胡少波

(榆林學(xué)院馬克思主義學(xué)院，陜西榆林719000)

0 引言

廣西是近年來我國甘蔗種植和蔗糖生產(chǎn)的主要地區(qū)之一。2019/20年榨季，我國廣西地區(qū)甘蔗種植面積約77.33萬hm2，糖料蔗4579萬t、產(chǎn)糖600萬t，與2018/19年榨季相比，甘蔗種植面積及單產(chǎn)均有所減少。但得益于品種改良、政策改革以及較為干旱的氣候等，產(chǎn)糖率反而創(chuàng)下新高，產(chǎn)糖率達(dá)到了13.11%，同比提高1.59%(絕對(duì)值)[1]。

2019年之前較長時(shí)間內(nèi)，廣西地區(qū)的甘蔗收購產(chǎn)業(yè)政策始終以劃區(qū)收購為主要形式，即制糖企業(yè)在劃定范圍內(nèi)的糖料蔗區(qū)內(nèi)，與蔗農(nóng)、合作社等糖料蔗生產(chǎn)主體簽訂收購合同，糖料蔗收購價(jià)格則按照省政府的定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)開展交易。在很長一段時(shí)間內(nèi)，這種產(chǎn)業(yè)政策維護(hù)了當(dāng)?shù)靥橇险崾召徶刃?，保證了廣西地區(qū)蔗糖產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展。但隨著我國蔗糖產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，關(guān)于糖料蔗劃區(qū)收購或是跨區(qū)收購等的爭議始終不斷。

自2019/20年榨季開始，廣西地區(qū)糖料蔗收購價(jià)格以市場調(diào)節(jié)價(jià)為主要依據(jù)，由蔗農(nóng)、合作社等糖料蔗供給主體與糖企自由開展訂單貿(mào)易，在合同中對(duì)糖料蔗的價(jià)格、收購范圍等內(nèi)容進(jìn)行界定[2]。這是近年來廣西地區(qū)糖料蔗劃區(qū)收購、跨區(qū)收購不斷爭論中，自治區(qū)政府為激活蔗糖產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活力所進(jìn)行的一次重大嘗試。而本文則將會(huì)通過分析產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法兼容視域下(以下簡稱“兼容視域下”)劃區(qū)收購、跨區(qū)收購等之間的差異，為廣西地區(qū)未來一段時(shí)間內(nèi)的糖料蔗收購管理提供參考。

1 兼容視域下糖料蔗劃區(qū)收購政策及其缺陷

1.1 概念

劃區(qū)收購的概念主要來自于《糖料管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)[3]。《辦法》第二章第三條中規(guī)定，糖料產(chǎn)區(qū)實(shí)行以制糖企業(yè)為核心按經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)嵭袆潊^(qū)管理。即通過明確糖料蔗產(chǎn)區(qū)管理、收購合同管理、價(jià)格管理以及其他方面管理等，大力開展訂單農(nóng)業(yè)，實(shí)行“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。《辦法》規(guī)定，糖料蔗區(qū)一旦劃定后，不得擅自改變。

1.2 產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的沖突與分歧

自2002年6月《辦法》實(shí)施以來，關(guān)于糖料蔗劃區(qū)收購產(chǎn)業(yè)政策的合理性、是否涉及行業(yè)壟斷以及是否違背產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律等方面的爭議始終不斷。根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)第五章第三十三條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力……妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通”[4]?！斗磯艛喾ā肥菄一痉蓪儆谏衔环?，《辦法》則屬于下位法，下位法不得與上位法沖突，即在部分學(xué)者看法中，《辦法》中的相關(guān)規(guī)定實(shí)際已經(jīng)涉嫌壟斷或容易造成事實(shí)上的壟斷。從政府、產(chǎn)業(yè)政策角度分析，糖料蔗開展劃區(qū)收購以促成蔗農(nóng)、合作社等糖料蔗生產(chǎn)主體與糖企之間的交易關(guān)系，能夠一定程度上維護(hù)糖料蔗收購秩序，可以很大程度上增強(qiáng)我國廣西地區(qū)糖料蔗管理，最終達(dá)到穩(wěn)定中促發(fā)展的目的。而從蔗農(nóng)及合作社等糖料蔗生產(chǎn)主體角度進(jìn)行分析，劃區(qū)收購政策約束了生產(chǎn)主體關(guān)于糖料蔗自由買賣的渴望，盡管該政策一定程度上能夠保證蔗農(nóng)、合作社等生產(chǎn)主體實(shí)現(xiàn)糖料蔗種植“旱澇保收”，但同樣會(huì)在糖料蔗價(jià)格上漲時(shí)無法實(shí)現(xiàn)“多產(chǎn)多得”，對(duì)于提升蔗農(nóng)等糖料蔗供給主體的生產(chǎn)積極性是有害的、負(fù)面的。因此，關(guān)于糖料蔗劃區(qū)收購政策合理性界定始終存在分歧。

1.3 缺陷

盡管糖料蔗劃區(qū)收購政策并不觸犯《反壟斷法》，但實(shí)際仍面臨制度供給不足、法律體系不完善等問題。

從《反壟斷法》及其他法律條文中對(duì)“行政壟斷”的有關(guān)闡述中可知，形成行政壟斷的2大要素主要包括：①政府壟斷，如煙草專賣等政府直接行使壟斷權(quán)的產(chǎn)業(yè)壟斷類型；②政府授予壟斷，即由政府將壟斷經(jīng)營權(quán)授予某一個(gè)企業(yè)形成壟斷。而從這2個(gè)關(guān)鍵要素進(jìn)行分析，廣西地區(qū)糖料蔗劃區(qū)收購政策既沒有由政府直接行使壟斷權(quán)，也沒有將糖料蔗的收購?fù)耆谟鑿V西地區(qū)的某一家企業(yè)。因此，從法理上分析，廣西地區(qū)糖料蔗劃區(qū)收購政策并沒有觸及行政壟斷。然而，未觸犯《反壟斷法》卻并不意味著該項(xiàng)政策在法理角度完全沒有缺陷。圖1所示為兼容視域下糖料蔗劃區(qū)收購政策法理視域缺陷圖。

圖1 兼容視域下糖料蔗劃區(qū)收購政策法理視域缺陷

1.3.1 制度供給方面

制度供給是指制度供給者在給定的主觀偏好、利益結(jié)構(gòu)、理性水平、制度環(huán)境、技術(shù)條件等的約束下，通過特定的程序和渠道進(jìn)行正式規(guī)則創(chuàng)新和設(shè)立的過程[5]。糖料蔗劃區(qū)收購政策主要面臨的政策供給方面問題有：

⑴價(jià)格調(diào)控機(jī)制不完善。食糖價(jià)格影響因素包含了白糖自身價(jià)值、糖料蔗種植面積、季節(jié)及氣候因素、進(jìn)出口量、庫存以及政府政策等，具備較為頻繁的波動(dòng)性特征。政府的價(jià)格調(diào)控機(jī)制往往容易表現(xiàn)為價(jià)格調(diào)整存在滯后、收儲(chǔ)能力有限等，較難以實(shí)現(xiàn)價(jià)格調(diào)控機(jī)制與多方利益的有效融合。

⑵產(chǎn)量調(diào)控政策缺失。農(nóng)戶調(diào)整種植糖料蔗面積與國家調(diào)整糖料蔗收購價(jià)格以及提供的種植補(bǔ)貼等方面存在一定的滯后性，政府無法對(duì)糖料蔗種植農(nóng)戶的種植行為形成直接干預(yù)。在無法充分保證糖料蔗供給量的條件下，我國只能以食糖進(jìn)口或進(jìn)行倉儲(chǔ)儲(chǔ)備等形式保障國內(nèi)食糖供給，無形中弱化了國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

⑶保護(hù)政策收益有限。我國是食糖進(jìn)口大國，國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展、蔗農(nóng)種植糖料蔗積極性受國際糖價(jià)、其他水果類農(nóng)作物影響極為顯著，為此我國不得不持續(xù)對(duì)現(xiàn)有的糖料蔗種植農(nóng)戶展開良種補(bǔ)貼等。2020～2022年期間廣西全區(qū)將給予所有新植良種5250元/hm2的良種補(bǔ)貼，對(duì)于開展機(jī)械砍收的糖料蔗種植戶將給予3510元/hm2補(bǔ)貼。然而，盡管近些年我國各級(jí)政府及糖企堅(jiān)持嘗試多種手段用于保障或提升蔗農(nóng)收入，但收益始終有限。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測(cè)，2020/21年榨季我國廣西地區(qū)糖料蔗種植面積提升幅度僅約1%～2%，對(duì)應(yīng)約0.67萬～1.33萬hm2[1]；同榨季農(nóng)民糖料蔗種植收益僅為4500～10500元/hm2，而柑橘、香蕉、芒果等高收益農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)作物收益分別達(dá)到了45000、75000以及150000元/hm2，糖料蔗綜合收益與高收益農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)作物相比差距巨大，即使開展良種補(bǔ)貼政策也無法與該類經(jīng)濟(jì)作物收益相比。

1.3.2 法律體系方面

2007年3月，來自我國產(chǎn)糖主產(chǎn)區(qū)的30多位人大代表在兩會(huì)期間提出了關(guān)于制定《中華人民共和國糖業(yè)法》的議案[6]，認(rèn)為當(dāng)時(shí)實(shí)施的《糖料管理暫行辦法》已經(jīng)無法適應(yīng)食糖生產(chǎn)、管理以及發(fā)展情況。然而，時(shí)至今日我國糖業(yè)法仍然缺位。糖料蔗的收購秩序在這種長期缺乏科學(xué)、合理的糖業(yè)法律體系條件下經(jīng)常表現(xiàn)為混亂、波動(dòng)性大等特征，食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展也因此受到一定影響。盡管近些年廣西等地執(zhí)法人員始終不斷堅(jiān)持在榨季期間拆除個(gè)人非法地磅以及打擊無證經(jīng)營運(yùn)輸原料蔗等違法行為，但跨區(qū)收購、私人收購原料蔗的現(xiàn)象依然屢禁不止，這與蔗糖產(chǎn)業(yè)缺乏必須的法律體系和法律依據(jù)有直接關(guān)系。從約束力而言，這種缺乏完善法律體系，僅依賴某些“辦法”開展原料蔗收購管理的形式往往僅能約束某些糖企，對(duì)于蔗農(nóng)等生產(chǎn)主體而言所起到的作用極為有限。

1.3.3 政策執(zhí)行方面

為嚴(yán)控嚴(yán)防糖料蔗跨區(qū)收購，廣西多地持續(xù)不斷進(jìn)行糖料蔗收購管控。以南寧市邕寧區(qū)為例，據(jù)廣西新聞網(wǎng)報(bào)道，2021年1月18日南寧市邕寧區(qū)開展依法強(qiáng)制取締非法設(shè)置收購原料蔗地磅行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊非法設(shè)置收購原料蔗地磅、無證經(jīng)營運(yùn)輸原料蔗等違法行為[7]。這是該地區(qū)本榨季第2次開展打擊跨區(qū)、非法收購原料蔗的行為。據(jù)該地區(qū)有關(guān)人員介紹，單次行動(dòng)共需出動(dòng)人員150人次、執(zhí)法機(jī)械2臺(tái)，所涉及的政府部門數(shù)6～11個(gè)不等。盡管這一行為有效遏制了跨區(qū)收購原料蔗以及私設(shè)地磅等行為，但其中耗費(fèi)的人力、物力過高，執(zhí)法成本明顯過大。同時(shí)，這種純依靠人工排查的政策執(zhí)行方式，也根本無法完全杜絕糖料蔗跨區(qū)收購。據(jù)來賓市興賓區(qū)糖業(yè)發(fā)展局公開的《糖業(yè)發(fā)展局2020年上半年工作總結(jié)和下半年工作計(jì)劃》顯示，該區(qū)2019/20年榨季盡管投入了大量的人力、物力用以加強(qiáng)榨季管理，但仍然無法有效遏制糖料蔗外流[8]。該文中對(duì)造成這一現(xiàn)象的原因進(jìn)行了總結(jié)，主要原因在于：部分地區(qū)原料蔗不足導(dǎo)致跨區(qū)抬價(jià)搶購；蔗區(qū)周邊交界線長，甘蔗外流現(xiàn)象管控難度過大；開展蔗區(qū)管理無法可依，管理難度大等。

可見，一方面糖料蔗產(chǎn)量分布不均勻、供需關(guān)系不平衡等問題造成了糖料蔗自身價(jià)格實(shí)際上的差異，導(dǎo)致了蔗農(nóng)、糖企從經(jīng)濟(jì)利益角度考慮不得不開展跨區(qū)收購；而另一方面蔗區(qū)管理無法可依、政策執(zhí)行難度大等問題又進(jìn)一步加劇了糖料蔗劃區(qū)收購的難度。

2 兼容視域下糖料蔗跨區(qū)收購政策優(yōu)勢(shì)及可信性分析

2.1 無法放開跨區(qū)收購的原因

糖料蔗跨區(qū)收購以往總是以負(fù)面角色出現(xiàn)，也多是政府部門嚴(yán)厲打擊的糖料蔗收購行為。從政府的視域考慮，食糖是重要的農(nóng)產(chǎn)品，李克強(qiáng)總理在第十三屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議廣西壯族自治區(qū)代表團(tuán)全體會(huì)議中指出：“蔗糖是食品加工行業(yè)中不可替代的重要原料……蔗糖生產(chǎn)看似小，但事關(guān)國家發(fā)展大局，與老百姓的實(shí)際生活息息相關(guān)”[9]。由于我國食糖生產(chǎn)成本不占優(yōu)勢(shì)，國內(nèi)糖價(jià)與國際食糖價(jià)格差始終維持在2500～2800元/t左右，盡管在配額外進(jìn)口糖加上保護(hù)性關(guān)稅以后，能夠保證國內(nèi)現(xiàn)貨價(jià)低于進(jìn)口糖價(jià)，但我國食糖產(chǎn)業(yè)仍然不具備足夠的市場影響力，仍然極為依賴政府部門的各項(xiàng)政策如關(guān)稅政策、補(bǔ)貼政策等才能保證盈利[10]。在這一前提下，政府部門希望通過宏觀手段把控和維護(hù)糖料蔗生產(chǎn)、流通秩序，因此始終未能完全放開糖料蔗跨區(qū)收購。然而，隨著《廣西自治區(qū)人民政府關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快糖業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》的推出，“蔗區(qū)、蔗價(jià)”的雙放開已初步實(shí)現(xiàn)，廣西地區(qū)糖料蔗開展訂單農(nóng)業(yè)也為我國其他省份順利放開糖料蔗跨區(qū)收購起到了很好的表率作用[11]。

2.2 優(yōu)勢(shì)及可行性分析

從產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法兼容視域下分析，逐步開放糖料蔗跨區(qū)收購政策從法理上更容易令蔗農(nóng)、合作社等生產(chǎn)主體以及糖企等信服，也更容易為完善糖業(yè)現(xiàn)行法律制度提供依據(jù)。

2.2.1 有助于完善糖業(yè)制度供給

造成糖業(yè)制度供給不足的根源，在于糖料蔗劃區(qū)收購政策與蔗農(nóng)、合作社等生產(chǎn)主體以及部分糖企之間的重大理念與利益沖突。逐步開放糖料蔗跨區(qū)收購，使糖料蔗的流通基于“訂單農(nóng)業(yè)”模式，符合當(dāng)前蔗農(nóng)、糖企等的基本需求，會(huì)使食糖的價(jià)格波動(dòng)更加符合市場規(guī)律，將會(huì)對(duì)政府開展食糖價(jià)格調(diào)控、制定糖料與食糖產(chǎn)量調(diào)控政策以及建設(shè)蔗農(nóng)與糖企合理利益分配制度較為有利。尤其關(guān)于糖企與蔗農(nóng)利益分配機(jī)制方面，開放跨區(qū)收購一定程度上會(huì)促使市場交易中各項(xiàng)交易標(biāo)準(zhǔn)體系的建立：蔗農(nóng)在希望得到優(yōu)質(zhì)報(bào)價(jià)的前提下，需要不斷優(yōu)化甘蔗品種以及甘蔗質(zhì)量，而糖企在面對(duì)更多的糖料蔗選擇時(shí)，能夠更加自由地選擇優(yōu)質(zhì)、低價(jià)的原料蔗。蔗農(nóng)與糖企之間的利益分配制度將會(huì)逐漸圍繞甘蔗質(zhì)量開展，使兩者之間的交易關(guān)系達(dá)到良性循環(huán)，最終不斷形成一種完善的利益分配機(jī)制。

2.2.2 有助于完善相關(guān)法律體系

表1所示為2004年以來我國各地陸續(xù)出臺(tái)的有關(guān)甘蔗制糖產(chǎn)業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)程等。

表1 我國糖料作物相關(guān)法律法規(guī)(部分)

關(guān)于糖料蔗相關(guān)法律法規(guī)多圍繞種植、測(cè)產(chǎn)驗(yàn)收、保險(xiǎn)定損等方面展開，且多以“規(guī)程”“辦法”為主，圍繞糖料管理的有關(guān)法律法規(guī)僅有《糖料管理暫行辦法》1條。在我國糖業(yè)法律體系不完善的情況下，政府部門之所以未能開展類似《中華人民共和國糖業(yè)法》等的法律體系建設(shè)，與我國當(dāng)前實(shí)行的劃區(qū)收購政策高度相關(guān)。在我國現(xiàn)行的糖料蔗收購政策制度下，糖料蔗的價(jià)格是以企業(yè)或者協(xié)會(huì)指導(dǎo)價(jià)方式確定，食糖價(jià)格則是國內(nèi)期貨和現(xiàn)貨平臺(tái)交易決定，與蔗糖實(shí)際價(jià)值及其波動(dòng)有一定關(guān)系但又不完全相關(guān)[12]。在此前提下，我國圍繞蔗糖產(chǎn)業(yè)出臺(tái)各項(xiàng)針對(duì)性法律法規(guī)的可操作空間并不大。然而，在較為開放的糖料蔗跨區(qū)收購體系下，糖料蔗的價(jià)格波動(dòng)將會(huì)與蔗農(nóng)的生產(chǎn)成本和利潤空間、糖企的承受能力、國際食糖價(jià)格等高度相關(guān)，政府部門將不得不通過出臺(tái)各項(xiàng)法律、法規(guī)用以對(duì)糖料蔗流通過程中的各主體進(jìn)行約束和指導(dǎo)，在不斷的調(diào)控和合作狀態(tài)下，逐步完善食糖產(chǎn)業(yè)法律體系。

2.2.3 有助于各項(xiàng)政策落實(shí)

糖料蔗的劃區(qū)收購政策實(shí)施以來之所以始終未能完全禁止跨區(qū)收購，其原因主要在于糖企與周邊地區(qū)糖料蔗供需不匹配。糖料蔗跨區(qū)收購，是激活蔗農(nóng)生產(chǎn)種植糖料蔗新品種、提升糖料蔗品質(zhì)的一大重要因素。蔗農(nóng)在收益提高的驅(qū)動(dòng)下將會(huì)更加熱衷于政府部門制定的增產(chǎn)計(jì)劃，進(jìn)而進(jìn)行各類型改良品種的種植[13]。開展糖料蔗跨區(qū)收購，能夠有效解決原料蔗匱乏地區(qū)糖廠在榨季面臨的原料短缺問題，以及原料蔗產(chǎn)量高的地區(qū)蔗農(nóng)面臨的原料蔗價(jià)格過低、賣不上價(jià)等問題。在這一背景下更加有利于降低蔗農(nóng)對(duì)各項(xiàng)政策的抵觸情緒，有利于各項(xiàng)政策落實(shí)。同時(shí)，在各榨季也將不再需要政府部門消耗大量人力、物力用以對(duì)跨區(qū)購蔗的管制等。

2.3 糖料蔗跨區(qū)收購將會(huì)面臨的問題

2.3.1 劣質(zhì)品種蔗種植收益下降

糖料蔗完全放開跨區(qū)收購政策將直接影響某些劣質(zhì)品種蔗種植農(nóng)戶，在完全市場化的形式下，糖企自然會(huì)選擇品質(zhì)好、出糖率高的優(yōu)質(zhì)新品種糖料蔗如桂柳05-136、桂糖42號(hào)等[14-16]。因此，短期內(nèi)部分蔗農(nóng)在糖料蔗方面的收入會(huì)一定幅度下滑。

2.3.2 增加部分糖企生產(chǎn)壓力

對(duì)于某些規(guī)模較小、利潤較低的糖企，完全開放糖料蔗收購政策將會(huì)一定程度增加企業(yè)原材料收購成本，面臨大型糖企的搶蔗大戰(zhàn)，中小型糖企的競爭性往往較低。

3 結(jié)語

在我國糖料蔗發(fā)展較為初級(jí)的階段，完全開放的狀態(tài)下蔗農(nóng)、糖企利益均受到一定影響，致使一段時(shí)間內(nèi)關(guān)于是否完全開放糖業(yè)市場的爭論逐漸較少。然而，自進(jìn)入21世紀(jì)以來，關(guān)于廣西地區(qū)糖料蔗的收購方式等爭議又開始出現(xiàn)，劃區(qū)收購政策和跨區(qū)收購政策各有利弊也各有支持者。2019/20年榨季是廣西地區(qū)開展蔗區(qū)管理和產(chǎn)業(yè)政策改革的第一個(gè)榨季。本文在此節(jié)點(diǎn)基于產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法兼容視域，對(duì)糖料蔗劃區(qū)、跨區(qū)收購的利弊情況進(jìn)行分析，是從法理視域?qū)ν晟苹蛲品F(xiàn)有劃區(qū)收購政策的一項(xiàng)嘗試。然而，本文認(rèn)為無論未來是否需要以跨區(qū)收購政策完全取代劃區(qū)收購政策，現(xiàn)有的劃區(qū)收購政策都已不再完全適合我國糖業(yè)發(fā)展需求，需要從法律、產(chǎn)業(yè)政策等多角度加以完善。