趙朝霞

（南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 210046）

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民對(duì)美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等精神需求方面日益增長(zhǎng)和突出。這些都對(duì)國(guó)家和社會(huì)治理提出了新的更高要求，也對(duì)行政執(zhí)法權(quán)配置和運(yùn)行提出了新的更高要求。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，如何以社會(huì)治理創(chuàng)新為契機(jī)，依法創(chuàng)新、變革行政執(zhí)法方式，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法權(quán)配置，是擺在我們面前的需要認(rèn)真研究解決的重大課題。

本課題組以南京為實(shí)證對(duì)象，采用問(wèn)卷調(diào)查（有效問(wèn)卷436份）及實(shí)地考察、訪談相結(jié)合的方式，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的配置現(xiàn)狀及成效開(kāi)展深入調(diào)研，研究、梳理各種行政執(zhí)法權(quán)及其各類(lèi)行政執(zhí)法方式，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的配置改革及實(shí)現(xiàn)路徑提出初步構(gòu)想。

一、行政執(zhí)法權(quán)配置改革取得的成效

近年來(lái)，隨著全面依法治國(guó)方略的不斷貫徹落實(shí)，行政執(zhí)法權(quán)改革初顯成效。行政執(zhí)法依據(jù)日益完善，行政執(zhí)法理念不斷更新，行政執(zhí)法職責(zé)逐步理順。

從國(guó)家層面來(lái)看，《行政處罰法》和《行政許可法》的修改與完善，《行政強(qiáng)制法》的頒布與實(shí)施，都使得行政執(zhí)法的實(shí)體法和程序法依據(jù)不斷完善；從地方層面來(lái)看，行政執(zhí)法過(guò)程監(jiān)督和責(zé)任落實(shí)更加細(xì)化。如1995年的《江蘇省行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》和《江蘇省行政執(zhí)法證件管理辦法》，1997年的《南京市市容管理?xiàng)l例》，2003年的《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，2007年的《江蘇省行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定(試行)》和《江蘇省行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法（試行）》《江蘇省行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法（試行）》，2009年的《江蘇省城市管理行政執(zhí)法規(guī)范》，2015年的《江蘇省行政程序規(guī)定》和《江蘇省人民政府關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2019年的《江蘇省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》等等，極大地細(xì)化了上位法，有效解決了行政執(zhí)法諸多領(lǐng)域無(wú)法可依的問(wèn)題。依法行政系行政執(zhí)法的最基本原則已經(jīng)成為共識(shí)，因此行政執(zhí)法程序也隨之日益規(guī)范化?！皬某橄蟮挠^點(diǎn)來(lái)說(shuō)，實(shí)體法是基礎(chǔ)，處于首要地位，程序法是執(zhí)行，處于次要地位。然而從實(shí)踐觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，程序法的重要性超過(guò)實(shí)體法，法律的生命在于執(zhí)行。一個(gè)健全的法律，如果用一個(gè)健全的程序法去執(zhí)行，可以限制或削弱不良效果”。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，程序意識(shí)明顯增強(qiáng)，重實(shí)體、輕程序的傾向基本得到扭轉(zhuǎn)，我國(guó)行政程序基本制度初步建立。[1]《行政處罰法》《行政許可法》等相關(guān)法律法規(guī)確立了聽(tīng)證制度、回避制度、信息公開(kāi)制度、審裁分離制度、說(shuō)明理由制度、時(shí)效制度和行政救濟(jì)制度。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序和行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行程序。

2019年江蘇省人民政府印發(fā)《江蘇省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》。該方案聚焦行政執(zhí)法的源頭、過(guò)程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力防范執(zhí)法中不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明、不透明等問(wèn)題。其中，行政執(zhí)法公示制度詳盡落實(shí)公開(kāi)原則，重在打造“陽(yáng)光政府”；執(zhí)法全過(guò)程記錄制度旨在規(guī)范執(zhí)法程序，通過(guò)文字、音像記錄等形式，對(duì)行政執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行記錄，并全面、系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過(guò)程留痕和可回溯管理；重大執(zhí)法決定法制審核制度，重在確保執(zhí)法行為的合法性，要求每一項(xiàng)重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過(guò)合法性審核，使執(zhí)法者不能越過(guò)權(quán)力的邊界，從而守住法律的底線。[2]

無(wú)論古今中外，立法機(jī)關(guān)也無(wú)法僅憑巨細(xì)無(wú)遺的法律條文來(lái)規(guī)范復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，公職人員所持執(zhí)法理念的差異往往會(huì)部分決定著原法律條文的實(shí)然運(yùn)行效果。社會(huì)治理視角下更為強(qiáng)調(diào)政府的導(dǎo)航功能，重視權(quán)利保障和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，致力于為社會(huì)提供公平和有效的公共服務(wù)，集中體現(xiàn)的是一種權(quán)利本位的法治思想。[3]在這樣的背景下，南京市頒布了具有開(kāi)創(chuàng)性執(zhí)法理念的地方性法規(guī)《南京市城市治理?xiàng)l例》。該條例的核心思路是推動(dòng)由“城市管理”向“城市治理”轉(zhuǎn)變，在以人為本、關(guān)注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政監(jiān)管執(zhí)法實(shí)務(wù)中得到日益廣泛的運(yùn)用并取得積極行政成效，逐漸成為行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員積極運(yùn)用的管理方式。[4]

調(diào)查顯示（圖1），執(zhí)法依據(jù)的細(xì)化、執(zhí)法程序的完善、執(zhí)法理念的更新使得執(zhí)法主體的各項(xiàng)管理職能的履行與落實(shí)程度取得了一定成效。40.37%的受訪者認(rèn)為各項(xiàng)職能的履行與落實(shí)程度比較高，19.27%的受訪者認(rèn)為各項(xiàng)職能的履行與落實(shí)程度非常高，客觀上反映了行政執(zhí)法權(quán)配置改革所取得的成效。

圖1 執(zhí)法單位各項(xiàng)管理職能的履行與落實(shí)程度

二、行政執(zhí)法權(quán)面臨舊堵點(diǎn)與新挑戰(zhàn)，亟需借鑒社會(huì)治理理念

（一）社會(huì)治理的內(nèi)涵與價(jià)值理念

社會(huì)治理就是根據(jù)國(guó)際環(huán)境的發(fā)展和各國(guó)政府改革的效果，通過(guò)對(duì)社會(huì)管理過(guò)程中權(quán)力格局的分析與判斷，對(duì)社會(huì)管理過(guò)程和模式進(jìn)行的創(chuàng)新。它本身蘊(yùn)涵了有限政府、法治政府、公眾參與、民主、社會(huì)公正等理念，以共同治理為本，謀求政府公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、公民社會(huì)等多種社會(huì)管理主體之間進(jìn)行廣泛溝通與交流，通過(guò)共同參與、協(xié)同解決、公共責(zé)任機(jī)制，在社會(huì)公正的基礎(chǔ)上提高社會(huì)管理的效率和質(zhì)量。[3]

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為行政執(zhí)法是社會(huì)治理的主要渠道和主要方式，但隨著理論界對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域研究的不斷深入，我們發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理與行政執(zhí)法相互包含、相輔相成、相互促進(jìn)。筆者認(rèn)為，社會(huì)治理的價(jià)值與理念對(duì)行政執(zhí)法具有啟示性，借鑒社會(huì)治理理念有助于解決行政執(zhí)法面臨的舊堵點(diǎn)與新挑戰(zhàn)。

（二）執(zhí)法體制內(nèi)部存在的執(zhí)法堵點(diǎn)需借鑒社會(huì)治理理念

1.法律法規(guī)授權(quán)不明確導(dǎo)致的執(zhí)法推諉問(wèn)題

調(diào)查顯示，執(zhí)法配置不足、各部門(mén)之間的配合度不夠、法律法規(guī)不夠完善、職能定位不夠清晰位列執(zhí)法難度根源前四位（詳見(jiàn)表1）。訪談中我們發(fā)現(xiàn)，在噪聲擾民方面，公安基層派出所與環(huán)保部門(mén)職能存在界定不明，也同時(shí)由于執(zhí)法權(quán)的配置存在不足，相互推諉的情況時(shí)有發(fā)生。人民網(wǎng)江蘇頻道2012年的一則報(bào)道對(duì)該情況進(jìn)行了詳細(xì)報(bào)道。[5]報(bào)道所述，城市噪聲問(wèn)題是民眾最關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，噪聲問(wèn)題執(zhí)法會(huì)涉及到的部門(mén)包括公安、城管、規(guī)劃、環(huán)保、交通等多個(gè)部門(mén)。南京市于2017年出臺(tái)了《南京市環(huán)境噪聲污染防治條例》，該條例明確，市、區(qū)、縣環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)按照規(guī)定的職責(zé)對(duì)本市的環(huán)境噪聲污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。公安、交通、鐵路、民航等部門(mén)和港航監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)交通運(yùn)輸和社會(huì)生活噪聲污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。這樣的地方性立法是執(zhí)法主體之間共同參與、協(xié)同解決的有益立法嘗試，是社會(huì)治理與行政執(zhí)法的有效融合，事實(shí)證明此種做法取得了一定的成效。在現(xiàn)行執(zhí)法體制下，規(guī)劃、住建、工商、環(huán)保、公安交通等相關(guān)部門(mén)涉及城管方面的執(zhí)法權(quán)分散在各部門(mén)，如何形成協(xié)調(diào)高效聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制是目前正在推進(jìn)的綜合行政執(zhí)法改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

表1 受訪者認(rèn)為的行政執(zhí)法難度根源統(tǒng)計(jì)

2.事實(shí)認(rèn)定存在專(zhuān)業(yè)性短板

行政處罰的核心和前提是對(duì)違法事實(shí)的認(rèn)定。只有在準(zhǔn)確認(rèn)定違法事實(shí)的基礎(chǔ)上，才有可能正確適用相關(guān)法律法規(guī),遵循法定程序，對(duì)當(dāng)事人實(shí)施公正處罰。

調(diào)研顯示，城市管理部門(mén)在違章事實(shí)認(rèn)定方面存在的問(wèn)題比較多，主要表現(xiàn)為：1.對(duì)違章時(shí)間認(rèn)定不準(zhǔn)。這類(lèi)情形多出現(xiàn)在違法建設(shè)、亂搭建、亂堆放等案件中。主要是很多人員在辦案時(shí)往往將違章時(shí)間和案件查處時(shí)間相互混淆，導(dǎo)致案件事實(shí)認(rèn)定不清。2.案件定性不準(zhǔn)。如當(dāng)事人在原有住宅樓樓頂搭建了簡(jiǎn)易房，應(yīng)定性為“亂搭建”，還是定性為“擅自進(jìn)行外延展性裝修，侵占城市公共空間”？3.違法面積認(rèn)定不準(zhǔn)。這樣的問(wèn)題一般出現(xiàn)在違法建設(shè)案件中，主要表現(xiàn)為：一是為了降低處罰標(biāo)準(zhǔn)，在測(cè)量面積、填寫(xiě)案卷時(shí)人為縮減違法面積；二是針對(duì)有房產(chǎn)證、房屋維修許可證、臨時(shí)建設(shè)許可證及土地使用證等手續(xù)的，在違法面積認(rèn)定過(guò)程中，不仔細(xì)分析，而是直接將實(shí)建面積扣除原有面積后的部分認(rèn)定為違法面積。諸如此類(lèi)的專(zhuān)業(yè)短板問(wèn)題，有賴(lài)于相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)各部門(mén)和相關(guān)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)認(rèn)定和專(zhuān)業(yè)支持，方可在執(zhí)法事實(shí)準(zhǔn)確認(rèn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行公平執(zhí)法。

3.部分執(zhí)法依據(jù)缺乏可操作性，束縛執(zhí)法

在部分法規(guī)規(guī)章的制定過(guò)程中，對(duì)各執(zhí)法部門(mén)之間爭(zhēng)議比較大的問(wèn)題，立法者由于種種原因往往采用抽象、模糊的規(guī)定，規(guī)范內(nèi)容不明確、不具體，那么在執(zhí)法中就會(huì)遇到諸如依據(jù)操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。部分實(shí)施細(xì)則等配套法規(guī)、司法解釋遲遲不出臺(tái)，縣級(jí)以上地方政府制定的規(guī)章以下的規(guī)范性文件效力等級(jí)低且在復(fù)議、訴訟的適用上又不統(tǒng)一，使得行政執(zhí)法人員無(wú)所適從。

調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法常用的《所得稅法》與《車(chē)船稅法》，這兩部法律的規(guī)定一般都是框架性的，對(duì)于實(shí)務(wù)中遇到的具體問(wèn)題并不能很好地解決，導(dǎo)致在實(shí)務(wù)操作中具體問(wèn)題仍然需要請(qǐng)示，并且由于各方主體對(duì)于法律的解讀和理解并不一致，所以執(zhí)行過(guò)程中面對(duì)的問(wèn)題較多。再如《土地增值稅征收的暫行條例》，執(zhí)法涉及到的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，稅負(fù)率高等特點(diǎn)，涉及到的行政處罰的法律規(guī)定不詳細(xì)，目前僅南京地區(qū)有統(tǒng)一的處罰基準(zhǔn)，導(dǎo)致行政執(zhí)法并不順暢。

（三）執(zhí)法體制外部困擾的解決需借鑒社會(huì)治理理念

1.輿論過(guò)分導(dǎo)向給行政執(zhí)法帶來(lái)新困擾

2020年5月底，中央文明辦主動(dòng)適應(yīng)常態(tài)化疫情防控形勢(shì)，在2020年全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)指標(biāo)中，已明確要求不將占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販列為文明城市測(cè)評(píng)考核內(nèi)容，推動(dòng)文明城市創(chuàng)建在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、滿足群眾生活需要的過(guò)程中發(fā)揮更加積極作用。[6]盡管有關(guān)權(quán)威媒體的報(bào)道比較客觀，但也有不少報(bào)道一邊倒地稱(chēng)“城管喊你來(lái)擺攤”等等。對(duì)于城市治理者來(lái)說(shuō)，過(guò)分的輿論導(dǎo)向?qū)⒃谀壳皥?zhí)法整體阻力較大的現(xiàn)實(shí)中給城管執(zhí)法帶來(lái)更大阻力（見(jiàn)表2）。

表2 當(dāng)前推進(jìn)綜合執(zhí)法工作的內(nèi)部和外部整體阻力統(tǒng)計(jì)

2.12345市長(zhǎng)熱線濫用以及報(bào)復(fù)性濫訴問(wèn)題

12345市長(zhǎng)熱線本是政府與群眾溝通的橋梁和紐帶，絕大多數(shù)人民群眾能夠通過(guò)12345進(jìn)行良性的政策咨詢、投訴反饋、建言獻(xiàn)策。但隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，不少市民一言不合就打12345，大事小事均找12345，12345承擔(dān)了超負(fù)荷的本不應(yīng)由它承擔(dān)的維權(quán)通道職能。

同時(shí)，隨著新《行政訴訟法》的實(shí)施和立案登記制的實(shí)行，行政訴訟案件數(shù)量增加，雖極大地方便了行政相對(duì)人依法行使訴權(quán)，但在一些領(lǐng)域也出現(xiàn)了針對(duì)行政執(zhí)法行為的惡意訴訟、濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。濫用訴權(quán)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，既有當(dāng)事人不懂法的客觀因素，也有纏訟的主觀原因。不少濫訴行為的當(dāng)事人是沒(méi)有合理訴求的，行政相對(duì)人期冀通過(guò)訴訟的手段和第三方的介入，達(dá)到拖延時(shí)間和施壓的目的，甚至在糾紛解決過(guò)程中滋生新的不合理訴求，導(dǎo)致糾紛的擴(kuò)大化。我們?cè)诳陀^審視濫用訴權(quán)行為并進(jìn)行法律規(guī)制的同時(shí)，也應(yīng)正視濫用訴權(quán)行為帶給行政執(zhí)法的不利影響。[7]

以上兩種執(zhí)法體制外部的新挑戰(zhàn)，更需要我們突破政府是社會(huì)管理唯一主體的觀念，用社會(huì)治理理念合理架構(gòu)行政執(zhí)法體制。嘗試行政承諾、行政約見(jiàn)、行政合同等新型執(zhí)法方式（詳見(jiàn)下文），體現(xiàn)多主體利益，疏通行政爭(zhēng)議解決渠道。在實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正的基礎(chǔ)上提高社會(huì)管理的效率和質(zhì)量。

三、社會(huì)治理視角下的行政執(zhí)法權(quán)配置對(duì)策

（一）傳統(tǒng)行政執(zhí)法權(quán)力的完善與配置

1.健全與完善權(quán)力清單制度達(dá)到職權(quán)厘定

要達(dá)到職權(quán)厘定的目標(biāo)，就要對(duì)現(xiàn)有地方性法規(guī)、規(guī)范性文件和政策進(jìn)行詳細(xì)梳理，明確執(zhí)法權(quán)力的邊界并理順不同位階的執(zhí)法依據(jù)。法治的最基本范疇是權(quán)力與權(quán)利，而限制公權(quán)保障私權(quán)的首要任務(wù)就是對(duì)權(quán)力的范圍和邊界進(jìn)行明確。首先，職權(quán)清理。對(duì)沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的行政執(zhí)法權(quán)力應(yīng)當(dāng)予以取消；對(duì)雖有法律法規(guī)依據(jù)，但明顯不符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求而設(shè)定的權(quán)力，對(duì)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定深層次問(wèn)題的執(zhí)法權(quán)力和服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)通過(guò)深入調(diào)查研究穩(wěn)妥處理，時(shí)機(jī)成熟時(shí)按程序予以廢止；對(duì)改變管理方式有空間的事項(xiàng)，要進(jìn)行改革創(chuàng)新；對(duì)于職權(quán)交叉的事項(xiàng)依法進(jìn)行調(diào)整。其次，分類(lèi)管理。根據(jù)行政職權(quán)和政務(wù)服務(wù)的事項(xiàng)可以分類(lèi)進(jìn)行標(biāo)識(shí)，如行政強(qiáng)制、行政許可、行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付等，不同類(lèi)別的執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行不同的執(zhí)法配置。再次，社會(huì)公示。權(quán)力必須在陽(yáng)光下運(yùn)作。行政權(quán)力公示制度是陽(yáng)光運(yùn)作的前提，也是保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的必然要求。社會(huì)公示的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確，公示的方式應(yīng)當(dāng)便捷，公示的范圍應(yīng)當(dāng)全面，咨詢答疑應(yīng)當(dāng)及時(shí)。

2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，此后，編制和公布權(quán)力清單在全國(guó)各省、市、縣有序開(kāi)展。我們需進(jìn)一步研究權(quán)力清單制度的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)價(jià)值，解讀權(quán)力清單制度的多層內(nèi)涵，客觀分析權(quán)力清單制度在實(shí)踐中遇到的困境，力求提出解決困境的思路和建議，真正發(fā)揮權(quán)力清單制度的應(yīng)有作用。[8]

2.再造流程完善程序達(dá)到程序規(guī)范精細(xì)

流程再造環(huán)節(jié)以進(jìn)一步完善執(zhí)法程序，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，落實(shí)程序正當(dāng)原則為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。流程再造應(yīng)當(dāng)以完善行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的程序制度為重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，符合法定程序、體現(xiàn)高效便民、彰顯柔性服務(wù)是流程再造的基本標(biāo)準(zhǔn)。第一步，設(shè)計(jì)和編制法定流程圖。流程再造中針對(duì)行政執(zhí)法權(quán)行使程序再造內(nèi)容主要是執(zhí)法的步驟與流程、包括法定期限、法定步驟、需要提交的材料、運(yùn)行流程等內(nèi)容。每個(gè)執(zhí)法主體均需要設(shè)計(jì)兩個(gè)流程圖即外部流程圖和內(nèi)部流程圖。其中外部流程圖要根據(jù)法律的明確規(guī)定進(jìn)行編制，用于向社會(huì)公開(kāi)，明確執(zhí)法程序；內(nèi)部流程圖則在法定程序的基礎(chǔ)上進(jìn)行內(nèi)化和細(xì)化，用于規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作流程和步驟。就權(quán)力運(yùn)行的流程圖而言，各項(xiàng)行政權(quán)力的服務(wù)事項(xiàng)的外部流程圖和內(nèi)部流程圖均通過(guò)箭頭將各個(gè)文本框所代表的不同程序階段進(jìn)行連接并注明彼此之間的運(yùn)行順序和關(guān)系。第二步，融入柔性改造程序，是指在設(shè)計(jì)法定流程圖的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理化改造。在改造程序中，重點(diǎn)對(duì)強(qiáng)制性的執(zhí)法項(xiàng)目進(jìn)行柔性改造，首先融入教育、引導(dǎo)作為執(zhí)法的第一步，體現(xiàn)人文執(zhí)法精神；然后再允許進(jìn)行法定方式，即處罰或制裁，作為執(zhí)法的中間環(huán)節(jié)；執(zhí)法完成后，再設(shè)計(jì)一個(gè)回訪反饋程序，充分關(guān)注執(zhí)法的社會(huì)效果，以期改進(jìn)執(zhí)法方式方法。

3.推動(dòng)行政執(zhí)法公私協(xié)作達(dá)到公開(kāi)民主

調(diào)查顯示，一方面，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法資源是嚴(yán)重不足的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與執(zhí)法，有助于保障法律的充分實(shí)施。另一方面，社會(huì)力量完全有意愿有能力參與行政執(zhí)法：首先，社會(huì)力量有參與行政執(zhí)法的多重動(dòng)力，比如違法活動(dòng)的受害者往往是社會(huì)成員，這些現(xiàn)實(shí)的違法活動(dòng)受害者或者潛在的違法活動(dòng)受害者會(huì)有動(dòng)力參與行政執(zhí)法；再比如基于逐利的動(dòng)力，同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者之間互相監(jiān)督的動(dòng)機(jī)等。其次，社會(huì)力量不僅僅是指沒(méi)有專(zhuān)業(yè)技能僅有一腔熱血的公益志愿者，也包括專(zhuān)業(yè)化的律師、會(huì)計(jì)師甚至企業(yè)。實(shí)際上，行政執(zhí)法所需要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，很多社會(huì)非政府組織和企業(yè)完全具備。第三，社會(huì)力量參與行政執(zhí)法需要在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的組織、主導(dǎo)下參與，以實(shí)現(xiàn)參與行政執(zhí)法的可控性?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)社會(huì)組織發(fā)揮行業(yè)自律和專(zhuān)業(yè)服務(wù)功能。發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用”。比如清理占道經(jīng)營(yíng)，就可以發(fā)動(dòng)街道和社區(qū)力量；打擊偽劣產(chǎn)品，就可以發(fā)動(dòng)商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，執(zhí)法過(guò)程充分利用群眾優(yōu)勢(shì)，執(zhí)法的最終目的是為了群眾。[9]

需要強(qiáng)調(diào)的是，行政執(zhí)法領(lǐng)域十分廣泛，執(zhí)法參與的深度和廣度必須合理安排，科學(xué)規(guī)劃，在執(zhí)法參與的設(shè)計(jì)與規(guī)劃上，不同地域不同領(lǐng)域都應(yīng)當(dāng)有所不同。行政執(zhí)法過(guò)程中的公眾參與也必須根據(jù)事項(xiàng)和階段的不同而有針對(duì)性的設(shè)計(jì)與安排，避免盲目、簡(jiǎn)單的公眾參與引起的負(fù)面效應(yīng)。[10]因此在做好行政執(zhí)法構(gòu)架時(shí)，行政執(zhí)法公司協(xié)作環(huán)節(jié)，務(wù)必要統(tǒng)籌規(guī)劃，一方面某些事實(shí)環(huán)節(jié)如行政執(zhí)法中檢測(cè)檢驗(yàn)環(huán)節(jié)，就可以嘗試市場(chǎng)化運(yùn)作，放手讓民營(yíng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)依法檢測(cè)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序和檢測(cè)結(jié)果的可靠性決定是否采納，不僅可以達(dá)到公私協(xié)作的目地，也可以部分化解上文提到的事實(shí)認(rèn)定的專(zhuān)業(yè)短板問(wèn)題。另一方面，為緩解執(zhí)法壓力，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)私人執(zhí)法。所謂私人執(zhí)法，在我國(guó)現(xiàn)行體制下主要是違法活動(dòng)受害者自己取證調(diào)查、收集證據(jù)將違法活動(dòng)嫌疑人通過(guò)民事訴訟方式告上法庭維護(hù)自己的合法權(quán)益，比如消費(fèi)者自行維權(quán)。此類(lèi)私人訴訟在一定程度上也能達(dá)到行政執(zhí)法的效果。但是我國(guó)沒(méi)有針對(duì)此類(lèi)私人訴訟的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，私人針對(duì)違法活動(dòng)提起訴訟，如果勝訴也無(wú)法分享罰金，會(huì)極大影響私人針對(duì)違法活動(dòng)提起訴訟的積極性。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)此類(lèi)私人執(zhí)法采取積極扶持的態(tài)度，對(duì)于私人執(zhí)法成功通過(guò)司法途徑制裁違法活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，并通過(guò)立法使得私人可以分享部分罰金。[9]

（二）新型行政執(zhí)法方式的構(gòu)架與創(chuàng)新

近年來(lái)，隨著社會(huì)管理創(chuàng)新理念的不斷深入，行政執(zhí)法方式逐漸發(fā)生變化，大大改變了行政執(zhí)法和行政法治的面貌。執(zhí)法前的行政約見(jiàn)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與民意收集，執(zhí)法中的行政承諾、行政指導(dǎo)、行政合同，執(zhí)法后的行政道歉、執(zhí)法信息公開(kāi)等制度的大膽嘗試與推進(jìn)，既可以豐富行政執(zhí)法的理論與實(shí)踐，也將極大地保證行政執(zhí)法的順暢及有效性。

1.行政約見(jiàn)的實(shí)踐與創(chuàng)新

行政約見(jiàn)是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政職權(quán)范圍內(nèi)，為了更好地實(shí)現(xiàn)行政管理職能，經(jīng)行政相對(duì)人同意而采取的非強(qiáng)制性談話、座談等方式。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政約見(jiàn)具有補(bǔ)充和替代功能。在采取一種或多種執(zhí)法行為時(shí)，以行政約見(jiàn)即“弱行為前置的方式”，來(lái)替代強(qiáng)制性的手段，可以及時(shí)防范官民矛盾，有效地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。公民參與意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)，他們的要求與期待需要在行政執(zhí)法中得到體現(xiàn)，需要行政法學(xué)及時(shí)做出回應(yīng)。特別是當(dāng)下我國(guó)正處于深化改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，如果簡(jiǎn)單的一罰了之、一禁了之，難免造成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的緊張關(guān)系，不利于構(gòu)建和諧社會(huì)。在此意義上講，行政約見(jiàn)可以讓當(dāng)事人平等地對(duì)話，對(duì)部分或全部問(wèn)題通過(guò)對(duì)話達(dá)成共識(shí)，防止對(duì)抗激化，從而對(duì)行政執(zhí)法起到很好的緩沖和補(bǔ)充效果。

2.行政承諾的實(shí)踐與創(chuàng)新

行政承諾是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中，公開(kāi)向社會(huì)作出的旨在嚴(yán)格依法辦事、提高工作效率、改善服務(wù)環(huán)境等方面的一種自覺(jué)性允諾行為。行政承諾作為一種新型的行政執(zhí)法行為，以其職權(quán)性、公開(kāi)性、自由裁量性、可訴性，體現(xiàn)了現(xiàn)代執(zhí)法權(quán)的文明化、透明化，表明了行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、及時(shí)履行職責(zé)的決心。首先，行政承諾有益于積極履行職權(quán)，體現(xiàn)執(zhí)法服務(wù)。行政機(jī)關(guān)公開(kāi)服務(wù)承諾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，體現(xiàn)了執(zhí)法服務(wù)的理念，提高了政府的權(quán)威與形象。其次，行政承諾有利于改進(jìn)執(zhí)法效能，促進(jìn)文明執(zhí)法。最后，行政承諾有利于提高執(zhí)法效能，促進(jìn)高效率執(zhí)法。

3.行政指導(dǎo)的實(shí)踐與創(chuàng)新

行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)、職能、管轄范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，嘗試靈活地采取符合法律精神、原則和規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。[11]行政指導(dǎo)作為社會(huì)管理創(chuàng)新的產(chǎn)物，起源于二戰(zhàn)時(shí)的日本，是符合行政民主與行政法治發(fā)展潮流的新型行政執(zhí)法方式，目前在我國(guó)許多地方和領(lǐng)域已經(jīng)有所發(fā)展。行政指導(dǎo)的功能突出體現(xiàn)在三個(gè)方面：指引和促進(jìn)功能，預(yù)防和防范功能，服務(wù)和合作功能。行政指導(dǎo)能夠有效地影響、引導(dǎo)相對(duì)人做出合理的行為選擇，促進(jìn)相對(duì)人成為行政執(zhí)法的合作伙伴，增強(qiáng)行政監(jiān)管的力量與效果。行政指導(dǎo)體現(xiàn)了管理向服務(wù)的深刻轉(zhuǎn)變，彰顯了執(zhí)法為民的精神內(nèi)涵，搭建了合作、參與、對(duì)話、互動(dòng)的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法權(quán)與公民權(quán)利的平衡。

行政指導(dǎo)也存在一些不可忽視的缺陷，需要規(guī)范與完善。正如學(xué)者所指出的，“行政指導(dǎo)規(guī)范不足、功效不確定、對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生嚴(yán)重威脅等一系列‘行政指導(dǎo)問(wèn)題’浮出水面，行政指導(dǎo)與行政法治之間的張力日趨明顯，這就迫切需要行政法學(xué)界認(rèn)真對(duì)待行政指導(dǎo)，深刻反思理論與實(shí)踐，加強(qiáng)行政法學(xué)者之間、學(xué)者與實(shí)務(wù)界之間的對(duì)話與溝通，盡快就行政指導(dǎo)的法律屬性、構(gòu)成要件、基本功能與法治化等基本問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，以便推動(dòng)‘行政指導(dǎo)’問(wèn)題的解決”[12]。

4.行政合同的實(shí)踐與創(chuàng)新

行政合同是指以行政主體一方當(dāng)事人的發(fā)生、變更、消滅行政法律關(guān)系的合意。具體到行政執(zhí)法領(lǐng)域，是指由于行政執(zhí)法行為而發(fā)生、變更、消滅行政法律關(guān)系的行為，目標(biāo)同樣是實(shí)現(xiàn)行政管理。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求在改革行政管理方式時(shí)，充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用。2010年9月天津市工商行政管理局虹橋分局開(kāi)始實(shí)施行政合同試點(diǎn)，出臺(tái)《工商紅橋分局關(guān)于推行行政合同管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，與四家市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、四家市場(chǎng)主辦單位簽訂了行政合同，通過(guò)合同方式實(shí)施監(jiān)管，使行政相對(duì)人愿意接受，消除對(duì)立情緒，為實(shí)施工商管理營(yíng)造了和諧的環(huán)境，為行政執(zhí)法提供了新的思路。

四、結(jié)語(yǔ)

2013年11月12日，十八屆三中全會(huì)正式提出要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2014年10月23日，十八屆四中全會(huì)正式通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確要求“把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”，體現(xiàn)了我們黨對(duì)社會(huì)治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理提供了科學(xué)指引。

我們順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，從社會(huì)治理視角出發(fā)，研究、梳理各種行政執(zhí)法權(quán)及其各類(lèi)行政執(zhí)法方式，從相關(guān)制度、體制、機(jī)制等方面對(duì)傳統(tǒng)的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行配置與完善，將為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。