王昶 王三秀

摘 ? 要：我國的扶貧重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移至鞏固拓展脫貧成果及相對貧困的長效治理，這客觀上需要政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型?？沙掷m(xù)生計理論對這一轉(zhuǎn)型的研究提供了有益啟示?；趯ο鄬ω毨?nèi)涵和特性的研究，對可持續(xù)生計理論展開生計目標(biāo)、生計策略和動力結(jié)構(gòu)三個方面的拓展研究，不僅能為政府扶貧能力轉(zhuǎn)型帶來合理的邏輯基點(diǎn)和有效的路向設(shè)計，而且能為政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)踐意義提供價值理據(jù)。依據(jù)上述分析，在政府扶貧知識、規(guī)制、方法和過程四個方面進(jìn)行變革創(chuàng)新，是最終實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的可行路徑。

關(guān)鍵詞：相對貧困長效治理;政府扶貧能力轉(zhuǎn)型;可持續(xù)生計理論

中圖分類號：F323.8 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）05-0134-12

隨著精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)任務(wù)的完成，我國的扶貧重心轉(zhuǎn)移至鞏固拓展脫貧成果及相對貧困的長效治理。作為一種比較性貧困，農(nóng)村相對貧困的治理需求十分迫切，2013年我國農(nóng)村居民的最高收入組與最低收入組人均可支配收入比是7.41倍，2016—2018年這一差距穩(wěn)定在9倍以上[1]。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》特別強(qiáng)調(diào)要鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和建立解決相對貧困的長效機(jī)制。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確指出要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶。上述政策文件指明了相對貧困治理的基本目標(biāo)與原則。在此背景下，對于政府扶貧能力的理論內(nèi)涵與實(shí)踐策略進(jìn)行創(chuàng)新研究，既是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，又是踐行脫貧攻堅(jiān)銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在要求。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

隨著我國扶貧進(jìn)入新階段，對相對貧困的研究日益引起學(xué)術(shù)界重視，并在相對貧困的內(nèi)涵特征及治理策略等方面取得了一些研究成果。對于如何實(shí)現(xiàn)相對貧困的長效治理，有學(xué)者提出應(yīng)按照“監(jiān)測識別—制度管理—貫徹落實(shí)—反饋完善”的治理機(jī)制構(gòu)建相對貧困治理的長效機(jī)制[2]。良好的機(jī)制不能離開體制結(jié)構(gòu)的支持，因?yàn)樵谏鐣α咳眻鲆约柏毨后w主體性缺失的情形下，政府支持的扶貧項(xiàng)目會更傾向于選擇容易出政績的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目[3]。相對貧困的長效治理需要從整體上打造一套扶貧治理體系[4]。這一治理體系囊括了治理結(jié)構(gòu)、治理策略和治理動力等方面，而這種政府在相對貧困領(lǐng)域的治理能力體現(xiàn)，實(shí)際上已經(jīng)蘊(yùn)含政府扶貧能力的理論與實(shí)踐議題。政府扶貧能力實(shí)際上是貧困治理中“政府將自己意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”[5]。相對貧困在構(gòu)成、標(biāo)準(zhǔn)、需求及目標(biāo)方面都呈現(xiàn)與絕對貧困不同的特點(diǎn)，在相對貧困長效治理的戰(zhàn)略目標(biāo)下，政府扶貧能力的順利轉(zhuǎn)型顯得分外重要而迫切。學(xué)術(shù)界對政府扶貧能力已有初步的探索，如有的學(xué)者關(guān)注基層政府扶貧中的信息溝通、內(nèi)部管理、扶貧項(xiàng)目與資源管理等能力要素[6];也有學(xué)者指出，權(quán)力能力式微、組織協(xié)調(diào)能力不足和政策執(zhí)行能力缺陷等方面的困境是產(chǎn)業(yè)扶貧難以精準(zhǔn)到位的原因[7]。雖有研究直接涉及扶貧轉(zhuǎn)型背景下政府扶貧能力構(gòu)建的問題，但僅局限于對經(jīng)濟(jì)扶貧能力的考察分析[8]。總體來看，已有文獻(xiàn)缺少對相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的全面考察。這種學(xué)理認(rèn)識的模糊性，不利于現(xiàn)實(shí)中相對貧困治理長效機(jī)制的建立[9]。

在貧困治理重心轉(zhuǎn)向相對貧困治理的背景下，政府扶貧能力的創(chuàng)新建構(gòu)不僅需要確立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，而且需要契合中國情境的理論予以支持與導(dǎo)引。實(shí)際上，相對貧困的長效治理要促進(jìn)相對貧困者生計的可持續(xù)化，這既包括其生活水平的不斷提升，又包括其生計自我改善能力的持續(xù)增進(jìn)。在此方面，在農(nóng)村減貧中頗受關(guān)注的可持續(xù)生計理論具有重要的啟發(fā)意義。同時，相對貧困長效治理下政府扶貧能力的新議題，又顯示了該理論的一定局限性，因而需要對其進(jìn)行拓展創(chuàng)新?；诖?，本文嘗試基于拓展性的可持續(xù)生計理論視角，對相對貧困長效治理下的政府扶貧能力轉(zhuǎn)型進(jìn)行系統(tǒng)研究。本文基于我國相對貧困長效治理的實(shí)際需要對可持續(xù)生計理論進(jìn)行拓展，對當(dāng)前我國政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的邏輯基點(diǎn)、發(fā)展路向及價值意義展開分析，并在此基礎(chǔ)上探討相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的理論邏輯

相對貧困長效治理下的政府扶貧能力轉(zhuǎn)型，意味著政府要在反貧困新目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)扶貧能力的創(chuàng)新建構(gòu)和實(shí)踐轉(zhuǎn)變。對這一重要問題的探索，不僅需要深刻把握新時代我國從消除絕對貧困到治理相對貧困的戰(zhàn)略目標(biāo)變化，而且需要運(yùn)用具有創(chuàng)新價值的新觀念對此予以理論上的支持。對可持續(xù)生計理論的引入、拓展和應(yīng)用，能夠?yàn)橄鄬ω毨чL效治理目標(biāo)下的我國政府扶貧能力轉(zhuǎn)型提供有效的邏輯基點(diǎn)和路向設(shè)計。

（一）政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的邏輯基點(diǎn)：可持續(xù)生計理論拓展的機(jī)理

相對貧困長效治理是我國進(jìn)入后扶貧時代的貧困治理基本目標(biāo)，對政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的探索不僅應(yīng)以此作為研究起點(diǎn)，而且應(yīng)將堅(jiān)實(shí)的理論成果作為學(xué)理支撐。自突破將貧困定義為收入不足的認(rèn)識局限性以來，人們就開始不斷探索新的貧困治理方式，并形成一些典型的理論思路，如社會排斥和貧困脆弱性理論，以及可行能力貧困理論等。其中，作為發(fā)展型社會政策的核心理論，可持續(xù)生計理論有著自身相對完整的邏輯體系。該理論在20世紀(jì)80年代聯(lián)合國舉行的世界環(huán)境與發(fā)展大會上首次提出后，立即引起人們的廣泛關(guān)注。在1995 年《哥本哈根宣言》中，可持續(xù)生計理論得到進(jìn)一步的闡述。尤其是在安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里等學(xué)者的研究下，可持續(xù)生計理論逐步成為農(nóng)村減貧和發(fā)展實(shí)踐的核心思想?？沙掷m(xù)生計的理論觀點(diǎn)與相對貧困長效治理的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)具有良好的契合性，因?yàn)槊嫦蛳鄬ω毨е卫韺?shí)踐的扶貧重心轉(zhuǎn)移意味著我國扶貧觀念和策略的多重轉(zhuǎn)變，而這正是可持續(xù)生計理論的關(guān)鍵議題。

在核心理念上，可持續(xù)生計理論提出“環(huán)境與政策——生計資源——機(jī)構(gòu)程序與組織架構(gòu)——生計策略——生計后果”的邏輯鏈條，強(qiáng)調(diào)對包括自然、經(jīng)濟(jì)、人力和社會資本在內(nèi)的一系列生計資源的有效獲得，是實(shí)現(xiàn)貧困者可持續(xù)生計目標(biāo)并避免生計脆弱性的前置條件。這能夠?yàn)槲覈鄬ω毨е卫硖峁┛傮w性的指導(dǎo)思路。

在實(shí)踐目標(biāo)上，可持續(xù)生計理論將民眾置于減貧政策的中心地位，特別注重其生計能力建構(gòu)的目標(biāo)設(shè)計，即“如果一種生計有能力應(yīng)付壓力和沖擊并從中恢復(fù)，維持或提高其能力和資產(chǎn)，同時又不破壞自然資源基礎(chǔ)，那么它就是可持續(xù)的”[10]。這能夠?yàn)槲覈鄬ω毨е卫硖峁┟鞔_的實(shí)踐方向。

在具體手段上，可持續(xù)生計理論主張政策過程的優(yōu)化，確保政府與其他主體在相關(guān)政策制定和執(zhí)行過程中的合作共治，并將其視為減貧政策效率的保障機(jī)制。這能夠?yàn)槲覈鄬ω毨е卫硖峁﹨⒖夹缘牟呗苑椒ā?/p>

由此可見，在我國以應(yīng)對相對貧困為主要任務(wù)的扶貧新階段，可持續(xù)生計理論具有一定的啟發(fā)意義和理論價值。但是，相對貧困的構(gòu)成復(fù)雜性、目標(biāo)人群廣泛性及財政可負(fù)擔(dān)性等特質(zhì)，內(nèi)在要求這種治理必須將長效性置于突出地位。這客觀上形成了拓展和創(chuàng)新可持續(xù)生計理論的空間。理論的發(fā)展不能僅包含“當(dāng)?shù)厝说囊暯恰盵11]，還應(yīng)基于特定的情境進(jìn)行拓展性的研究。就可持續(xù)生計理論而言，在應(yīng)用層面尤其應(yīng)注重根植于具體實(shí)踐場景的“本體創(chuàng)新”[12]。就我國而言，可持續(xù)生計的理論觀點(diǎn)亦必須更緊密結(jié)合相對貧困長效治理的實(shí)踐需求背景，這就意味著首先要對相對貧困的內(nèi)涵及基本特質(zhì)獲得科學(xué)合理的認(rèn)識。相對貧困這一概念由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯森在20世紀(jì)50年代首先提出，在此之后，學(xué)術(shù)界從不同角度對相對貧困的內(nèi)涵進(jìn)行了探索并形成了多種觀點(diǎn)，主要包括三種：一是收入相對不足，收入可滿足基本生活需要，但難以購買絕大多數(shù)人認(rèn)為的必備物或服務(wù)，如互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等[13];二是個體在多個維度下的相對剝奪，這種相對剝奪涵蓋了“貧”這一經(jīng)濟(jì)維度和“困”這一社會發(fā)展維度[14];三是發(fā)展?jié)撃芘c活力的相對不足，相對貧困中最嚴(yán)重的問題是存在影響發(fā)揮其人力潛力和能力的不利因素，就此而言，相對貧困的人群范圍要大得多[15]。

以上認(rèn)識有助于從不同視角獲得對相對貧困概念的理解。相較而言，將相對貧困視為個體在多個維度下相對剝奪的視角具有更為全面的意涵，因而也得到了較多回應(yīng)。例如，有學(xué)者指出，相對貧困治理主要是解決脫貧后的返貧、區(qū)域間收入差距以及發(fā)展中公平公正缺失等問題[16]。風(fēng)險應(yīng)對視野下的相對貧困治理涵蓋了收入、就業(yè)、健康、養(yǎng)老服務(wù)等多個維度的治理內(nèi)容[17]。但這一視角的缺陷在于，雖然揭示了相對貧困的多維特征，但對各維度間的內(nèi)在邏輯的聯(lián)系尚缺乏整體分析。實(shí)際上，相對貧困并非個體在多個維度下相對剝奪的簡單或任意集合，更非孤立現(xiàn)象，而是存在著密切的邏輯關(guān)聯(lián)?？梢哉J(rèn)為，相對貧困實(shí)質(zhì)上是一種“多維、雙層及累積循環(huán)”的復(fù)雜缺失現(xiàn)象或狀態(tài)。其中，“多維”指的是相對貧困者往往處于經(jīng)濟(jì)生活、基本健康、基本照護(hù)服務(wù)、基本權(quán)利、脫貧能力、知識文化等多維度的相對缺失狀態(tài)，這是由相對貧困內(nèi)涵的多維解讀所決定的。具體來看，每一維度又存在自身多維性，如健康貧困包括身體、精神心理等健康缺失，能力貧困包括勞動就業(yè)、健康維護(hù)及其自身脫貧參與能力不足?！半p層”指的是：物質(zhì)生活、基本健康及照護(hù)服務(wù)的相對缺失，可視為相對貧困的第一層次，這是相對貧困治理的顯性目標(biāo)和傳統(tǒng)議題，而權(quán)利、能力及知識文化的相對不足則屬于相對貧困的第二層次，這構(gòu)成了貧困者難以及時察覺和清晰把握的相對剝奪?！袄鄯e循環(huán)”指的是相對貧困各個維度及不同層次之間存在的累積循環(huán)性。如收入不足影響疾病治療，易形成健康相對貧困，健康相對貧困亦可演化為更大疾病問題的發(fā)生而形成照護(hù)服務(wù)不足等貧困，最終又會進(jìn)一步演化為收入的相對缺失。正如約翰·布雷斯所言，多種貧困之間存在復(fù)雜的影響關(guān)系，不斷循環(huán)，原因和結(jié)果甚至可以互換[18]。

以上對相對貧困內(nèi)部結(jié)構(gòu)、相互關(guān)系與延續(xù)機(jī)制的新認(rèn)識，有助于洞悉我國相對貧困治理的復(fù)雜需求，但也凸顯了可持續(xù)生計理論的局限性。對于可持續(xù)生計理論的拓展，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)蘊(yùn)含相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的觀念基礎(chǔ)與內(nèi)在邏輯，主要包括以下方面：

第一，生計目標(biāo)的拓展。在相對貧困長效治理的目標(biāo)下，可持續(xù)生計目標(biāo)的拓展是從強(qiáng)調(diào)發(fā)展性生計目標(biāo)，轉(zhuǎn)向兼顧發(fā)展性與穩(wěn)定性生計目標(biāo)?？沙掷m(xù)生計理論主要是強(qiáng)調(diào)發(fā)展性的可持續(xù)生計，對生存穩(wěn)定性的生計目標(biāo)關(guān)注較少，或持有過于樂觀的態(tài)度。實(shí)際上，發(fā)展性生計不可能離開對生計的整體考察分析。就相對貧困長效治理而言，在物質(zhì)生活、基本健康及照護(hù)服務(wù)層面的生計穩(wěn)定性尤為重要，因?yàn)椴簧儇毨д呒幢阋褦[脫絕對貧困而轉(zhuǎn)化為相對貧困者，這種轉(zhuǎn)化也并不穩(wěn)固。雖然可持續(xù)生計理論也提出了涉及能力、機(jī)會及權(quán)利不足等與穩(wěn)定性生計相關(guān)的深層次貧困問題，但仍屬于較為抽象的論述，缺乏實(shí)際操作性。生計目標(biāo)的拓展強(qiáng)調(diào)政府要追求穩(wěn)定性與發(fā)展性的生計目標(biāo)，如可行能力的具體清單還包括生命、身體健康、身體完整、感覺、情感、實(shí)踐理性、依存、其他物種、玩耍、對自身環(huán)境的控制等[19]。這也意味著，政府扶貧必須從以往的收入支持能力轉(zhuǎn)型為更多地關(guān)注應(yīng)對非收入性貧困，如考察權(quán)利貧困的衡量維度包括是否存在參與，機(jī)會貧困包括是否有可及性或可負(fù)擔(dān)性等。這種扶貧目標(biāo)的變化對貧困治理提出了新的要求。政府整合自身與社會各類資源，并在此基礎(chǔ)上探索從治理結(jié)構(gòu)層面的變化著手，提升在貧困治理中將發(fā)展性生計和穩(wěn)定性生計目標(biāo)有效銜接的能力。

第二，生計策略的拓展。在相對貧困長效治理的戰(zhàn)略目標(biāo)下，生計策略的拓展體現(xiàn)在如下方面：一是從強(qiáng)調(diào)微觀—宏觀層面策略到注重中觀層面制度創(chuàng)新的支持策略。可持續(xù)生計理論一方面?zhèn)戎赜趥€體生計策略的設(shè)計，這使得其過于關(guān)注微觀事務(wù)，忽視了那些需要加以變革的根深蒂固的結(jié)構(gòu)性障礙[20];另一方面，對宏觀問題也有所關(guān)注，但往往因過于宏大而難以產(chǎn)生直接效果，如土地政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策等。在相對貧困長效治理的情境下，中觀層面的制度創(chuàng)新尤其重要。制度是造成相對貧困者權(quán)利、機(jī)會及能力不足的關(guān)鍵性因素，也是應(yīng)對深層次相對貧困和防止相對貧困累積循環(huán)的主要著力點(diǎn)。二是從注重生計策略共性到共性與差異性的有機(jī)結(jié)合?？沙掷m(xù)生計理論在具體的策略主張上特別重視貧困者生計需求的共性，而對個體差異性在總體上關(guān)注不足。事實(shí)上，相對貧困群體存在著相當(dāng)程度的差異性。如從我國的地區(qū)差異性來看，民族地區(qū)與非民族地區(qū)相比，多維貧困中的能力貧困在貢獻(xiàn)度上大于收入貧困[21]。相對貧困者個體的扶貧需求差異需要在個別化分析的基礎(chǔ)上形成更為精準(zhǔn)的生計策略。長期以來，我國政府扶貧整體能力較強(qiáng)，而對差異化個體的扶貧能力不足。精準(zhǔn)扶貧策略雖使政府在此方面的能力有所提升，但這種相對貧困的差異化對政府扶貧能力而言仍是新的挑戰(zhàn)。以上兩方面的生計策略拓展都意味著政府需要有能力創(chuàng)新扶貧過程中的治理策略，由此來實(shí)現(xiàn)最大化的可持續(xù)生計效果。

第三，脫貧動力的拓展。新的扶貧目標(biāo)需要政府扶貧有科學(xué)合理的實(shí)踐策略，同時也需要相應(yīng)的行為動力。可持續(xù)生計理論注重貧困者自我脫貧動力，這對于同時在多個維度和層次破解相對貧困無疑是具有效率的。但“生計思路是把那種強(qiáng)烈的、自下而上的傳統(tǒng)發(fā)展到了極致，非常相信草根階層組織通過直接行動來解決他們問題的能力”[20]。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于歷史、教育、觀念、環(huán)境等因素的制約，這種生計思路的實(shí)現(xiàn)并非易事。精準(zhǔn)脫貧的中國經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)揭示，有效脫貧需要內(nèi)外動力共同凝聚成脫貧攻堅(jiān)的強(qiáng)大合力[22]，可持續(xù)生計在我國后扶貧時代的實(shí)現(xiàn)亦要求如此。在相對貧困長效治理的場域下，政府需要有能力實(shí)現(xiàn)扶貧治理動力的轉(zhuǎn)型。一方面，脫貧動力需要從以外部動力為主，逐步轉(zhuǎn)向更多依靠貧困者的內(nèi)生動力，避免絕對貧困治理中存在的“包辦式扶貧”現(xiàn)象;另一方面，內(nèi)生動力的激發(fā)運(yùn)用會存在一定的制約因素，需要政府通過積極行動使包括社會和市場的外部幫扶力量與內(nèi)生力量形成聯(lián)結(jié)，在內(nèi)外動力互嵌互動的狀態(tài)下最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計以達(dá)到扶貧長效效果。這對于政府扶貧能力也是新的考驗(yàn)。

（二）政府扶貧能力轉(zhuǎn)型路向設(shè)計：可持續(xù)生計理論拓展的應(yīng)用

基于相對貧困內(nèi)涵和特性的理解對可持續(xù)生計理論進(jìn)行拓展和應(yīng)用，意味著在保留其以生計為核心概念的基本理論邏輯的同時，能夠更加有效地匹配相對貧困長效治理的中國情境?？沙掷m(xù)生計理論的拓展不僅包含了政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的理論意蘊(yùn)，而且為政府的扶貧能力轉(zhuǎn)型提供了清晰的發(fā)展路向，主要包括以下方面：

第一，基于拓展的生計目標(biāo)，由植入性干預(yù)能力向嵌入式扶貧能力轉(zhuǎn)型。植入性干預(yù)通常是基于特定扶貧目標(biāo)的外部政策實(shí)施，因主要依托行政力量而帶有更多的科層制色彩，在消除絕對貧困上具備一定效率優(yōu)勢。然而，我國后扶貧時代對相對貧困長效治理的訴求，將發(fā)展性生計目標(biāo)與穩(wěn)定性生計目標(biāo)緊密聯(lián)結(jié)，要求政府扶貧能力在治理結(jié)構(gòu)層面發(fā)生變化，完成由植入性干預(yù)能力向嵌入式扶貧能力的轉(zhuǎn)型。嵌入性這一概念用于描述網(wǎng)絡(luò)行動者之間的直接聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)整體功能結(jié)構(gòu)及行動者關(guān)系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)[23]。就政府扶貧能力而言，嵌入式的扶貧能力要求多元扶貧主體圍繞相對貧困內(nèi)容達(dá)成高度交互性和精細(xì)化的結(jié)構(gòu)形態(tài)，這種多主體的深度合作正是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性生計目標(biāo)不可或缺的前提條件。從這樣的治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，可持續(xù)生計的發(fā)展性和穩(wěn)定性目標(biāo)能夠獲得有機(jī)整合和相互銜接。

第二，基于拓展的生計策略，由財政支持能力向整體性扶貧能力轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型意味著在相對貧困長效治理的背景下，政府需要具有在整體上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計的能力，避免因局限于某一特定方面而造成治理低效或缺乏長效性。從前文對相對貧困內(nèi)涵和特性的分析中可以看出，相對貧困從表層到深層的延伸，以及不同維度和層次間的累積循環(huán)，使得扶貧難度逐漸增加，因而對于生計策略的選擇也就不可能再采用單一的財政支持方式，在治理手段層面勢必要實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力由財政支持能力向整體性扶貧能力的轉(zhuǎn)型。這種整體性的扶貧能力需要圍繞中觀層面的政策制度創(chuàng)新而展開，并在充分考慮個體生計需求差異性的基礎(chǔ)上形成整體性的策略體系，由此才能使可持續(xù)生計的效果得以延續(xù)。

第三，基于拓展的動力結(jié)構(gòu)，由外部力量扶貧能力向內(nèi)外動力整合能力轉(zhuǎn)型。內(nèi)生動力是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計的核心驅(qū)動力量。在相對貧困長效治理的場景下，可持續(xù)生計目標(biāo)的達(dá)成與否很大程度上取決于政府的內(nèi)外動力整合能力大小，即外部力量與貧困者自身的內(nèi)部力量是否形成了良性結(jié)合。在絕對貧困治理中，由于大多數(shù)貧困者自我脫貧參與能力不足，來自政府、市場和社會等多元主體的外部幫扶十分必要。過往我國對于扶貧對象、項(xiàng)目安排、資金使用、績效考核等方面的實(shí)踐安排主要體現(xiàn)了外部扶貧能力的特點(diǎn)，對內(nèi)生動力則重視不足。一方面，相對貧困的特性使政府直接幫扶的效果存在較多局限;另一方面，相對貧困人群規(guī)模更為龐大，人群更加多樣，蘊(yùn)含的內(nèi)生潛能也更加豐富。因此，在治理動力層面，推動政府由外部扶貧能力向內(nèi)外動力整合能力的轉(zhuǎn)型，可使可持續(xù)生計的實(shí)現(xiàn)獲得更為持久的動力根基。

三、相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)踐價值

近年來，我國農(nóng)村扶貧的快速推進(jìn)，特別是精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)踐，使農(nóng)村貧困居民的生計狀態(tài)獲得了較大改善，這得益于《中共中央 ?國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中所提出的堅(jiān)持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接原則的有效實(shí)踐，以及基于上述原則在兜底型扶貧和發(fā)展型扶貧兩條基本扶貧政策路線上的有序展開，即不斷提升兜底救助和將貧困者收入增加與生計發(fā)展能力提升相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)扶貧及就業(yè)援助。這些做法在取得巨大成效的同時，也存在著一些亟待解決且不利于治理長效化的問題。后扶貧時代的相對貧困長效治理，無疑是一種更高層次的扶貧行動。應(yīng)用拓展的可持續(xù)生計理論設(shè)計政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型路向，將通向一種有別于“政府財政投入—貧困者增收產(chǎn)出”的線性思維邏輯的能力轉(zhuǎn)型。這對于我國相對貧困的長效治理有著三方面的重要實(shí)踐價值。

（一）加快相對貧困治理進(jìn)程

我國全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)及民眾生活品質(zhì)的普遍提升，必然要求加快相對貧困治理進(jìn)程。薩巴蒂爾指出，一項(xiàng)政策從實(shí)踐到實(shí)施再到合理化，通常需要10年乃至更長時間，而縮短這一過程的重要途徑是強(qiáng)化政府的實(shí)踐能力。應(yīng)用拓展的可持續(xù)生計理論進(jìn)行政府扶貧能力轉(zhuǎn)型，能夠最大限度地避免相對貧困治理行動與相對貧困群體需求的脫節(jié)，以致制約實(shí)際減貧績效。有調(diào)查顯示，2018年身體健康的人群貧困發(fā)生率為1.6%;身體基本健康的人群貧困發(fā)生率為1.9%，而身體健康狀況較差人群的貧困發(fā)生率為2.6%[24]。這種多維貧困交錯的情形更容易在低保、低收入家庭中的老年人、殘疾人、疾病患者等特殊群體中發(fā)生，而其中更為深層次的原因在于其制度權(quán)利、能力和知識的相對不足。因此，圍繞可持續(xù)生計的有效提升來形塑政府扶貧能力，將對貧困者權(quán)利不足的治理納入其中，可加快相對貧困的治理進(jìn)程。

（二）保障政府扶貧財政投入的可持續(xù)化

貧困治理任務(wù)的艱巨性要求政府給予大量的財政支持，而扶貧資金作為首要的公共產(chǎn)品始終具有稀缺性，這一困境在相對貧困治理的情境中會顯得更為突出。這是因?yàn)?，相對貧困的扶貧對象人群范圍更大，發(fā)生原因更為復(fù)雜，政府直接的植入式干預(yù)無疑需要付出更高的治理成本。同時，我國的相對貧困扶貧任務(wù)仍會長時間聚集于中西部等資源相對稀缺地區(qū)，這些政府長期面臨著巨大的扶貧壓力，很容易陷入扶貧財政投入難以持續(xù)化的困境。

與發(fā)達(dá)省份比較，中西部部分省份公共預(yù)算和社會保障支出都處于相對較低水平。與東部省份相比，我國中西部地區(qū)在涉及扶貧方面的公共服務(wù)支出、社會保障與就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等都處于相對不足的狀態(tài)，扶貧財政支持能力較為有限。從未來趨勢來看，我國相對扶貧任務(wù)在較長時期內(nèi)還會比較艱巨。政府扶貧能力轉(zhuǎn)型之于可持續(xù)的財政投入具有重要意義，尤其是扶貧嵌入式治理結(jié)構(gòu)的塑造，以及圍繞中觀制度所打造的治理策略體系，可以使政府有能力充分調(diào)動多元主體力量并運(yùn)用更多非財政手段來應(yīng)對相對貧困問題，擺脫簡單粗放的“政府財政投入—貧困者增收產(chǎn)出”的扶貧邏輯，從而追求以最小扶貧投入解決更多貧困問題。這是實(shí)現(xiàn)發(fā)展性和穩(wěn)定性生計目標(biāo)的更優(yōu)之解，也可以幫助政府減輕扶貧財政壓力，使我國中西部地區(qū)的相對貧困治理在財政投入可持續(xù)性上具有更好前景。

（三）充分激發(fā)運(yùn)用貧困者的自身潛能

以往我國政府扶貧能力主要體現(xiàn)在對外部力量的動員和運(yùn)用方面，長期存在對貧困者潛能激活和有效運(yùn)用不足的問題。這就容易導(dǎo)致反貧困中的福利依賴，也不利于實(shí)現(xiàn)扶貧公平與效率的有機(jī)結(jié)合，更難以從根本上實(shí)現(xiàn)相對貧困群體的可持續(xù)生計。從近年來的農(nóng)村家庭收入情況來看，轉(zhuǎn)移支付收入呈現(xiàn)增長態(tài)勢，而與此同時，工資收入及家庭經(jīng)營性收入占比非但沒有增加，反而還呈現(xiàn)下降趨勢。這在一定程度上表明，我國農(nóng)村扶貧中對貧困者自身潛能的發(fā)掘、動員與運(yùn)用遠(yuǎn)不充分。

實(shí)際上，如果政府能夠從強(qiáng)調(diào)區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向更為注重個體與家庭的幫扶能力提升，就可能產(chǎn)生不同的效果。因?yàn)檫@種轉(zhuǎn)向意味著政府扶貧能力在治理動力層面上的重大變化，即從外部力量扶貧能力到內(nèi)生動力激發(fā)能力的轉(zhuǎn)型。這種政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型對于貧困者自身潛能的激發(fā)作用不言而喻，并將有助于從根源上破解相對貧困中的權(quán)利、能力及知識不足等深層次貧困難題，最終使貧困者自身潛能的轉(zhuǎn)化運(yùn)用成為可持續(xù)生計實(shí)現(xiàn)的一條主要途徑。

四、相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑

就相對貧困長效治理下的政府扶貧能力轉(zhuǎn)型而言，應(yīng)以拓展的可持續(xù)生計理論為學(xué)理基點(diǎn)，從結(jié)構(gòu)、策略、動力及扶貧能力的轉(zhuǎn)型評價四方面探索創(chuàng)新性的實(shí)踐路徑，從而促進(jìn)相對貧困者可持續(xù)生計的實(shí)現(xiàn)，最終達(dá)到相對貧困長效治理的根本目的。

（一）通過扶貧知識創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力的治理結(jié)構(gòu)層面轉(zhuǎn)型

作為政府治理能力的一個重要組成部分，政府扶貧能力首先表現(xiàn)為在相對貧困長效治理的新情境下促成治理結(jié)構(gòu)變化的能力。相對貧困包括了健康、機(jī)會、權(quán)利、能力及文化觀念等方面的深層次貧困，具有較強(qiáng)的非經(jīng)濟(jì)性。這內(nèi)在要求政府突破財政轉(zhuǎn)移支付的植入干預(yù)式做法，根據(jù)嵌入性的治理結(jié)構(gòu)來促進(jìn)可持續(xù)生計目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。治理結(jié)構(gòu)作為一種扶貧政策中的頂層設(shè)計，需要以對相對貧困的“多維、分層及累積循環(huán)”的深入認(rèn)識為基礎(chǔ)，這客觀上對扶貧知識提出了創(chuàng)新需求。這種創(chuàng)新需求意味著扶貧知識基礎(chǔ)要從扶貧經(jīng)濟(jì)學(xué)知識向多元專業(yè)知識轉(zhuǎn)變。鑒于相對貧困的復(fù)雜結(jié)構(gòu)、形態(tài)及致因特點(diǎn)，很難對貧困進(jìn)行僅僅以經(jīng)濟(jì)為基本特質(zhì)的線性化的識別與治理，需要更多相關(guān)專業(yè)化知識的引入與運(yùn)用，這構(gòu)成了扶貧治理結(jié)構(gòu)多元化轉(zhuǎn)型的認(rèn)知前提。如在健康貧困中，對體質(zhì)和心理健康貧困的標(biāo)準(zhǔn)確定及對策選擇上就需要更多的醫(yī)學(xué)專業(yè)知識。相對貧困的多維特性使其治理可能涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、健康醫(yī)學(xué)、心理學(xué)等多個專業(yè)知識領(lǐng)域。因此，政府需要突破過往關(guān)于貧困的經(jīng)濟(jì)學(xué)視野與思維，積極引入更為多元化的扶貧專業(yè)知識系統(tǒng)，或通過服務(wù)購買等方式吸收具有相關(guān)知識能力的社會主體參與相對貧困治理。

利用扶貧知識創(chuàng)新促進(jìn)政府扶貧能力在治理結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)型，核心問題包括以下方面：一是注重探索和應(yīng)用相對貧困長效治理中存在的科學(xué)規(guī)律?？茖W(xué)把握相對貧困中“多維、分層及累積循環(huán)”的影響因素及作用機(jī)制規(guī)律，并加以有效運(yùn)用。二是通過專業(yè)知識的運(yùn)用，提高扶貧個案的管理能力。要充分運(yùn)用不同扶貧主體的優(yōu)勢領(lǐng)域，來激勵不同情境下的貧困者發(fā)揮潛能。如通過貧困者潛能激發(fā)開發(fā)人力資源的做法，就會涉及感知、理解和情緒管理等專業(yè)知識[25]。三是扶貧知識獲取手段的多樣化，如通過自身不斷學(xué)習(xí)、以服務(wù)購買形式實(shí)現(xiàn)對專業(yè)知識人員的合理吸納等。

（二）通過扶貧規(guī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力的治理策略轉(zhuǎn)型

可持續(xù)生計策略的拓展強(qiáng)調(diào)制度策略在實(shí)現(xiàn)生計目標(biāo)中的作用，政府需要依托有效的制度設(shè)計來提升整體性的扶貧能力。政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)需要圍繞扶貧規(guī)制進(jìn)行創(chuàng)新。這種創(chuàng)新意味著：一是對各類制度規(guī)則要從被動的執(zhí)行轉(zhuǎn)向積極的應(yīng)用與反應(yīng)，因?yàn)椤叭绻豢紤]政府的能力，抽象地考慮一個政府應(yīng)行使什么樣的職能是無意義的”[26]。為此，需要在現(xiàn)實(shí)中對制度規(guī)則的功能發(fā)揮進(jìn)行優(yōu)化，避免相關(guān)規(guī)制措施因過于抽象而不愿執(zhí)行，或執(zhí)行中發(fā)生偏差、低效乃至失敗等問題。二是在自身權(quán)限內(nèi)充分進(jìn)行各類扶貧規(guī)則的創(chuàng)新探索。具體應(yīng)著力進(jìn)行三方面的規(guī)則細(xì)化：

第一，扶貧目標(biāo)功能的規(guī)則細(xì)化。有研究表明，扶貧中細(xì)化的公共干預(yù)政策，能夠?yàn)樨毨д咛峁┯行У拿撠氈罚⒎乐挂蕾嚈C(jī)制的形成[27]。一是對象目標(biāo)細(xì)化，即基于不同扶貧對象進(jìn)行權(quán)利義務(wù)的清晰規(guī)則設(shè)定。如目前老年人和殘疾人權(quán)益保障法等在涉及對老年人及殘疾人的福利支持時，相關(guān)規(guī)定大多呈原則性或模糊性狀態(tài)，權(quán)利和義務(wù)的設(shè)計并不清晰，這就難以從根源上消除權(quán)利的貧困缺失問題。二是功能目標(biāo)細(xì)化，即基于特定人群確定合理功能目標(biāo)，主要目標(biāo)是促進(jìn)貧困者潛能的充分激活和運(yùn)用。核心策略是基于適度普惠的扶貧理念規(guī)范對相對貧困人群的支持。在促進(jìn)貧困者獲得扶貧資源的同時，明確規(guī)定其承擔(dān)積極勞動就業(yè)脫貧等參與義務(wù)，以及闡述對違反義務(wù)的不利后果的承擔(dān)。

第二，政府扶貧權(quán)責(zé)內(nèi)容的規(guī)則細(xì)化。一是各級政府根據(jù)相對貧困治理的特點(diǎn)，基于特定相對貧困者的扶貧需求、水平與類型，依照相關(guān)立法政策或在自身法律制定權(quán)限內(nèi)制定精細(xì)化的扶貧權(quán)責(zé)內(nèi)容體系。我國現(xiàn)有政策制度雖然也有不少相關(guān)規(guī)定，但大多不夠具體，難以真正滿足實(shí)際的扶貧需求。如2014年實(shí)施的《社會救助暫行辦法》規(guī)定：吸納就業(yè)救助對象的用人單位，按照國家有關(guān)規(guī)定享受社會保險補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款等就業(yè)扶持政策;通過財政補(bǔ)貼即稅收優(yōu)惠促進(jìn)社會力量參與社會救助等。以上規(guī)定在相對貧困治理中的作用將日益凸顯，但在各級政府如何進(jìn)行財政支持、技術(shù)支持、具體服務(wù)支持等方面，尚未形成細(xì)化的權(quán)責(zé)內(nèi)容規(guī)定。二是政府對于扶貧社會資源整合權(quán)責(zé)的細(xì)化。在扶貧過程中，可以運(yùn)用包括社區(qū)、家庭及貧困者個人等多方面的社會資源，這種做法能夠在相對貧困的整體治理中發(fā)揮特定優(yōu)勢，這就需要政府將扶貧社會資源的整合明確納入其權(quán)責(zé)內(nèi)容體系之中。國外在社區(qū)參與家庭貧困治理方面已形成不少正式制度規(guī)則，并包含具有可操作性的權(quán)責(zé)內(nèi)容設(shè)計。如日本于1994年將《保健所法》更名為《地域保健法》，并制定了配套實(shí)施令，在近年來發(fā)展起來的社區(qū)密切型服務(wù)系統(tǒng)中專門要求設(shè)立老人照護(hù)站，為獨(dú)居老人配備24小時上門服務(wù)的專門人員。1995年英國的《照護(hù)者法》和2008年德國的《照護(hù)休假法案》均包含有政府整合家庭資源的詳細(xì)規(guī)范。我國可先從政府部門行政法規(guī)及地方制度著手，總結(jié)和積累相關(guān)權(quán)責(zé)內(nèi)容細(xì)化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使全國性的規(guī)制始于地方探索。

第三，政府部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的規(guī)則細(xì)化。這涉及政府能否避免部門間扶貧行為的脫節(jié)，以及不確定、模糊性和不一致現(xiàn)象，具備更加精準(zhǔn)處理在不同的扶貧時間、空間及目標(biāo)任務(wù)下的權(quán)責(zé)關(guān)系的能力。根據(jù)布迪厄的場域理論，一種場域意味著各主體因素在特定位置及相互之間構(gòu)成的客觀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)化的空間關(guān)系，這種關(guān)系貫穿于權(quán)力運(yùn)作關(guān)系之中，只有作用規(guī)則的精細(xì)化才能保證參與的動態(tài)穩(wěn)定性。相對貧困治理同樣也可以視為一種特定的扶貧場域，這就需要特別注重通過規(guī)則層面細(xì)化設(shè)計來規(guī)范政府各部門在扶貧全過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（三）通過扶貧方法創(chuàng)新，促進(jìn)政府扶貧能力的治理動力轉(zhuǎn)型

相對貧困的長效治理需要豐富多樣的扶貧資源為扶貧行動提供充分的動力，即“法律制度的執(zhí)行取決于投入的資源”[28]。為此，政府不僅需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的自上而下的行政化扶貧方法，在與社會力量及貧困者關(guān)系的處理中，還需要更多引入包括協(xié)商、指導(dǎo)、服務(wù)等多種柔性方法，實(shí)現(xiàn)主要依靠政府的扶貧治理動力，到政府、社會、市場和貧困者自身動力有機(jī)整合的轉(zhuǎn)型。這些扶貧方法的創(chuàng)新主要包括三個方面：

第一，注重契約化方法的運(yùn)用。契約方式是一種積極運(yùn)用契約體現(xiàn)扶貧各主體之間的平等、互惠、協(xié)商自治等關(guān)系的方法，是對科層化扶貧的有效修正。有別于傳統(tǒng)的行政方法，契約方法在相對貧困治理中具有較多優(yōu)勢，即針對不同的扶貧參與主體、扶貧對象及貧困類型，采取多種契約化方法并在扶貧中靈活運(yùn)用，能夠有效地聯(lián)系來自內(nèi)外部的脫貧動力，創(chuàng)造一種平等、自治和互惠的良性扶貧關(guān)系，還可以使扶貧權(quán)責(zé)關(guān)系更加明確，從而有效提高政府扶貧能力。從契約主體看，包括了政府相關(guān)部門、社會參與主體、貧困家庭及貧困者自身;從契約功能看，包括了經(jīng)濟(jì)支持、知識教育、健康及照護(hù)服務(wù)等;從契約形式看，包括了制度契約、訂立契約及其他非正式契約等，目前不少地方民政部門與分散供養(yǎng)五保老人的近親屬所簽訂的撫養(yǎng)協(xié)議就可以看作一種對契約化方法的應(yīng)用，也取得了一定成效，但從狀況來看，在契約的內(nèi)容、執(zhí)行力及實(shí)踐效果等方面還需加以完善。現(xiàn)階段，我國有地方政府開始嘗試推動家庭成員參與簽訂孝道契約，這有利于老年扶貧的積極探索。家庭醫(yī)生簽約服務(wù)也是一種頗受關(guān)注并值得推廣的契約化健康管理方式，這種做法能夠?qū)崿F(xiàn)政府、家庭醫(yī)生及簽約居民在預(yù)防保健、常見病和多發(fā)病治療、病人康復(fù)及慢性病管理等方面的一體化服務(wù)，將外部的幫扶和貧困者自身的努力通過契約加以聯(lián)系，有利于提高健康相對貧困治理的精細(xì)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

第二，強(qiáng)化市場化方法的運(yùn)用。在相對貧困治理中運(yùn)用市場化方法意味著扶貧需要遵循市場規(guī)律并參與市場力量的博弈，為扶貧的治理動力注入市場機(jī)制的力量以提升政府扶貧能力。目前已存在通過政府購買服務(wù)的方式使專業(yè)機(jī)構(gòu)參與扶貧的市場化做法，但總體來看，相關(guān)機(jī)制還不夠健全，存在著偏離市場規(guī)律的問題。例如，即使政府預(yù)算及服務(wù)項(xiàng)目不合理，市場組織出于生存需要也會進(jìn)行購買，這直接導(dǎo)致了財政資源不能配置給合適的承接主體和社會領(lǐng)域，而相關(guān)績效評估機(jī)制又存在形式化問題[29]。加強(qiáng)扶貧中市場化方法的運(yùn)用可以從三個方面入手：一是市場方法運(yùn)用的多樣化，包括產(chǎn)業(yè)市場、勞動就業(yè)市場及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)市場，這有利于實(shí)現(xiàn)相對貧困多維結(jié)構(gòu)中對特定貧困的治理;二是探索和遵循市場規(guī)律，注重每種市場運(yùn)行形式的特殊性;三是不斷促進(jìn)市場規(guī)范化，通過有效的制度設(shè)計明確市場參與主體的權(quán)利與義務(wù)。

第三，引入多功能組合的扶貧方法。即通過特定措施設(shè)計扶貧項(xiàng)目，將各種扶貧功能同時納入其中，以達(dá)到對相對貧困的整體治理效果。根據(jù)阿馬蒂亞·森的可行能力理論，一個人的可行能力指的是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動組合。由此可見，扶貧政策應(yīng)展現(xiàn)出對多種方法和功能的組合性。如將慢性疾病患者或殘疾人的治療、康復(fù)、照護(hù)、就業(yè)、心理健康服務(wù)進(jìn)行多功能組合，這在國外扶貧實(shí)踐中取得了明顯效果。20世紀(jì)80年代以來，歐盟就先后通過了包括社會行動綱領(lǐng)、社會憲章、兒童照顧和父母休假、就業(yè)策略指導(dǎo)方針、男女平衡參與家庭和工作等多種整合性政策措施。對多功能組合的扶貧方法的引入應(yīng)注意以下方面：一是社會救助與扶貧開發(fā)的銜接，包括加強(qiáng)不同扶貧主體的信息、資源、決策及行動的整體化銜接能力;二是扶貧政策與家庭政策的銜接，積極實(shí)現(xiàn)家庭照顧與勞動就業(yè)服務(wù)功能的組合;三是城鄉(xiāng)相對貧困治理措施的銜接，政府應(yīng)積極推動在相對貧困治理層面上的城鄉(xiāng)一體化，使農(nóng)村相對貧困者同樣享有城市就業(yè)福利，以此提升政府適度普惠型城鄉(xiāng)融合的就業(yè)福利提供能力。

（四）通過扶貧過程創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力的評價機(jī)制保障

政府扶貧能力是否真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，需要建構(gòu)和形成相應(yīng)的評價依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)加以判斷。在相對貧困長效治理目標(biāo)下，扶貧過程中的政府能力評價創(chuàng)新是政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的重要保障機(jī)制，具體包括：

第一，從重結(jié)果達(dá)成能力評價到將結(jié)果與過程并重的轉(zhuǎn)變。長期以來，我國對于政府扶貧能力的評價重結(jié)果而輕過程，由此帶來了扶貧資金濫用、配置不公平或不精準(zhǔn)等問題。為此，需要進(jìn)行兩方面的改進(jìn)：一方面，注重評價政府設(shè)計精細(xì)化流程的能力。政府扶貧的流程對其行動能力具有直接的影響。因此，需要在扶貧決策、各類資源配置、貧困識別標(biāo)準(zhǔn)確定、扶貧考評及責(zé)任承擔(dān)等流程上由抽象的規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)的規(guī)定。另一方面，要注重評價政府促進(jìn)扶貧對象參與扶貧全過程的能力。將貧困者僅僅視為扶助受益者，還是將其看作能動的參與主體，會產(chǎn)生完全不同的效果。扶貧對象對扶貧過程的能動參與是提升其自我脫貧能力的內(nèi)在要求，也是政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的重要保障。對政府扶貧能力進(jìn)行評價的關(guān)鍵之處在于，是否根據(jù)扶貧行動情境給參與行動者更多資源、信息獲得途徑及選擇某種行動等的能力[30]。概言之，扶貧過程的最優(yōu)狀態(tài)要求各扶貧行動者能夠基于特定情境合理參與資源供給，同時保持作為自主主體的獨(dú)立性和能動性，在信息充分獲取的基礎(chǔ)上進(jìn)行密切協(xié)作。

第二，從注重被動執(zhí)行能力評價到主動調(diào)適能力評價的轉(zhuǎn)變。相對貧困的復(fù)雜結(jié)構(gòu)存在著變動性與不確定性，由此帶來的扶貧目標(biāo)任務(wù)變化需要政府基于變動的貧困情形，在扶貧過程中注重評價政府主動調(diào)適的能力。以健康扶貧為例，生活方式的轉(zhuǎn)變與生活質(zhì)量的提高使健康與疾病的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)大，也使得人們對健康的認(rèn)識從生物醫(yī)學(xué)的單一視角轉(zhuǎn)向生物—心理—社會的多元視角。因此，政府在相對健康貧困的治理過程中，需要關(guān)注政府是否有能力在相關(guān)策略、方法和手段上進(jìn)行積極調(diào)整，以適應(yīng)扶貧需求的變化。

第三，從注重自我展開能力評價到交互學(xué)習(xí)能力評價的轉(zhuǎn)變。扶貧過程中的自我展開能力主要是指特定政府部門按照自己預(yù)定的一套計劃展開扶貧行動，對其他相關(guān)成功案例或經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)缺乏敏感性，在扶貧過程中呈現(xiàn)封閉性的特點(diǎn)。政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)從自我展開能力評價到交互學(xué)習(xí)能力評價的轉(zhuǎn)變，如地方政府可以通過網(wǎng)絡(luò)等手段積極了解其他地方同行項(xiàng)目，追求在扶貧過程中必要的學(xué)習(xí)、互動與融合，亦可參考國外在貧困兒童家庭救助、教育及公民權(quán)利實(shí)踐等方面的交互學(xué)習(xí)做法。政府對于交互學(xué)習(xí)能力的建構(gòu)，有助于破解扶貧過程中的信息聯(lián)動困局，為政府扶貧能力提供更清晰的評價標(biāo)準(zhǔn)，同時也可以在相對貧困的長效治理中獲取更多提高政府扶貧能力的經(jīng)驗(yàn)參考。

五、結(jié)語

在我國扶貧目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)變的背景下，作為治理能力現(xiàn)代化在貧困領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)，政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型具有現(xiàn)實(shí)迫切性。這是因?yàn)椋鄬ω毨чL效治理的任務(wù)復(fù)雜性，對政府長期扶貧觀念、行動模式、資源配置都形成了前所未有的新挑戰(zhàn)，但如果政府“具有良好組織潛能激發(fā)能力，即使在外在條件缺失的情況下，仍然有能力實(shí)現(xiàn)并達(dá)成治理目標(biāo)”[31]。對相對貧困的長效治理，需要在清晰把握相對貧困內(nèi)涵與特性的基礎(chǔ)上，形成堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)支持。在我國已經(jīng)邁入相對貧困治理的新階段，若缺乏對相對貧困概念內(nèi)涵的系統(tǒng)把握，就可能偏離在可持續(xù)生計發(fā)展上的治理目標(biāo)，進(jìn)而容易造成對貧困治理認(rèn)識的割裂，也就難以實(shí)現(xiàn)對相對貧困的長效治理。

相對貧困是一種“多維、雙層及累積循環(huán)”的復(fù)雜現(xiàn)象，通過對可持續(xù)理論的拓展及運(yùn)用，可以發(fā)現(xiàn)政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論依據(jù)。為此，需要突破政府扶貧能力長期注重植入性干預(yù)、財政支持和外部力量為主的建構(gòu)方式，并且通過在扶貧知識、規(guī)則、方法、過程等扶貧關(guān)鍵要素上的創(chuàng)新，最終促進(jìn)政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型。這不僅能夠促進(jìn)將公平、效率、效益、效果有機(jī)結(jié)合的相對貧困長效機(jī)制的形成，而且還能為政府能力建設(shè)提供新的觀念與視野。在相對貧困呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性的現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府尤其是基層政府的扶貧能力轉(zhuǎn)型尤為重要。因此，未來研究中需要更加注重基層政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的專門研究。因?yàn)閺囊酝膶?shí)踐看，在扶貧領(lǐng)域容易出現(xiàn)問題且相對薄弱的更多是政府政策意志執(zhí)行鏈條中的末端場域，這是具有較大政策走樣風(fēng)險性的實(shí)踐空間[32]。在未來的相關(guān)研究中，需要特別重視此類問題。

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