戴衛(wèi)東　余洋

〔中圖分類號〕D81;R181.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447—662X（2021）05—0119—10

一、引言

2019年底以來，新冠病毒肺炎（COVID-19）肆虐全球，據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）報道，截至2021年3月21日新冠肺炎襲擊了全球223個國家或地區(qū)，確診病例12252.4萬例，死亡近270.4萬例。瘟疫是最古老的災(zāi)難之一。雖然關(guān)于COVID-19傳染源尚無定論，但人類社會與微生物病菌“兩個世界”一直共存的歷史則有目共睹。舊的病毒，如霍亂、鼠疫、黃熱病，通常會復(fù)發(fā)，而新的病毒總是不斷襲擊人類。這些危害嚴(yán)重的病毒和細(xì)菌通常在經(jīng)過較長一段時間傳染之后才明顯處于休眠狀態(tài)。

不像其他自然災(zāi)難（地震、洪水、海嘯、干旱等）的區(qū)域性，病毒流行無國界。各種病毒在流行期間，給全球受災(zāi)國家經(jīng)濟(jì)和社會的影響非常大。梳理相關(guān)國內(nèi)外研究文獻(xiàn)，呈現(xiàn)出以下特征：一是病毒盛行歷史漫長，死亡人口慘重。14世紀(jì)歐洲鼠疫流行，死亡人數(shù)達(dá)2000萬，約占整個歐洲人口的1/4;19世紀(jì)至20世紀(jì)問亞洲、歐洲、美洲先后發(fā)生了6次霍亂疫情，死亡率達(dá)50%～70%;1918年流感襲擊美洲、亞洲、歐洲及非洲，造成2500萬人死亡。自1970年以來，人類發(fā)現(xiàn)了1500多種新病原體，包括1976年的埃博拉病毒和1983年的人類免疫缺陷病毒（HIV）。艾滋病毒HIV是人類歷史上相對較新的疾病，在短短35年中已感染了約7000萬人，同時致3500萬人喪命。在過去的40年中，埃博拉病毒已經(jīng)爆發(fā)了近25場致命性疫情，每年全球僅僅霍亂爆發(fā)就有40次左右;二是20世紀(jì)后期病毒變異流行。在20世紀(jì)最后25年中，人類至少出現(xiàn)了33種新的傳染病。大多數(shù)新的傳染病都來自動物，至少65%的人類傳染病暴發(fā)的宿主是動物。除了這些新疾病外，曾經(jīng)被認(rèn)為在很大程度上受到控制的疾病，例如霍亂、肺結(jié)核和瘧疾每年都會感染許多人，并且已經(jīng)變異為更危險的病毒。譬如嚴(yán)重登革熱與胎兒窘迫、剖宮產(chǎn)和孕產(chǎn)婦死亡率等有較高的相關(guān)性;三是疫情造成受災(zāi)國的經(jīng)濟(jì)損失較重。2003年美國流行瘋牛病，有70個國家禁止了美國牛肉的進(jìn)口，2004年美國牛肉出口下降了83%，僅當(dāng)年造成的損失估計在32億～47億美元之間。2015年，韓國暴發(fā)中東呼吸綜合征（MERS），病毒蔓延2個月，直接經(jīng)濟(jì)損失約80億美元;四是病毒傳播需要全球防控合作。鑒于《國際衛(wèi)生條例》中采用傳統(tǒng)的國際傳染病控制的法律與方法可能已經(jīng)失效，新的國際合作已成為控制傳染病的關(guān)鍵。根除全球牛瘟（Cattle scourge）流行就是國際社會團(tuán)結(jié)起來通過“健康一體化”（One Health）計劃互相支持的一個成功典范;五是疫情的預(yù)防和階段性防控。預(yù)防可以促進(jìn)消除病毒的流行，在預(yù)防上需要足夠的投入和資源，采取聽之任之的策略肯定是不合理的。應(yīng)該加強(qiáng)健康監(jiān)測和監(jiān)視方面的國際合作，以最大程度地縮短病毒防控的響應(yīng)時間。在疫情暴發(fā)之前，需要發(fā)展地方初級衛(wèi)生保?。≒rima-ry Health Care，PHC）管理和加強(qiáng)對衛(wèi)生人力資源的投資。疫情期間，需要加強(qiáng)受災(zāi)國之間實驗室、流行病學(xué)、接觸者調(diào)查，衛(wèi)生保健感染控制，溝通和邊境檢查，以防止發(fā)生更嚴(yán)重的事件。在流行病的后期，疫苗的研發(fā)與接種方法更需要發(fā)揮國際合作。既有的文獻(xiàn)研究為本文提供了很好的研究基礎(chǔ)，同時也拓展了本文的研究思路，但是針對疫情防控仍然囿于WHO體制機(jī)制，沒有跳出現(xiàn)有的全球疫情防控框架，本文擬嘗試進(jìn)行全球疫情治理的理論創(chuàng)新研究。

可能沒有任何一個國家，也沒有任何一個政黨在任何一個時期都不比現(xiàn)在更能深刻理解習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨十九大報告中明確提出的“推動構(gòu)建人類命運共同體”思想。新冠病毒肺炎在全球還未走遠(yuǎn)，給我們的慘痛教訓(xùn)應(yīng)該永遠(yuǎn)難忘。各國政府單獨行動可以長期解決這一危機(jī)，這是一種危險的幻想。為此基于人類命運，而不再像目前全球各國這樣基本上以各自為戰(zhàn)的臨時性、強(qiáng)制性明顯的行政手段來處理危機(jī)，在后COVID-19時代盡快構(gòu)建一個全球疫情治理共同體（Global Communities for Governing Pandemic Diseases，GCGPD），對于最大程度地減少未來傳染病重襲下的社會、政治和經(jīng)濟(jì)影響至關(guān)重要。那么，為什么要建立全球疫情治理共同體？其緊迫性是什么？該共同體的行動任務(wù)又是什么？這些問題都是本文要探討的核心。

二、21世紀(jì)以來全球疫情的新特征

1.多種新病毒開始侵襲人類

20世紀(jì)前和20世紀(jì)上半葉，鼠疫（黑死?。⑻旎?、霍亂、麻風(fēng)、白喉、梅毒、斑疹傷寒、瘧疾、狂犬病、肺結(jié)核、肝炎、流感等傳染病是導(dǎo)致人類死亡的主要疾病，對人類健康造成了嚴(yán)重的危害。1980年5月8日，人類宣告消滅了天花病毒。20世紀(jì)末，人類有效地控制了麻風(fēng)、白喉、鼠疫等病毒傳染。1991—2002年，美洲、歐洲宣布消滅了脊髓灰質(zhì)炎。但是，20世紀(jì)70年代以來，全球累計大約有40多種新病毒出現(xiàn)。在1970年代發(fā)現(xiàn)了6種，包括埃博拉病毒。1980年代，這一數(shù)字上升到了7種，其中包括艾滋病毒和丙型肝炎。然而在1990年代，這一數(shù)字驚人地上升到203種，其中包括戊型肝炎、己型肝炎、庚型肝炎。在最近十年中，已經(jīng)出現(xiàn)了許多新發(fā)現(xiàn)的病原體，例如SARS病毒、新的禽流感病毒株，以及2019年席卷全球的新型冠狀病毒肺炎。

2.病毒疫情暴發(fā)更頻繁

根據(jù)WHO和比利時政府合作資助的災(zāi)害疫病研究中心（CRED）創(chuàng)建的全球災(zāi)害資料庫（EM-DAT）公布的數(shù)據(jù)，1900—2008年全球突發(fā)性傳染病累計1191次。其中，細(xì)菌感染引起的為639次（占比為53.65%），病毒感染造成的為363次（30.48%），寄生蟲傳染病僅49次（4.11%），還有140次傳染?。?1.75%）為不明原因引起的。100多年的時間中，疫情影響排在前十位的傳染病，發(fā)生在1930年代以前的只有2次，其余8次均發(fā)生在1980年代后的二十多年里。從傳染病的種類來看，由寄生蟲引發(fā)的傳染病占6次，而病毒傳播的疫情只有2次，另有兩次原因不明。近十年來全球病毒引發(fā)的傳染病暴增，僅僅在2011—2017年的七年間病毒性傳染病發(fā)生的次數(shù)依次是179、183、164、197、182、213、189次，共發(fā)生1307次，比1900—2008年的109年間還要多116次。七年中單種病毒爆發(fā)50次（含）以上從高到低分別是霍亂、寨卡、腦膜炎、志賀氏菌、基孔肯雅病毒、西尼羅河熱病毒、傷寒、黃熱病、冠狀病毒、甲型流感、剛果出血熱等11種，占比55%?；魜y流行次數(shù)最多，達(dá)308次。

3.病毒傳染病肆虐，災(zāi)情更加嚴(yán)重

1900—2008年全球傳染病總數(shù)中，僅就病毒導(dǎo)致的363次突發(fā)性傳染病而言，亞洲最多，達(dá)36.6%，非洲為33.6%，美洲接近20%，歐洲與大洋洲合計不到10%。但在受影響的人數(shù)上，美洲最多，占世界總數(shù)的44%，亞洲占38.96%，非洲占16.66%，歐洲和大洋洲極少。因病毒致死人數(shù)達(dá)918568人，占傳染病死亡人數(shù)的9.61%;感染人數(shù)達(dá)7470675人，占比17.52%。

進(jìn)人21世紀(jì)的前20年，全球一次又一次地受到那些已知的和未知的傳染性病毒侵襲，受影響的國家和地區(qū)情況如表1所示。世界衛(wèi)生組織發(fā)表的報告表明，傳染病仍然是人類第一殺手。每年的死亡人口中大約有1/4是死于傳染病，傳統(tǒng)的傳染病的致死率仍居高不下，如瘧疾、麻疹、肺炎、肺結(jié)核、痢疾等;新的傳染病又層出不窮，如艾滋病、SARS、禽流感等。在諸多傳染病中，艾滋病致人死亡數(shù)最多，每年世界上約310萬人死于艾滋病。全球每年季節(jié)性流感僅因呼吸道疾病可導(dǎo)致29萬～65萬例死亡?；魜y也是對全球公共衛(wèi)生的威脅，研究估計每年全世界有130萬～400萬霍亂病例，并且由于感染而導(dǎo)致2.1萬～14.3萬例死亡。WHO估計2011年全球有15.8萬人死于麻疹。

表1 2000年以來全球重大疫情災(zāi)難

資料來源：（1）WHO，“WHO Guidelines for the Global Surveillance of Severe Acute Respiratory Syndrome（SARS），”https：∥www.who.int/csr/resources/publications/WHO_CDS_CSR_ARO_2004_1.pdf？ua=1.（2）“Global Epidemic History，”https：∥zh.wikipedia.org/wiki/%E7%98%9F%E7%96%AB.（3）WHO，“Pandemic，Epidemic Diseases，”https：∥www.who.int/emergencies/diseases/en/.（4）WHO，“A Global Strategy To Eliminate Yellow Fever Epidemics（EYE），2017-2026，”https：∥apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/272408/9789241513661-eng.pdf？ua=1.（5）WHO，“Coronavirus Disease（COVID-19）Pandemic Numbers at a Glance，”https：∥www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronayirus-2019.

4.全球經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重

隨著全球化對各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著越來越重要的推動作用，傳染性病毒對受災(zāi)國的經(jīng)濟(jì)損失比以前要大很多，有的國家甚至受到毀滅性影響，并波及到全球經(jīng)濟(jì)，擾亂了各國的旅行、貿(mào)易和國民生計。

據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2003年因受SARS影響，全球在此期間直接經(jīng)濟(jì)總損失達(dá)到590億美元，其中中國內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的總損失額為179億美元，占中國GDP的1.3%;中國香港經(jīng)濟(jì)的總損失額為120億美元，占香港GDP的7.6%。2009年H1N1流感造成45億～550億美元的損失。2014—2016年西非埃博拉疫情對經(jīng)濟(jì)和社會造成的損失達(dá)530億美元。世界銀行估計，2001—2017年全球流感使各國經(jīng)濟(jì)損失3萬億美元，甚至占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.8%。即使是中度毒性的傳染病，其成本也將占GDP的2.2%。2020年4月3日亞洲開發(fā)銀行指出，隨著新冠肺炎疫情在歐洲、美國和其他主要經(jīng)濟(jì)體蔓延，這場“一個世紀(jì)以來最嚴(yán)重疫情”給全球經(jīng)濟(jì)造成的損失預(yù)計將達(dá)2萬億至4.1萬億美元，相當(dāng)于全球GDP的2.3%至4.8%。中國經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)急劇下滑，2月份采購經(jīng)理指數(shù)降至作為月度增長與收縮分界線的50點以下，下降幅度與范圍超過了大衰退時期，制造業(yè)降至36，非制造業(yè)降至30。工業(yè)生產(chǎn)也出現(xiàn)30多年來的首次負(fù)增長。清華大學(xué)國家金融研究院院長、國際貨幣基金組織前總裁朱民認(rèn)為，從總需求來看，疫情對我國2020年1、2月的影響為減少消費1.38萬億元人民幣.約為2019年全年總消費的5%。這其中包括國內(nèi)的餐飲服務(wù)業(yè)、度假休閑旅游、電影票房、專業(yè)演出/賽事等方面的直接消費損失。此外，疫情導(dǎo)致企業(yè)停工停產(chǎn)、快遞行業(yè)停運、房地產(chǎn)銷售降零、石油能源需求下跌、汽車銷售業(yè)受到重創(chuàng)等，造成了非常重大的間接經(jīng)濟(jì)損失。

21世紀(jì)全球傳染病呈現(xiàn)出來的新特征就是建立全球疫情治理共同體（GCGPD）的內(nèi)因所在。正如世界衛(wèi)生組織所指出的，“我們正處于一場傳染性疾病全球危機(jī)的邊緣，沒有一個國家可以躲避這場危機(jī)”。

三、人類的政治、經(jīng)濟(jì)與社會活動加劇疫情傳播

1.環(huán)境和氣候的變化，加劇了傳染病頻發(fā)風(fēng)險

由于土地使用方式的改變，全球陸地森林被大量砍伐。森林占土地面積的比例逐年下降，1990年為31.63%，2000年為31.17%，2005年為30.99%，2010年為30.87%，2016年為30.72%。這樣，一方面導(dǎo)致了野生動物棲息地遭到破壞，動物與人類直接接觸的機(jī)會增多，病毒從動物傳播到人類的風(fēng)險就越高;另一方面森林等植被資源的破壞導(dǎo)致大氣中二氧化碳含量的增加，再加上現(xiàn)代化工業(yè)社會過多燃燒煤炭、石油和天然氣以及大量排放的汽車尾氣，共同加劇了地球的溫室效應(yīng)，因而全球氣候逐步變暖。此外，在太陽“黑子”的引力作用下，大洋洋流的方向不規(guī)律地發(fā)生變化，洋流越接近的地區(qū)，空氣濕度就越大。全球氣候變暖和局部地區(qū)濕度升高是誘發(fā)傳染病高發(fā)的重要因素。

2.氣候的變化進(jìn)而導(dǎo)致全球自然災(zāi)害頻繁地發(fā)生

根據(jù)聯(lián)合國《貧窮與死亡：1996至2015災(zāi)害死亡率》的報告，近20年全球與氣候相關(guān)的自然災(zāi)害數(shù)量增長顯著，共發(fā)生6391次干旱、洪水、熱浪等災(zāi)害，較1976年至1995年區(qū)間段的3017起增長一倍以上，約135萬人死于自然災(zāi)害。統(tǒng)計數(shù)據(jù)還顯示，2017年第一季度全球有73個國家共發(fā)生149次自然災(zāi)難，主要是洪水、滑坡、熱帶風(fēng)暴等，造成3162人死亡，受災(zāi)人口8000萬人，災(zāi)害導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失324億美元以上。自然災(zāi)害發(fā)生后，不僅受災(zāi)地區(qū)大量的人和動物死亡，尸體會增大疾病暴發(fā)的概率，而且大量災(zāi)民流離失所，擁擠、水源不足和難以獲得衛(wèi)生服務(wù)等狀況都會增加傳染病傳播的風(fēng)險。

3.人口流動和貿(mào)易的全球化，促進(jìn)病毒傳播無國界

1980年全球流動人口為9371.7萬人，1990年增加到15226.9萬人，2000年為17227.8萬人，2010年為22123.4萬人，2015年增加到24319.3萬人。1980年全球各國對外貿(mào)易總額占GDP的比重為34%，2008年為51.44%，30年來處于一路攀升狀態(tài)。近十年雖然部分年份（如2009年、2016年）有所下滑，但總體處于上升態(tài)勢。人類社會日趨頻繁的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和社會交流活動加快了傳染病傳播的速度和范圍。

全球化的同時，一國內(nèi)部的城鎮(zhèn)化也不可避免地帶來了傳染病傳播的更大風(fēng)險，這些風(fēng)險同樣在城鄉(xiāng)結(jié)合部存在，這些地區(qū)人與牲畜、家畜和野生動植物之間的密切和反復(fù)接觸增加了新傳染病的可能性。更糟的是，這些城市周邊地區(qū)往往更窮，衛(wèi)生條件也更差，2014年非洲埃博拉疫情已證明了這一點。

4.地區(qū)沖突惡化了難民的衛(wèi)生和生存條件

2007—2012年，在地區(qū)沖突和內(nèi)戰(zhàn)國家的受影響人口中，兒童營養(yǎng)不良的比例超過10%的國家分別是南蘇丹（19.9%）、蘇丹（17.8%）、索馬里（16.9%）、肯尼亞（14.9%）、尼日爾（12.8%）、乍得（10.25%）、埃塞俄比亞（10.1%）。2012年，估計全球有超過1.72億人受到軍事沖突的影響，其中有1.49億或87%是居民。其中，這些國家的流離失所者有1800萬，難民有500萬。巴基斯坦和尼日利亞受沖突影響的人數(shù)最多（分別為2800萬和近1900萬），但利比亞和索馬里受暴力和不安全影響的人口比例最大，均約為90%。②受沖突影響，不僅營養(yǎng)不良和衛(wèi)生條件差是這些地區(qū)的嚴(yán)重問題，尤其是兒童營養(yǎng)不良，而且?guī)缀鯖]有可能應(yīng)對傳染病。瘟疫與戰(zhàn)爭是一對孿生兄弟，傳染病往往在這些國家尋找突破口。

5.全球人口膨脹，病毒傳播速度更快

據(jù)世界銀行統(tǒng)計，從1970年起每隔十年的年份世界女性總生育率的遞減幅度越來越小，即全球生育率在逐步提升。同樣，這些年份的全球人口死亡率（‰）的遞減幅度也越來越小，即全球人口平均壽命在提高。生育率和死亡率的一升一降，必然導(dǎo)致全球人口膨脹，2018年世界總?cè)丝谶_(dá)75.94億，這個數(shù)值是1970年36.84億人口的兩倍多。數(shù)據(jù)顯示，全球每平方公里土地面積人數(shù)在1970—2018年每隔十年依次為28.93、34.82、41.48、48.01、54.36、59.64。有研究表明，全球正在迅速上升的人口密度提高了人傳人或者通過昆蟲、嚙齒動物等媒介傳播的機(jī)會，增加了病原體傳播的風(fēng)險。此外，占全球總?cè)丝?0%的7.3億貧困人口的醫(yī)療衛(wèi)生和生活條件短期內(nèi)都難以得到改善，還有自然界的微生物自身進(jìn)化不斷出現(xiàn)變異株、耐藥株等，這些因素不僅是傳染病多發(fā)的重要原因，而且也給傳染病的防控帶來了較大困難。

四、全球疫情治理共同體理論構(gòu)建

1.疫情危機(jī)治理理論創(chuàng)建

1986年，美國管理學(xué)家斯蒂文·芬克（Steven Fink）出版《危機(jī)管理：對付突發(fā)事件的計劃》一書，首次提出了危機(jī)的征兆期（Prodromal）、發(fā)作期（Breakout or Acute）、延續(xù)期（Chronic）和痊愈期（Resolution）生命周期理論。1994年，美國學(xué)者米特羅夫和皮爾遜（Ian I.Mitroff & Christine M.Pearson）針對企業(yè)危機(jī)管理提出了信號偵測期（Signal Detection）、準(zhǔn)備和預(yù)防期（Preparation and Prevention）、損害控制期（Damage Contain-ment）、恢復(fù)期（Recovery）和學(xué)習(xí)期（Learning）的五階段模型。1995年10月，美國俄克拉荷馬城阿爾弗雷德·穆拉聯(lián)邦大樓爆炸案六個月后成立的美國聯(lián)邦安全委員會（Interagency Security Committee，ISC）定義危機(jī)管理為減緩（mitigation）、預(yù)防（Preparation）、反應(yīng)（response）和恢復(fù)（Recovery）。上述三大理論各自按照危機(jī)周期、企業(yè)生產(chǎn)危機(jī)和恐怖活動危機(jī)類型，就危機(jī)事件本身如何采取相應(yīng)的決策和行動進(jìn)行解釋。不同于企業(yè)生產(chǎn)和恐怖活動兩類危機(jī)的地域性、偶發(fā)性和可控性等特點，重大疫情危機(jī)具有自身的特征。結(jié)合前文分析的重大疫情的自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大誘發(fā)因素，我們認(rèn)為公共衛(wèi)生危機(jī)理論需要做出兩點重要的補(bǔ)充：一是公共衛(wèi)生危機(jī)治理還需要前置，設(shè)置潛伏期。事實上，一旦征兆期（Prodromal）顯現(xiàn)出來，病毒和細(xì)菌傳染就很難扼殺住，一般情況下只能控制住傳染的規(guī)模和速度。為此，在潛伏期就需要建立全球性質(zhì)的、務(wù)實的疫情治理合作組織，然后實施重點地區(qū)的衛(wèi)生狀況調(diào)查和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等干預(yù)行動;二是公共衛(wèi)生危機(jī)治理更需要后延，確立根除期。學(xué)習(xí)期（Learning）的目的在于經(jīng)驗總結(jié)，其后必須要對經(jīng)驗應(yīng)用的效果實施評估和監(jiān)督，實現(xiàn)消除或根除傳染病再次流行才是最終目標(biāo)。

在疫情危機(jī)治理理論完善的基礎(chǔ)上，我們提出疫情危機(jī)治理的理論框架（見圖1）。全球公共衛(wèi)生重大疫情分為潛伏期、征兆期、暴發(fā)期、流行期、治愈期和根除期六個階段。潛伏期和征兆期要進(jìn)行風(fēng)險治理（Risk governance），進(jìn)入暴發(fā)期和流行期則進(jìn)行應(yīng)急治理（Emergency governance），大流行期結(jié)束后的治愈期著重對全社會實行身心恢復(fù)的創(chuàng)傷治理（Recovery governance），最后實現(xiàn)消除或根除傳染病的目標(biāo)治理（Goal governance），這樣便形成了傳染病的Risk-Emergency-Recovery-Goal綜合治理理論（簡稱為RERG）。要強(qiáng)調(diào)的是，在這個理論中，由于公眾對傳染病的認(rèn)知有限，重大疫情征兆期的信息溝通顯得非常重要;進(jìn)入暴發(fā)期，社會恐慌情緒也隨之流行起來，公共媒體則應(yīng)承擔(dān)避免“信息傳染”（infodemics）的社會責(zé)任。

圖1 疫情危機(jī)治理理論與全球共同體行動框架

2.全球疫情治理共同體行動框架

習(xí)近平主席在2020年3月26日二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對新冠肺炎特別峰會上倡議，在世界衛(wèi)生組織支持和領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮二十國集團(tuán)溝通協(xié)調(diào)作用，有效開展國際社會應(yīng)對新冠疫情的聯(lián)防聯(lián)控的集體行動。為了人類社會命運的可持續(xù)發(fā)展，從長遠(yuǎn)來看有必要在聯(lián)合國的框架內(nèi)、世衛(wèi)組織的發(fā)起下，在全球各國達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，以二十國集團(tuán)為核心，新冠肺炎疫情結(jié)束后盡快成立“全球疫情治理共同體”（Global Commu-nities for Governing Pandemic Diseases，GCGPD），作為WHO下屬的一個負(fù)有特殊使命的職能部門，專門開展全球傳染病治理的常態(tài)化工作，其行動框架如圖l所示。其中，聯(lián)合國基于保持不變的不平等的醫(yī)療服務(wù)，持續(xù)不斷的貧困加劇，熟悉的疾病復(fù)燃，暴力沖突，環(huán)境惡化和有限的醫(yī)療資源等一系列現(xiàn)實，督促WHO對當(dāng)前機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和活動從根本上實行改革，以面對新的病毒傳播現(xiàn)實。WHO負(fù)責(zé)直接領(lǐng)導(dǎo)全球疫情治理共同體開展具體的防控指導(dǎo)、疫情信息跟蹤以及組織研發(fā)疫苗等多領(lǐng)域合作。二十國集團(tuán)發(fā)揮大國倡議的作用，負(fù)責(zé)支持并進(jìn)一步增強(qiáng)WHO在協(xié)調(diào)國際抗疫方面的職責(zé)，尤其是加強(qiáng)疫苗研發(fā)的多邊主體溝通和合作，排除一切政治因素和利益沖突的干擾。中國作為全球命運共同體的首倡國，利用抗擊新冠肺炎病毒的豐富經(jīng)驗，通過機(jī)制化的各國衛(wèi)生部長會議加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)、凝聚共同主張，積極引導(dǎo)并協(xié)調(diào)更多國家參與全球疫情治理共同體，實現(xiàn)對全球衛(wèi)生政策產(chǎn)生實質(zhì)性影響的目標(biāo)。最重要的是，全球疫情治理共同體要充分發(fā)揮非政府組織、國際組織、跨國公司、非國家行為者和公私伙伴關(guān)系在擴(kuò)大衛(wèi)生保健基礎(chǔ)設(shè)施和提供服務(wù)等方面的重要作用。在抗擊SARS中，多國和相關(guān)國際衛(wèi)生組織的合作已經(jīng)表明它們通?？梢愿玫馗采w服務(wù)欠佳的社區(qū)，并顯示出適應(yīng)挑戰(zhàn)性環(huán)境所需的靈活性。

在風(fēng)險治理階段，全球疫情治理共同體重點對中低收入國家的衛(wèi)生狀況開展調(diào)查，逐步完善公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和制度建設(shè)（Perfect），對傳染病敏感地區(qū)做好準(zhǔn)備和預(yù)防（Prevention）。一旦傳染病暴發(fā)后的應(yīng)急治理主要任務(wù)便是立即組織篩查（screening）和重癥治療（Treatment），充分發(fā)揮社會醫(yī)療保險和公共財政的保障功能。疫情得到控制后的創(chuàng)傷治理時期便是總結(jié)經(jīng)驗交流學(xué)習(xí)，促進(jìn)全球各國公共衛(wèi)生治理能力的成長（Advance-ment）。最重要的是終端目標(biāo)治理，通過對受災(zāi)國和全球疫情多發(fā)國家公共衛(wèi)生體制機(jī)制建設(shè)的評估（Assess-ment），實現(xiàn)全人類消除或根除傳染病的終極目標(biāo)。這就是全球疫情治理共同體行動框架“Perfect-Prevention-Screening-Treatment-Advancement-Assessment”（簡稱為2PST2A），也是全人類公平、合力治理傳染病的特定機(jī)制。在該行動框架下，全球疫情治理共同體面臨著許多非常艱巨的防治工作需要逐步開展和推進(jìn)。

五、全球疫情治理共同體實施路徑

根據(jù)疫情危機(jī)治理的理論框架（RERG）及其行動框架（2PST2A），全球疫情治理共同體（GCGPD）在疫情的六個階段共同體需要實施開展一系列的預(yù)防、救治、防護(hù)物品的補(bǔ)給、疫苗研發(fā)與方法指導(dǎo)、醫(yī)護(hù)人員的教育與培訓(xùn)、經(jīng)驗總結(jié)與推廣，以及治理目標(biāo)評估等危機(jī)治理路徑。

1.病毒潛伏期開展基礎(chǔ)衛(wèi)生體系建設(shè)

在病毒潛伏期，全球疫情治理共同體負(fù)責(zé)推動、指導(dǎo)和督促各國基礎(chǔ)公共衛(wèi)生的建設(shè)與完善，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生條件較差和傳染病多發(fā)的欠發(fā)達(dá)國家。事實證明，基礎(chǔ)公共衛(wèi)生薄弱國家應(yīng)對健康危機(jī)的能力也相應(yīng)較弱?；A(chǔ)衛(wèi)生體系建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)和制度建設(shè)三個方面。（1）基礎(chǔ)設(shè)施是疾病預(yù)防和健康安全的關(guān)鍵。一方面，包括按照收治傳染病標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置具有足夠床位數(shù)的醫(yī)院，以及配備用電、用水、消防等輔助設(shè)施，口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡、消毒液等防護(hù)品，病毒檢測試劑、藥品等治療用品，以及血站血庫的改造和建設(shè)、救護(hù)車購置等;另一方面，公共衛(wèi)生信息化建設(shè)。盡可能建設(shè)和升級互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，實現(xiàn)人口流動、資源調(diào)配、輔助處理、疫病后期跟蹤以及社區(qū)網(wǎng)格管理等公共衛(wèi)生健康大數(shù)據(jù)互通共享。欠發(fā)達(dá)國家的衛(wèi)生信息化建設(shè)更具有挑戰(zhàn)性。（2）培養(yǎng)公共衛(wèi)生防疫人才和加強(qiáng)基礎(chǔ)科研工作。幫助各國政府專門投資建設(shè)公共衛(wèi)生學(xué)院，快速培養(yǎng)一批數(shù)量和質(zhì)量上有所保障的既懂得公共衛(wèi)生、又懂得系統(tǒng)防疫和應(yīng)急響應(yīng)的人才隊伍。由于新型病毒具有許多未知性，需要在疫病多發(fā)國家成立一些病毒研究所，開展全球范圍的調(diào)查與合作。（3）幫助欠發(fā)達(dá)國家建立起一套完善的公共衛(wèi)生應(yīng)急制度。包含應(yīng)急響應(yīng)體系、防疫設(shè)施的管理與使用法規(guī)、疫情時期民用設(shè)施緊急征用機(jī)制三個層面?；A(chǔ)衛(wèi)生體系建設(shè)體現(xiàn)出全球疫情治理共同體承擔(dān)著規(guī)劃指導(dǎo)、教育培訓(xùn)和完善制度體系的功能。

2.病毒感染征兆期確認(rèn)病毒源信息

在有跡象表明病毒感染的征兆期，多部門協(xié)作和積極預(yù)防可以促進(jìn)消除病毒的流行，重點在于地方初級衛(wèi)生保?。≒rimary Health Care，PHC）管理和對衛(wèi)生人力資源的投資。培訓(xùn)醫(yī)護(hù)人員的專業(yè)敏感度，并迅速報告異常事件（如患者死亡）。與當(dāng)?shù)丶膊】刂浦行膮f(xié)作，確認(rèn)動物或環(huán)境中出現(xiàn)病菌尤其是新病毒的早期信號，以減少動物與人類之間以及人與人之間的傳播，盡快在早期控制疫情大暴發(fā)。此外，社區(qū)是管理傳染病的第一線。地方政府和公共衛(wèi)生部門盡早介入社區(qū)，宣傳培訓(xùn)居民有關(guān)病毒傳播方面的知識，以免產(chǎn)生誤解和謠言傳播，減輕恐懼和焦慮的蔓延。在此階段，全球疫情治理共同體依靠受災(zāi)國的協(xié)助，承擔(dān)著開展病毒確認(rèn)、信息分享和協(xié)同管理方面知識的指導(dǎo)與培訓(xùn)工作。

3.病毒暴發(fā)期積極動員一切防控資源

進(jìn)入病毒傳染暴發(fā)期后，全球疫情治理共同體首要的行動是派出專家工作組進(jìn)駐受災(zāi)國進(jìn)行抗疫業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并通過公共媒體發(fā)布疫情進(jìn)展實情的權(quán)威報道。動員受災(zāi)國投入足夠的資源，明確若政府采取“群體免疫”的“鴕鳥策略”則違背人道主義原則。敦促受災(zāi)國加強(qiáng)健康監(jiān)測和監(jiān)視方面的國際合作，以最大程度地縮短病毒防控的響應(yīng)時間。動員共同體成員國在受災(zāi)國建立檢測實驗室、醫(yī)學(xué)觀察和治療中心等，由于單個病原體的影響可能在全球環(huán)境之間顯著不同，很難有一種萬能的干預(yù)策略，所以要建立并監(jiān)督疫苗研制、診斷和治療方法的信息共享機(jī)制，以便集中疫情治理共同體的智慧針對受災(zāi)國的疫情特點進(jìn)行早干預(yù)。治療病床的早期供給有利于阻止病毒傳播范圍和減少病例，針對防控資源貧弱的國家，共同體牽頭協(xié)調(diào)國際組織實施病床方面的援助。

4.病毒流行期全力投入篩查治療和發(fā)揮醫(yī)療保障功能

一旦傳染病開始流行起來，受災(zāi)國大多難以依靠自身的力量控制疫情，為此，全球疫情治理共同體可借鑒中國防控新冠肺炎疫情的成功經(jīng)驗，并聯(lián)合無國界醫(yī)生組織、紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會等國際組織參與治療援助，呼吁其他國家和國際組織捐贈資金、藥品和防護(hù)用品。疫情期間，加強(qiáng)受災(zāi)國之間實驗室、流行病學(xué)、接觸者調(diào)查，衛(wèi)生保健感染控制，信息溝通和邊境檢查，以防止發(fā)生更嚴(yán)重的病毒輸入—輸出事件。市場機(jī)制不能確保根據(jù)公共衛(wèi)生需求公平分配資源，如流行病預(yù)防創(chuàng)新聯(lián)盟、國際協(xié)調(diào)小組、全球疫苗和免疫聯(lián)盟，以及大流行性流感防范框架等國際組織（協(xié)議），在實踐中成效就不明顯。因此，全球疫情治理共同體可以發(fā)揮作用，協(xié)調(diào)和整合這些國際組織的資源。尤其在傳染病后期，疫苗研發(fā)與接種方法更需要發(fā)揮國際合作，2014年西非埃博拉病毒的有效防控就是一個經(jīng)驗。WHO等國際組織指導(dǎo)西非國家實行局部的疫苗接種和對有限的資源（例如疫苗）進(jìn)行優(yōu)先排序的方法，達(dá)到了病毒發(fā)病率低的積極效果。在此期間，受災(zāi)國充分發(fā)揮社會醫(yī)療保障和公共財政的功能，盡可能避免患者因為治療費用放棄救治而導(dǎo)致病毒傳染大擴(kuò)散。這個階段全球疫情治理共同體的全部行動目標(biāo)，就是降低傳染病的發(fā)生率、發(fā)病率和死亡率以及減輕其對經(jīng)濟(jì)、政治和社會系統(tǒng)的破壞程度。

5.病毒治愈期進(jìn)行創(chuàng)傷治理和經(jīng)驗分享

疫情結(jié)束后，受災(zāi)國逐步回歸到經(jīng)濟(jì)和社會生活的常態(tài)。這個時期，全球疫情治理共同體的重點在于協(xié)調(diào)世界銀行和地區(qū)開發(fā)性銀行等其他國際金融機(jī)構(gòu)對受災(zāi)國進(jìn)行貸款，幫助恢復(fù)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實施可持續(xù)的社會保護(hù)政策促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)。聯(lián)合世界銀行和國際貨幣基金組織，建議全球各國聯(lián)手加大宏觀政策對沖力度和實施有力有效的財政和貨幣政策，維護(hù)全球金融市場穩(wěn)定，防止世界經(jīng)濟(jì)陷入衰退。派駐醫(yī)療衛(wèi)生工作組協(xié)助受災(zāi)國的衛(wèi)生系統(tǒng)重建，指導(dǎo)社區(qū)成為雙向信息溝通、有效響應(yīng)的一線防控和疫后建設(shè)基地，對受災(zāi)地區(qū)民眾的恐慌、驚嚇和哀傷的社會情緒開展心理干預(yù)，使幸存者重新融入社區(qū)并減少污名化。同時，幫助受災(zāi)國全面深入地總結(jié)抗疫的經(jīng)驗和教訓(xùn)，供全球各國分享和學(xué)習(xí)。

6.病毒根除期公共衛(wèi)生系統(tǒng)的重建與評估

全球疫情治理共同體的創(chuàng)立，短期目標(biāo)就是協(xié)調(diào)全球資源幫助受災(zāi)國打贏一場傳染病的聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)爭，長期目標(biāo)則是通過對經(jīng)驗學(xué)習(xí)和疫苗研發(fā)技術(shù)的國際合作根除病毒對人類社會的威脅。然而，人類社會的抗疫史表明并不是所有的舊的病毒都能被很快根除，多數(shù)病毒短期內(nèi)消除后再卷土重來，或者變異毒株后再爆發(fā)。在目前世界醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)水平和全球經(jīng)濟(jì)社會生活方式的情境下，短期內(nèi)根除病毒的確很難實現(xiàn)，但是人類已有堅持不懈地根除天花、牛痘以及抑制脊髓灰質(zhì)炎流行的成功案例。短期目標(biāo)和長期目標(biāo)的逐步分級評估，有利于推進(jìn)全球疫情治理共同體建設(shè)的完善，造福人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

六、結(jié)語

新冠肺炎疫情肆虐全球帶給我們慘痛的教訓(xùn)，那就是在面臨重大疫情迅速傳播的情況下，世界各國如果不能團(tuán)結(jié)協(xié)作，就只能接受數(shù)百萬人員死亡、經(jīng)濟(jì)不斷下滑等方面的嚴(yán)重后果。本文在文獻(xiàn)梳理與理論分析的基礎(chǔ)上，得出如下幾點結(jié)論：

第一，縱觀人類抗疫史，21世紀(jì)病毒傳播呈現(xiàn)一些新的特征。舊病毒還沒有消失，多種新病毒又開始頻繁地侵襲人類，導(dǎo)致受災(zāi)地區(qū)災(zāi)情非常嚴(yán)重，更重要的是給全球經(jīng)濟(jì)造成巨大的損失。正因為如此，全球疫情治理共同體的創(chuàng)建才顯得尤其重要。

第二，人類的政治、經(jīng)濟(jì)和社會活動加劇了病毒的快速傳播，這表明全球疫情治理共同體建立的緊迫性。進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球環(huán)境和氣候發(fā)生了較大的變化，人口流動和貿(mào)易全球化的速度加快，地區(qū)沖突進(jìn)一步惡化了難民的衛(wèi)生和生存條件，全球人口膨脹致使人口密度增高，這些因素不僅使得全球自然災(zāi)害頻繁地發(fā)生，而且促使病毒傳播跨越國界并迅速蔓延到全球大部分地區(qū)。

第三，全球疫情治理共同體需要創(chuàng)新治理理論。在提出疫情“六期分法”的基礎(chǔ)上，全球疫情治理共同體不能僅重視應(yīng)急治理，而應(yīng)該注重疫情的“風(fēng)險治理—應(yīng)急治理—創(chuàng)傷治理—目標(biāo)治理”的綜合治理，為此需要在疫情發(fā)展的六個時期逐步開展“完善—預(yù)防—篩查—治療—成長—評估”一系列的通力協(xié)作行動。

最后，全球疫情治理共同體的治理路徑任重道遠(yuǎn)。在病毒潛伏期，協(xié)同各國開展基礎(chǔ)衛(wèi)生體系建設(shè);在病毒傳播征兆期，幫助該地區(qū)確認(rèn)病毒源信息;在病毒暴發(fā)期，共同體在本地區(qū)或聯(lián)系其他國家積極動員調(diào)入一切防控資源;在病毒流行期，協(xié)同世衛(wèi)組織和全球相關(guān)公司全力投入篩查、治療，發(fā)揮醫(yī)療保障功能;在病毒平靜期，在受災(zāi)國進(jìn)行創(chuàng)傷治理，向其他國家分享防控經(jīng)驗;在病毒消除期，幫助重建受災(zāi)國公共衛(wèi)生系統(tǒng)，加強(qiáng)疫情治理制度建設(shè)，開展醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的評估。

未來全球疫情治理共同體最關(guān)鍵的是協(xié)同世界各國政府和國際社會的衛(wèi)生組織發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)，建立章程以明確全球面對疫情的積極態(tài)度，最終實現(xiàn)根除病毒的長遠(yuǎn)目標(biāo)。毋庸置疑，21世紀(jì)傳染病的預(yù)防和控制，不僅需要新技術(shù)和新技能，而且更需要各國政府和全球衛(wèi)生界達(dá)成一致的新態(tài)度和新治理作為。

責(zé)任編輯：秦開鳳