胡安琪

（安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230601）

習近平總書記在十九大報告中強調，隨著信息化、城鎮(zhèn)化、國際化快速推進，公共安全面臨著突出矛盾和問題。我國自20世紀90年代以來，開始進入公共安全事件易發(fā)、頻發(fā)和多發(fā)期。安全發(fā)展已成為現(xiàn)代城市文明的最基本指標[1]。因此，“不了解災難風險是一種失職。這場運動讓每個城市都有機會將自己視為減少災害風險的全球網(wǎng)絡的一部分，成為每個政府核心任務的一部分”[2]。安全已發(fā)展成為現(xiàn)代城市文明的最基本指標[3]。習近平總書記在2019年中央政治局第十九次集體學習時強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責[4]。

安徽省地跨長江、淮河南北，與6省接壤，與江蘇省、上海市、浙江省共同構成的長江三角洲城市群已成為國際6大世界級城市群之一。其省會合肥市是“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略雙節(jié)點城市，也是長三角城市群副中心城市和皖江城市帶核心城市。合肥市公共衛(wèi)生應急體系的構建不僅影響到安徽省總體應急體系的能力和水平，也“牽一發(fā)而動全身”，影響到其他城市乃至國家整體的應急效果。

而城市安全系統(tǒng)建設需要提升其復原能力，即安全韌性，這是可持續(xù)性發(fā)展的先決條件。因此，安全韌性作為當前公共安全科學的前沿理念，在實踐中被各個城市不斷推進。應急體系現(xiàn)代化便是基于安全韌性視域，強化面對突發(fā)事件的預防、準備、響應及快速恢復能力所做出的努力。面對可持續(xù)性和韌性的挑戰(zhàn)，管理學領域發(fā)展出新興的韌性科學，在我國仍處于初步探索階段。應對可持續(xù)性和復原力的挑戰(zhàn)，需要跨學科、綜合的可持續(xù)發(fā)展科學[5]。安全韌性城市涵蓋科技、管理、文化各領域，覆蓋事前、事中、事后應急管理全流程，強調城市對公共安全事件的抵御、吸收、適應、恢復、學習能力，被認為是城市安全發(fā)展的新范式。目前學界對于安全韌性城市的內涵尚未形成統(tǒng)一的認識，理論和應用研究還較為欠缺[6]。本文綜合運用衛(wèi)生統(tǒng)計學、公共管理學、法學等交叉學科專業(yè)知識展開研究，以期在安全韌性城市構建的視域下，為合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急體系建設提供優(yōu)化進路。

一、城市安全韌性治理理論

（一）城市安全韌性治理的內涵與外延

“韌性”的原意是指“材料在受到使其發(fā)生形變和斷裂的力時，吸收能量以抵抗折斷的能力”。韌性越好，發(fā)生脆性斷裂的可能性越小，恢復到原狀的復原力越強?！绊g性”在社會科學中可指一個系統(tǒng)在不改變其他狀態(tài)的情況下，經(jīng)受沖擊和干擾時仍可維持其本質上相同的功能、結構并得以正常運轉、重組和恢復的能力。霍林在1973年發(fā)表的一篇論文中首次在這個意義上使用了它[7]。從那以后，“韌性”一詞通過全球環(huán)境變化、政治生態(tài)學和災害研究的文獻進入了社會科學領域。

安全韌性城市是自身具有良好的安全韌性特性，能夠有效應對來自外部與內部的對其經(jīng)濟社會、技術系統(tǒng)和基礎設施的沖擊和壓力，在遭受突發(fā)事件后維持城市的基本功能、結構和系統(tǒng)，并能在災后迅速恢復、進行適應性調整、可持續(xù)發(fā)展的城市。通過對城市安全韌性概念演進過程的分析，可以看出，安全韌性城市的構建應貫穿“規(guī)劃—建設—運行”全過程，覆蓋預防準備、監(jiān)測預警、救援處置、恢復重建全流程，并注重城市學習和適應能力的提升。對于我國而言，雖然在城市減災方面業(yè)已取得巨大成就，但現(xiàn)行模式從某種程度上來說僅為簡單被動的工程學思維[6]。社會管治和民眾參與的力量尚未完全發(fā)掘調動起來。范維澄院士將公共安全科技的框架用三角形來表征，三個邊分別代表突發(fā)事件、承災載體和應急管理。基于此架構，本文提出突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性治理框架（見圖1）。

圖1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件韌性治理三角框架

（二）城市安全韌性治理的要求

1.安全韌性治理要求“一元主導、多元合作”。此為安全韌性治理的體制要求。在過去幾十年里，進入整體性治理讓人們跨越公共機構、各級政府和/或公共、私人和公民領域的界限，建設性地參與進入公共政策決策及管理的過程[8]。包括政府間合作、區(qū)域合作、公私伙伴合作等，取代了決策和執(zhí)行的對抗及管理模式。其不再是以政府為單一權威中心的科層式管理結構，而是以政府、社會、市場、公眾作為分布節(jié)點的去中心化網(wǎng)絡治理結構。習近平總書記在主持中共中央政治局集體學習時強調：“努力拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，動員全社會的力量來維護公共安全，編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，形成公共安全人人維護的良好氛圍?！盵4]政府的治理能力和應急資源是有限的，需

要社會、市場和公眾形成強有力的應急合力。如何通過整體性治理打破公共部門權力間的壁壘，確保地方政府能夠調動全部應急力量，成為當前完善城市應急體制的首要任務。

2.安全韌性治理要求在復雜多元的風險情境中實現(xiàn)動態(tài)的結構調整與功能優(yōu)化[9]。赫爾曼認為：“應急管理其實是基于決策主體意識下的情景狀態(tài)，決策的目標隨著應急管理的事態(tài)而變化。”[10]因此不論是應急立法還是應急預案的制定，均應保持動態(tài)性和開放性，基于當時、當?shù)氐奶厥馇榫皹嫿?。《突發(fā)事件應對法》第17條第4款即通過立法形式明確強調預案管理是一個持續(xù)修訂與完善的動態(tài)過程。預案的發(fā)布并非終點，編制之后還需演練、調試和調整，方能真正適應應急需求的變化。

對于應急立法來說，現(xiàn)實需要什么，應急法制便應當回應什么，是典型的動態(tài)立法、回應立法和經(jīng)驗立法，而非靜態(tài)立法、自治立法和邏輯立法。多樣化的地區(qū)形態(tài)和部門利益，導致政府不可能一刀切地實施一案三制。國家之所以賦予部分地方二次立法的權限和空間，是因為國家層面的應對法大多只規(guī)定了基本框架，諸多內容不具備直接的可操作性，需要借助于地方下位法具體的配套規(guī)定來貫徹實施。為此，地方在二次立法時應針對當?shù)靥刭|和需求作出回應，目的在于通過構建切合本地應急管理情境的規(guī)范體系，來適應不同地區(qū)的地域差異[11]。

3.安全韌性治理要求升級科學管理意識和從災害場景中的組織學習能力。突發(fā)事件的應對系統(tǒng)是一個覆蓋全過程、循環(huán)往復的閉環(huán)結構，前一階段與后一階段有機聯(lián)結，前生突發(fā)事件的末端銜接后生突發(fā)事件的起始。應急管理的全過程包括恢復階段，而每一突發(fā)事件自身的恢復階段除了救濟和重建外，還需要總結本次應急過程中的經(jīng)驗教訓、評估應急績效，為下一次突發(fā)事件的發(fā)生提供充足的決策資源和經(jīng)驗。此為提升應急治理韌性、提高災難恢復能力的長效舉措。同樣的事故教訓在跨時序的多個案例中存在，因此應不斷總結前人經(jīng)驗，切實升級從突發(fā)事件場景中試錯學習的能力。只有在高水平的組織學習中，應急管理體系的韌性水平才能得以真正提升。

二、合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件安全韌性治理的短板

（一）同質化與被動性傾向

1.應急預案層面

合肥市于2009年4月30日即出臺《流感大流行應急預案》，2013年2月4日正式印發(fā)《合肥市突發(fā)事件總體應急預案》，2017年6月27日專項印發(fā)《合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，繼而發(fā)布《合肥市突發(fā)事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》《合肥市H7N9流感應急預案》等相關預備方案，并制定《合肥市突發(fā)事件應急預案管理辦法》，下轄各縣（區(qū)）以及企事業(yè)單位亦制定相應預案。合肥市已基本形成“縱向到底，橫向到邊”較為完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案體系。但是，絕大部分預案未能“基于危險源辨識和風險評估之上”進行情景構建，導致預案可預見性的喪失。特別是企事業(yè)單位的應急預案，應努力立足于本單位特有的目標任務和實際需求展開設計，但大多只是上行下效，互相模仿，“上下一般粗，左右一般平”，呈現(xiàn)同質化狀態(tài)。實際工作中，部分地區(qū)的應急演練與預案修訂亦相互脫節(jié)，絕大多數(shù)預案自編制完成后便未曾啟動過。在基層實戰(zhàn)演練時，往往不是以實踐檢驗預案，而是按照預案去剪裁實踐。

2.應急立法層面

目前合肥市沒有針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專門立法，只能依照2003年省政府頒布的《安徽省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法》，以及安徽省人大常委會2012年發(fā)布的《安徽省突發(fā)事件應對條例》進行處理。以上兩部地方立法自頒布后便再無修改，而這十幾年間公共衛(wèi)生的風險源恰恰發(fā)生了深刻改變。例如，立法當時未考慮到大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術在應急領域的適用，也未考慮到網(wǎng)絡輿情的管理，對于信息發(fā)布和上報系統(tǒng)的建設也較為單薄，對生物安全的重視尚不足。應急管理專門機構的最新成立，使體制和機制都相應改變，而作為“兩制”保障的“法制”，卻并未隨之修改。

（二）府際之間配合的難度

1.政府與各部門之間配合的難度

2007年《突發(fā)事件應對法》確立了政府綜合協(xié)調的基本原則，一定程度上克服了部門之間互相掣肘、重復建設的弊端。但這些思想并未同步貫徹到《傳染病防治法》中，其更為強調衛(wèi)生主管部門在疫情應對中的主導地位。特別是近年來應急管理各部門及各環(huán)節(jié)的制度安排逐漸走向精細化，出現(xiàn)“條”重于“塊”的色彩，導致《突發(fā)事件應對法》的政府本位與《傳染病防治法》的部門本位發(fā)生矛盾。如何協(xié)調好政府總體與衛(wèi)生行政部門具體的關系，是實踐中的一大難題。國務院機構改革后，根據(jù)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發(fā)〈安徽省機構改革方案〉的通知》和《中共安徽省委、安徽省人民政府關于省級機構改革的實施意見》，安徽省設立新的政府組成部門——省應急管理廳，下轄16個地級市均設立相應的市級應急管理局。其中，合肥市應急管理局根據(jù)《中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)〈合肥市機構改革方案〉的通知》和《中共合肥市委、合肥市人民政府關于市級機構改革的實施意見》精神而設立。并且合肥市下轄4個區(qū)、4個縣和1個縣級市均設立相應縣級應急管理局，再次引發(fā)政府實體與新興應急管理部門之間的權力與職責分配難題。難點在于如何合理界定及處理好“府際”關系，過度強調集權或分權都不利于充分調動各方參與主體的積極性。政府的綜合協(xié)調與部門的專業(yè)應對哪一個更優(yōu)先，是應急管理中一個永恒的矛盾[12]。

2.部門與部門之間配合的難度

第一，合肥市衛(wèi)健委內設疾病預防控制處，與合肥市疾控中心的職責較難區(qū)分。目前合肥市疾控中心屬于公益性事業(yè)單位，負責對傳染病疫情信息的收集、上報、分析、調查與核實，并向合肥市衛(wèi)健委報告，但卻無權公布疫情信息，法律（1）將信息公布權賦予國家衛(wèi)健委或安徽省衛(wèi)健委。實踐中，疾病預防控制中心的網(wǎng)絡直報系統(tǒng)只起到內部參考的作用，衛(wèi)生行政部門另設一套報告系統(tǒng)來采集和發(fā)布數(shù)據(jù)，導致諸多行政資源和技術資源的無謂耗費[13]。第二，突發(fā)公共衛(wèi)生事件所引發(fā)的社會問題不僅僅局限于衛(wèi)生健康領域，還牽涉財政、城市管理、市場監(jiān)督、民政、經(jīng)濟、社保、規(guī)劃等各個領域，需要其他政府部門以及企事業(yè)單位協(xié)作應急。因此，合肥市在衛(wèi)生健康委員會與應急管理局之外，專設政府安委會辦公室，共由37個單位組合而成。這些組成單位之間可能無法形成權力互動與職責分配的良性關系，掣肘實際應急工作的效率和成果。第三，海關、檢驗檢疫部門、食藥監(jiān)管部門對各自直屬局實施垂直領導體制，無需服從屬地同級政府的指揮和領導，僅對上級主管部門直接負責。這種“兩部”分制、“條外有條”的頂層機構設計，人為增加了部門間的溝通成本和障礙。

3.跨區(qū)域之間配合的難度

當?shù)胤街髁x的思想根深蒂固，各自為政、管理分散、職能重疊的現(xiàn)象便會產生。即使達成了區(qū)域應急合作戰(zhàn)略協(xié)議，也容易因固有的體制缺陷，掣肘地區(qū)的協(xié)同響應，跨區(qū)域事件共同負責的同級地方政府之間難以真正得到協(xié)調。雖然在2020年10月12日下午，安徽會同上海、浙江、江蘇，參加長三角應急管理專題合作聯(lián)席會議，但是應急協(xié)作缺乏明晰的制度規(guī)定和具有可操作性的聯(lián)動程序[14]。雖然簽訂了《四?。ㄊ校┤烁腥綡7N9禽流感區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》《食品安全區(qū)域合作框架協(xié)議》《松材線蟲病防控和植物檢疫執(zhí)法合作框架協(xié)議》《上海江蘇浙江安徽應急管理合作協(xié)議》等公共衛(wèi)生應急框架協(xié)定，但卻沒有有效的執(zhí)行機制保障應急合作協(xié)議的履行和實施。

4.政社之間配合的難度

目前安徽省的社會與市場力量日漸壯大，截至2020年12月底，全省依法登記管理社會組織34 710個（其中，社會團體15 308個、社會服務機構19 223個、基金會179個），在參與疫情防控方面取得明顯成效。合肥市本級共投入各類社會組織獎補資金1350萬元，用于社會組織等級評估、公益創(chuàng)投、孵化園建設以及新登記、新引進社會組織補助等[15]。但在部分政府職能向市場和社會下移的過程中，由于合肥市的社會組織體系仍不夠健全，門檻設限較高，管制較多，社會組織本身的活力難以充分激發(fā)，導致政府分化出來的部分職能在當?shù)卣也坏接行У某休d體。在長三角一體化發(fā)展進程中，安徽省社會組織總體情況與江浙滬地區(qū)存在一定差距，普遍存在著“少、小、弱”現(xiàn)象，社會組織“三級梯隊”建設方面還存在著巨大發(fā)展?jié)摿15]。專門開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急救援、技術供應或物資儲備的企、事業(yè)單位較少，市場化程度較低。公眾的社會參與意識、公共安全意識和自救互救專業(yè)能力總體處于弱勢，這為政府與社會和市場的實際協(xié)同合作帶來巨大挑戰(zhàn)。

（三）科學管理意識和技術的匱乏

“科學管理”并不完全等同“科技管理”，而是強調行政機關運用科學思維去合理行使行政權。以科學化、標準化的應急手段，更為符合應急規(guī)律和事態(tài)發(fā)展的精準應急，來替代經(jīng)驗管理，從而提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的效率和效果。安徽省部分基層政府尚未認識到社會轉型期公共危機的常態(tài)化趨勢，缺乏風險防范意識，往往注重危機的被動回應，缺乏關口前移的預防眼光，不能有效組織預案的演練和前端準備工作。危機發(fā)生后，全盤性處置思維闕如，沒有科學的決策體系；危機結束后，又無法將積累的經(jīng)驗有效保留。

除了科學管理意識的匱乏，合肥市公共衛(wèi)生信息資源共享不充分，應急隊伍救援裝備和核心能力不足，應急物資儲備結構不合理等問題仍然存在。新興科技手段的短板，讓大數(shù)據(jù)收集、網(wǎng)絡信息直報、資源共享、監(jiān)測預警機制缺乏可以依附的技術載體，無法真正實現(xiàn)應急閉環(huán)機制的功效。

三、合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系韌性進路創(chuàng)制

根據(jù)安全韌性治理理論，合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性治理主要在協(xié)同性、動態(tài)化和學習力方面存在不足，需要從動態(tài)應急、協(xié)同應急、科學應急三大方面進行改革（具體如圖2所示）。

圖2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急韌性治理進路

（一）動態(tài)應急

回應型法制和預案主要通過以下三個方面來實現(xiàn)。

由上述的原理部分分析可知，通過細化所形成的骨架特征線符合中軸線的實質含義，可以看作河流的中軸。另一方面，GIS中關于矢量數(shù)據(jù)與柵數(shù)據(jù)間相互轉換的方法已相當成熟，對實現(xiàn)河網(wǎng)混合數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡拓撲化也提供了有力的保障?；诖?，本實驗軟件為ArcGIS10.2和使用C++語言制作的ArcObjects插件，本文技術全流程如下圖3所示。

1.詳實內容

常規(guī)法律往往多用概括性語句實現(xiàn)法律的普適性，但回應型法制必然要求內容詳細而具體，方能解決實際問題。國外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急立法均詳細、明確而具體，細密的法律規(guī)則可以保障突發(fā)狀態(tài)下救援的迅速開展。因此，合肥市今后在制定地方應急立法時，應致力于細化上位法規(guī)則，為應急工作提供直接可操作性的法律依據(jù)。

國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項預案雖然為合肥市各級預案的制定提供了“模板”，有利于預案體系的快速形成，但同時也帶來上行下效、千篇一律的弊端。預案層級越高，原則性的語句就越多，預案層級越低或涉及的事項越專業(yè)，內容就應越具體。合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急專項預案層級低、專業(yè)性強，因此應盡量縮減總括性、宣示性的規(guī)定，多增加應用性的指令，方能真正在現(xiàn)實應急中得到適用。

2.彈性修訂

常態(tài)法律強調穩(wěn)定性和權威性，不能朝令夕改，而應急法律的重要特點在于緊跟形勢，從一次次災害事故的處置經(jīng)驗中總結出來，非根據(jù)邏輯推導出來，因此國外應急立法修改非常頻繁，如日本《災害對策基本法》自上世紀60年代制定至今，50多年內共修改30多次[16]。合肥市公共衛(wèi)生應急立法與實際情形有諸多脫節(jié)，很多內容未能與時俱進，產生落后于時代的漏洞，應根據(jù)最新形勢及時修訂。

3.情境構建

預案編制和應急立法應建立在情景構建的基礎上，即對特定地區(qū)、事件、場景發(fā)生的可能性、發(fā)展過程及形式、可能產生的危害后果等作出盡量科學的描述[17]。具體到合肥市，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的致災因子、承災載體、重大危險源區(qū)域分布、地區(qū)脆弱性程度、救援力量儲備、城市功能布局及交通情況等要素，綜合評估、搭建公共衛(wèi)生應急的合理場景，增強對突發(fā)事件動態(tài)變化的預測能力。對于應急預案來說，情景構建的最重要方法為預案演練，通過實際有效的演習去獲取風險評估資料，模擬搭建預案場景，以檢驗預案的執(zhí)行效果和設定的缺漏之處，及時調整使之更加符合實際需要。對于應急立法來說，情景構建最重要的途徑是深入基層調查研究。認真調研、評估合肥市公共衛(wèi)生應急管理的風險要素、現(xiàn)實需求、生物安全狀況、應急資源的儲備能力、應急響應的專業(yè)技術等，確保應急法規(guī)在當?shù)貏諏嵐苡谩?/p>

（二）協(xié)同應急

1.部門協(xié)同

根據(jù)屬地原則，合肥市應急治理的第一響應人必須是地方政府——由相關部門合并組建而成的實質性政府機構，旨在協(xié)調各應急部門的利益，整合碎片化的應急力量。政府作為資源和職權的集成者，可以以最大的力量和最快的速度召集各方資源，統(tǒng)籌協(xié)調和安排各項事務，因此各職能部門作用的發(fā)揮必須以作為公共衛(wèi)生應急指揮樞紐的政府為基礎，由政府負責應急決策、資源調配、協(xié)調組織、信息發(fā)布等工作。須注意的是，雖然政府的權威性和綜合性較強，但專業(yè)性不足。為防止“外行領導內行”，應將處置專業(yè)性事項的權力適當下放給突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)應急機構，即合肥市各級衛(wèi)健委，為盡快實現(xiàn)應急目標提供專業(yè)組織保障。同時賦予地方疾控中心一定行政權力，包括信息發(fā)布權和臨時處置權，形成“強干強枝”，從而在衛(wèi)生系統(tǒng)內部實現(xiàn)公共衛(wèi)生應急管理的最優(yōu)配置。

2.區(qū)域協(xié)同

整體性治理不僅打破了傳統(tǒng)的部門主義觀念，還易于打破狹隘的地方主義，形成區(qū)域協(xié)作理念。傳統(tǒng)應急管理一直強調“屬地原則”，其目的在于更貼近危機實體，從而可以更快速地處置危機，作出反應。但在面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，僅靠當?shù)卣畣我恢黧w的應急能力往往有限，屬地原則的適用便存在局限，難以迅速響應、集中力量辦大事。應將屬地原則轉變?yōu)椤皩俚卦瓌t+協(xié)同響應機制”，加強與毗鄰地區(qū)的應急協(xié)同合作。2019年10月17日上午，四川、重慶、湖北、貴州、云南五省(市)衛(wèi)健委簽署了《長江中上游五省（市）衛(wèi)生應急聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，進一步完善區(qū)域應急聯(lián)動響應機制。合肥市應加強與應急資源更為豐富、應急體系更為完善的其他城市之間的信息互通、監(jiān)測預警協(xié)作配合、應急指揮中心互聯(lián)、應急預案聯(lián)合編制、應急力量聯(lián)訓聯(lián)演以及應急資源的合作共享，以進一步提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急能力。

3.政社協(xié)同

第一，合肥市政府應加強與各種社會團體組織的溝通和交流，如紅十字會、愛國衛(wèi)生運動委員會和各種突發(fā)公共衛(wèi)生應急志愿者協(xié)會、社會救援組織、慈善機構等，通過政府購買服務、簽訂協(xié)議等方式，實施與政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件目標相一致的管理活動。

第二，與市場力量進行互動，通過自由競爭的方式激發(fā)市場活力，利用市場優(yōu)勢，最大限度地整合共通性的公共衛(wèi)生應急資源。為了補充政府專業(yè)技術能力的短板，貴州省應急管理廳（2019年5月28日）、廣西省應急管理廳（2019年8月27日）分別與華為公司簽署有關“智慧應急”的戰(zhàn)略合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，各方將共同推進云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、融合通信等高新技術在應急管理行業(yè)的深度融合應用。合肥市亦應與市場主體互補互動，補齊救援能力、物資水平和應急管理信息化的短板，形成共建共治共享的應急管理格局。

第三，鼓勵、引導、動員更多公眾應急力量的加入，構建起志愿者依法有序參與突發(fā)公共衛(wèi)生應急管理的平臺，經(jīng)常開展志愿者服務的專業(yè)培訓，制定相關“志愿服務條例”，形成對社會志愿隊伍和應急救援隊伍的制度化、組織化管理。其中，要特別重視社區(qū)“自下而上”的自組織力量，由其輔助合肥市政府進行網(wǎng)格化管理。這樣既可以實現(xiàn)對社會力量的自我約束，又可以由其號召并激發(fā)群眾的活力。

（三）科學應急

首先，科學應急往往離不開現(xiàn)代科學技術，“沒有信息化，就沒有應急管理工作的現(xiàn)代化”。合肥市應充分利用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G等前沿技術，有效提高政府應急效率和各項應急管理決策、監(jiān)管、救援等能力。2020年1月27日，浙江省衛(wèi)健委聯(lián)合阿里巴巴，通過阿里云宜搭平臺，用一天時間便搭建出“疫情信息采集系統(tǒng)”。全省群眾足不出戶便可了解疫情權威信息、進行疫情申報和提供線索等。往年，疫情指導防控信息需省衛(wèi)健委先下發(fā)至11地市衛(wèi)健委，再到90多個區(qū)縣衛(wèi)健局，進而下發(fā)至3萬多家醫(yī)院、社區(qū)服務中心等單位。層層匯總上報，耗時耗力?！耙咔樾畔⒉杉到y(tǒng)”則支持多級部門數(shù)據(jù)實時導入，同步給出統(tǒng)計分析報表，基層能快速上報疫情，衛(wèi)健部門根據(jù)實時數(shù)據(jù)提前預估疫情形勢，提早調度醫(yī)療物資。合肥市可參照浙江省搭建“疫情信息采集系統(tǒng)”，支持多級部門數(shù)據(jù)實時導入，同步給出統(tǒng)計分析報表，使各基層單位能夠快速上報疫情，衛(wèi)生行政部門可以根據(jù)實時數(shù)據(jù)提前準確預估疫情形勢，提早調度醫(yī)療物資。其次，推動應急物資供應保障網(wǎng)更加高效、安全和可控，科學調整物資布局。鼓勵合肥市有條件的地區(qū)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)物資儲備點，鼓勵企事業(yè)單位、人員密集場所、家庭儲備相關應急物資，形成下沉基層的分布式物資儲備體系。再次，通過應急法制和預案，合理分配各應急主體之間的權力和職責，明確規(guī)范信息報告的標準、程序、時限和責任，防止部門和地區(qū)之間互相推諉，遵行法治軌道、運用法治思維科學應急。最后，科學管理要求及時總結、學習經(jīng)驗，而其中最重要的途徑便是進行應急案例庫的建設。合肥市應急輔助機制中缺乏高素質的決策咨詢人員和應急管理的案例庫，決策措施不配套，無法為下一次災害事故的發(fā)生提供充足的決策資源。應全面、系統(tǒng)地將合肥市以及下轄各縣（區(qū)）鄉(xiāng)歷年所有突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急案例存放在大數(shù)據(jù)庫，方便下次發(fā)生同類危機時調取和查詢。接著利用編程手段，將各種案例庫編制成一個基于同類突發(fā)事件的一體化決策系統(tǒng)。為應急管理提供決策參考和技術支撐，形成2.0版的“兩案三制”體系[18]。

結語

應急治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責。特別是大面積爆發(fā)的新冠肺炎疫情，暴露出公共衛(wèi)生應急治理體系的短板和不足，加強對韌性城市建設中公共衛(wèi)生領域應急管理研究的力度，便成為一項既具有理論意義又具有實踐指導意義的重大課題。應加強合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的動態(tài)應急體系，詳實法制和預案內容，并隨著社會需求的變化而動態(tài)修訂，進行情境構建。強化部門協(xié)同、地區(qū)協(xié)同和政社協(xié)同機制，通過應急管理的信息化、物資布局的科學調整、權責的明確配置以及案例決策系統(tǒng)的儲備，完善科學應急體系。

注釋：

（1）《傳染病防治法》第38條規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。”《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第25條規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政主管部門負責向社會發(fā)布突發(fā)事件的信息，必要時，可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布本行政區(qū)域內突發(fā)事件的信息?！?/p>