游啟明

(1.浙江海洋大學(xué),浙江 舟山316002)

21世紀(jì)正見證“一個(gè)更加注重和依賴海上合作與發(fā)展的時(shí)代”①“‘一帶一路’建設(shè)海上合作設(shè)想”,新華網(wǎng),2021年4月1日,http：／／www.xinhuanet.com／／world／2017－06／20／c＿1121176798.htm。的到來,各國(guó)積極面向海洋尋找發(fā)展機(jī)遇。在占地球面積近71%的海洋中,有約64%的部分屬于公域。鑒于全球海洋公域所占面積之廣,合理評(píng)估其治理態(tài)勢(shì),明確設(shè)定治理原則,理性出臺(tái)治理政策,既應(yīng)該成為各國(guó)善用全球海洋公域的題中之義,也是學(xué)者需要密切關(guān)注的研究課題。下文在對(duì)全球海洋公域進(jìn)行理論解析后,將分析全球海洋公域在治理需求、治理供給以及治理價(jià)值導(dǎo)向等方面的發(fā)展態(tài)勢(shì),探討治理全球海洋公域應(yīng)遵循的規(guī)范原則,并給出中國(guó)如何參與全球海洋公域治理的政策建議。

一、理論視野下的全球海洋公域

作為人類所涉獵的第一個(gè)公域,全球海洋公域既是全球公域的組成部分之一,具有明確的內(nèi)涵與外延,也在產(chǎn)權(quán)歸屬和利用方面存在區(qū)別于其他事物的鮮明特征,還在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)以及安全等方面發(fā)揮著正向作用。

1.1 全球海洋公域的內(nèi)涵與外延

全球海洋公域是全球公域的有機(jī)組成部分。全球公域指“國(guó)家主權(quán)管轄范圍之外由人類共享的地球區(qū)域”,①韓雪晴、王義桅：“全球公域：思想淵源、概念譜系與學(xué)術(shù)反思”,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2014年第6期,第188頁。王明鎖：“論無主物與其所有權(quán)歸屬——所有權(quán)原始取得方法之先占”,《學(xué)習(xí)論壇》,2014年第5期,第74－76頁。或指“國(guó)家主權(quán)管轄范圍以外為全人類利益所系的公共空間”。②楊昊：“歷史唯物主義視角下的人類命運(yùn)共同體理念與全球公域治理”,《教學(xué)與研究》,2019年第3期,第56頁。

學(xué)者對(duì)全球公域的具體構(gòu)成存有爭(zhēng)論。巴里·波森(Barry R.Posen)認(rèn)為,全球公域由相關(guān)海域、國(guó)際領(lǐng)空和太空組成；③Barry R.Posen,“Command of the Commons：The Foundation of U.S.Hegemony,”International Security,Vol.28,No.1,2003,pp.5－8.任琳則將相關(guān)海域、網(wǎng)絡(luò)、太空、極地視作全球公域的組成要素；④任琳：“全球公域：不均衡全球化世界中的治理與權(quán)力”,《國(guó)際安全研究》,2014年第6期,第114－128頁。鄭英琴認(rèn)為相關(guān)海域、太空、極地構(gòu)成了全球公域；⑤鄭英琴：“全球公域的內(nèi)涵、倫理困境與行為邏輯”,《國(guó)際展望》,2017年第3期,第99－115頁。布熱津斯基(Zbigniew Brzezinski)認(rèn)為存在戰(zhàn)略性與環(huán)境性兩大不同類型的全球公域：前者包括網(wǎng)絡(luò)、相關(guān)海域、太空、極地,后者包含水資源和氣候變化。⑥［美］茲比格涅夫·布熱津斯基著,洪漫譯：《戰(zhàn)略遠(yuǎn)見與美國(guó)全球權(quán)力危機(jī)》,新華出版社,2020年版,第144頁。

總結(jié)上述論述可以發(fā)現(xiàn),不管對(duì)全球公域的具體外延存有何種分歧,學(xué)者都將相關(guān)海域無可爭(zhēng)議的納入其中。具體言之,全球海洋公域是指處于國(guó)家主權(quán)管轄范圍之外而為全人類所有的海域及其所包含的資源?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》指出,全球海洋公域包括公海與海底兩部分：前者包含“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；蛉簫u國(guó)群島水域之外的水體”；海底指“國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土”。⑦Theodore Okonkwo,謝紅月：“國(guó)家管轄范圍以外的海洋公域管理”,《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》,2016年第2期,第51頁。

1.2 全球海洋公域的特征

全球海洋公域在產(chǎn)權(quán)歸屬和使用方面存在鮮明特點(diǎn),使其區(qū)別于私有物、無主物和純粹公共產(chǎn)品,成為一種“公共池塘資源”。

首先,產(chǎn)權(quán)的無主權(quán)歸屬性。全球海洋公域是人類共有物,任何實(shí)體都不能獨(dú)占其所有權(quán)。格勞秀斯(Hugo Grotius)指出,任何國(guó)家都不能聲稱對(duì)公海享有獨(dú)占權(quán),它是人類共有物。⑧［荷］雨果·格勞秀斯著,馬忠發(fā)譯：《論海洋自由或荷蘭 參與東印度貿(mào)易的權(quán)利》,上海人民出版社,2005年版,第25－49頁。聯(lián)合國(guó)大會(huì)頒布的《關(guān)于各國(guó)管轄范圍以外海床與下層土壤之原則宣言》規(guī)定,國(guó)際海底是人類共同繼承財(cái)產(chǎn),任何國(guó)家都不對(duì)其享有主權(quán)。⑨“關(guān)于各國(guó)管轄范圍以外海床與下層土壤之原則宣言”, 載北京大學(xué)法律系國(guó)際法教研室編：《海洋法資料匯編》,人民出版社,1974年版,第116－119頁。這種產(chǎn)權(quán)的無歸屬性使全球海洋公域區(qū)別于私有物,因?yàn)楹笳呔哂忻鞔_的產(chǎn)權(quán)歸屬。

其次,利用的非排他性?！叭蚝Ｑ蠊蛳蛩腥碎_放,所有人都能利用它所蘊(yùn)含的資源”,⑩Carlar P.Freeman,“The Fragile Global Commons in a World in Transition,”SAIS Review of International Affairs,Vol.36,No.1,2016,p.17.任何國(guó)家都不得被排斥在外。該特性加上產(chǎn)權(quán)的無歸屬性使全球海洋公域區(qū)別于無主物。無主物也具有無主權(quán)歸屬性,強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)不為任何個(gè)人與組織所有,但對(duì)它的實(shí)際利用則遵循“誰占領(lǐng)誰擁有”原則,允許通過占有來對(duì)其進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割,而一旦分割后占有者就能排他地利用無主物,使其成為私有物。?韓雪晴、王義桅：“全球公域：思想淵源、概念譜系與學(xué)術(shù)反思”,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2014年第6期,第188頁。王明鎖：“論無主物與其所有權(quán)歸屬——所有權(quán)原始取得方法之先占”,《學(xué)習(xí)論壇》,2014年第5期,第74－76頁。盡管所有國(guó)家在理論上都享有全球海洋公域的使用權(quán),但現(xiàn)實(shí)中對(duì)它的利用則存在“進(jìn)入門檻”,只有掌握了相關(guān)能力的國(guó)家才能有效利用全球海洋公域,如只有具備了深海探測(cè)技術(shù)才能進(jìn)入與開發(fā)國(guó)際海底,只有擁有了遠(yuǎn)航能力才能使用國(guó)際航道,只有具備了遠(yuǎn)洋捕撈能力才能汲取公海魚類資源等。

再次,使用的競(jìng)爭(zhēng)性與擁擠性。盡管全球海洋公域由人類共有、共享,但它的邊界是限定的,其含有的大部分資源也是不可再生的,這意味著各國(guó)對(duì)全球海洋公域的使用存在潛在的競(jìng)爭(zhēng)性與擁擠性,即一國(guó)對(duì)全球海洋公域內(nèi)資源或空間的使用,可能會(huì)減少他國(guó)的使用量并造成擁擠。比如,全球海洋公域內(nèi)的魚類資源是有限的,一國(guó)的捕撈會(huì)減少他國(guó)的捕撈量,而各國(guó)對(duì)國(guó)際航道的同時(shí)使用,也可能會(huì)造成海上擁擠。此特性加上利用的非排他性使全球海洋公域成為一種“公共池塘資源”,區(qū)別于具有使用的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的“純粹公共產(chǎn)品”。①John Vogler,“Global Commons Revisited,”Global Policy,Vol.3,No.1,2012,pp.61－71.

最后,使用的規(guī)范性。該特征主要體現(xiàn)在相關(guān)國(guó)際法對(duì)各國(guó)利用全球海洋公域的目的、方式等做出的應(yīng)然規(guī)定上。在使用目的上,要求各國(guó)和平利用全球海洋公域,避免發(fā)生沖突和對(duì)抗?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》明確指出：“公海應(yīng)只用于和平目的”；②劉振民編：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,海洋出版社,2002年版,第43頁?！蛾P(guān)于各國(guó)管轄范圍以外海床與下層土壤之原則宣言》規(guī)定,各國(guó)在對(duì)國(guó)際海底進(jìn)行科考時(shí),“促進(jìn)國(guó)際合作,進(jìn)行專為和平用途之科學(xué)研究”。③“關(guān)于各國(guó)管轄范圍以外海床與下層土壤之原則宣言”, 載北京大學(xué)法律系國(guó)際法教研室編：《海洋法資料匯編》,第117頁。在使用方式上,要求各國(guó)負(fù)責(zé)任、可持續(xù)地利用全球海洋公域,防止發(fā)生環(huán)境損害、資源破壞等情況。如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》指出：“各國(guó)應(yīng)在適當(dāng)情形下個(gè)別或聯(lián)合地采取一切符合本公約的必要措施,防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”。④劉振民編：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,海洋出版社,2002年版,第94頁。

1.3 全球海洋公域的價(jià)值

誠(chéng)如習(xí)近平總書記所言：“海洋孕育了生命、聯(lián)通了世界、促進(jìn)了發(fā)展。”⑤《習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)》,外文出版社,2020年版,第463頁。全球海洋公域也為人類發(fā)展貢獻(xiàn)著生態(tài)、經(jīng)濟(jì)以及安全等方面的價(jià)值。

(1)全球海洋公域是一個(gè)巨大的生態(tài)調(diào)節(jié)系統(tǒng),具有氣候氣體調(diào)節(jié)、水調(diào)節(jié)、生物控制以及廢棄物處理等多種生態(tài)功能,⑥劉曙光,郭越：“全球海洋公域治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)探討”,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》,2019年6月5日,第4版。如全球海洋公域在吸收人類生產(chǎn)生活所排放的二氧化碳的同時(shí)還能產(chǎn)生氧氣,有助于降低溫室效應(yīng)、穩(wěn)定全球氣候；此外全球海洋公域還能吸收太陽輻射,穩(wěn)定地球溫度等。

(2)全球海洋公域既為人類的生存、發(fā)展提供了所需的資源和能源,也為便利世界貿(mào)易提供了空間通道。在資源供給層面,全球海洋公域蘊(yùn)含豐富的生物資源,不僅為人類生存提供了所需的蛋白質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì),還為國(guó)家發(fā)展創(chuàng)造了海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)布的數(shù)據(jù),目前人類六分之一的動(dòng)物蛋白來自魚類消費(fèi),2018年有將近五千一百萬的人口就職于漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。⑦“2020年世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況報(bào)告”,聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組 織 官 網(wǎng),2021年4月2日,http：／／www.fao.org／3／ca9231en／CA9231EN.pdf。除生物資源外,全球海洋公域還蘊(yùn)藏著大量的石油、天然氣、稀土、多金屬結(jié)核礦物等自然資源。據(jù)估計(jì),有高達(dá)3萬億噸的多金屬結(jié)核礦物埋藏在國(guó)際海底,有多達(dá)880億噸的稀土深藏在太平洋國(guó)際海底。⑧“聚焦國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的研究和建立”,新華 網(wǎng),2021年4月2日,http：／／www.xinhuanet.com／expo／2017－05／19／c＿129607654.htm。在便利交通上,全球海洋公域被視為“全球經(jīng)濟(jì)的結(jié)締組織”,為各國(guó)貨物、人員往來提供了交通便利,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展,如2018年國(guó)際公海承擔(dān)了全球90%的海運(yùn)貨物量。⑨《聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)發(fā)布＜2019全球海 運(yùn)發(fā)展評(píng)述報(bào)告＞》,中國(guó)海洋發(fā)展研究中心,2021年4月2日,http：／／aoc.ouc.edu.cn／2019／1203／c9829a277742／page.htm。

(3)全球海洋公域具備重要的戰(zhàn)略潛能。廣闊的海洋公域既能作為軍力投送通道,增強(qiáng)國(guó)家影響和塑造陸上事務(wù)的能力,如美國(guó)利用全球海洋公域充當(dāng)所謂的“全球警察”；也能在戰(zhàn)時(shí)作為海上封鎖戰(zhàn)略的實(shí)施場(chǎng)域以施壓敵國(guó),如一戰(zhàn)、二戰(zhàn)英國(guó)對(duì)德國(guó)的海上封鎖；還能作為防御屏障,拒敵于千里之外,防止國(guó)家本土受到干擾。鑒于全球海洋公域所具備的潛在戰(zhàn)略價(jià)值,巴里·波森將控制包括全球海洋公域在內(nèi)的全球公域視作建立和維持全球霸權(quán)的基礎(chǔ)；⑩Barry R.Posen,“Command of the Commons：The Foundation of U.S.Hegemony,”International Security,Vol.28,No.1,2003,pp.5－46.馬漢(Alfred Thayer Mahan)直言：“利用和控制海洋現(xiàn)在是并且一直是世界歷史的一個(gè)重要因素……誰控制了海洋,誰就控制了世界。”①［美］阿爾弗雷德·賽那·馬漢著,安常容等譯：《海權(quán)對(duì)歷史的影響》,解放軍出版社,2005年版,第155頁。

二、全球海洋公域治理面臨的挑戰(zhàn)

全球海洋公域治理是指國(guó)家、國(guó)際組織、跨國(guó)公司、跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、個(gè)體等多元行為主體,利用多種手段,協(xié)商解決海洋公域相關(guān)事務(wù)的過程。當(dāng)前,全球海洋公域在治理需求、治理供給以及治理價(jià)值導(dǎo)向上面臨著挑戰(zhàn)。

2.1 全球海洋公域治理態(tài)勢(shì)的權(quán)力政治化

伴隨人類認(rèn)識(shí)、接近和利用全球海洋公域進(jìn)程的是作為治理客體的全球海洋公域也逐漸涌現(xiàn)出多樣的治理需求,需要進(jìn)行綜合性的合作治理。然而,以美歐為首的西方國(guó)家正從權(quán)力政治的狹隘視角出發(fā),窄化治理議題,破壞全球海洋公域治理的政治環(huán)境。

(1)全球海洋公域正面臨多種非傳統(tǒng)安全治理挑戰(zhàn)。首先,治理區(qū)域覆蓋面不足。盡管海洋公域占全球海洋64%的面積,但囿于知識(shí)、科技發(fā)展等方面的不足,人類并未完全對(duì)其進(jìn)行探索、利用和治理,留下了較大的治理空白區(qū)域。據(jù)估計(jì),只有1%的公海得到了開發(fā)與治理,而只有0.01%的國(guó)際海底區(qū)域被納入了人類治理視域。②張茗：“全球公域：從‘部分’治理到‘全球’治理”,《世界經(jīng)濟(jì)與政治》,2013年第11期,第67頁。此種治理區(qū)域覆蓋面的不足,既容易導(dǎo)致各國(guó)因在相對(duì)有限的海洋公域內(nèi)活動(dòng)而產(chǎn)生擁擠與摩擦,也使人類不能全面享用海洋公域所提供的廣泛價(jià)值。

其次,資源不可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。全球海洋公域在使用上的非排他性與競(jìng)爭(zhēng)性意味著,如果各國(guó)不能負(fù)責(zé)任地勘探、利用公域內(nèi)的資源,就很容易在短視利益驅(qū)動(dòng)下,過度開發(fā)和利用公域資源,造成“公地悲劇”。比如,據(jù)世界糧農(nóng)組織發(fā)布的數(shù)據(jù),從1974到2017年,全球處在生物不可持續(xù)水平的魚類捕撈量已從10%上升至34.2%,其中最不可持續(xù)地區(qū)為地中海和黑海(過度捕撈種群占62.5%)、東南太平洋(過度捕撈種群占54.5%)、西南大西洋(過度捕撈種群占53.3%)。③“2020年世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況”,聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織官 網(wǎng),2021年4月3日,http：／／www.fao.org／3／ca9229en／ca9229en.pdf。

再次,生態(tài)污染與破壞問題嚴(yán)重。人類從陸上給海洋公域制造了垃圾傾瀉、放射性污染、工業(yè)和農(nóng)業(yè)廢物排放等破壞；從船上給海洋公域造成了垃圾傾倒、外來生物入侵、海上溢油以及貨物泄露等損害；在海上鉆探過程中給海洋公域帶來了油氣泄露等難題。據(jù)估計(jì),每年大約有八百萬噸的塑料垃圾由人類傾倒至海洋,致死約十萬頭海洋哺乳動(dòng)物和百萬只海鳥,“海洋塑料垃圾正成為一種新的、真正的全球挑戰(zhàn)?！雹躄isa M.Campbell,“Global Oceans Governance：New and E- merging Issues,”Annual Review of Environment and Resources,2016,p.534.此外,對(duì)比工業(yè)革命前,由于人類活動(dòng)全球海洋公域的平均酸堿度減少了0.1個(gè)單位,海洋公域酸度則上升了30%。⑤吳士存：“全球海洋治理的未來及中國(guó)的選擇”,《亞太安全與海洋研究》,2020年第5期,第15頁。

最后,治安問題突出。全球海洋公域所具備的聯(lián)通價(jià)值以及處在國(guó)家主權(quán)管轄范圍之外的特性,使相關(guān)犯罪團(tuán)體將其視為逃避追責(zé)的“犯罪天堂”,開展海盜、恐怖主義、販毒、人口走私等犯罪活動(dòng),給全球海洋公域帶來了嚴(yán)重的治安問題,如2019年發(fā)生了162起海盜襲擊和武裝劫船事件,給全球航運(yùn)事業(yè)制造了安全隱患。⑥“2019年全球海盜活動(dòng)總結(jié)與分析”,搜狐網(wǎng),2021年4月3日,https：／／www.sohu.com／a／370960474＿100080233。

(2)全球海洋公域治理出現(xiàn)權(quán)力政治化趨勢(shì)。一方面,面對(duì)全球海洋公域非傳統(tǒng)安全治理需求的上升,美歐等西方國(guó)家表現(xiàn)出冷淡的治理意愿。特朗普?qǐng)?zhí)政的美國(guó)秉持“美國(guó)優(yōu)先”治國(guó)理念,明確否認(rèn)多邊主義與全球化的價(jià)值,表現(xiàn)出單邊主義作風(fēng),相繼退出了聯(lián)合國(guó)教科文組織、《巴黎氣候協(xié)定》,損害了全球海洋公域治理的多邊機(jī)制。歐盟參與全球海洋公域治理的意愿也在下降。據(jù)2019年的一份調(diào)查顯示,荷蘭、西班牙、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)內(nèi)部反對(duì)參與包括海洋公域治理在內(nèi)的全球治理問題的人數(shù)在增加。英國(guó)脫歐則進(jìn)一步影響了歐盟的參與能力,如2019年3月英國(guó)將在地中海區(qū)域打擊海上人口走私活動(dòng)的指揮權(quán)移交給西班牙,影響了歐盟維持海上治安的能力。此外,在2019年12月,由于波蘭的反對(duì),歐盟未對(duì)包括全球海洋公域氣候治理在內(nèi)的“氣候中立”協(xié)議達(dá)成一致意見。①吳士存：“全球海洋治理的未來及中國(guó)的選擇”,《亞太安全與海洋研究》,2020年第5期,第10頁。

另一方面,在弱化非傳統(tǒng)安全治理意愿的同時(shí),美歐等正從主導(dǎo)與控制視角出發(fā),將全球海洋公域治理議題權(quán)力政治化。美國(guó)傾向于從霸權(quán)護(hù)持視角對(duì)待全球海洋公域相關(guān)治理議題,認(rèn)為“進(jìn)入并主導(dǎo)包括公海在內(nèi)的全球海洋公域,是美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的根基”。②Colonel Philip J.Ridderhof,“Organizing to Control the Global Maritime Commons,”U.S.Army War College,2011,p.1.特朗普政府提出和推進(jìn)了“印太戰(zhàn)略”,將美國(guó)60%的海外兵力部署至“印太”地區(qū),提升了地區(qū)軍事部署密度,惡化了地區(qū)海洋安全環(huán)境；拜登政府則繼續(xù)強(qiáng)調(diào)參與“印太”事務(wù)對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略作用,意圖通過軍事部署、政治接觸以及經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)等手段強(qiáng)化美國(guó)對(duì)“印太”海洋事務(wù)的控制與塑造能力；③劉國(guó)柱：“拜登政府國(guó)家安全戰(zhàn)略的基本方針與發(fā)展方向”,《當(dāng)代世界》,2021年第5期,第50－57頁。此外美國(guó)不顧國(guó)際法規(guī)范,隨意實(shí)施所謂的公?！昂叫凶杂伞毙袆?dòng),宣示自身對(duì)全球海洋公域的控制力,破壞了全球海洋公域的公有屬性。脫歐后,英國(guó)將“全球英國(guó)”作為國(guó)家身份定位,力爭(zhēng)在全球海域擴(kuò)展影響力,并追隨美國(guó)在南海相關(guān)海域開展“航行自由”行動(dòng)。④葉圣萱：“英國(guó)介入印太地區(qū)的新動(dòng)向與中國(guó)的應(yīng)對(duì)論析”,《區(qū)域與全球發(fā)展》,2021年第5期,第30－46頁。日本則在努力尋求放寬憲法對(duì)自身軍事活動(dòng)的限制,積極謀求軍事與政治大國(guó)地位,并將海權(quán)作為自身重要的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。⑤宋德星、黃釗：“‘印太’視域下日本的安全威脅認(rèn)知與安 全防衛(wèi)理念重構(gòu)”,《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》,2021年第1期,第1－16頁。法國(guó)、德國(guó)等歐盟國(guó)家也擴(kuò)大了在“印太”海域的軍事活動(dòng),攪亂了地區(qū)安全形勢(shì)。⑥宋芳：“歐盟在中美之間的艱難選擇——基于‘蛋糕主義’視角的分析”,《國(guó)際展望》,2021年第3期,第76－95頁。在權(quán)力政治心態(tài)的影響下,以美國(guó)為首的西方國(guó)家還從相對(duì)收益視角出發(fā),消極看待和應(yīng)對(duì)地區(qū)國(guó)家提出的海洋公域治理倡議。比如,面對(duì)中國(guó)提出的“21世紀(jì)海上絲綢之路”發(fā)展倡議,美國(guó)不但污名化中國(guó)在借該倡議修正地區(qū)秩序,追求地區(qū)霸權(quán),而且還采取行動(dòng)阻撓倡議實(shí)施,如借“印太戰(zhàn)略”加強(qiáng)對(duì)中國(guó)的海上前沿偵察與挑釁活動(dòng),破壞倡議實(shí)施的安全環(huán)境。

另外,美歐等西方國(guó)家還從戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)視角出發(fā),有意縱容盟友和伙伴國(guó)的“海洋單邊主義”行為,進(jìn)一步惡化了全球海洋公域的非傳統(tǒng)安全治理。當(dāng)日本未做合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并同地區(qū)國(guó)家以及相關(guān)國(guó)際組織協(xié)商,就從自身狹隘的國(guó)家私利出發(fā),計(jì)劃將福島核污水傾倒至海中,從而將治理成本不負(fù)責(zé)任地轉(zhuǎn)移至他國(guó)時(shí),美國(guó)、澳大利亞等國(guó)政府為了拉攏日本在“印太”地區(qū)共同制衡中國(guó),既不顧及國(guó)內(nèi)民意對(duì)日本此舉的反對(duì),也不考量此舉可能對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境以及人類健康所帶來的消極影響,積極發(fā)聲支持日本的行為,惡化了“印太”地區(qū)海洋生態(tài)治理的政治環(huán)境。⑦李嘉偉等：“大數(shù)據(jù)分析：國(guó)際社會(huì)對(duì)日本福島核污水排放的反應(yīng)”,FT中文網(wǎng),2021年4月5日,http：／／www.ftchinese.com／story／001092287？Archive。

2.2 全球海洋公域治理供給的赤字化

聯(lián)合國(guó)與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》構(gòu)成了全球海洋公域治理的主體架構(gòu),該架構(gòu)目前在治理主體、治理機(jī)制上面臨不足,無法回應(yīng)全球海洋公域治理所產(chǎn)生的新需求。

(1)治理主體偏倚?？萍歼M(jìn)步加上經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,不僅激發(fā)了各類行為體參與全球海洋公域治理的興趣,還為其創(chuàng)造了參與機(jī)會(huì)和能力。然而,既有全球海洋公域治理架構(gòu)以威斯特伐利亞體系為基礎(chǔ),突出國(guó)家的主導(dǎo)治理地位,弱化、忽視甚至排斥跨國(guó)公司、個(gè)體等非國(guó)家行為體的作用,如非國(guó)家行為體的身影基本未出現(xiàn)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的談判過程中；在對(duì)國(guó)際海底資源勘探與保護(hù)等治理議題進(jìn)行談判期間,非國(guó)家行為體也只能作為咨詢的“旁觀者”,無法對(duì)議題設(shè)置、機(jī)制建設(shè)等問題產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。①王發(fā)龍：“全球公域治理的現(xiàn)實(shí)困境與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇”,《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》,2018年第3期,第134頁。

即使在國(guó)家主導(dǎo)下,現(xiàn)有全球海洋公域治理框架也存在“大國(guó)主導(dǎo)”現(xiàn)象。盡管發(fā)展中國(guó)家在公海以及國(guó)際海底等相關(guān)治理議題上積極發(fā)出了自己的聲音,貢獻(xiàn)了“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”和“人類共同關(guān)切事項(xiàng)”等倡議,②韓雪晴、王義桅：“全球公域：思想淵源、概念譜系與學(xué)術(shù)反思”,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2014年第6期,第197－198頁。但西方發(fā)達(dá)國(guó)家憑借科技、軍事等實(shí)力優(yōu)勢(shì),從自身利益出發(fā),主導(dǎo)了全球海洋公域治理的議題設(shè)置、規(guī)制設(shè)立與運(yùn)用等事務(wù),將發(fā)展中國(guó)家“邊緣化”。比如,西方發(fā)達(dá)國(guó)家利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)了國(guó)際海底資源開發(fā)與利用的談判進(jìn)程,忽視了沿海小國(guó)與陸地國(guó)家的權(quán)利。再比如,即使沒有批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,但美國(guó)從自身霸權(quán)利益出發(fā),隨意闡釋和運(yùn)用公約中的“航行自由原則”,攪亂地區(qū)局勢(shì)。而隨著國(guó)際格局“多極化”趨勢(shì)的加速,新興國(guó)家正逐漸走近國(guó)際舞臺(tái)中央,這要求建立在既往實(shí)力對(duì)比格局上的全球海洋公域治理機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整以反映新的國(guó)際格局,但以美國(guó)為首的守成國(guó)卻不愿做出改革,甚至還打壓新興國(guó)家參與全球海洋公域治理的熱情,如特朗普政府和拜登政府在“印太”地區(qū)對(duì)中國(guó)正當(dāng)海權(quán)發(fā)展的壓制。③葉泉：“論全球海洋治理體系變革的中國(guó)角色與實(shí)現(xiàn)路徑”,《國(guó)際觀察》,2020年第5期,第77－78頁。

(2)治理機(jī)制的“充裕悖論”。全球海洋公域治理機(jī)制指圍繞海洋公域有關(guān)治理議題所形成的原則、規(guī)范、規(guī)制與程序。目前,各國(guó)以聯(lián)合國(guó)為中心形成了較為完善的全球海洋公域治理機(jī)制,不僅在漁業(yè)資源、生物多樣性、海洋污染、海上運(yùn)輸?shù)裙δ苄灶I(lǐng)域建立了相關(guān)治理機(jī)制,而且還組建了以聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際海底管理局等為中心的治理組織,但這些治理機(jī)制在應(yīng)對(duì)全球海洋公域所出現(xiàn)的治理需求時(shí)依然存在三點(diǎn)主要不足。

首先,治理機(jī)制的“碎片化”問題。橫向上,既有治理機(jī)制以功能領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行切割式治理,忽視了全球海洋公域的整體性,使治理機(jī)制間的協(xié)調(diào)不足,容易引發(fā)“各自為政”的條塊式治理問題?，F(xiàn)有全球海洋公域的治理過程還存在同一領(lǐng)域由多種機(jī)制治理的“事出多門”現(xiàn)象,如聯(lián)合國(guó)框架下的多數(shù)組織都具有治理公海魚類資源的職責(zé),從而使有效的治理資源無法得到精準(zhǔn)、高效的利用,影響了機(jī)制的治理效率與效能。④Dotoca.Pyc,“Global Governance,”TransNay：International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation,Vol.10,No.2,2016,p.160.縱向上,全球海洋公域治理需要統(tǒng)籌全球、地區(qū)與國(guó)家等多個(gè)治理層級(jí)以實(shí)現(xiàn)治理規(guī)模的最優(yōu)化。但現(xiàn)有治理機(jī)制在各層級(jí)間出現(xiàn)了錯(cuò)配,要么存在治理規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象,要么在各治理層級(jí)間缺乏規(guī)則對(duì)接。比如,歐盟對(duì)大西洋部分海洋公域的治理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)高于聯(lián)合國(guó)規(guī)則,引發(fā)了規(guī)則間的適用沖突問題；而有些國(guó)家由于發(fā)展不足等原因,還無法建立同聯(lián)合國(guó)規(guī)則相匹配的國(guó)內(nèi)治理規(guī)制。⑤Carlar P.Freeman,“The Fragile Global Commons in a World in Transition,”SAIS Review of International Affairs,Vol.36,No.1,2016,pp.21－22.

其次,存在缺乏治理機(jī)制的空白領(lǐng)域。全球海洋公域治理是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,在國(guó)家與非國(guó)家治理主體認(rèn)知、能力以及利益變化的推動(dòng)下,在治理客體本身演進(jìn)的作用下,既有治理機(jī)制應(yīng)該做出適應(yīng)性調(diào)適,可其并未充分跟進(jìn)動(dòng)態(tài)的全球海洋公域治理環(huán)境。比如,人類在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)忽視了對(duì)國(guó)家管轄海域外生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用(BBNJ)的治理,目前就該問題談判相關(guān)治理規(guī)則的進(jìn)度依然比較緩慢；對(duì)深海塑料的治理也還未建立明確的機(jī)制；對(duì)國(guó)際海底礦產(chǎn)開發(fā)與利用的治理也缺乏明晰的規(guī)則與共識(shí)。⑥王發(fā)龍：“全球深海治理：發(fā)展態(tài)勢(shì)、現(xiàn)實(shí)困境及中國(guó)戰(zhàn)略選擇”,《青海社會(huì)科學(xué)》,2020年第3期,第61頁。

最后,治理規(guī)則的執(zhí)行力赤字。由于在無政府國(guó)際體系中不存在擁有強(qiáng)制執(zhí)行力的“世界政府”,因此對(duì)全球海洋公域治理規(guī)則的執(zhí)行主要取決于各國(guó)自愿,所以時(shí)常會(huì)出現(xiàn)國(guó)家對(duì)治理規(guī)則的選擇性和機(jī)會(huì)主義遵守行為,如日本枉顧國(guó)際法執(zhí)意計(jì)劃將核污水傾入海洋、美國(guó)濫用“航行自由”原則等。①王義桅：“全球公域與美國(guó)巧霸權(quán)”,《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2012年第2期,第52－53頁。

2.3 全球海洋公域治理價(jià)值導(dǎo)向的私有化

全球海洋公域在使用上的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性以及各國(guó)在利用能力上的差異性預(yù)示著,如果不能合理規(guī)制各國(guó)的行為,則可能會(huì)導(dǎo)致有開發(fā)和利用能力的國(guó)家搶奪先發(fā)優(yōu)勢(shì),對(duì)全球海洋公域采取“先占先得”的利用態(tài)度,侵蝕海洋公域的公有物屬性,將其變質(zhì)為無主物,不幸的是這種傾向正呈凸顯之勢(shì)。

一方面,有關(guān)國(guó)家正憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì),意圖將海洋公域“私有化”,以滿足國(guó)家私利。比如,日本、加拿大、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家掌握著成熟的深海探測(cè)與開發(fā)技術(shù),它們從20世紀(jì)50年代就開始了對(duì)國(guó)際海底資源的探測(cè)與開發(fā)利用,并形成了排他性的“精英俱樂部”,使國(guó)際海底正逐漸退化為發(fā)達(dá)國(guó)家的私有物,違背了由人類共有國(guó)際海底的國(guó)際法原則。再比如,有些國(guó)家將本國(guó)的專屬捕撈權(quán)延伸至專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外的公海,并抵制其他國(guó)家的捕撈活動(dòng),試圖將特定公?！胺忾]化”。②丘君：“悄然興起的‘新海洋圈地運(yùn)動(dòng)’”,《中國(guó)海洋報(bào)》,2012年3月2日,第4版。

另一方面,有些國(guó)家正試圖利用先進(jìn)的科技與軍事優(yōu)勢(shì),掌控全球海洋公域的治理權(quán),意圖達(dá)到“以治權(quán)行主權(quán)”的目的。比如,美英等國(guó)提出的“公海保護(hù)區(qū)”倡議,名義上想通過產(chǎn)權(quán)切割以更好地治理海洋公域,但鑒于各國(guó)在全球海洋公域治理中存在的能力差距,此種倡議最終可能會(huì)將“公海保護(hù)區(qū)”淪陷為發(fā)達(dá)國(guó)家的私有物。③王勇,孟令浩：“論BBNJ協(xié)定中公海保護(hù)區(qū)宜采取全球管理模式”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2019年第5期,第1－15頁。此外據(jù)估計(jì),目前只有美英法加等少數(shù)西方國(guó)家掌握著開發(fā)海洋遺傳資源的技術(shù),而它們也提議對(duì)屬于人類共有的海洋遺傳資源采取“自由開發(fā)”原則,并對(duì)相關(guān)技術(shù)與產(chǎn)品進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。這種治理提議不僅反映出這些國(guó)家想借先進(jìn)技術(shù)先行占用海洋公域資源的意圖,還暴露出它們想將開發(fā)出的公有資源產(chǎn)品售至不具備開發(fā)能力的國(guó)家以賺取利潤(rùn)的貪婪。④張士洋：“海洋命運(yùn)共同體視域下ABNJ海洋遺傳資源的 國(guó)際治理與中國(guó)實(shí)踐”,《海洋開發(fā)與管理》,2020年第6期,第1－9頁。

三、“海洋命運(yùn)共同體”理念下完善全球海洋公域治理的原則

全球海洋公域治理面臨的上述挑戰(zhàn),要求各國(guó)更新治理理念、創(chuàng)新治理方式,以維護(hù)人類生存發(fā)展所需的海洋公域。不管采用何種治理手段,首先都需要明確應(yīng)該堅(jiān)持的治理原則,從而為海洋公域治理設(shè)定規(guī)范基礎(chǔ)。中國(guó)提出的“海洋命運(yùn)共同體”理念,不僅符合時(shí)代發(fā)展潮流,也為完善全球海洋公域治理提供了指導(dǎo)原則。

(1)堅(jiān)持治理主體的包容與協(xié)商原則。“海洋命運(yùn)共同體”理念重視“國(guó)家不論強(qiáng)弱、國(guó)際組織不論大小,有關(guān)各方都能夠在推動(dòng)全球海洋治理的進(jìn)程平等地表達(dá)關(guān)切。”⑤朱璇、賈宇：“全球海洋治理背景下對(duì)藍(lán)色伙伴關(guān)系的思考”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2019年第1期,第57頁。如果在全球海洋公域治理過程中,個(gè)體、國(guó)家、國(guó)際組織、跨國(guó)公司等都是利益攸關(guān)方,那就應(yīng)該摒棄既有治理過程中所存在的“國(guó)家或大國(guó)中心”現(xiàn)象,“讓有權(quán)使用海洋公域的每個(gè)個(gè)體都參與海洋公域事務(wù)管理,讓他們享有發(fā)言權(quán)”。⑥Theodore Okonkwo,謝紅月：“國(guó)家管轄范圍以外的海洋公域管理”,《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》,2016年第2期,第31頁。這不僅體現(xiàn)了治理一詞所蘊(yùn)含的“多主體協(xié)商共治”的價(jià)值理念,也能發(fā)揮各類行為體在全球海洋公域治理中的比較優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然,在廣泛包容各類治理主體的同時(shí),也要注意主體間的統(tǒng)籌問題,防止出現(xiàn)因治理主體規(guī)模增加而導(dǎo)致的交易成本上升問題。一般而言,存在各自為政的“無協(xié)調(diào)式”、家長(zhǎng)制的“統(tǒng)制式”以及平等協(xié)商的“伙伴式”三種治理主體的協(xié)調(diào)模式。鑒于“無協(xié)調(diào)式”只會(huì)加劇治理的交易成本、降低治理效率,而“統(tǒng)制式”模式則表現(xiàn)出高壓強(qiáng)權(quán)色彩,同國(guó)際關(guān)系民主化的時(shí)代潮流不符且不利于調(diào)動(dòng)各類行為體的積極性,因此在包容多元主體參與全球海洋公域治理進(jìn)程的同時(shí),還應(yīng)秉持“藍(lán)色伙伴關(guān)系”原則,在各類主體間構(gòu)建平等的“共同治理”伙伴關(guān)系,做到“有事多商量、有事好商量”。①《習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)》,外文出版社,2020年版,第244、464頁。

(2)秉持治理方式的多元與規(guī)范原則。市場(chǎng)、政府以及制度是治理全球海洋公域這類“公共池塘資源”的三種主要方式。市場(chǎng)方式借產(chǎn)權(quán)分割明確使用者的權(quán)利與義務(wù)來提升全球海洋公域的利用效率；政府模式突出大國(guó)作用,強(qiáng)調(diào)借此類國(guó)家的較強(qiáng)實(shí)力來規(guī)范各類主體對(duì)全球海洋公域的利用；制度模式則重視通過構(gòu)建涉及多個(gè)層次和領(lǐng)域的國(guó)際機(jī)制來治理全球海洋公域。②Stephen C Nemeth,“Ruling the sea,”International Interaction,Vol.40,No.5,2014,pp.2－4.鑒于全球海洋公域是一個(gè)復(fù)雜的治理系統(tǒng),存在豐富的治理需求,因此在分析每種治理模式的適用條件以及具體的治理環(huán)境的基礎(chǔ)上,需要綜合采用多種治理方式。比如,對(duì)魚群這類流動(dòng)性強(qiáng)、不易進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割的公海資源,需要?jiǎng)?chuàng)建國(guó)際機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)治理；而對(duì)二氧化碳(藍(lán)碳)排放這類問題,則可以借鑒全球氣候治理中以產(chǎn)權(quán)分割為治理手段的碳排放交易機(jī)制。不管采用何種治理方式,都應(yīng)該堅(jiān)持效率、公平、合作、和平相統(tǒng)一的治理規(guī)范,既不能為了提高治理效率而忽視全球海洋公域的公有屬性,也要防止和反對(duì)借保護(hù)之名行“私有化”全球海洋公域之實(shí)的治理倡議和行為,更不應(yīng)該從“控制”與“爭(zhēng)霸”視角對(duì)待全球海洋公域治理,而是要堅(jiān)定維護(hù)全球海洋公域的共有屬性,排除和放棄對(duì)它的“權(quán)力政治”幻想。此外,不論采取何種全球海洋公域治理方式,都需要綜合囊括不同區(qū)域、各類治理議題,防止出現(xiàn)治理遺留問題,并注重協(xié)調(diào)同一層級(jí)以及不同層級(jí)間的治理規(guī)制,避免出現(xiàn)“部分”和“碎片化”治理現(xiàn)象。③Lucia Fanning and Robin Mahon,“Governance of the Global Ocean Commons：Hopelessly Fragmented or Fixable？”Coastal Management,Vol.18,No.3,2020,pp.4－6.

(3)貫持治理收益共享原則。海洋公域的公有性意味著,它所創(chuàng)造的收益應(yīng)該由人類和海洋共享。首先,要摒棄人定勝海理念,堅(jiān)持人海和諧原則。人類與全球海洋公域是命運(yùn)與共的關(guān)系,對(duì)海洋公域的利用、保護(hù)質(zhì)量會(huì)直接反作用于人類的生存和發(fā)展。各國(guó)應(yīng)該“像對(duì)待生命一樣愛護(hù)海洋”,“高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)……為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天。”④《習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)》,外文出版社,2020年版,第244、464頁。具體言之,在利用全球海洋公域時(shí),既要堅(jiān)持預(yù)防性原則,以不對(duì)全球海洋公域造成損害為基本要求,也要秉持可持續(xù)發(fā)展原則,不采取“涸澤而漁”的短視做法,還要貫持跨代平等原則,不能為滿足本代人的利益而忽視后代人利用全球海洋公域的權(quán)益。⑤Vito De Lucia,“Ocean Commons,Law of the Sea and Rights for the Sea,”Canadian Journal of Law and Jurisprudence,Vol.32,No.1,2019,pp.1－12.其次,堅(jiān)持治理主體間的“利益共同體”原則。盡管實(shí)力不均衡是國(guó)家間常態(tài),大國(guó)也因具備較強(qiáng)的實(shí)力而需承擔(dān)特殊治理責(zé)任并享有特殊激勵(lì),但這不意味著應(yīng)該忽視小國(guó)和發(fā)展中國(guó)家權(quán)益。相反,治理海洋公域時(shí),不僅要正視大國(guó)的作用與優(yōu)勢(shì),也要“特別傾聽發(fā)展中國(guó)家特別是小島嶼國(guó)家的聲音”,⑥朱璇、賈宇：“全球海洋治理背景下對(duì)藍(lán)色伙伴關(guān)系的思考”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2019年第1期,第57頁。并反對(duì)任何形式的“仗勢(shì)欺人”和“以權(quán)謀私”行為。此外,鑒于國(guó)際格局正在發(fā)生的變化,以及非國(guó)家行為體影響力的提升,既有全球海洋公域治理機(jī)制也應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整,以反映他們的呼聲和關(guān)切。最后,秉持治理主體間的“責(zé)任共同體”原則。既然各類利益相關(guān)者都擁有參與全球海洋公域治理進(jìn)程、享用治理收益的權(quán)利,那么它們也應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任以匹配所獲得的治理權(quán)益。而鑒于各類行為體在治理能力和治理權(quán)利上存在著現(xiàn)實(shí)差距,因此其承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該是“共同但有區(qū)別”的。①陳秋豐：“全球公域治理與人類命運(yùn)共同體構(gòu)建”,《國(guó)際論壇》,2021年第3期,第57－58頁。

四、中國(guó)參與全球海洋公域治理的路徑選擇

中國(guó)的復(fù)興需要善用來自海洋的發(fā)展機(jī)遇。習(xí)總書記在2013年強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分……對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興具有重大而深遠(yuǎn)的影響?！雹诹?xí)近平：“要進(jìn)一步關(guān)心海洋、認(rèn)識(shí)海洋、經(jīng)略海洋”,中 國(guó)政府網(wǎng),2021年4月6日,http：／／www.gov.cn／ldhd／2013－07／31／content＿2459009.htm。這要求中國(guó)積極參與全球海洋公域治理進(jìn)程,為自身發(fā)展創(chuàng)造有利條件,為推動(dòng)構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”做出“中國(guó)貢獻(xiàn)”。

4.1 加強(qiáng)參與全球海洋公域治理的能力建設(shè)

打鐵還需自身硬。只有具備了堅(jiān)實(shí)的治理能力,才能為持續(xù)參與海洋公域治理議題的設(shè)置、治理機(jī)制的創(chuàng)設(shè)、治理規(guī)則的設(shè)定提供支撐,為建設(shè)“海洋命運(yùn)共同體”做出中國(guó)努力。為此,中國(guó)“要加強(qiáng)能力建設(shè)和戰(zhàn)略投入,加強(qiáng)對(duì)全球治理的理論研究,高度重視全球治理方面的人才培養(yǎng)?！雹邸巴苿?dòng)全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展”,新 華網(wǎng),2021年4月6日,http：／／www.xinhuanet.com／mrdx／2018－06／26／c＿137281151.htm。

首先,深化海洋科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)。前文述及利用與開發(fā)全球海洋公域需要一定的“技術(shù)門檻”,只有具備了進(jìn)入與利用實(shí)力,才能在全球海洋公域治理中發(fā)出“中國(guó)聲音”,使自己成為不可忽視的治理攸關(guān)方。盡管中國(guó)目前在遠(yuǎn)洋測(cè)量、深?？碧?、海洋新能源開發(fā)等方面已具備世界先進(jìn)的科技能力,但同美英等發(fā)達(dá)國(guó)家相比依然還存有差距,對(duì)此中國(guó)需要從加大科研投入、創(chuàng)新管理機(jī)制、培養(yǎng)科技人才、強(qiáng)化國(guó)際交流等方面著手,不斷提升海洋科技水平,努力將自己建設(shè)成海洋科技強(qiáng)國(guó),為參與全球海洋公域治理打造堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。

其次,加強(qiáng)海洋科學(xué)研究。對(duì)全球海洋公域具備科學(xué)、全面的認(rèn)知,既有利于中國(guó)提出令人信服的倡議,也有助于提升國(guó)家軟實(shí)力。中國(guó)不僅需要持續(xù)加大對(duì)海洋科學(xué)研究的投入,繁榮發(fā)展涉海研究的自然和社會(huì)科學(xué),如可考慮設(shè)立專門的“海洋學(xué)”,④張景全：“為建設(shè)海洋命運(yùn)共同體提供理論支撐”,《人民論壇》,2020年第7期,第101－105頁。以為自身參與全球海洋公域治理提供堅(jiān)強(qiáng)的智力支撐；還應(yīng)該堅(jiān)持同外國(guó)政府、學(xué)者、智庫以及國(guó)際組織等的交流互鑒,使自身與全球海洋公域治理的前沿科學(xué)研究保持同步。

再次,完善涉海法律儲(chǔ)備。習(xí)總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治。⑤“中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議為何如此重要？”,新華網(wǎng), 2021年4月7日,http：／／www.xinhuanet.com／politics／leaders／2020－11／17／c＿1126752206.htm。目前中國(guó)已制定了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等涉海法律,但對(duì)公海遺傳資源等治理議題的立法還存在一定的滯后性。一方面,中國(guó)可以加快國(guó)內(nèi)立法進(jìn)程,縮短同既有國(guó)際法規(guī)存在的銜接差,顯示自身深度參與全球海洋公域治理的決心與擔(dān)當(dāng)；另一方面,對(duì)有關(guān)法律不存在或不完善的全球海洋公域治理領(lǐng)域,如跨區(qū)域魚類資源管理、國(guó)際海底資源勘探等,中國(guó)可以考慮率先在國(guó)內(nèi)制定相關(guān)法規(guī),既為世界提供“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”,也為自身后續(xù)參與全球海洋公域治理創(chuàng)造先發(fā)優(yōu)勢(shì)。⑥唐剛：“人類命運(yùn)共同體理念融入全球海洋治理體系變革的思考”,《南海學(xué)刊》,2021年第3期,第65－66頁。

接著,夯實(shí)海洋國(guó)防基礎(chǔ)。強(qiáng)大的海洋硬實(shí)力既有益于中國(guó)維護(hù)正當(dāng)?shù)暮Ｑ蟀l(fā)展權(quán)益,也有利于提升海洋公域治理話語權(quán),還有助于提供海洋公共安全產(chǎn)品。中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持強(qiáng)軍目標(biāo),從合理提升國(guó)防投入、加強(qiáng)海軍裝備建設(shè)與更新、強(qiáng)化體制機(jī)制改革等方面出發(fā),持續(xù)推進(jìn)“藍(lán)色海軍”建設(shè),努力打造一支維護(hù)和平的海上“正義之師”,為中國(guó)參與全球海洋公域治理提供國(guó)防支撐。

最后,科學(xué)謀劃參與進(jìn)程。全球海洋公域治理所涉地域之廣、涵蓋事務(wù)之多意味著任何國(guó)家都不可能掌控和參與全部議程。中國(guó)需要在統(tǒng)籌國(guó)家利益、國(guó)際利益以及國(guó)家能力的基礎(chǔ)上,合理安排參與全球海洋公域治理的方向、重點(diǎn)與方式,避免出現(xiàn)戰(zhàn)略透支陷阱。

4.2 積極推動(dòng)全球海洋公域治理機(jī)制改革

一方面,強(qiáng)化國(guó)內(nèi)涉海機(jī)制建設(shè)。在參照自身涉海事務(wù)的治理現(xiàn)實(shí)、能力和正當(dāng)利益訴求的基礎(chǔ)上,中國(guó)可以對(duì)照現(xiàn)有全球海洋公域治理機(jī)制,完善國(guó)內(nèi)涉海機(jī)制建設(shè),以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)際治理機(jī)制對(duì)接。這不僅能向外界顯示中國(guó)參與海洋公域治理的包容與開放心態(tài),也有利于動(dòng)員國(guó)際有利經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)國(guó)內(nèi)海洋治理能力和水平現(xiàn)代化。中國(guó)也可以就海洋公域新出現(xiàn)的治理議題進(jìn)行內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新,如探索建立規(guī)范深?？碧?、海洋遺傳資源開發(fā)與保護(hù)、深海塑料治理等方面的國(guó)內(nèi)制度與機(jī)制,為自身更好地參與相關(guān)國(guó)際機(jī)制建設(shè)的談判提供經(jīng)驗(yàn)與能力儲(chǔ)備,反向?yàn)閯?chuàng)設(shè)國(guó)際機(jī)制貢獻(xiàn)“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。①劉惠榮：“海洋戰(zhàn)略新疆域的法治思考”,《亞太安全與海洋研究》,2018年第4期,第17頁。中國(guó)還可以在國(guó)內(nèi)就中央和地方涉海治理機(jī)制的協(xié)調(diào)問題做出嘗試與創(chuàng)新,為全球海洋公域治理中層級(jí)間機(jī)制協(xié)調(diào)問題提供“中國(guó)智慧”。②姜秀敏：“探索深度參與全球海洋治理的行動(dòng)方案”,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》,2021年4月15日,第005版。

另一方面,改革與完善既有全球海洋公域治理機(jī)制。中國(guó)需要積極推動(dòng)現(xiàn)有機(jī)制改革,使其切實(shí)關(guān)注新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的合理權(quán)益,善意傾聽個(gè)體、跨國(guó)公司以及社會(huì)運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等多元主體的正當(dāng)關(guān)切。中國(guó)也可以協(xié)調(diào)各方就全球海洋公域新出現(xiàn)的治理議題創(chuàng)設(shè)國(guó)際機(jī)制,彌補(bǔ)既有治理空白,如利用聯(lián)合國(guó)安理會(huì)理事國(guó)身份,就創(chuàng)建新的海洋公域治理機(jī)制發(fā)出聲音和倡議,動(dòng)員國(guó)際社會(huì)的關(guān)注與支持。中國(guó)還可以借承擔(dān)國(guó)際會(huì)議的機(jī)會(huì),并通過自己舉辦的博鰲亞洲論壇等多邊會(huì)議,就創(chuàng)設(shè)新的全球海洋公域治理機(jī)制發(fā)出“中國(guó)倡議”。

4.3 主動(dòng)宣揚(yáng)和踐行全球海洋公域治理的“中國(guó)話語”

(1)打造一套全球海洋公域治理的“中國(guó)話語”。在吸收傳統(tǒng)價(jià)值觀和新時(shí)代治國(guó)理政新理念的基礎(chǔ)上,中國(guó)可從目標(biāo)維度、路徑維度以及行動(dòng)維度出發(fā),形成一套切實(shí)可行的全球海洋公域治理的“中國(guó)話語”,為世界提供理念引領(lǐng)。③季思：“積極為全球公域治理貢獻(xiàn)中國(guó)方案”,《當(dāng)代世界》,2019年第2期,第1頁。目標(biāo)維度上,中國(guó)可以“海洋命運(yùn)共同體”為導(dǎo)引,傳揚(yáng)“和平之?！薄ⅰ鞍踩！?、“發(fā)展之?！币约啊熬G色之海”的全球海洋公域治理理念,以此明確反對(duì)海上霸權(quán)和單邊理念；中國(guó)也可以將“開放包容、具體務(wù)實(shí)、互利共贏”的“藍(lán)色伙伴關(guān)系”作為全球海洋公域治理“中國(guó)話語”的路徑內(nèi)容,高舉規(guī)范利用全球海洋公域的“道義旗幟”；中國(guó)還可以將“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議作為全球海洋公域治理“中國(guó)話語”的實(shí)踐內(nèi)容,彰顯中國(guó)務(wù)實(shí)作風(fēng)。

(2)從傳播主體、客體、平臺(tái)、方式等全要素過程出發(fā),主動(dòng)宣揚(yáng)全球海洋公域治理的“中國(guó)話語”。首先,中國(guó)可借助政府、智庫、媒體、學(xué)界等多元主體向外界傳播全球海洋公域治理的“中國(guó)話語”。其次,在進(jìn)行受眾分析的基礎(chǔ)上,中國(guó)需要細(xì)化傳播客體類型,把握不同傳播對(duì)象的心理與訴求,從而找到傳播全球海洋公域治理“中國(guó)話語”的最佳方式。接著,中國(guó)可以利用聯(lián)合國(guó)大會(huì)、“一帶一路高峰論壇”等多種平臺(tái)宣揚(yáng)“中國(guó)話語”,提升話語的受眾面和影響力。最后,在傳播全球海洋公域治理的“中國(guó)話語”時(shí),中國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)整個(gè)傳播過程的監(jiān)測(cè),及時(shí)調(diào)整傳播策略,形成正傳播反饋環(huán)。

(3)以實(shí)際行動(dòng)提升全球海洋公域治理“中國(guó)話語”的戰(zhàn)略信譽(yù)。除上文提出的兩大建議措施外,中國(guó)可以通過加強(qiáng)同菲律賓、印度尼西亞在“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略對(duì)接、穩(wěn)步推進(jìn)《南海行為準(zhǔn)則》談判、積極構(gòu)建中國(guó)—東盟“藍(lán)色伙伴關(guān)系”等方式,先在局部范圍顯現(xiàn)全球海洋公域治理“中國(guó)話語”的可行性和有效性,以此逐步提升話語效力的覆蓋范圍與接受度。