馬榮久

【關(guān)鍵詞】??國(guó)際組織 ?結(jié)構(gòu)性權(quán)力 ?制度性話語(yǔ)權(quán) ?多邊外交能力

【中圖分類號(hào)】?D813 ??????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2021）04-0090-22

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202104005

在國(guó)際關(guān)系研究的傳統(tǒng)視野下，國(guó)家是國(guó)際社會(huì)的主要行為體，國(guó)際關(guān)系研究的核心則是主權(quán)國(guó)家之間的關(guān)系。當(dāng)代國(guó)際社會(huì)演進(jìn)的一個(gè)突出特點(diǎn)是眾多國(guó)際組織的產(chǎn)生與發(fā)展，并對(duì)國(guó)際互動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生深刻的影響。毫無(wú)疑問(wèn)，以國(guó)際組織為主體，分析國(guó)際組織的作用和角色是理解全球政治的重要維度。相關(guān)研究指出，全球政治中的國(guó)際組織“為世界定規(guī)則”，地區(qū)性國(guó)際組織推動(dòng)“建構(gòu)安全共同體”，而在世界秩序的形成及“再談判”進(jìn)程中，國(guó)際組織甚至處于核心位置。

國(guó)際組織與國(guó)家行為體存在密切的互動(dòng)關(guān)系，這不僅彰顯于國(guó)際組織的構(gòu)建與運(yùn)行中，而且融入了有關(guān)國(guó)家的對(duì)外戰(zhàn)略。研究制度設(shè)計(jì)的學(xué)者們指出，每個(gè)參與者尋求最符合其利益的制度設(shè)計(jì)結(jié)果，并將利用自身權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo);國(guó)際制度由權(quán)力政治塑造并塑造權(quán)力政治。?相關(guān)研究認(rèn)為，這一現(xiàn)象反映了國(guó)際制度的“非中性”。而在國(guó)家的對(duì)外戰(zhàn)略方面，大戰(zhàn)之后贏得勝利的主導(dǎo)國(guó)會(huì)運(yùn)用制度戰(zhàn)略來(lái)建立國(guó)際秩序，即有關(guān)國(guó)家采用戰(zhàn)略性制度安排。盡管這在一定程度上會(huì)約束霸權(quán)，但卻更有助于權(quán)力的投射;長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看則超越了相對(duì)權(quán)力優(yōu)勢(shì)，從而延伸了它在國(guó)際體系中的主導(dǎo)權(quán)。?除了權(quán)力、利益及戰(zhàn)略層面的考量之外，“效率”“合法性”等也被認(rèn)為是推動(dòng)理性的國(guó)家行為體與國(guó)際組織互動(dòng)的因素。?需要指出的是，新自由制度主義者致力于國(guó)際制度的探究，其研究旨趣之一就是在此背景下的“國(guó)家權(quán)力”（state power）問(wèn)題。

在吸收已有研究成果的基礎(chǔ)之上，本文擬使用權(quán)力、結(jié)構(gòu)性權(quán)力以及相關(guān)概念作為分析工具，系統(tǒng)探討國(guó)際組織中的權(quán)力分布，揭示國(guó)際組織中的國(guó)家話語(yǔ)權(quán)，并以代表性的國(guó)際組織（機(jī)制）為例具體考察各國(guó)參與其中的深度與廣度，比較分析有關(guān)國(guó)家在國(guó)際組織中的權(quán)力地位和影響力。

約瑟夫·奈（Joseph Nye， JR.）認(rèn)為，“單靠理論或者歷史是不足以解釋問(wèn)題的。那些主張通過(guò)敘述事實(shí)來(lái)理解問(wèn)題的歷史學(xué)家，沒有告訴我們他們?cè)谶x擇事實(shí)的時(shí)候所遵循的和隱藏著的原則。政治學(xué)家也犯了同樣的錯(cuò)誤，他們孤立和沉迷于抽象概念的迷津之中，把自己頭腦中的構(gòu)想當(dāng)作現(xiàn)實(shí)。我們只有往返于歷史與理論之間才能夠避免這樣的錯(cuò)誤。”?秉持這一方法論的要旨，下文將理論邏輯與事實(shí)分析相結(jié)合，從權(quán)力概念的分析入手，闡釋國(guó)家權(quán)力和影響力彰顯于國(guó)際組織建立與運(yùn)行中的三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上探討國(guó)家行為體在國(guó)際組織中制度性話語(yǔ)權(quán)的來(lái)源，并簡(jiǎn)要論及中國(guó)增強(qiáng)自身在國(guó)際組織中話語(yǔ)權(quán)的基本策略選擇等。

一、權(quán)力、結(jié)構(gòu)性權(quán)力與話語(yǔ)權(quán)

深刻把握國(guó)家行為體與國(guó)際組織的密切互動(dòng)及其規(guī)律性，需要恰當(dāng)?shù)挠^察視角和必要的理論工具。將權(quán)力視為一種廣泛的影響力，進(jìn)而分析其表現(xiàn)形式及權(quán)力的多種來(lái)源，將為本文的論述提供概念支撐和理論基礎(chǔ)。

（一）權(quán)力的一般性解釋

作為被廣泛使用的基本概念，權(quán)力經(jīng)常被設(shè)想為某行為體采取某種行動(dòng)以影響另一個(gè)行為體的能力，而這種能力會(huì)改變各種特定的未來(lái)事件的模式。正如羅伯特·達(dá)爾（Robert A. Dahl）指出的，權(quán)力在某種程度上意味著“讓別人去做某些他們自己不會(huì)去做的事情的能力”。在這里，無(wú)論是否存在偏好和利益的沖突，一種“關(guān)系性權(quán)力”會(huì)在行為體的行動(dòng)或者行為體之間的互動(dòng)中直接顯現(xiàn)出來(lái)，即“國(guó)際行為體實(shí)現(xiàn)了關(guān)于偏好和預(yù)期的信息互動(dòng)，并完成了對(duì)各自所擁有的資源和事件控制權(quán)的交易，從而獲得了解決自身所面臨問(wèn)題的行動(dòng)能力，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了對(duì)他者行動(dòng)的影響、控制和支配?！?由于影響、控制或支配其他國(guó)家行為體的能力常常和某些資源的占有聯(lián)系在一起，現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者傾向于將權(quán)力定義為資源的占有。這些資源包括人口、領(lǐng)土、自然資源、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、軍事力量和政治穩(wěn)定性等。對(duì)于無(wú)政府體系下的國(guó)家而言，權(quán)力意味著一國(guó)能夠依托其擁有的物質(zhì)資源以實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策目標(biāo)，尤其表現(xiàn)為“使得他國(guó)去做某些否則不會(huì)去做的事情”。如同結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義指出的，在體系中享有更大權(quán)力的國(guó)家可以擁有更為廣闊的行動(dòng)和安全余地，并對(duì)于進(jìn)行何種博弈以及如何進(jìn)行更具有發(fā)言權(quán);巨大的權(quán)力使其擁有者在體系中具有重大利益，并賦予其為實(shí)現(xiàn)利益而采取行動(dòng)的能力。?然而，難以否認(rèn)的是，那些擁有一定資源的國(guó)家并不總是能夠在戰(zhàn)略互動(dòng)或談判博弈中得到它們想要的結(jié)果，或者說(shuō)，一個(gè)國(guó)家日益提升的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力并不會(huì)自然而然地轉(zhuǎn)化為它在國(guó)際社會(huì)中的權(quán)力和影響力。顯然，權(quán)力不應(yīng)簡(jiǎn)單地歸結(jié)為有可能產(chǎn)生結(jié)果的資源;我們還需要超越單純基于資源或物質(zhì)力量而直接產(chǎn)生的影響、支配、制約與服從，從廣泛而不是狹隘的視野中來(lái)思考權(quán)力。事實(shí)上，很多因素決定了國(guó)家權(quán)力的來(lái)源和形式，有些因素是有形的、直接的，有些因素則是間接的或結(jié)構(gòu)性的。

（二）結(jié)構(gòu)性權(quán)力

正如蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）指出的，結(jié)構(gòu)性權(quán)力是形成和決定全球各種政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的權(quán)力，其他國(guó)家及其政治機(jī)構(gòu)、企業(yè)、同樣重要的科學(xué)家和相關(guān)專業(yè)人員等都不得不在安全、生產(chǎn)、金融、知識(shí)、運(yùn)輸體系、貿(mào)易等結(jié)構(gòu)中活動(dòng)。?與此同時(shí)，結(jié)構(gòu)還賦予行為體以不同的位置和角色，將不同的能力和權(quán)益分配給各主體，并且塑造相關(guān)行為體的自我認(rèn)知和主觀利益。?由于既定結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)性外部條件的存在，國(guó)家行為體的政策選擇范圍和行為方式、收益分配和獲益的能力等就會(huì)受到不同程度的影響。當(dāng)下學(xué)術(shù)界日益增多的對(duì)于網(wǎng)絡(luò)（networks）和國(guó)際安全結(jié)構(gòu)的研究表明，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的中心位置能夠?yàn)橐恍﹪?guó)家提供許多優(yōu)勢(shì)。比如，這些國(guó)家利用他者之間存在的“結(jié)構(gòu)洞”（structural holes）、自己作為“中間人”（broker）的非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)而獲得重要信息和稀缺資源;這些國(guó)家因?yàn)椤敖Y(jié)構(gòu)自主”（structural autonomy）而較少在行動(dòng)上受限并享有額外的靈活性;與此同時(shí)，這些國(guó)家能夠超越盟友或者伙伴之間單純的安全關(guān)切，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)交換、社會(huì)化等更為廣泛的互動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域擁有更好的談判籌碼、有力的杠桿和更大的影響力。

對(duì)于國(guó)家而言，結(jié)構(gòu)性權(quán)力乃是從根本上決定辦事方法、影響事態(tài)走向的能力，是構(gòu)造與其他行為體之間互動(dòng)關(guān)系框架結(jié)構(gòu)的能力。不同于關(guān)系性權(quán)力及其作用方式，結(jié)構(gòu)性權(quán)力在其實(shí)施過(guò)程中通常以間接性、非人格化、彌漫性的方式持續(xù)發(fā)揮作用。因此，如果有一方在相互關(guān)系中也能決定周圍環(huán)境的結(jié)構(gòu)，無(wú)論是制度性的還是規(guī)范性的，那么各方在相互關(guān)系中的相對(duì)權(quán)力就會(huì)增大或減少。這一情況同時(shí)意味著，“如果秩序失衡或互動(dòng)機(jī)制結(jié)構(gòu)不利，即使擁有顯而易見的硬權(quán)力和軟權(quán)力，一個(gè)國(guó)家也會(huì)被其他國(guó)家的結(jié)構(gòu)性權(quán)力所掣肘;與此同理，即使一個(gè)國(guó)家的硬權(quán)力和軟權(quán)力相對(duì)下降，它也可通過(guò)有利的結(jié)構(gòu)杠桿在國(guó)際較量中取勝”。

（三）作為結(jié)構(gòu)性權(quán)力形態(tài)的國(guó)家話語(yǔ)權(quán)

在主權(quán)國(guó)家間的互動(dòng)關(guān)系日益“制度化”的背景下，一系列覆蓋不同互動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)際組織和多邊機(jī)制已成為結(jié)構(gòu)性權(quán)力的重要載體，也是結(jié)構(gòu)性權(quán)力在國(guó)家之間分配的主要平臺(tái)。對(duì)于國(guó)家行為體而言，這種結(jié)構(gòu)性權(quán)力尤其體現(xiàn)為國(guó)際組織中的國(guó)家話語(yǔ)權(quán)，即所謂制度性話語(yǔ)權(quán)。制度性話語(yǔ)權(quán)融合了制度性權(quán)力和話語(yǔ)權(quán)兩個(gè)部分，兩者相輔相成。制度性權(quán)力主要是指通過(guò)規(guī)則、程序及其所界定的正式或者非正式的制度來(lái)指引、約束他者的行動(dòng)（或非行動(dòng)）的能力。?話語(yǔ)權(quán)則意味著一方有能力去影響和塑造他者思考問(wèn)題或者議程的方式，尤其是有能力倡導(dǎo)和傳播一套話語(yǔ)和理念作為集體行動(dòng)的向?qū)?，并借助它們?duì)互動(dòng)進(jìn)程中的規(guī)范和規(guī)則予以解釋和再解釋。

從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，國(guó)際組織和機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展，通常反映了國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的新變化，同時(shí)承載著制度性話語(yǔ)權(quán)的再分配。一方面，國(guó)際組織能夠?yàn)閲?guó)家的權(quán)力和影響力的發(fā)揮提供支撐平臺(tái)與聯(lián)系渠道，有關(guān)國(guó)家只有參與其中，才有機(jī)會(huì)獲得;另一方面，國(guó)際組織的建立不僅反映國(guó)家權(quán)力以及國(guó)家之間權(quán)力的分配，而且一旦制度建立起來(lái)，就更能長(zhǎng)久地維系某些國(guó)家的特殊優(yōu)勢(shì)。因此，那些在國(guó)際結(jié)構(gòu)中處于有利地位的國(guó)家通常是既有制度框架的提供者和維護(hù)者。對(duì)于崛起中的國(guó)家而言，可以借鑒的思路是，兩種方式可用以改變結(jié)果：其一是改變可供利用的資源，其二是改變規(guī)范行為的制度。?推動(dòng)新的制度框架或推進(jìn)既有制度框架的延展，是有關(guān)國(guó)家提升結(jié)構(gòu)性權(quán)力的渠道和建構(gòu)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的重要方式。

二、國(guó)家在國(guó)際組織中話語(yǔ)權(quán)的實(shí)踐路徑

國(guó)際組織是一種“超越國(guó)家邊界的正式安排”和“制度化機(jī)構(gòu)”。?在其產(chǎn)生和運(yùn)行的過(guò)程中，有關(guān)各方參與的廣度和深度以及發(fā)揮影響力的程度并不是均勻分布的。具體來(lái)看，國(guó)際組織中不同參與方的角色和地位突出顯示在制度設(shè)計(jì)、議程設(shè)置、理念倡導(dǎo)等三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，從而為國(guó)家話語(yǔ)權(quán)提供支撐和實(shí)踐路徑。

（一）制度設(shè)計(jì)

相關(guān)研究認(rèn)為，國(guó)際制度的創(chuàng)設(shè)乃是自主的和自利的行為體之間致力于解決集體行動(dòng)困境的制度談判（institutional bargaining）的過(guò)程。?而作為這一過(guò)程的產(chǎn)物，不同的國(guó)際組織在組織形態(tài)、成員資格、議題范圍、決策程序、投票規(guī)則、適應(yīng)性與靈活性等制度設(shè)計(jì)方面顯示出不同的特征，進(jìn)而賦予各參與方不同的權(quán)力地位和話語(yǔ)權(quán)。如同相關(guān)研究所指出的，制度賦予參與者以正式權(quán)利與否決機(jī)會(huì)，并為其提供獲取組織資源與信息的特權(quán)通道;制度由此鎖定政治權(quán)力分配，歷史上的贏家可以通過(guò)制度化來(lái)保持其初始優(yōu)勢(shì)。

聯(lián)合國(guó)是當(dāng)代世界最為重要的國(guó)際組織，其制度設(shè)計(jì)的核心特征體現(xiàn)于安理會(huì)的組成與運(yùn)作。安理會(huì)有15個(gè)成員國(guó)，包括中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、英國(guó)和法國(guó)等5個(gè)常任理事國(guó)，以及10個(gè)非常任理事國(guó)。安理會(huì)5個(gè)常任理事國(guó)擁有否決權(quán)，即其擁有無(wú)限的權(quán)力以否定表決的提案或者禁止一項(xiàng)動(dòng)議的通過(guò)。在聯(lián)合國(guó)的歷史上，否決權(quán)的實(shí)際使用及其不斷被使用的可能性，都是安理會(huì)功能的一個(gè)核心特征，也是大國(guó)意志的表現(xiàn)。

安理會(huì)非常任理事國(guó)由聯(lián)合國(guó)大會(huì)選舉產(chǎn)生，最初為6個(gè)，1965年開始增加到10個(gè)。盡管非常任理事國(guó)在安理會(huì)不擁有否決權(quán)，但安理會(huì)作出決定需要獲得包括非常任理事國(guó)在內(nèi)的9個(gè)成員國(guó)的贊成，因此非常任理事國(guó)在安理會(huì)中仍有一定話語(yǔ)權(quán)。此外，非常任理事國(guó)和常任理事國(guó)在商定安理會(huì)日程和擔(dān)任安理會(huì)輪值主席國(guó)方面地位平等。同時(shí)，安理會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)，如根據(jù)相關(guān)決議設(shè)立的各制裁委員會(huì)的主席都由非常任理事國(guó)擔(dān)任。截至目前，有50多個(gè)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)從未擔(dān)任安理會(huì)非常任理事國(guó)，而一國(guó)擔(dān)任非常任理事國(guó)的次數(shù)，大體可視為其地區(qū)地位和國(guó)際影響力的風(fēng)向標(biāo)（見圖1）。

圖1 當(dāng)選安理會(huì)非常任理事國(guó)次數(shù)較多的國(guó)家（1946—2019年）

資料來(lái)源：作者自制。

總體來(lái)看，作為制定和執(zhí)行集體選擇時(shí)通行的做法，國(guó)際組織的表決機(jī)制是其制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并直接影響到各參與方對(duì)有關(guān)事項(xiàng)決定權(quán)的范圍和大小。

不同于“共識(shí)”（consensus）或者“一致”（unanimity）的決策規(guī)則，多數(shù)表決（majority voting）和加權(quán)（weighted）多數(shù)表決的制度設(shè)計(jì)通常賦予某一或某些參與方更大的影響力。比如，按照當(dāng)前《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》（Agreement of the International Monetary Fund）的有關(guān)安排，該組織執(zhí)行加權(quán)投票表決制，在涉及重大事項(xiàng)時(shí)需要總投票權(quán)的85%表決通過(guò)，由此投票權(quán)比重逾17%的美國(guó)在“協(xié)定”的修訂、確立新總裁人選等問(wèn)題上擁有事實(shí)上的“否決權(quán)”。另如，亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank， ADB）就有關(guān)貸款、擔(dān)保、股票投資、亞行借款、提供技術(shù)援助及ADB其他業(yè)務(wù)作出決定時(shí)，“每一成員的總投票權(quán)包括基本投票權(quán)數(shù)和比例投票權(quán)數(shù)……每一成員的比例投票權(quán)數(shù)應(yīng)等于該成員持有的亞行股本數(shù)”。日本是亞洲發(fā)展銀行的發(fā)起國(guó)和最大的出資國(guó)，其認(rèn)繳股本份額占比逾16%，而且歷任亞行行長(zhǎng)均來(lái)自日本，因此日本在該組織贏得了最為突出的影響力與話語(yǔ)權(quán)。相關(guān)研究還進(jìn)一步指出，日本政府使用其在亞洲開發(fā)銀行的“優(yōu)勢(shì)”地位，以提供貸款項(xiàng)目為誘餌，對(duì)當(dāng)選聯(lián)合國(guó)安理會(huì)非常任理事國(guó)的亞洲國(guó)家施加有效的政治影響，以服務(wù)于實(shí)現(xiàn)其更為廣泛的政治和外交目標(biāo)。

當(dāng)前，世界貿(mào)易組織（WTO）及其所代表的基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體系正深陷困境。造成這一局面的原因，主要在于美國(guó)尋求完全以其自身利益和偏好對(duì)該組織重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。盡管美國(guó)事實(shí)上是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制（Dispute Settlement Body， DSB）的贏家，曾一度也是上訴機(jī)構(gòu)的有力支持者，但這一套制度安排在美方看來(lái)已經(jīng)不能保障其利益的最大化。從這個(gè)角度來(lái)看，特朗普政府所采取的摧毀上訴機(jī)構(gòu)（Appellate Body）的行動(dòng)，如極力阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員的任命，反襯出國(guó)際組織的制度設(shè)計(jì)在國(guó)家間權(quán)力分配中的先決地位。

（二）議程設(shè)置

國(guó)際組織在其建立之后，著眼于不斷實(shí)現(xiàn)其確立的目標(biāo)與宗旨而進(jìn)入議程的實(shí)施階段。此時(shí)國(guó)際組織作為互動(dòng)的場(chǎng)所與平臺(tái)可以為各參與方尋求合作以更好應(yīng)對(duì)它們共同關(guān)心的問(wèn)題提供時(shí)間和空間上的安排。與此同時(shí)，潛在的合作議題通常牽涉到不同國(guó)家的利益關(guān)切、利害得失、甚至是其對(duì)內(nèi)對(duì)外的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，這就為國(guó)際組織運(yùn)行中的議程設(shè)置提供了博弈空間。正如羅伯特·基歐漢（Robert?O.?Keohane）指出的，在國(guó)際層次上，國(guó)家和行為體“在各種論壇展示自己的觀點(diǎn)”（shop among forums），并力圖使自己關(guān)注的問(wèn)題在國(guó)際組織中提出來(lái)，通過(guò)議程的擴(kuò)大或縮小追求自身優(yōu)勢(shì)的最大化。

第二次世界大戰(zhàn)之后，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）以及“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”（GATT）等建立起來(lái)，美國(guó)在其中推進(jìn)自身認(rèn)可的議程，即發(fā)達(dá)國(guó)家之間自由貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作，從而服務(wù)于支撐美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的自由主義國(guó)際秩序。?冷戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)際貨幣基金組織的議事日程深受其最大份額持有國(guó)的影響和操控。出于兩個(gè)陣營(yíng)對(duì)峙和遏制戰(zhàn)略的需要，美國(guó)可以罔顧基金組織的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)而施壓貸款項(xiàng)目。因此，作為美國(guó)政治上的盟友，如南非、薩爾瓦多、海地等，更有機(jī)會(huì)獲得基金組織的貸款。?20世紀(jì)90年代亞太經(jīng)合組織（APEC）建立起來(lái)，作為其中一員并且擁有優(yōu)勢(shì)地位的美國(guó)推進(jìn)地區(qū)貿(mào)易自由化議程，同時(shí)尋求亞洲地區(qū)主義趨于泛太平洋方向。而在“9·11”恐怖襲擊事件之后，美國(guó)時(shí)任小布什政府推動(dòng)將反恐議題列入當(dāng)年的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，此后各成員方“根據(jù)各自具體情況加強(qiáng)反恐合作”?成為亞太經(jīng)合組織框架下的互動(dòng)議程。

可以認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家在國(guó)際組織中的權(quán)力突出體現(xiàn)為議程設(shè)置權(quán)，即設(shè)計(jì)和發(fā)起議題，動(dòng)員支持者，通過(guò)采取積極措施（比如單獨(dú)或聯(lián)合的政府提議以及其他程序性措施等）使得自己重視或偏好的議題得到充分考慮，從而有機(jī)會(huì)成為有關(guān)各方在制度框架下合作的基點(diǎn)，進(jìn)而推動(dòng)確立行動(dòng)的方向和建立可接受的行動(dòng)的界限。這樣一來(lái)，國(guó)家的利益訴求和目標(biāo)偏好就得到有效地延伸和體現(xiàn)。

對(duì)于國(guó)家而言，制度框架下的議程設(shè)置以及對(duì)潛在議程的控制同樣重要;這不僅意味著什么議題可以進(jìn)入國(guó)際議程并獲得優(yōu)先關(guān)注，而且意味著哪些議題被排除于談判進(jìn)程和決策程序，或者將會(huì)處于邊緣地位。例如，在WTO及其前身GATT所推動(dòng)的多邊自由貿(mào)易談判進(jìn)程中，盡管在制度設(shè)計(jì)上各回合談判需以共識(shí)為基礎(chǔ)、且每個(gè)成員享有平等的表決權(quán)，但在實(shí)際操作中，該組織最主要的成果都是在一個(gè)由少數(shù)國(guó)家組成的小圈子內(nèi)的非正式會(huì)晤中先作出決定，再擴(kuò)展到其他成員。歷史地看，美國(guó)、歐共體、日本和加拿大四方構(gòu)成了作為決策核心的“四方集團(tuán)”（Quad），即所謂“綠屋會(huì)議”（Green Room Meeting）的最初成員國(guó)?！八姆郊瘓F(tuán)”一度主導(dǎo)了“東京回合”（1973—1979）和“烏拉圭回合”（1986—1994）的談判，它們提出議程和草案，并推動(dòng)一些對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家更為有利的協(xié)定。?而發(fā)展中國(guó)家則在該組織內(nèi)部長(zhǎng)期處于高度不利地位，在實(shí)際的決策過(guò)程中基本被排除和忽視，很少能成功提出自己的議程。

國(guó)際組織中的上述現(xiàn)象，正是巴克拉克（Peter Bachrach）和巴拉茲（Morton S. Baratz）所稱的“權(quán)力的第二層面”。正如相關(guān)研究指出的，某些政治行為體可能會(huì)限制議題考量的范圍，壓制或掩蓋各種替代方案與潛在議題，使有損于其偏好和利益的訴求沒有機(jī)會(huì)進(jìn)入決策制定過(guò)程。巴卡拉克和巴拉茲將此種現(xiàn)象稱為“不決策”。

（三）理念導(dǎo)向

在國(guó)際組織這一政治現(xiàn)象產(chǎn)生與發(fā)展的歷史進(jìn)程中，人類有關(guān)和平與安全、發(fā)展與進(jìn)步、治理與秩序的理念始終發(fā)揮著引導(dǎo)和塑造的作用。例如，維護(hù)集體安全以及保障基本人權(quán)等理念為聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)設(shè)提供了路線圖;“通過(guò)在基礎(chǔ)設(shè)施及其他生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資，促進(jìn)亞洲經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)造財(cái)富并改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”，則在協(xié)調(diào)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）的構(gòu)建與運(yùn)行的多邊行動(dòng)中起到凝聚合作的作用。從上述以及更為廣泛的事例來(lái)看，就像馬克斯·韋伯提出的，“常常是理念（ideas）所創(chuàng)造出的‘世界影像（world images）——如同鐵路岔道上的扳道工一樣——決定著行動(dòng)在利益動(dòng)力的推動(dòng)下運(yùn)行的軌道”。顯然，作為集體行動(dòng)中理念的提出者、倡議者或引領(lǐng)者，相關(guān)國(guó)家將有機(jī)會(huì)更為有效地發(fā)揮影響力;尤其是在存在著多種選擇或存在著多種觀念的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，誰(shuí)的觀念占據(jù)主流地位，誰(shuí)就在事實(shí)上像“扳道工”一樣決定著行動(dòng)的方向。

例如，在發(fā)展領(lǐng)域，IMF“界定和重新界定其貸款的條件限制，并且在這個(gè)過(guò)程中為其成員國(guó)界定（和重新界定）什么是健康的經(jīng)濟(jì)”。值得注意的是，IMF的上述有關(guān)行動(dòng)，其深層動(dòng)力來(lái)自以自由市場(chǎng)為特征的發(fā)展理念。這些理念秉承了亞當(dāng)·斯密自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)思想，延續(xù)了20世紀(jì)80年代英國(guó)撒切爾政府和美國(guó)里根政府的經(jīng)濟(jì)主張，與西方自由主義傳統(tǒng)一脈相承。相關(guān)研究進(jìn)一步顯示出，IMF的工作人員在草擬貸款項(xiàng)目方案、調(diào)研貸款申請(qǐng)國(guó)遵從的能力和意愿等具體事務(wù)中發(fā)揮明顯的作用。這些工作人員的職業(yè)培訓(xùn)（或教育背景）主要與英、美國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門密切相關(guān)，他們做出評(píng)估與判斷的核心依據(jù)是所謂“市場(chǎng)的理性和效率”，他們傾向于與其持有相同或近似理念的合作伙伴（申請(qǐng)貸款的相關(guān)國(guó)家的官員）進(jìn)行政策對(duì)話，并愿意給予后者以更多的優(yōu)惠。?而所涉優(yōu)惠待遇（preferential treatment）包括以下方面的權(quán)衡：貸款相對(duì)數(shù)額（relative size of loans）的大小，貸款綁定條款數(shù)量（number of binding conditions）的多少，以及是否建議減輕或免除借貸國(guó)不遵從（noncompliance）行為的相關(guān)責(zé)任。

理念代表人們對(duì)事實(shí)、因果關(guān)系和公正等的看法，并通常借助一套話語(yǔ)體系表達(dá)出來(lái)。在國(guó)際互動(dòng)的貿(mào)易、發(fā)展、環(huán)境、人權(quán)、安全等不同領(lǐng)域，相關(guān)理念不僅幫助界定集體行動(dòng)的目標(biāo)指向，而且塑造集體行動(dòng)的具體進(jìn)程，并對(duì)結(jié)果產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，在國(guó)際制度框架下的互動(dòng)進(jìn)程中，有關(guān)國(guó)家要想更為有效地?cái)U(kuò)大自身的話語(yǔ)權(quán)和發(fā)揮影響力，就需要成為話語(yǔ)體系的構(gòu)建者、偏好結(jié)構(gòu)的塑造者尤其是共享理念的倡導(dǎo)者。如果某個(gè)國(guó)家所倡導(dǎo)的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序等具有吸引力，那么，在贏得合作的談判進(jìn)程中將不需要過(guò)多地行使代價(jià)高昂的強(qiáng)制性權(quán)力或者硬權(quán)力。如果某個(gè)國(guó)家所倡導(dǎo)的理念被廣泛接受，成為制度框架下的主導(dǎo)性理念，那么，對(duì)于擁有共享理念的其他行為體而言，所謂的“權(quán)力關(guān)系”，即“A讓B去做一些B原本不會(huì)做的事情”，就不一定是或不需要是違反自身偏好或利益的現(xiàn)象。換句話說(shuō)，“通過(guò)塑造他者的認(rèn)知、認(rèn)識(shí)和偏好，使其接受在現(xiàn)存秩序中的角色”，你就能夠讓自己想要的結(jié)果也成為他人想要的結(jié)果。在史蒂文·盧克斯（Steven Lukes）看來(lái)，這就是權(quán)力的第三層面。

三、國(guó)家在國(guó)際組織中話語(yǔ)權(quán)的來(lái)源

在當(dāng)代世界，無(wú)論是大國(guó)還是小國(guó)，大多數(shù)國(guó)家行為體已經(jīng)是國(guó)際組織的積極參與者;然而，正如上文分析的，在制度設(shè)計(jì)、議程設(shè)置以及理念導(dǎo)向等不同層面，有關(guān)各方在國(guó)際組織中的角色和地位、權(quán)力和影響力存在著事實(shí)上的差別。這些差別顯示出國(guó)際社會(huì)中一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家行為體制度性話語(yǔ)權(quán)的大小，同時(shí)提供了國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和目標(biāo)。值得注意的是，國(guó)家行為體在國(guó)際組織中的影響力和話語(yǔ)權(quán)并非一成不變，而有關(guān)的變化也在相當(dāng)大程度上影響其能否實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)。

為了理解上述復(fù)雜的國(guó)際制度現(xiàn)象，我們必須進(jìn)一步探討國(guó)家行為體制度性話語(yǔ)權(quán)的來(lái)源。這一問(wèn)題可能有多種答案，畢竟任何事物或現(xiàn)象往往是多種因素共同作用的結(jié)果。要回答這一問(wèn)題，需要思考國(guó)際社會(huì)中國(guó)家特性的主要方面，如國(guó)家所擁有的資源，將潛在的資源轉(zhuǎn)換為實(shí)現(xiàn)外交目的的手段或能力，以及影響國(guó)家運(yùn)用這些資源和實(shí)力的傾向或偏好的要素。

（一）國(guó)家實(shí)力因素

國(guó)家實(shí)力因素實(shí)際上指向基于物質(zhì)資源的國(guó)家之間相對(duì)實(shí)力變化在制度性話語(yǔ)權(quán)分配進(jìn)程中所產(chǎn)生的影響。這一影響在某一特定歷史時(shí)刻、譬如當(dāng)下的“權(quán)力轉(zhuǎn)移”進(jìn)程中往往尤為突出。

第一，基于物質(zhì)資源的國(guó)家相對(duì)實(shí)力。從較為廣泛的國(guó)際制度現(xiàn)象來(lái)看，一方可支配資源的多少、市場(chǎng)規(guī)模的大小等實(shí)力因素（actual capabilities）通常在多邊制度框架下的談判進(jìn)程中發(fā)揮作用，即“享有更大權(quán)力的國(guó)家可以擁有更為廣闊的行動(dòng)余地”，從而不僅塑造了制度設(shè)計(jì)，也在相當(dāng)大程度上影響著議程設(shè)置。

20世紀(jì)80年代中期，在歐共體框架下的地區(qū)一體化進(jìn)程中，各成員方在內(nèi)部市場(chǎng)的管理方面存在實(shí)質(zhì)性的偏好上的差異。比如，英國(guó)撒切爾保守政府偏愛在歐共體構(gòu)建起自由放任主義貿(mào)易機(jī)制，而法國(guó)和德國(guó)則與英國(guó)的立場(chǎng)截然不同。為了統(tǒng)一市場(chǎng)的順利建成，各方在談判的基礎(chǔ)上達(dá)成《單一歐洲法案》（Single European Act），對(duì)決策機(jī)制進(jìn)行改革和重新設(shè)計(jì)，實(shí)行“有效多數(shù)表決制”（a qualified majority rule），不再堅(jiān)持過(guò)去的全體一致通過(guò)（即國(guó)家否決）原則。改革后的制度設(shè)計(jì)滿足了法國(guó)和德國(guó)最核心的考慮，這兩個(gè)國(guó)家及與其立場(chǎng)接近的比利時(shí)、盧森堡、荷蘭等三國(guó)的反對(duì)足以否決它們不贊同的議題;而英國(guó)（即使在丹麥的支持下）并不能阻止制定對(duì)干預(yù)主義進(jìn)行改革的法令。如何解釋這一結(jié)果？歐共體各成員之間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異，以及在此基礎(chǔ)上形成的非對(duì)稱的貿(mào)易相互依賴，在很大程度上決定了當(dāng)時(shí)歐共體的框架下制度性話語(yǔ)權(quán)的分配。正如相關(guān)研究指出的，德國(guó)和法國(guó)的經(jīng)濟(jì)力量是非常重要的，是歐共體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，并且在歐洲出口市場(chǎng)上占據(jù)主導(dǎo)地位;由于經(jīng)濟(jì)上的必要性，希望與法國(guó)和德國(guó)開展貿(mào)易的國(guó)家不可避免要被被迫遵循這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)所制定的規(guī)則。

第二，某一特定歷史時(shí)刻的國(guó)家相對(duì)實(shí)力。作為一種國(guó)際政治現(xiàn)象，國(guó)際組織往往產(chǎn)生于人類歷史上的某一重大時(shí)刻，如國(guó)際聯(lián)盟和聯(lián)合國(guó)出現(xiàn)于戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。在這些轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，國(guó)家間的相對(duì)實(shí)力顯示出深刻的變化，而國(guó)際組織事實(shí)上承載了一部分國(guó)家在制度設(shè)計(jì)、議程設(shè)置以及行動(dòng)理念上的偏好。例如，在二戰(zhàn)后重建國(guó)際體系的重大時(shí)刻，美國(guó)具備其他國(guó)家難以匹敵的綜合實(shí)力，有機(jī)會(huì)和物質(zhì)條件去引領(lǐng)和構(gòu)建諸如北約（NATO）、GATT、IMF等一系列涵蓋不同領(lǐng)域的制度框架，并在其中持續(xù)享有主導(dǎo)性的話語(yǔ)權(quán)。就此而言，制度性話語(yǔ)權(quán)可以是歷史的延續(xù)。而在根源上，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是某種關(guān)系中的優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)造國(guó)際體系的特定時(shí)刻。正如相關(guān)研究指出的，當(dāng)國(guó)際秩序的規(guī)則、制度和規(guī)范存在爭(zhēng)議時(shí)，關(guān)系性權(quán)力對(duì)于創(chuàng)造結(jié)構(gòu)性權(quán)力所依賴的結(jié)構(gòu)則至關(guān)重要;這種時(shí)刻不會(huì)頻繁出現(xiàn)，創(chuàng)造結(jié)構(gòu)性權(quán)力的機(jī)會(huì)并不常有;而在這些時(shí)機(jī)之外，改變現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的努力被證明是非常難以成功的。

第三，權(quán)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程中的國(guó)家相對(duì)實(shí)力。針對(duì)當(dāng)前世界正在經(jīng)歷的一場(chǎng)權(quán)力轉(zhuǎn)移，有學(xué)者認(rèn)為，在核武器時(shí)代，大國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性更小，因此，權(quán)力轉(zhuǎn)移成為一個(gè)新舊秩序轉(zhuǎn)換的戲劇性時(shí)刻，不存在“從零開始”的地緣政治機(jī)會(huì)（也將不會(huì)存在）。?這樣，所謂權(quán)力轉(zhuǎn)移時(shí)刻（意指改變或顛覆國(guó)際體系的霸權(quán)戰(zhàn)爭(zhēng)）就不會(huì)是人們所期待的。當(dāng)然，在某一特定問(wèn)題領(lǐng)域，對(duì)于作為參與方的各國(guó)家行為體之間實(shí)力對(duì)比的變化，以國(guó)際組織和機(jī)制等為代表的國(guó)際制度體系需要在一定條件下予以包容性回應(yīng)。正如我們所看到的，在2008年的全球金融危機(jī)之后，二十國(guó)集團(tuán)（G20）由一個(gè)西方七國(guó)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議倡議的財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，部分取代西方七國(guó)集團(tuán)（G7）的作用，成為一個(gè)至關(guān)重要的全球經(jīng)濟(jì)治理論壇。由此，全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)更多地轉(zhuǎn)向新興國(guó)家。又如下例所示，伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日益提升，中國(guó)和其他新興國(guó)家擁有越來(lái)越多的機(jī)會(huì)塑造相關(guān)國(guó)際組織中的規(guī)則和議程，推進(jìn)相應(yīng)的制度性話語(yǔ)權(quán)的再分配。

作為履行其核心職責(zé)的一項(xiàng)重要活動(dòng)和議程，IMF通過(guò)一種稱作監(jiān)督（surveillance）的正式系統(tǒng)，對(duì)成員國(guó)政策以及各國(guó)、地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展進(jìn)行檢查，以維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行、防止國(guó)際貨幣體系發(fā)生危機(jī)。于是，“監(jiān)督的主要對(duì)象是誰(shuí)、審查哪一些政策領(lǐng)域”顯然代表了基金組織框架下議程設(shè)置的關(guān)鍵部分。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)和其他少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家憑借其擁有的大量投票權(quán)主導(dǎo)了IMF的監(jiān)督議程，發(fā)展中國(guó)家及其匯率政策常常成為IMF審查和批評(píng)的主要指向。這種明顯帶有歧視性的議程設(shè)置引起包括中國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家的不滿。2007年6月15日，IMF通過(guò)《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》（Decision on Bilateral Surveillance over Members Policies）后，中國(guó)方面對(duì)此明確表示，該“決定”未能充分反映發(fā)展中國(guó)家的意見，IMF應(yīng)切實(shí)實(shí)施公平的監(jiān)督。?中方的合理訴求在議程設(shè)置談判進(jìn)程中一度得不到美國(guó)等國(guó)的積極回應(yīng)。然而，2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，IMF各成員方經(jīng)濟(jì)和金融相對(duì)實(shí)力的明顯變化，尤其是中國(guó)在維持全球金融體系的基本穩(wěn)定、保障基金組織有效運(yùn)作中發(fā)揮著不可替代的作用，日益支撐起中方在IMF監(jiān)督議程設(shè)置中的應(yīng)有話語(yǔ)權(quán)。因此，IMF在實(shí)施監(jiān)督問(wèn)題上的議程得以重新設(shè)置，即該組織履行監(jiān)督職責(zé)將采取“一體化”安排，除了會(huì)員國(guó)的匯率政策，其貨幣、財(cái)政和金融政策也將同時(shí)納入審查范圍;而審查的對(duì)象不只是發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也成為監(jiān)督的目標(biāo)。

（二）多邊外交能力建設(shè)

上述分析顯示國(guó)際制度領(lǐng)域一個(gè)重要的因果機(jī)制，即實(shí)力的分配及其變化常常影響有關(guān)各方在國(guó)際組織中制度性話語(yǔ)權(quán)的大小;但難以否認(rèn)的是，單純的實(shí)力因素并非直接起作用，相對(duì)實(shí)力的變化也未必能夠?qū)崿F(xiàn)話語(yǔ)權(quán)的再分配。相關(guān)研究指出，在聯(lián)合國(guó)政治的現(xiàn)實(shí)中，一些國(guó)家的應(yīng)得話語(yǔ)權(quán)可能大于實(shí)際得到的話語(yǔ)權(quán)，而另一些國(guó)家的應(yīng)得話語(yǔ)權(quán)可能小于實(shí)際得到的話語(yǔ)權(quán)。?因此，在各種不同的制度框架下的互動(dòng)進(jìn)程中，尤其值得思考的是，國(guó)家能力建設(shè)尤其是多邊外交能力建設(shè)在制度性話語(yǔ)權(quán)的產(chǎn)生與分配機(jī)制中的關(guān)鍵作用。所謂國(guó)家能力建設(shè)，一般指向“國(guó)家（中央政府）將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”，通常包括汲取與使用財(cái)政和其他社會(huì)資源的能力、調(diào)控能力、合法性能力、強(qiáng)制能力等。在多邊外交舞臺(tái)上，國(guó)家能力突出表現(xiàn)為國(guó)家行為體進(jìn)行制度談判（institutional bargaining）?的策略和能力，有關(guān)國(guó)家在國(guó)際組織中的角色定位以及相應(yīng)的角色實(shí)踐。

第一，制度談判能力。國(guó)際制度框架下的合作顯然不是一個(gè)自然而然的結(jié)果，通往“帕累托最優(yōu)”的路徑注定是談判磋商的征程。從這個(gè)意義上說(shuō)，談判權(quán)充斥于國(guó)際組織從產(chǎn)生到消亡的全過(guò)程。對(duì)于國(guó)家行為體而言，談判權(quán)有賴于在尋求共識(shí)的過(guò)程中進(jìn)行多方博弈、討價(jià)還價(jià)的策略與技巧，尤其是善于把擁有的優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)化為談判籌碼?？陀^來(lái)看，作為擁有領(lǐng)導(dǎo)能力的談判方，其在談判進(jìn)程中既要目標(biāo)明確、立場(chǎng)堅(jiān)定，又要因勢(shì)利導(dǎo)，能夠在全球（如“南南合作”）或者地區(qū)范圍內(nèi)吸引和動(dòng)員相關(guān)議題的支持者和追隨者，以促進(jìn)為實(shí)現(xiàn)某一特定的共同目標(biāo)而采取集體行動(dòng)。

在“多哈回合”多邊自由貿(mào)易談判進(jìn)程中，以巴西、印度等為代表的新興經(jīng)濟(jì)體不斷為自身爭(zhēng)取到在貿(mào)易規(guī)則制定和議程設(shè)置領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。這不僅是因?yàn)樾屡d經(jīng)濟(jì)體和廣大發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易實(shí)力的提升，更是得益于這些經(jīng)濟(jì)體多邊外交談判能力和策略的保障。首先，盡管彼此在狹隘的貿(mào)易利益基礎(chǔ)上并非“天然盟友”，但基于對(duì)霸權(quán)力量及其威脅的共同認(rèn)知，印度、巴西和中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體形成了良好的競(jìng)合關(guān)系，各方能夠從過(guò)往的經(jīng)歷中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，各自能夠做出不同程度的犧牲，從而成功化解來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家分而治之的圖謀，在貿(mào)易談判和反霸權(quán)斗爭(zhēng)進(jìn)程中成為發(fā)展中國(guó)家共同戰(zhàn)略利益的代表。其次，就談判策略而言，印度和巴西在“多哈回合”談判中采取了更加積極甚至激進(jìn)的斗爭(zhēng)方式，主動(dòng)地參與和領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)貿(mào)易談判議程設(shè)定、建立和維持政治聯(lián)盟（比如G20-T、G33），并在談判過(guò)程中能夠提供技術(shù)和專家支持等，使得兩國(guó)在世貿(mào)組織內(nèi)獲得的影響力超越了單純經(jīng)濟(jì)實(shí)力所能決定的范疇。

應(yīng)該看到，多邊外交舞臺(tái)上的談判是由具體的外交或涉外事務(wù)工作人員來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施的，這包括國(guó)際組織中的工作人員以及各成員方派出的政府官員或工作人員。就其影響談判過(guò)程和結(jié)果的能力而言，相關(guān)人士必須在多邊場(chǎng)合擁有一定的政治資本，而累積可利用的政治資本則需要不斷地致力于提升外交技巧、拓展人脈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及贏得被信任和尊重的聲譽(yù)。?從更為宏觀的人員配置現(xiàn)象來(lái)看，在國(guó)際機(jī)構(gòu)中的高級(jí)職位一直是各國(guó)政府的激烈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，各國(guó)政府都希望本國(guó)國(guó)民擔(dān)任公職。而一旦擔(dān)任某些職位，相關(guān)官員的行為符合其所在國(guó)的利益。與此同時(shí)，那些更有能力影響國(guó)際組織的國(guó)家，也更為成功地使其國(guó)民占據(jù)高級(jí)職位。這是國(guó)家權(quán)力的重要方面。?可以認(rèn)為，國(guó)際組織中的人員配置以及談判人員的素質(zhì)，尤其在于是否擁有足夠數(shù)量的受過(guò)正規(guī)培訓(xùn)并掌握相關(guān)知識(shí)和技能的人才，都與一個(gè)國(guó)家在多邊外交中的談判權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)力密切相關(guān)。因此，這是國(guó)家能力建設(shè)的重要方面。

第二，國(guó)家角色定位。毫無(wú)疑問(wèn)，多邊外交能力建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的和持續(xù)的系統(tǒng)工程，并非一朝一夕之功。從這個(gè)意義上說(shuō)，多邊外交能力建設(shè)的一個(gè)重要取向是明確和秉持其在國(guó)際組織以及更為廣泛的國(guó)際制度體系中的角色定位。在當(dāng)代世界，國(guó)際社會(huì)面臨的超越國(guó)家邊界的問(wèn)題和挑戰(zhàn)越來(lái)越多，國(guó)際組織倡導(dǎo)多邊主義、制定國(guó)際規(guī)則、提出全球問(wèn)題的解決方案，在全球治理進(jìn)程中發(fā)揮著不可替代的作用。與此同時(shí)，伴隨著國(guó)家之間互動(dòng)關(guān)系的制度化日益廣泛和深入，國(guó)際組織承載著國(guó)際秩序的維系、發(fā)展、變革和調(diào)整。從歷史和時(shí)代發(fā)展的客觀趨勢(shì)來(lái)看，國(guó)家行為體理應(yīng)積極地融入國(guó)際制度和全球治理體系，并成為國(guó)際組織和多邊機(jī)制的參與者、塑造者和建設(shè)者。這無(wú)疑是全球化時(shí)代對(duì)于國(guó)家角色的客觀要求，事實(shí)上也為有關(guān)國(guó)家保持和提升其在全球體系中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力開辟通道。國(guó)家行為體基于利害關(guān)系的理性考量，可以從多邊主義、雙邊主義甚至是單邊主義等各種互動(dòng)形式中作出判斷，以選擇于己有利的互動(dòng)關(guān)系的基本模式。因此，“期望國(guó)家行為遵守純粹的多邊主義是不現(xiàn)實(shí)的，國(guó)家不會(huì)背離其利益而行事;而只有在多邊主義能夠?qū)崿F(xiàn)它們的目的時(shí)（無(wú)論那些目的是什么），它才會(huì)轉(zhuǎn)而尋求多邊主義?！?然而，所謂“（特定）國(guó)家優(yōu)先”的角色定位，可能受到國(guó)內(nèi)政治因素的干擾，也可能基于國(guó)內(nèi)政治成本的考量，無(wú)法保持其明確、連貫和可持續(xù)的國(guó)家角色，最終將會(huì)削弱和損害其在國(guó)際社會(huì)中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力和影響力。

國(guó)家角色實(shí)踐總是圍繞著其在國(guó)際組織中的角色定位和再定位而變化，是角色定位進(jìn)程的直接產(chǎn)物。通過(guò)界定自我角色，國(guó)家設(shè)定了相應(yīng)的利益目標(biāo)，并據(jù)此明確自己相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。這些權(quán)利、義務(wù)和利益目標(biāo)是多邊外交政策形成的基本依據(jù)，也是國(guó)家外交行為的基本指針。對(duì)于國(guó)家行為體而言，角色實(shí)踐的主動(dòng)性，要求其以明確、清晰的利益和目標(biāo)為前提，以自身實(shí)力、影響力以及國(guó)際規(guī)范為依托，在國(guó)際制度框架下的互動(dòng)進(jìn)程中善于發(fā)揮引領(lǐng)作用，推動(dòng)有關(guān)各方之間的談判達(dá)成一致并最終形成制度，從而為國(guó)際社會(huì)有效地提供公共產(chǎn)品;角色實(shí)踐的主動(dòng)性，同時(shí)要求國(guó)家行為體不斷超越對(duì)其狹隘的短期利益的訴求，而是立足于“大戰(zhàn)略”層面的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、適當(dāng)兼顧。這種做法旨在以明確、連貫和可持續(xù)的行為方式推動(dòng)國(guó)際制度和秩序的構(gòu)建，從而創(chuàng)設(shè)時(shí)空條件以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo);角色實(shí)踐的主動(dòng)性，還需要國(guó)家行為體不斷提升自我角色在身份、地位、責(zé)任、貢獻(xiàn)等方面的定位為他者所接受的程度，妥善應(yīng)對(duì)互動(dòng)進(jìn)程中可能出現(xiàn)的、自我與他者之間的角色沖突。概而言之，國(guó)家行為體應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，放眼未來(lái)，保持角色定位的客觀性和角色實(shí)踐的主動(dòng)性，在此基礎(chǔ)上始終成為制度框架的構(gòu)建者、議程的設(shè)置者、理念的倡導(dǎo)者。這是國(guó)家能力建設(shè)的立足點(diǎn)和著眼點(diǎn)，是國(guó)家行為體在國(guó)際社會(huì)中制度性話語(yǔ)權(quán)的不竭源泉。

四、中國(guó)與國(guó)際組織中的話語(yǔ)權(quán)

權(quán)力在國(guó)際關(guān)系中一直具有指向意義，然而對(duì)于這一概念及其所涵蓋的政治現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)不能局限于關(guān)系性層面，結(jié)構(gòu)性權(quán)力顯示出權(quán)力在其來(lái)源和表現(xiàn)形式上的間接性和制度性。在當(dāng)代國(guó)際政治的現(xiàn)實(shí)中，國(guó)際組織成為結(jié)構(gòu)性權(quán)力的支撐平臺(tái)或承載者。對(duì)于國(guó)家行為體而言，這種形式的權(quán)力具體表現(xiàn)為制度性話語(yǔ)權(quán)，在國(guó)際組織中彰顯于制度設(shè)計(jì)、議程設(shè)置以及理念導(dǎo)向等三個(gè)領(lǐng)域。

以制度性話語(yǔ)權(quán)為代表的結(jié)構(gòu)性權(quán)力及其分布為理解當(dāng)代國(guó)際秩序演進(jìn)以及“權(quán)力轉(zhuǎn)移”的未來(lái)圖景提供了新的思路，彌補(bǔ)了僅從關(guān)系性權(quán)力層面認(rèn)識(shí)問(wèn)題的局限。首先，正如有關(guān)研究所指出的，“美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的自由主義霸權(quán)秩序”（至少）必須適應(yīng)不那么受制于美國(guó)的權(quán)力和意圖的新多邊主義;而世界秩序的建立和管理（將會(huì)）更為多樣化和去中心化，守成大國(guó)和新興大國(guó)、其他國(guó)家、全球和地區(qū)實(shí)體以及跨國(guó)非國(guó)家行為體都會(huì)參與其中。?其次，在討論美國(guó)霸權(quán)衰落或者“自由主義霸權(quán)秩序”走向終結(jié)時(shí)，美國(guó)與國(guó)際組織和多邊機(jī)制的關(guān)系、美國(guó)國(guó)際制度行為等顯然需要進(jìn)入研究者的思考范圍。進(jìn)一步來(lái)看，美國(guó)特朗普政府的“單邊主義”以及“退群”行為，事實(shí)上絕無(wú)助于美國(guó)在國(guó)際社會(huì)中長(zhǎng)期占據(jù)的、處于主導(dǎo)地位的結(jié)構(gòu)性權(quán)力，而當(dāng)下的拜登政府似乎是“卷土重來(lái)”。

理解國(guó)際組織中的權(quán)力分布及其來(lái)源，需要研究者思考不同理論觀點(diǎn)中圍繞權(quán)力問(wèn)題的因果關(guān)系要素間的互動(dòng)。在此，我們需要特別明確相關(guān)研究的現(xiàn)實(shí)指向意義。以國(guó)際組織為中心的多邊外交是當(dāng)代中國(guó)外交的重要組成部分。在國(guó)家日益發(fā)展的進(jìn)程中，在與國(guó)際社會(huì)的密切互動(dòng)中，贏得結(jié)構(gòu)性權(quán)力和制度性話語(yǔ)權(quán)是中國(guó)外交的關(guān)鍵指向，參與、融入乃至構(gòu)建相關(guān)國(guó)際組織為此提供了機(jī)遇。圍繞國(guó)際組織的多邊外交政策和行為，中國(guó)需要積極布局并明確著力點(diǎn)。

第一，提升發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際組織中的話語(yǔ)權(quán)。從全球?qū)用鎭?lái)看，在世界舞臺(tái)上發(fā)揮顯著作用的全球性國(guó)際組織，大多是二戰(zhàn)后由美國(guó)等西方國(guó)家主導(dǎo)建立，顯示出以歐美大國(guó)利益和西方價(jià)值觀為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)與議程設(shè)置。由此，在諸多重要的全球性國(guó)際組織的治理實(shí)踐中，一度主要由西方發(fā)達(dá)國(guó)家影響有關(guān)國(guó)際公共政策的制定和實(shí)施。但進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際組織中的決策權(quán)和話語(yǔ)權(quán)有所改觀。中國(guó)外交需順勢(shì)而為，一方面，參與和融入現(xiàn)有的制度安排，尊重現(xiàn)行的原則、規(guī)范，通過(guò)負(fù)責(zé)任國(guó)家的身體力行，維護(hù)一個(gè)基于規(guī)則的國(guó)際秩序;另一方面，積極推動(dòng)各方對(duì)現(xiàn)有國(guó)際制度安排進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善。尤其是當(dāng)前圍繞世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革、完善全球環(huán)境治理和世界公共衛(wèi)生治理的制度體系等方面。中國(guó)應(yīng)在制度談判進(jìn)程中團(tuán)結(jié)新興國(guó)家，攜手發(fā)展中國(guó)家，致力于提升包括自身在內(nèi)的非西方國(guó)家的制度性話語(yǔ)權(quán)。

第二，作為我國(guó)整體外交布局的優(yōu)先方向，新時(shí)代的周邊外交順應(yīng)制度框架在周邊地區(qū)的邏輯延展，因勢(shì)利導(dǎo)、順勢(shì)而為，提升地區(qū)制度性話語(yǔ)權(quán)始終應(yīng)作為政策制定與實(shí)施的著力點(diǎn)。具體來(lái)看，這個(gè)著力點(diǎn)應(yīng)循三條路徑，即深入?yún)⑴c和積極構(gòu)建地區(qū)多邊制度框架、引領(lǐng)制度框架下的議程設(shè)置、倡導(dǎo)與傳播共享理念。

從APEC到“東盟+”，從上海合作組織到解決朝核問(wèn)題的“六方會(huì)談”機(jī)制，中國(guó)主動(dòng)適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化和制度框架下安全合作的發(fā)展趨勢(shì)，積極參與相關(guān)地區(qū)組織和機(jī)制，并在決策機(jī)制、議程設(shè)置、以及人員配置等方面擁有發(fā)言權(quán)和影響力，走出了贏得地區(qū)制度性話語(yǔ)權(quán)的第一步。從AIIB到區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面伙伴關(guān)系（RCEP），從南海行為準(zhǔn)則的談判到“一帶一路”倡議下制度框架的構(gòu)建，中國(guó)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)資源和政治意愿，主動(dòng)發(fā)起、組織和協(xié)調(diào)集體行動(dòng)，并愿意承擔(dān)額外的成本，去創(chuàng)設(shè)一系列地區(qū)性制度框架與合作機(jī)制，構(gòu)建與其他國(guó)家互動(dòng)的架構(gòu)與平臺(tái)，塑造共享的利益、目標(biāo)和規(guī)范。這必然同樣是中國(guó)贏得地區(qū)制度性話語(yǔ)權(quán)的一個(gè)重要步驟。

第三，切實(shí)增強(qiáng)多邊外交能力。需要指出的是，作為提升國(guó)家話語(yǔ)權(quán)的重要一環(huán)，中國(guó)在與國(guó)際組織的密切互動(dòng)進(jìn)程中，必須高度重視多邊外交能力建設(shè)，尤其是在多邊外交舞臺(tái)上的話語(yǔ)傳播能力、制度談判能力、人員配置能力，始終保持國(guó)家角色定位的客觀性和角色實(shí)踐的主動(dòng)性，從而將以物質(zhì)資源來(lái)衡量的潛力和實(shí)力有效轉(zhuǎn)化為以塑造其他行為體預(yù)期和行為來(lái)衡量的話語(yǔ)權(quán)和影響力。另外，從國(guó)際組織中各參與方之間互動(dòng)關(guān)系的效果來(lái)看，多邊與雙邊相向而行，方能相得益彰，即國(guó)家行為體以雙邊關(guān)系推動(dòng)多邊互動(dòng)、以多邊互動(dòng)深化雙邊關(guān)系，維護(hù)、利用和創(chuàng)造制度框架合作中的機(jī)遇，妥善應(yīng)對(duì)制度框架互動(dòng)中的困境。就此而言，中國(guó)旨在提升其在國(guó)際組織中制度性話語(yǔ)權(quán)的外交努力，不是與其他國(guó)家的“零和”博弈。當(dāng)然，制度性話語(yǔ)權(quán)不是“霸權(quán)”，也不是買來(lái)的。制度性話語(yǔ)權(quán)應(yīng)是建立在“原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”最大程度共識(shí)基礎(chǔ)上的，是以共享的利益和目標(biāo)作為基礎(chǔ)的，因而是持續(xù)、穩(wěn)定的、被承認(rèn)和接受的。這些方面應(yīng)當(dāng)為中國(guó)的多邊外交行為提供借鑒。

[責(zé)任編輯：樊文光]