織的合作,還是納入BBNJ國際協(xié)定框架下運(yùn)行。在此基礎(chǔ)上,為我國在公海保護(hù)區(qū)事務(wù)的判斷與決策提供支撐。