徐繼強 張浩
摘? ?要:行政組織獲得合法性主要通過兩種途徑,一是在法治原則下,由行政組織法直接規(guī)定;二是在民主原則下,通過層級控制手段,間接受民意機關控制。中國長期依賴后種方式建構行政組織法制。但在現代行政任務變遷下,組織形式的多元化需求使得行政組織逐漸脫離層級控制,從而導致合法性困境,有必要通過行政組織立法予以補救。不過,中國始終堅持單一的層級控制方式,并通過行為法制度、雙重領導機制以及“行政自制”機制緩解了組織立法的緊迫性,但這導致了中國行政組織法制化更為嚴重的路徑依賴。
關鍵字:行政組織;組織立法;民主正當性;科層制;雙重領導體制;路徑依賴理論
中圖分類號:D921.12? 文獻標識碼:A? 文章編號:1004-8634(2021)03-0044-(09)
DOI:10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.03.004
改革開放40多年來,中國經歷了8次政府機構改革,不論改革理念如何發(fā)展,最終都落腳于調整具體行政組織的形態(tài)與結構,這類調整方案除了提升政府的治理能力和行政效能外,也在推動行政組織的法制化進程。長期以來,改革的決策者都希望通過專門的行政組織立法為政府機構的設置提供合法依據。早在1988年的機構改革,便首次明確提出要完善行政機關組織法,制定行政機關編制法,1998年機構改革更是將行政組織法制建設提升到原則的高度,并有相當具體的要求。但這些提議多沒有落實。
在理論層面,行政法學者對行政組織法制化路徑的探索則比決策者原則性的立法建議要更進一步。有的學者將其歸納為“通過民主代議機關的合法化模式”。這種模式的一個典型表現,就是“信奉一套全面的、系統的、自洽的組織法則,以及此類法典化體系在解決行政組織合法性問題方面的功效”。1 基于這一信念,學者們紛紛提出“一攬子”行政組織立法,希冀建構一種金字塔形的組織法法典體系。2 然而,行政組織法制對于頂層決策者的立法提議鮮有回應,對行政法學者的熱情更是報以默然的姿態(tài),保持著其原有的面目。
行政組織立法的現狀不禁讓人產生這樣的疑問:在行政法學者和決策者都希望通過專門立法的方式賦予行政組織合法性的背景下,是什么原因使得這一目標始終沒有達成?針對這一疑問,本文試圖闡明:中國是如何在不動用行政組織立法這一理想化工具的前提下完成行政組織合法化建構的。
一、行政組織合法性的獲得
在具體分析中國的建構路徑前,需了解在一般的行政組織法理論中,行政組織是如何被賦予合法性的。
1.法治邏輯下行政組織合法性的認定
基于法治原則,行政組織的合法性取決于政府設立該組織的行為是否符合法律規(guī)定,或者說政府行使的組織權是否有法律的授權。奧拓·邁耶根據法的拘束程度構建的法律優(yōu)位及法律保留兩大原則,可分別從消極和積極兩個方面審視行政組織行為的合法性。1
法律優(yōu)位原則,指任何行政行為均須符合法律規(guī)范的意旨,不得與法律相抵觸,因此又被稱為形式法治原則。2 在法律已對行政組織的設立、變更或撤銷,各級、各類行政機關的性質、地位、任務,以及活動遵循的工作原則等做出規(guī)定的前提下,相應的行政組織行為不違反這些規(guī)定即屬合法。中國目前規(guī)范國家行政機關的組織法僅有兩部,且行文都相當簡約。3 大部分行政組織的設置都以“根據工作需要和精簡原則”這一抽象標準授予政府自主決定權。因此,寬泛的組織法規(guī)范使得大部分行政組織行為在形式上都可被認定為合法。
法律保留原則在于認定哪些行政組織行為必須取得法律上的基礎。在規(guī)范取向上,法律保留原則可分為“基本權保障原則”與“組織及程序法定原則”,前者以人權保障為目的,后者以維系合憲(法)秩序為宗旨,著重國家組織、權限及程序的法律規(guī)制。因此,后者又稱為“制度性法律保留”。4 單一的法治原則下,多以“基本權保障原則”判定行政行為的合法性。但行政組織行為多屬于內部行政行為,不直接對公民產生效力,較難適用針對人權保障所建立的合法性判斷標準?!爸贫刃苑杀A簟钡哪康氖菍崿F民意機構對組織權的控制,因此,民主邏輯要強于法治邏輯。5
2.民主邏輯下行政組織合法性的認定
法治原則下,中國行政組織獲得合法性的主要方式是遵守現行組織法的規(guī)定。但中國組織法規(guī)范過于簡單,大部分事項概括地授權政府自主決定。而政府自主設置的行政組織是否當然具有了合法性?民主正當性提出了進一步的要求。
民主原則要求任何享有公權力的部門必須向人民負責,在代議政體下向代表民意的機構負責。政府下設的各個層次、級別的行政機關不可能都直接向該機構負責。因此,民主正當性要求建立能妥善傳送特定人民意志于所有行政機關,以及行政權的行使能回溯至民意的機制。當民意無法順利傳遞到某一行政組織時,該組織便存在合法性瑕疵。而民意通過何種方式傳遞,德國學者博克弗勒(Bockenforde)提出三種模式,具體指:功能與制度正當性、組織與人事正當性、事務與內容正當性。6
功能與制度正當性的傳遞在于國家權力的功能性劃分是直接由憲法通過設立立法、行政、司法等憲法功能機關所確立的,因此,這些機關具有原生民主正當性。行政作為一個獨立功能由憲法直接規(guī)定的情況下,并不要求行政權的行使必須服從于一種全面涵蓋的議會保留或法律保留之下。這也意味著政府有權自主設置下設機構,但組織的合法性取決于具有原生民主正當性的政府通過建立層級式的行政領導機制實現對下設機構的全面控制,以使民意的傳遞達到一定的正當程度。該過程具體通過后兩種模式體現。
組織與人事正當性存在于那些被委托執(zhí)行行政事務的公務執(zhí)行者身上且持續(xù)不中斷,并可以回溯至國民的正當性連接。通過這條正當性鏈條,也同時將執(zhí)行公務者所屬的國家機關加以民主正當化。7 這一連接通常與任命行為有關,若行政官員是由人民、議會通過選舉直接任命,便具有人員正當性,可以任命下級行政官員。下級行政官員經過任命獲得了人員正當性,可以繼續(xù)任命更下一級的行政官員。國民意志便從這些官員傳遞至基層的執(zhí)法者。例外情況是,如果組織采用合議制,正當性是否必須全面連接到所有共同參與、影響決定的成員身上,還是只要做出決定的成員(或其組織成員過半數)滿足正當性要求即可,各國的要求有所不同。而一旦立法機關認定民主的傳遞沒有達到合理的正當性程度,則會通過組織立法補足。1
事務與內容正當性系經由行政所受的拘束傳達,特別是民意機構所為意思決定之內容指示的拘束。2 該正當性模式主要通過兩種方式形成。第一種方式是前文提到的“制度性法律保留”,即組織決定必須取得法律基礎。這一原則用以判斷組織權應如何在立法機關和行政機關間分配。第二種方式通過存在于科層制下的“行政一體性”,確保民主責任的形成。3 第二種形式的正當性傳遞要求行政組織必須采用科層式的組織體制,唯有這一組織形式才可通過上級機關的指令和監(jiān)督,使組織的決定能最終回溯到由最高行政首長統籌并向議會負責。但如果出現非科層機關,這類組織的合法性便無法通過一體化的方式獲得。
在法律概括授權政府自主決定行政組織設置的前提下,民主正當性還要求行政組織的設置必須能回溯至民意,否則仍不具有合法性;尤其當行政組織轉變?yōu)楹献h制、組織獨立于行政機關的層級控制,以及憲法規(guī)定了制度性法律保留等情形時。因此,政府自主設置的行政組織獲得合法性至少要滿足四個條件:一是憲法賦予了行政權原生民主正當性;二是只存在直接國家行政;三是所有的行政組織采用科層制;四是行政組織權的行使不適用法律保留原則。
二、中國不通過組織立法賦予行政組織
合法性的理論可能性
如果中國政府的憲制結構同時滿足上文所提出的四個條件的話,并不需要進一步組織立法,因為政府可通過自身的行政控制完成行政組織合法性的建構。所以,本文將考察上文所提出的四個條件是否就是中國政府憲制結構的基本特征。
1.行政權是否具有原生民主正當性
行政組織可以在行政系統內獲得合法性的根本條件是行政權必須具有原生民主正當性。中國符合這一條件是不證自明的。因為凡是憲法具有分權功能的國家,行政權皆是由憲法創(chuàng)設的。
不過仍有希望所有行政活動都服膺于立法控制的思想,即斯圖爾特所稱的“傳送帶模式”。這一行政合法化模式需滿足以下條件:第一,民意機關制定的法律能夠為行政機關提供明確無誤的行為標準;第二,行政機關在執(zhí)行這些標準時沒有裁量空間;第三,司法審查是普遍可獲得的。顯然,這些條件在現代行政過程中已經很難得到滿足。行政活動的復雜性使得“借道‘行政的合法律性而抵達‘行政的正當性彼岸,在邏輯和技術上都面臨巨大的困難”。4 因此,正如前文提到的,在立法無法涵蓋的領域,政府通過自我組織獲得合法性是必要的,也是憲法所允許的。
2.是否只存在直接國家行政
這一條件意味著所有的行政任務都必須由國家行政機關完成。滿足該條件之所以可豁免組織立法,因為直接行政具有原生民主正當性?!吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)在涉及國家功能劃分的相關條款中,便采用了“國家行政”的表述?!稇椃ā返?05條規(guī)定了地方各級人民政府是地方各級國家行政機關,因此,地方各級人民政府同樣屬于直接國家行政。間接行政是指國家不通過自己的行政機關執(zhí)行行政任務,而是授權或者委托其他法律上具有權利能力的組織執(zhí)行。5 一旦出現了間接行政,由于憲法沒有直接規(guī)定此類行政權的行使,且作為國家行政序列之外的行政主體無法通過行政隸屬關系輸送民意,導致這類組織的行為脫離了民主的控制。此時,立法機關需對這類組織的設立予以規(guī)范。
中國的基層群眾性自治組織即屬于間接行政的一種組織形式。《憲法》第30條規(guī)定了中國行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級。行政區(qū)劃是國家政權建立的基礎,國家只得在劃定的行政區(qū)域內設立相應的行政機關,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立的行政機關是國家基層行政機關。6 政權若想進一步延伸,只可依據地方組織法規(guī)定的條件和程序,設置派出機關。憲法和地方組織法為直接國家行政劃定了組織設置的界限。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政單元如村、社區(qū)等,直接國家行政已無法介入。因此,根據《憲法》第111條的規(guī)定,設立居民委員會或村民委員會等自治組織,在所轄區(qū)域內履行普遍性的行政任務。1 基層群眾自治組織不屬于直接國家行政序列,不可能通過向上級行政機關負責的方式接受民意控制。
此外,如中國的一些官辦社會團體由政府確定級別,工作人員皆為國家干部,經費主要依靠財政撥款或補助,在管理方法上與政府機關無異。2這類社會團體作為主管機關的輔助工具,習慣從政府角度出發(fā)考慮問題,活動也多采用行政手段。由于并不在正式的行政序列中,因此,同樣具有“間接行政”的特點。3
3.是否只有科層制一種組織形式
科層制以層級化、專業(yè)化、規(guī)則化等為特征,是現代社會實施合法統治的組織。從民主正當性的角度來看,科層制是最理想的輸送民意的組織形態(tài)。原因在于,科層式的組織形式可以使民意通過上級的指令和監(jiān)督傳遞到下屬機構,而下屬機構通過向上級負責的工作原則,最終回溯到行政首長向議會負責以受制于民意??茖又齐m然是實現民主正當性最理想的組織形式,但有時并非最理想的行政任務的承擔者。為適應行政任務的變遷,行政一體化也逐漸向多體化轉變,從而有脫離民意控制的可能。
當前,中國中央和地方的行政組織皆采用科層制的組織形式,完美體現了“行政一體性”。但在一些具有試驗性的改革措施中,還是產生了脫逸科層制的組織形式。吸納私人參與行政決定的合議制委員會即是其中之一。2008年9月,國務院法制辦以“通知”的形式要求在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作。4 這類組織實際上取代行政復議機關行使了復議決定權,5 而在人員構成上,專家學者、資深律師等社會主體占據大部分。6 行政決定之所以具有民主正當性,是因為其是由具備人員正當性的國家公務員所組成,以行政權責為擔保。但行政復議委員會組成人員中的專家學者、資深律師等并不具有這一人員正當性,導致民主正當性的連接部分缺失。7 因此,立法應對“外部委員”的比例、遴選條件等事項直接做出規(guī)定。
此外,中國在各開發(fā)區(qū)設立的“管委會”是對行政一體原則的另一突破。“管委會”作為所在地市級以上人民政府的派出機構,代表市政府對開發(fā)區(qū)進行統一領導和管理,因此屬于直接國家行政序列。管委會為突破科層制結構下權力制約與監(jiān)督機制的束縛,引入企業(yè)化的組織形式。如杭州市政府為實現大運河及兩岸區(qū)域綜合治理這一行政任務而組建的“運河綜保委—運河集團”,便采用了“管委會—公司”的組織架構。它通過項目平臺公司組織形式與傳統科層制相結合,以獲得更多的自主權。8 深圳前海管理局則明確界定為實行企業(yè)化管理但不以營利為目的的、履行相應行政管理和公共服務職責的法定機構,其高級管理人員可從中國香港或國外專業(yè)人士中選聘。9 這類脫離行政一體的措施,都可能會導致最終的行政決定無法回溯至民意,因此應納入組織立法事項。
4.行政組織權的行使是否不適用法律保留原則
通常認為,民主正當性越強的機關越有行使重要組織權的權能,立法機關由人民通過選舉產生,具有比行政機關更強的民主正當性基礎,據此,特定的重大組織事項僅能保留由立法機關行使。但特別權力關系等理念的存在會抵御法律的干預。
在中國,特別權力關系缺乏發(fā)展動力,幾乎所有的行政法或行政訴訟法教材或著作中,都找不到它的“影子”。用一位學者的話來總結:特別權力關系與中國行政法的關系就是沒有關系。1 在德國,提出了“核心領域”概念限制制度性法律保留的適用范圍?!昂诵念I域”指不宜被其他權力機關的決定入侵的部分。2 德國法將行政權分為“政府”與“執(zhí)行”,前者即屬“核心領域”范疇,強調政治領導性,具體包括部會的設置、部長等政務人員的任命與一定類型的統治行為。政府排他地享有這類組織權,無須立法機關介入。反之,“執(zhí)行”屬“外圍領域”范疇,具體指部會之下的司處與高級、中級、下級行政機關及公法人的設立。這類組織權的行使應保留給法律規(guī)定。3
《中華人民共和國立法法》第8條被普遍認為確立了中國一般的法律保留制度,其中所羅列的前三項都屬于“制度性法律保留”。此外,如《國務院組織法》規(guī)定,部委的設立、撤銷或者合并經總理提出,由全國人大及其常委會決定,也可認為是“制度性法律保留”的一種特殊情形。在實踐中,中國直屬機構、部委管理的國家局的組建,也習慣地參照部委的設立程序保留由人大及其常委會決定。綜上,特別權力關系沒有成為中國制度設計的理論依據,也不存在類似德國法提出的“核心領域”概念。具有政治領導性的機關反而應由立法機關最終決定。但實踐中,中國立法機關并不實質性地審查政府的行政組織行為,僅是以決定的方式賦予機構改革方案法律效力以完成形式上的合法性要件。
三、中國行政組織合法性路徑的形成
基于前文分析,在現有的組織法框架下,中國行政組織獲得合法性主要有兩種方式:一是符合現行的組織法規(guī)范;二是在政府向人大負責的前提下,通過層級化手段使政府與下設機構作為一個整體受制于民主控制。純粹依賴后一種方式必須滿足上文提到的四個條件。但中國的現實狀況并不與之相符,因此,仍有組織立法的必要。既然如此,中國行政組織的法制化進程為何沒有以行政組織立法的方式進行?該問題可以抽象為制度為什么是以這樣而不是另外一種方式發(fā)展?這其實正是諾斯在闡釋經濟制度變遷時的問題出發(fā)點。諾斯開創(chuàng)性地運用路徑依賴理論解釋了制度變遷過程。4 路徑依賴強調對初始條件的敏感性,并且為隨機過程所影響,發(fā)展軌跡由小事件或偶然因素觸發(fā),微小的差異通過自增強機制最終會放大。5 所以,歷史事件對于路徑的定型化起著重要作用。這一視角下,中國立法機關對行政組織立法的態(tài)度可以在過去的做法中找到原因。
1.建國初期的行政組織法體系
中華人民共和國成立后,各級政府制定了大量的組織法規(guī),形成了中國第一次組織立法高潮。中國行政法學者對于建國初期的組織立法工作多報以肯定的態(tài)度,并將其稱為中國組織法制建設的“黃金時代”。6 以中央為例,1949年全國政協制定了《中央人民政府組織法》和與中央組織架構相配套的各類組織規(guī)章,包括由中央人民政府批準的《政務院及所屬各機關組織通則》以及政務院所屬各部門的組織條例。1949年有關組織立法的規(guī)定最符合組織法定原則,規(guī)定明確了政務院所屬各機關組織立法的統一形式,并以實質任務分類的方式進行羅列,而且,各機關的組織條例須由中央人民政府委員會制定或批準。
如果中國延續(xù)1949年的組織合法性建構路徑,伴隨著法治化程度的提高,現在的行政組織法體系可能會呈現出工整的法典形式。但當時的制度設計為政府自我組織預留了空間。首先,作為臨時憲法的《共同綱領》未將行政權劃分為獨立的憲法功能,作為國家最高政權機關的中央人民政府采取的是“議行合一”的組織形式,它與下設的政務院類似于科層式組織間的領導與被領導關系,這使得組織條例雖然具有法律效力,但立法過程更類似于行政內部程序。其次,政務院的組織通則規(guī)定了各機關的組織條例經政務院批準后可試行若干時期,再送請中央人民政府委員會批準。而為了統一各機關組織條例,政務院參事室要求一律加上“試行”二字。于是,這些條例一直試行到1954年中央人民政府改組為行使單一行政功能的國務院,中央人民政府委員會的機關制定和批準權也沒有落實。1 當時的組織立法還有一個慣例,即先有政務院所屬各部門,再有各部門的組織條例,而非依據組織條例產生組織。這一慣例使得先通過法律建制行政組織的必要性下降。
2.“三定”方案的產生
“三定”方案作為中國各級行政機關的組織規(guī)則,因不具有法律效力而備受質疑。但從1988年開始采用“三定”方案以來,這一形式一直沿用至今,體現了極強的制度穩(wěn)定性。改革開放初期,中央政府組織的設立,以及相應的職能和編制分別由國務院以通知、批復以及會議紀要的形式發(fā)布,導致了機構的迅速膨脹。2 之后,部門的設立、裁撤、合并由國務院提交人大或人大常委會決定,具體的職能、內設機構和編制事項則統一采用“三定”方案的形式。1988年,國務院決定重點抓9個新組建部委的“三定”方案。其具體流程為對新設的部委分別成立籌備組,由其草擬“三定”方案,最后由總理辦公會議逐個進行審定,并由國務院辦公廳以通知的形式發(fā)布。3
從“三定”方案的制定過程和內容看,基本延續(xù)了建國初期制定組織條例的做法。在程序上,皆由部門自行擬定組織規(guī)則草案。1988年的機構改革中,對于新設立的部門是先成立籌備組,等“三定”方案通過再實際開始運作,沿襲了先有部門后有組織規(guī)則的慣例。草案的審定都通過正式會議進行。4 唯一不同的一環(huán)便是,建國初期各部門正式的組織條例需通過提交中央人民政府批準而獲得法律效力,現在的做法是組織的設立、裁撤、合并以人大決定的方式獲得法律效力,具體的組織設置和人員配備則由國務院辦公廳發(fā)布“三定”方案產生內部效力。5 在內容上,“三定”方案的基本結構和內容要素也與組織條例大體相同。6
3.對非科層制行政機關的合法性建構
行政組織立法的作用之一是彌補因行政組織脫離政府控制而導致的民主正當性缺失。自中華人民共和國成立后,為執(zhí)行特殊的行政任務,在地方上出現了各類有別于科層制的派出機關,這類組織在滿足特定行政管理需要的同時,勢必要經受合法性檢驗。中國在歷史上處理這類組織合法性所形成的慣例,也是中國鎖定在現有合法性建構路徑下的重要因素。
專員公署存廢便體現了這一慣例。專員公署最早由南京國民政府創(chuàng)設,以解決省區(qū)遼闊導致省對縣管理不足。之后該制度被引入中國共產黨領導的各抗日根據地,并在中華人民共和國成立后繼續(xù)使用。7根據1950年《省人民政府組織通則》,專員公署被確定為省政府派出機關。該組織的特別之處在于職權直接賦予各督察專員,由其輔助省政府對所轄區(qū)進行監(jiān)督和指導。督察專員在行使職權時具有一定的獨立性,在非常情況下可獨自決策。8而為了應對地方管理任務的日趨復雜和繁重,專員公署的權限逐漸擴大,突破了憲法和相關組織法對專員公署的約束,朝著一級政權的形式發(fā)展。1954年后,基于專員公署一級政府合法性問題引起了關注,引發(fā)了削弱專員公署權限、建立專員制的法制機制。9 但最終的做法是撤銷專員公署,實行直轄市和較大的市領導縣的體制,本質上是將專員公署科層化。如今,當開發(fā)區(qū)管委會這一特殊組織形式受到合法性質疑時,很多地方政府繼續(xù)沿用這一做法,將管委會合并到所在地區(qū)的政府。
綜合對行政組織法制進程中特定歷史事件的總結,可以將中國行政組織合法性路徑的形成分為兩個層次:
第一個層次是傳統國家行政機關的合法性建構。這一路徑本來可以遵循建國初期對行政組織立法的規(guī)定,以立法機關制定或決定的方式賦予組織條例法律效力。但制度的設計為間接的層級控制提供了廣闊的空間,最終在政府機構的過度膨脹下,出現了折中方案,即政府所屬部門的設立、裁撤、合并通過立法機關的批準獲得外部效力;部門具體的設置和人員配備等組織運作事項則通過“三定”方案規(guī)定,僅具有內部效力。組織立法沒有在政府機構改革中獲得進一步發(fā)展的一個重要原因是,在中國存在著“先有組織后有組織規(guī)則”的慣例,且組織規(guī)則草案皆由行政組織自行擬定。
第二個層次是相對獨立于政府的其他行政組織的合法性建構。由于這類組織本身的特性,其在層級控制上要弱于一般的政府所屬部門,因此,其民主正當性有通過立法補足的必要。如果組織立法沒有跟上、職能沒有厘清,往往會逐漸膨脹為類政權機構。而當達到民主正當性不足的臨界點時,中國政府的做法是通過剝離其獨立性要素,將其納入層級制控制下以完成合法性建構。這就使得中國行政組織類型長期趨于高度的統一。
四、中國消解行政組織合法性中民主
瑕疵的方式及后果
早期的偶然歷史事件雖然對路徑的選擇產生一定影響,但要使這一路徑進入“鎖定”狀態(tài),則還必須具有自我強化的能力。保羅·皮爾森指出,這種“鎖定”狀態(tài)是指“一旦一個國家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展,那么扭轉和退出的成本非常昂貴。即使存在著另一種選擇的情況下,特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著初始選擇時非常容易實現的轉換”。1 民主正當性原則和組織多元化之間的張力使得決策者和行政法學者逐漸偏向行政組織立法這一選擇。顯然,在層級化控制路徑中所產生的自我增強機制,在一定程度上消解了行政組織合法性的民主瑕疵,從而導致了推延行政組織立法的后果。
1.行為法代為履行組織法功能
行政法一般分為組織法與行為法,組織法規(guī)范行政機關內部運作,以適用于機關內部為多,行為法則以對外施行為主,此為兩者的區(qū)分標準。組織法的規(guī)定常具有訓示性質之“權限”,大多以抽象、概括或宣示性質出現;行為法的規(guī)定具有實踐性之“職權”,大都具有干預的性質。2 組織法與行為法的分立在于從不同側重點來實現民主原則,組織法側重于保障人民意志在組織間的妥善傳遞,行為法則側重于保障對公民權利、義務造成影響的行為獲得人民授權。
觀察現行的法律法規(guī)可以發(fā)現,中國往往會通過在行為法中直接規(guī)定組織事項,代為履行組織法的傳遞功能。其主要有以下幾種情形:一是在具有行業(yè)特性的行為法中規(guī)定相應的主管機關。如《中華人民共和國教育法》第15條規(guī)定國務院教育行政部門主管全國教育工作。這類規(guī)定較為簡單。二是某些組織因所監(jiān)管行業(yè)的特性,具有一定的獨立地位,有制度性法律保留的需要。如中國人民銀行雖然屬于國務院組成部門,但所執(zhí)行貨幣政策的職能攸關整個國家金融體系,僅通過層級式的正當性傳遞方式不具有可接受性,因此,在其所監(jiān)管行業(yè)的基本法中詳細規(guī)定中國人民銀行的組織機構和職責范圍。三是某些組織不在直接國家行政序列內,沒有“三定”方案,則在規(guī)范行政行為的同時,一并規(guī)定組織要求。如《行政處罰法》第19條規(guī)定了受委托行使處罰權的組織必須符合的條件。
中國雖然通過行為法代為履行組織法的功能,但這樣的方式存在著一些隱患。從制度運行的規(guī)律來說,原則上應先有組織規(guī)則后有行為規(guī)則。若以行為法作為組織設立的依據,由于法律本身的屬性在于關注外部的權利、義務關系,對組織的內部結構是否適合履行行政任務缺乏充分的評估。而且,行為法偏重于檢驗行政行為是否得到授權,將這一功能運用于對組織合法性的建構,會掩蓋組織結構與行政任務間的聯系。如中國將行政主體分為行政機關和法律法規(guī)授權的組織,大量具有獨立性的行政組織被同化為法律法規(guī)授權的組織這一種類型,忽視了因恰當的功能結構獲得合法性的理由。
2.領導關系的多元化取代組織形式多元化
如今為回應行政任務的變遷,需要運用不同于科層制的多元組織形式,即“由高度形式化與高度中央集權化的、層級結構的‘官僚組織世界,移民至廣泛非形式的、分權的、通過水平網絡及合作關系決定的‘花體組織世界”。1 如前文所述,這一轉變可能導致組織民主正當性的缺失,要依賴組織立法予以補足,而中國則是通過在層級制控制上建立彈性機制替代了通過立法創(chuàng)立多元的組織形式。
中國通過層級控制手段確保行政一體的穩(wěn)定。在以現代行政任務為導向的行政組織改革中,中國雖然采用了剛性的行政一體化體制,在內部控制上卻建立了彌補行政一體缺陷的彈性機制——雙重領導機制。雙重領導形成了一個矩陣結構。在矩陣結構中,有兩條正當性的傳遞路徑:一條是通過上級職能部門的垂直領導,另一條是通過同級政府的分級領導。2 這兩者在面對不同的行政任務要求時,具有正當性的互補作用。如原先地方的食藥監(jiān)局受到地方“政治錦標賽”的影響,無法獨立履行監(jiān)管職能,甚至承擔了招商引資的職能。為確保其獨立于地方政府,便采用了省級垂直管理。中國根據獨立程度不同,又分為全垂直管理、半垂直管理和邊緣化垂直管理等類型。3 當垂直管理導致縱向權力過于集中,缺乏有效的激勵和監(jiān)督時,又會改為分級管理(相對獨立于上級職能部門)。
雙重領導機制在面對不同行政任務要求時,通過弱化某一條傳遞路徑的方式,建立相對的獨立性。然而這一獨立性并沒有改變科層式行政組織的本質,因此,應對多元化行政任務的能力仍然有限。雙重領導這一決定組織間關系的核心事項也缺乏法律的規(guī)制,行政領導關系和業(yè)務指導關系究竟如何區(qū)分,在實踐中存在著較大彈性,無法真正固化行政組織的獨立地位。
3.內部“行政自制”的完善
行政組織規(guī)則多以內部法的形式出現并非中國獨有,德國的行政組織法便受到耶利內克理論的深刻影響。耶利內克認為,國家創(chuàng)設行政機關、管理政府財產以及對國家官員發(fā)布指示和命令不屬于法律領域。在他看來,并非所有以法規(guī)形式表達的東西都應被視為法律。4 這一認識也影響了英美法國家對組織法的態(tài)度。紐曼在行政法學教科書中指出,區(qū)分外部法和內部法是探討行政法首先要做的事情,其中內部法關涉官員相互關系或者行政機關之間的關系,沒有這些內部法的指示,行政機關將無法運轉外部事務。5 內部組織法不對外產生效力,無法以外部的行政控權視角審視之,但不能就此否定行政組織自我完善民主正當性傳遞,以強化自身合法性的可能性?!靶姓灾啤钡陌l(fā)展進一步增強了行政系統內部的行政法治變遷路徑。
中國行政法學界過去僅以外部視角來審視中國的行政組織法制化,得出過于簡單化的結論,忽視了中國通過“行政自制”構建的內部法體系對法治的促進作用。如將中國的“三定”方案籠統地視為規(guī)范性文件,從而批評行政組織法制化落后,而沒有注意到“三定”方案通過在制定程序、規(guī)范內容上的不斷完善,已完全脫離于一般公文式規(guī)范性文件,具有綱領性文件地位。尤其是當“三定”方案公布后與相對滯后的法律法規(guī)產生沖突情形時,若以傳統的外部行政法視角觀察,“三定”方案效力等級顯然要低于法律法規(guī)甚至規(guī)章,發(fā)生沖突時應以后者為準,則機構改革將無法進行。但如今,通過人大常委會和國務院配合機構改革分別發(fā)布的對相應法律法規(guī)進行調整的決議,無疑提升了“三定”方案這一內部法的權威性,使其在內部具有不同于一般規(guī)范性文件的較高效力。
五、結語
中國行政組織合法性建構長期以層級控制為主要手段,而排斥行政組織立法。但隨著現代行政任務的變遷,組織形式相應的多元化發(fā)展使得通過層級控制構成行政一體來向民意機關構負責的合法性方式,不再一以貫之地適用于所有情形。似乎唯有組織立法才能解決這一合法性困境。但中國通過在行為法中規(guī)范組織事項來取代組織法的功能,利用雙重領導這一彈性機制解決組織獨立性的問題,以及進一步完善內部行政法等方式,暫時緩解了對組織立法的迫切需求,并形成了中國行政組織法制化嚴重的路徑依賴。然而,這些方法都無法徹底解決民主正當性與組織形式多元化間的張力。行為法的授權邏輯無法體現組織結構對正確執(zhí)行行政任務的重要意義,雙重領導機制難以實現組織法意義上的獨立性,內部行政法則必須和完備的外部行政法相結合才能發(fā)揮應有效用。綜上,隨著政府機構改革和職能轉變的不斷深入,運用這些折中方法維持行政組織合法性的成本將越來越高,最終仍將通過行政組織立法,實現路徑的轉換。
The Forming Path of Administrative Organization Legitimacy in China
XU Jiqiang,ZHANG Hao
Abstract: Administrative organizations obtain legitimacy through two main ways. The first is regulation by administrative organic law followed the rule of law. The second is that the government uses the hierarchic approach to form a unit responsible to the peoples representative body based on the democratic principle. China has long relied on the latter method to establish the legal system of administrative organizations. However, with the transition of the modern administrative tasks, the need for pluralism in organic form causes administrative organizations out of hierarchic control, which results in the legality defect. Therefore, it is necessary to remedy by laying down organic law. But China still insists on the single hierarchic way, alleviating the urgency of organic legislation by the institutions of behavioral law, dual leadership, and administrative self-control. These expedient practices lead to more serious path dependence on the course of administrative organic legalization.
Key words: administrative organization, organic legislation, democratic legitimacy, hierarchy, dual leadership, path dependence
(責任編輯:知? ?魚)