程啟軍

〔中圖分類號〕D422.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447—662X（2021）05—0014—08

一、引言

從建立第一塊農(nóng)村根據(jù)地，實施農(nóng)村包圍城市的方略開始，中國共產(chǎn)黨作為新生的政治力量開始獨立地介人和主導中國鄉(xiāng)村治理實踐的進程。百年來，中國共產(chǎn)黨始終與鄉(xiāng)村休戚與共，鄉(xiāng)村治理始終在黨的國家治理體系中占據(jù)著重要地位。新民主主義革命時期，農(nóng)民作為革命的主要力量，革命的勝利依靠鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理決定著黨能否獲取全國的執(zhí)政者地位;中華人民共和國成立初期，社會主義工業(yè)建設(shè)所需的資金依賴鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理是黨完成社會主義工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的有力工具;改革開放的推進需要從鄉(xiāng)村進行突破，“村民自治”的鄉(xiāng)村治理方式極大發(fā)展了鄉(xiāng)村生產(chǎn)力，發(fā)揮了強大的改革示范效應;新時代以來，城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展離不開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理直接關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的大局。習近平總書記指出：“鄉(xiāng)村處于貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的最末端，是我們黨執(zhí)政大廈的地基”，“三農(nóng)”問題始終是關(guān)系全黨和全國人民事業(yè)發(fā)展全局性和根本性的問題，鄉(xiāng)村治理作為黨執(zhí)政興國的要務，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，始終擺在黨和國家發(fā)展的關(guān)鍵位置。

我國鄉(xiāng)村治理的研究興起于2000年前后，尤其是近十年，鄉(xiāng)村治理的相關(guān)研究文獻出現(xiàn)了大幅增長，包括鄉(xiāng)村治理的理念、力量、主體、關(guān)系、體系、制度、邏輯、機理等重要內(nèi)容，涉及鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟、社會、文化、教育、生態(tài)環(huán)境等眾多領(lǐng)域的治理。不同學科的廣泛關(guān)注，使得鄉(xiāng)村治理的具體內(nèi)容越來越豐富，然而，鄉(xiāng)村治理的議題卻越來越寬泛，導致形成鄉(xiāng)村治理統(tǒng)一的概念界定的難度也不斷增大。鄉(xiāng)村治理是一個“綜合治理”，旨在解決鄉(xiāng)村面臨的錯綜復雜的問題，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)運行過程。它是國家與鄉(xiāng)村社會接觸過程中所形成的各種關(guān)系的總和。廣義的鄉(xiāng)村治理是指涉及鄉(xiāng)村社會運行的基礎(chǔ)制度安排及公共品保障體系;狹義的鄉(xiāng)村治理是指政府或政府通過其他組織對鄉(xiāng)村社會公共品保障做出的制度安排?？偟膩砜矗l(xiāng)村治理基本上是圍繞“誰來治理”“治理什么”“如何治理”“為什么治理”等問題展開，其中，“誰來治理”“為什么治理”和“如何治理”是能夠做出明確界定的。不同學科的關(guān)注點集中在“治理什么”，顯然，不同學科對鄉(xiāng)村治理的具體內(nèi)容存在著學科領(lǐng)域的差異，因此，導致目前鄉(xiāng)村治理的概念被泛化。

回顧百年，不同歷史時期中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理實踐能夠牢牢把握“治理力量”“治理方式”“治理目標”等核心問題展開，為鄉(xiāng)村治理尋找治理主體和力量，為鄉(xiāng)村治理建立制度和規(guī)范，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)設(shè)和制定目標，進而推動鄉(xiāng)村治理目標的有效完成。在新的歷史發(fā)展時期，梳理中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理實踐的歷史進程，總結(jié)不同階段黨的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗和教訓，對新時代實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，推動鄉(xiāng)村振興具有重要的意義，它是黨繼續(xù)帶領(lǐng)我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新發(fā)展，推動中華民族偉大復興的重要經(jīng)驗遵循。

二、中華人民共和國成立前的鄉(xiāng)村治理：組織化賦能和實現(xiàn)革命治理目標

中國共產(chǎn)黨成立之初，農(nóng)村社會中自然經(jīng)濟、宗法體系、封建狀態(tài)作為中國傳統(tǒng)社會的“三大支柱”依然堅韌頑固。近代社會的農(nóng)民沉浸在落后、閉守、封建、愚昧狀態(tài)中，守舊、結(jié)構(gòu)固化、分散獨立成為阻礙農(nóng)村社會進步的主要因素。創(chuàng)建初期的中國共產(chǎn)黨經(jīng)歷了“城市武裝斗爭”的失敗，必須尋找更為牢固的革命根據(jù)地，“如何更有效地發(fā)動農(nóng)民和在農(nóng)村建立革命根據(jù)地”成為黨能否生存和繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

土地革命時期，黨根據(jù)中國國情做出了“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的具有中國特色的革命道路創(chuàng)新，創(chuàng)建農(nóng)村革命根據(jù)地，是真正意義上黨的鄉(xiāng)村治理實踐的開始。中國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民是中國社會的主體，是革命最為核心的力量，正如毛澤東同志所言：“中國的革命實質(zhì)上是農(nóng)民革命……農(nóng)民問題，就成了中國革命的基本問題，農(nóng)民的力量，是中國革命的主要力量?！边@一時期，中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理面臨的主要任務是如何更有效地發(fā)動農(nóng)民，建立和鞏固革命的火種。基于這樣的鄉(xiāng)村治理目的和治理力量的認知，調(diào)動農(nóng)民革命積極性是當時共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的首要任務，其中，解決農(nóng)民的土地問題是動員廣大農(nóng)民群眾積極參與革命戰(zhàn)爭的根本手段。這一時期黨的鄉(xiāng)村治理理清了“治理目標”“治理力量”“治理方式”等關(guān)鍵問題，鄉(xiāng)村治理是在共產(chǎn)黨的主導下，通過對農(nóng)民進行組織化賦能，推進土地革命，鞏固和發(fā)展農(nóng)村革命根據(jù)地，為中國革命不斷累積“星星之火”。

1.對農(nóng)民進行組織化賦能，使其成為鄉(xiāng)村治理的生力軍

這一時期，中國共產(chǎn)黨對農(nóng)民進行組織化賦能，主要是從兩類組織著手：一是農(nóng)會組織。中國農(nóng)會經(jīng)歷了清末民初自助型組織一國民黨領(lǐng)導下的政治性組織一共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的準政權(quán)組織的變化歷程。1927年毛澤東在《湖南農(nóng)民運動考察報告》中指出：“將農(nóng)民組織在農(nóng)會里……是農(nóng)民在農(nóng)民協(xié)會領(lǐng)導之下所做的第一件大事”。共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的農(nóng)會性質(zhì)發(fā)生根本性變化，包括農(nóng)會的主要成員是農(nóng)民而不是地主鄉(xiāng)紳，農(nóng)會是基層政權(quán)而非僅僅傳播農(nóng)業(yè)知識或農(nóng)業(yè)技術(shù)的組織，農(nóng)會由政黨干預而非社內(nèi)事務自決。黨領(lǐng)導下的農(nóng)會成為黨整合農(nóng)民、手工業(yè)者、商人推翻土豪劣紳的重要組織基礎(chǔ)，成為推進土地革命的生力軍;二是農(nóng)村合作社。早期中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)合作社系統(tǒng)建立，是國民黨出于維持穩(wěn)定的需要，社內(nèi)主要成員是地主、富農(nóng)等。1925年后，中國共產(chǎn)黨開始有目的地引導合作社建設(shè)?！案鞯剞r(nóng)民自動組織的，往往不合合作社的原則……假如有適當?shù)闹笇?，合作社運動可以隨農(nóng)會的發(fā)展而發(fā)展到各地?！边@一時期，中國共產(chǎn)黨以鄉(xiāng)為單位建立黨組織支部，將黨支部設(shè)在農(nóng)業(yè)合作社，極大地促進了農(nóng)村基層黨組織迅速發(fā)展壯大。中國共產(chǎn)黨指導農(nóng)民建立合作社，極大地促進了農(nóng)村合作社的發(fā)展，使其成為鄉(xiāng)村治理的主體力量。

2.對農(nóng)民進行革命動員，促進鄉(xiāng)村治理目標的實現(xiàn)

對農(nóng)民進行動員是中國共產(chǎn)黨獲取革命資源的主要手段，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標的重要途徑。黨對農(nóng)民的動員，包括政治動員、經(jīng)濟動員和思想文化動員等方面。在黨領(lǐng)導下，開展了土地革命，它是鄉(xiāng)村革命動員的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，土地革命重新分配農(nóng)村利益，實現(xiàn)了對農(nóng)民的經(jīng)濟動員。1938年毛澤東在《論持久戰(zhàn)》中提出：“如此偉大的民族革命戰(zhàn)爭，沒有普遍的深入的政治動員，是不能勝利的”。同樣，黨的鄉(xiāng)村治理也十分重視農(nóng)民的思想文化動員，毛澤東在《論新階段》中提出黨的文化教育政策，通過修改學制、創(chuàng)設(shè)干部學校、發(fā)展民眾教育、創(chuàng)辦義務小學等措施提升村民文化素質(zhì)，在掃盲、教育、文學藝術(shù)等方面都取得了巨大的成就，提升了鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量。這一時期，中國共產(chǎn)黨在以延安為代表的農(nóng)村革命根據(jù)地，推進了一系列的鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)了鄉(xiāng)規(guī)民約的革命化，建立起一種新的鄉(xiāng)村秩序，規(guī)范著鄉(xiāng)村社會的行為。黨的鄉(xiāng)村治理不僅是一項項具體的工作，更是一種凝聚革命傳統(tǒng)和傳播革命文化的有效途徑。

中華人民共和國成立前，在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的主體呈現(xiàn)出多元化的特點，國民黨、鄉(xiāng)紳、知識分子、農(nóng)民組織等多元主體共同參與鄉(xiāng)村治理的實踐，他們鄉(xiāng)村治理的目的各異，或致力于維持其統(tǒng)治階級的地位，或注重農(nóng)民的思想教化，或關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展。由于鄉(xiāng)村治理目的和主題的單一，這些鄉(xiāng)村治理未能使鄉(xiāng)村社會發(fā)生重大變化。然而，中國共產(chǎn)黨治理下的革命根據(jù)地，注重基層黨組織的建設(shè)，能夠充分動員農(nóng)民，組織化農(nóng)民，充分實現(xiàn)鄉(xiāng)村革命動員的治理目標。它既實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理持續(xù)性革命動員的治理目的，又通過對革命根據(jù)地政治、經(jīng)濟、社會、文化等多維度治理，實現(xiàn)了革命根據(jù)地鄉(xiāng)村治理面貌的巨大進步。

三、中華人民共和國成立后的鄉(xiāng)村治理：運動式推進和探索建立治理組織

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌全國，從對農(nóng)村革命根據(jù)地的小范圍治理，演變?yōu)閷θ袊闹卫?，這種新的形勢對黨的治理能力和水平提出了新的要求。在沒有執(zhí)政全國經(jīng)驗的背景下，黨和政府全面借鑒和學習蘇聯(lián)社會主義國家的經(jīng)驗與道路，無論城市治理，還是鄉(xiāng)村治理都打上了蘇聯(lián)的烙印。盡管毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中明確提出探索適合我國國情的社會主義建設(shè)道路的任務，然而，這一階段，由于黨對社會主義建設(shè)困難的認識不足，急于改變貧困落后的國家狀況，即使出現(xiàn)了違背農(nóng)民意愿的冒進改造現(xiàn)象，也要試圖通過“規(guī)模化經(jīng)營”的方式改變生產(chǎn)力落后的狀況，人為地推動生產(chǎn)關(guān)系的改變，使生產(chǎn)關(guān)系超前于生產(chǎn)力的發(fā)展水平，最終造成了社會主義經(jīng)濟建設(shè)出現(xiàn)較大挫折。最后，政治斗爭嚴重干擾經(jīng)濟建設(shè)，使社會主義建設(shè)遭受了重大損失。

推動國家“趕超”的治理目標，也深深地體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理之中。農(nóng)業(yè)要實現(xiàn)快速“趕超”，加快破除小農(nóng)經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營是其應有之義。然而，超前式生產(chǎn)關(guān)系的推進、建立和運轉(zhuǎn)需要強有力的國家干預才有可能實現(xiàn)。正是基于這樣的邏輯，鄉(xiāng)村治理采取“運動式”的方式推進。黨的鄉(xiāng)村治理，先后經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)村合作化改造、人民公社、大躍進、文化大革命等運動，這些都是這一時期運動式治理的典型案例。運動式治理的突出表現(xiàn)是政治動員，即國家、政黨、社會組織、個人等主體為實現(xiàn)特定政治目標而通過一定的策略、手段和方法來引導動員客體的政治參與行為的過程。中華人民共和國成立后到改革開放前，我國鄉(xiāng)村治理是黨帶領(lǐng)農(nóng)民有組織地進行社會主義道路探索實踐，這一時期鄉(xiāng)村治理有效的規(guī)章制度未能完善，盡管運動式治理方式提升了農(nóng)民政治參與度，但是這種政治參與是非常規(guī)的、非制度化的，必須以黨和國家的全方位控制為前提，是國家與社會、民眾在資源占有上極不對稱的結(jié)果。

這一時期，在黨的領(lǐng)導下，我國農(nóng)村經(jīng)歷了一系列的變革，通過整頓農(nóng)村的舊秩序、清理農(nóng)村舊勢力，對我國鄉(xiāng)村進行全面的整治，群眾運動成為組織動員農(nóng)民最主要的手段，運動式治理成為這一時期鄉(xiāng)村治理的主要特征。通過運動式治理方式，中國共產(chǎn)黨在不斷尋求鄉(xiāng)村治理的組織化形式，從土地改革的“農(nóng)會”，到農(nóng)村合作化改造的“合作社”，再到“人民公社”，中國共產(chǎn)黨在不到十年的時間內(nèi)就完成了鄉(xiāng)村治理的組織化形式和制度的建構(gòu)。

1.采取群眾運動式治理方式，探索鄉(xiāng)村改造進程中的組織化形式和制度

中華人民共和國成立初期，農(nóng)村基層政權(quán)組織與民主革命時期并無差異，我國的鄉(xiāng)村治理體制是鄉(xiāng)行政體制，以鄉(xiāng)為單位發(fā)展農(nóng)會是民主革命時期黨建立農(nóng)村基層政權(quán)的主要方式。1950年6月通過的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定：“沒收地主的土地，學校、祠堂……進行征收，公平合理的分配給無地少地的貧苦農(nóng)民所有?！痹邳h的領(lǐng)導下，發(fā)動農(nóng)民，通過農(nóng)會推進各地農(nóng)村的土改運動，農(nóng)民因此獲得了土地，翻身做了新社會的主人，鄉(xiāng)村的土地改革得以在很短時間內(nèi)迅速完成。土地改革徹底改變了農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)與舊秩序，對新中國初期的農(nóng)村經(jīng)濟社會建設(shè)恢復和社會主義國家建設(shè)具有重大的意義。

中華人民共和國成立初期，新生的政權(quán)所擁有的國家建設(shè)資本十分匱乏，國家只有且只能從農(nóng)業(yè)中獲取建設(shè)社會主義工業(yè)化體系的資源。然而，在土地改革中獲得了快速發(fā)展的小農(nóng)經(jīng)濟，無法支撐國家工業(yè)化體系的建設(shè)。在迫切需要建立工業(yè)化體系和小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展的落差之中，我國加快了推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的變革，黨提出了過渡時期的總?cè)蝿铡耙换摹?。毛澤東同志指出：“糧食、棉花的供求也都有極大的矛盾……總路線也可以說

中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理實踐的演進及其核心經(jīng)驗就是解決所有制的問題……這才能提高生產(chǎn)力，完成國家工業(yè)化?！?951年9月，中共中央召開第一次互助合作會議，通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，農(nóng)村合作化運動正式開始。1954年，黨中央進一步推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展。1955年黨的七屆六中全會通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，改造運動開始進入高速發(fā)展階段，參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的組織，除了偏遠山區(qū)，農(nóng)村基本實現(xiàn)了全覆蓋。在“一化三改”過程中，由于急于求成，合作社發(fā)展出現(xiàn)了違反自愿互利的宗旨而強行推進的現(xiàn)象，但是，為了快速完成這場規(guī)?；?jīng)營的變革，黨的鄉(xiāng)村治理中對其進行了總體上的忽視。在黨的組織引導下，農(nóng)業(yè)互助合作社的改造實現(xiàn)了跨越式和非常規(guī)的發(fā)展。這一時期，中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理實踐在探索鄉(xiāng)村改造的組織化形式和制度之中前行，采取群眾運動的治理方式，通過農(nóng)會推進了土地改革，通過互助組、初級社、高級社的組織化形式，完成了從小農(nóng)經(jīng)濟向具有社會主義性質(zhì)的生產(chǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)變的治理目標。

2.建立“人民公社”的基層組織單位，對鄉(xiāng)村社會進行了全方位的治理

1956年中共八大會議，黨中央提出當前我國社會主要矛盾是：“人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”。為了促進農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，我國確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化方針。為了更好地促進工業(yè)化的發(fā)展，更有效地提升農(nóng)業(yè)補助工業(yè)的效應，新的農(nóng)業(yè)集體化經(jīng)濟形式提上了日程，黨的鄉(xiāng)村治理確立了以集體農(nóng)場的形式推進人民公社化建設(shè)。1958年我國開始了人民公社化運動，“幾十戶、幾百戶單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已經(jīng)不能適應形勢發(fā)展的要求……社的組織規(guī)模，一般以一鄉(xiāng)一社，兩千戶左右比較合適”。人民公社化運動自此全面推行，徹底地改變我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與模式，“黨政合一”“政社合一”取代了我國沿襲已久的“鄉(xiāng)治”，集體化生產(chǎn)取代了單一農(nóng)戶生產(chǎn)，“公社、生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊”的三級管理體制取代了“區(qū)村”“區(qū)鄉(xiāng)”的兩級管理體制。總的來看，人民公社成為“政經(jīng)社高度合一”的基層組織單位，成為共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的基層單位，黨的政策方針能夠通過人民公社得到有效地落實。但是，由于人民公社具有軍事化管理、戰(zhàn)時化動員的特點，人民公社承擔了太多政治、經(jīng)濟和社會功能，隨著時間的推移，人民公社越來越不堪重負，這種組織治理形式和制度的低效率也充分表現(xiàn)出來，如農(nóng)民積極性下降且難以調(diào)動，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)固化且效率低下，人民公社的組織治理單位越來越阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

這一階段的中國處于社會主義初級階段和社會轉(zhuǎn)型時期，鄉(xiāng)村治理將在很長一段時間處于制度有效性階段性的供給不足的狀態(tài)。運動式治理手段取代常規(guī)治理手段成為黨治理鄉(xiāng)村的主要手段，有其歷史的合理性。盡管“運動式治理”會導致常規(guī)治理體制機制的失靈，影響制度的建設(shè)與法制化進程，但是，面對落后、貧窮和被封鎖的中國，中國共產(chǎn)黨迫切需要快速改變現(xiàn)狀，運動式治理手段能夠在有限時間與資源的情況下迅速調(diào)動整合資源，形成高度凝聚力和目標認同感，迅速推動和實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標和任務。在經(jīng)過“農(nóng)會”“合作社”“農(nóng)場”的實踐探索后，最終確定了“人民公社”的組織單位，運動式治理方式實現(xiàn)了向常規(guī)化治理方式的轉(zhuǎn)變，“人民公社”既是一種組織形態(tài)，也是一種治理制度，它高度維持了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，最大化地支持了工業(yè)化的建設(shè)，充分發(fā)揮了其政治治理效能。然而，這種建立在高度公有制基礎(chǔ)上的生產(chǎn)關(guān)系，嚴重脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的實際水平，隨著時間的推進，其副作用表現(xiàn)得越來越明顯，這種治理形式和制度使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力長期處于停滯狀態(tài)，鄉(xiāng)村社會的貧困沒有獲得實質(zhì)性改善。

四、改革開放后的鄉(xiāng)村治理：自主式創(chuàng)新和確立村民治理組織

在人民公社治理組織和制度下，農(nóng)民失去生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和生產(chǎn)勞動成果的分配權(quán)，導致農(nóng)民生產(chǎn)積極性極大地降低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量下降。為了改變?nèi)嗣窆绲摹按箦侊垺焙汀暗托省保r(nóng)民從源頭開始自主式創(chuàng)新，試圖從生產(chǎn)關(guān)系層面，破除集體勞動和集體分配的制度，采取家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制方式突破人民公社制度的束縛。農(nóng)民的自主式創(chuàng)新和突破，率先從安徽省小崗村開始，自此以后，人民公社的鄉(xiāng)村治理組織和制度迅速退出中國歷史舞臺，結(jié)束了它的歷史使命，家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制成為農(nóng)民在鄉(xiāng)村自治治理探索的偉大開端。1979年黨在十一屆四中全會《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中提出：“我國農(nóng)業(yè)近20年發(fā)展速度不快，和四個現(xiàn)代化存在著極其尖銳的矛盾……因此對于不利于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的錯誤的政策，堅決的加以修改和糾正?！敝醒霙Q定成為了這段時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的指導性文件，鄉(xiāng)村治理改革隨之展開。

在全國推進家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制和地方社會探索鄉(xiāng)村治理組織的背景下，出現(xiàn)了不同程度的制度混亂和組織缺位。一方面，各地農(nóng)村的自主式實踐，創(chuàng)造了多種多樣的責任制，導致了一定程度的鄉(xiāng)村治理的無序;另一方面，人民公社制度廢除后，農(nóng)村基層政權(quán)組織被重新建構(gòu)，基層組織失去活力，黨在鄉(xiāng)村治理過程中的組織領(lǐng)導力減弱，治理組織缺位，農(nóng)村治理出現(xiàn)權(quán)力的真空。在農(nóng)民自主式創(chuàng)新的責任制中，黨中央通過文件的形式確立了安徽省小崗村家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制的典型及其推廣方式。

同樣，在眾多農(nóng)民自主探索鄉(xiāng)村治理組織中，1980年的廣西宜州市合寨村開創(chuàng)性地建構(gòu)和實踐了“村委會”制度，成為最早將村民自治作為農(nóng)村基層管理制度典型代表，這種鄉(xiāng)村治理組織和制度也獲得了黨中央的認可。1982年我國修訂的憲法中指出“村民委員會是基層群眾性自治組織”;1988年頒布的《村民委員會組織法》提出“自我管理、自我教育、自我服務”的三個自我;1994年民政部《關(guān)于開展村民自治示范活動的通知》中提出“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的四個民主;2010年最新修訂的《村民委員會組織法》中指出：“基層黨組織在村民自治中的領(lǐng)導地位，……提升村民委員會法制化水平”。從法規(guī)層面，確立了“村委會”作為鄉(xiāng)村治理組織，將村委會升格為“自治式”治理組織，并在改革中不斷完善村委會自治治理組織及其制度。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力變遷與村委會組織治理地位的強化

人民公社制度正式解體后，1983年發(fā)布的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》指出，當前的首要任務是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織;鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ);村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設(shè)立等。從人民公社時期“社隊”三級管理體制恢復到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村”建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后者成為我國鄉(xiāng)村基層的政權(quán)組織。鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)重組，這對于后來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟恢復以及鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展都具有深遠的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，黨委權(quán)利最高，政府是執(zhí)行機關(guān)，人大的權(quán)利最小，形成高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。2000年3月中共中央和國務院頒發(fā)的《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》中提出：“在安徽全省進行改革試點，逐步免除農(nóng)業(yè)稅”。2006年，全國免除農(nóng)業(yè)稅，與農(nóng)業(yè)稅改革隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能定位與運轉(zhuǎn)困難的問題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財權(quán)的喪失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的直接資源鏈接減少，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的弱化。這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)面臨危機，國家在進行鄉(xiāng)村治理的過程中意欲繞開鄉(xiāng)鎮(zhèn)將資源直接鏈接至鄉(xiāng)村以減少中間層級對資源的消耗，政府通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的間接治理變?yōu)橹苯訉哟迩f的治理模式，政府越來越注重與鄉(xiāng)村的合作，為了減少政府資源支出，更加強化了村委會的治理作用，鼓勵村民自治組織發(fā)展，如合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)會、社會組織等相關(guān)主體參與鄉(xiāng)村治理，以疏散原來政府承擔的服務職能。

2.不斷完善和豐富村委會鄉(xiāng)村治理的制度建設(shè)

當中央政府確立村委會作為鄉(xiāng)村治理的組織主體后，與村委會相關(guān)的制度建設(shè)也逐步展開，村民自

中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理實踐的演進及其核心經(jīng)驗治的組織原則和精神得到進一步的強化。1987年頒布的《村民委員會組織法》標志著村委會制度正式確立，村民自治進入法制化進程，基層群眾性自治制度也隨之成為我國一項基本政治制度。1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》是我國農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”的制度的起點，“鄉(xiāng)政”即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)作為國家在農(nóng)村最為基層一級的政權(quán)組織，“村治”即村委會作為農(nóng)村群眾性自治組織。同時，村委會自治下，黨和國家不再對村莊的政治經(jīng)濟進行直接干預，村內(nèi)實行民主管理、民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督的“經(jīng)社合一”模式。村委會在黨和政府的領(lǐng)導下自主決定村莊事務與公共事務，成為鄉(xiāng)村自治的主體，村民自治是這一時期黨的鄉(xiāng)村治理的主要制度形式。

村民自治是黨的鄉(xiāng)村治理實踐改革下被動的產(chǎn)物，也是我國村民自主實踐的優(yōu)秀經(jīng)驗。當前，我國鄉(xiāng)村自治已經(jīng)經(jīng)過了自主實踐—制度規(guī)范—創(chuàng)新發(fā)展幾個階段，對村民自治的實踐探索與理論認識都在不斷深化，但村民自治并不意味著鄉(xiāng)村完全的自我管理，而是在黨的引領(lǐng)下，村民在法治基礎(chǔ)上的自治，是法治與自治的結(jié)合，是被管理與自治的合理調(diào)試。自治始終具有靈活性，在鄉(xiāng)村治理過程中根據(jù)本地實際情況進行基層治理的體制機制創(chuàng)新，形成了具有中國特色的鄉(xiāng)村基層治理的經(jīng)驗與模式，滿足當前鄉(xiāng)村治理日益多元化的需求，為我國鄉(xiāng)村基層治理體制機制創(chuàng)新與能力提升提供路徑。

改革開放后，法治國家的建設(shè)也推進了我國鄉(xiāng)村治理法治化進程，鄉(xiāng)村基層治理更加注重民主法治的建設(shè)，更加注重體制機制的完善、制度的建設(shè)，鄉(xiāng)村治理逐步用法制治理替代運動式治理為主的治理方式，從而形成長效的鄉(xiāng)村治理體系和穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，這種轉(zhuǎn)變符合我國鄉(xiāng)村善治的發(fā)展趨勢。在村委會的治理組織和村民自治的治理制度建設(shè)過程中，中國共產(chǎn)黨始終處于主導地位，充分尊重農(nóng)民的自主式創(chuàng)新，善于從基層汲取治國理政的優(yōu)秀經(jīng)驗，形成了獨具中國特色的自下而上的政策創(chuàng)新途徑，無論是家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制，還是村委會治理下的村民自治的探索，都體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理內(nèi)在機能的激活，為黨的鄉(xiāng)村治理能力的提升和鄉(xiāng)村治理制度的創(chuàng)新優(yōu)化提供了新的動力與源頭，實現(xiàn)了近代以來黨領(lǐng)導下的鄉(xiāng)村治理的跳躍式發(fā)展。

五、新時代的鄉(xiāng)村治理：完善多元參與和促進“治理有效”

隨著中國工業(yè)化和現(xiàn)代化的不斷推進，實施了30年的村委會治理方式，在鄉(xiāng)村治理實踐中出現(xiàn)了一些不能較好適應時代發(fā)展的問題，比如村委會主要負責人出現(xiàn)“內(nèi)卷化”，鄉(xiāng)村治理體制機制的固化，基層治理能力的滯后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟流失和集體經(jīng)濟運營能力缺乏等;遭遇了一些新的挑戰(zhàn)，新生的鄉(xiāng)村力量，如返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工、新鄉(xiāng)賢等，他們參與鄉(xiāng)村治理的意愿強烈，然而現(xiàn)有的鄉(xiāng)村參與治理渠道不夠暢通;也面臨如何有效完成黨提出的鄉(xiāng)村治理新要求，如盤活鄉(xiāng)村資源，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，完成脫貧攻堅和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等任務。

新時代鄉(xiāng)村振興的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”，其中“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。新時代黨的鄉(xiāng)村治理，試圖吸納更多元的力量參與到鄉(xiāng)村治理之中，規(guī)定了治理主體的治理原則，即健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系;指出了治理主體應具備的治理能力，即領(lǐng)導能力、管理能力、服務能力、主體能力等，能夠?qū)崿F(xiàn)對鄉(xiāng)村的有效治理;強調(diào)了鄉(xiāng)村治理目標，即堅持完善中國特色社會主義制度，推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化;明確了鄉(xiāng)村治理的任務，即實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。新時代，中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村治理指導是多維度的，它涉及治理主體、治理原則、治理方式、治理機制、治理任務、治理目標等多方面。

相對于前幾個階段的鄉(xiāng)村治理，中國共產(chǎn)黨對新時代的鄉(xiāng)村治理進行了系統(tǒng)化設(shè)計和規(guī)劃，明確了鄉(xiāng)村治理的主體、原則、內(nèi)容、要求和目標。其中，中國共產(chǎn)黨最為重要的任務仍然是尋找更有效能的治理主體和實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的新目標?？梢?，新時代的鄉(xiāng)村治理與前幾個階段的鄉(xiāng)村治理一脈相承。新時代，黨的鄉(xiāng)村治理已經(jīng)在多個方面開始了積極的探索，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.黨的鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導能力得到加強

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷強調(diào)黨的領(lǐng)導核心作用，為加強基層黨建工作提出了一系列新思想、新要求、新論斷。新時代，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的偉大實踐中，通過完善村級黨組織引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理的體制機制，發(fā)揮黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導核心地位。在引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理過程中，黨通過自身的政治、組織、資源優(yōu)勢，為社會自治力量賦能增權(quán)。中國共產(chǎn)黨始終作為鄉(xiāng)村治理的一個主導力量，既是鄉(xiāng)村治理的主體，又統(tǒng)合鄉(xiāng)村治理中的各方力量，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理提供了重要保障。

2.鄉(xiāng)村自治組織的服務能力獲得提升

新時代，我國農(nóng)村基礎(chǔ)服務與城市相比仍有較大的差距，鄉(xiāng)村事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、服務能力不完善是阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的短板。我國部分地區(qū)通過在行政村設(shè)置黨群服務中心，實現(xiàn)“一門式服務”，促進鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療等公共事業(yè)的發(fā)展，通過“三社合一”構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)自治組織，為農(nóng)民提供更加便捷的服務。通過不斷提升基層自治組織的服務能力，完善村委會等自治組織的職能定位，開展基層自治組織服務監(jiān)督，促進了鄉(xiāng)村的有效治理。

3.鄉(xiāng)村治理主體的治理能力不斷提升

新時代，鄉(xiāng)村治理主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、村兩委、合作社、農(nóng)會等組織，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、群眾性自治組織、新鄉(xiāng)賢等其他被賦予治理主體的組織及個人。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理主體能力有所弱化的情況下，黨中央明確指出：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制……打造共建共治共享的社會治理格局”。黨的鄉(xiāng)村治理多舉措并進，通過采取大學生村官、駐鄉(xiāng)干部、提升村干部待遇等措施，拓寬了引入鄉(xiāng)村人才的渠道，提升鄉(xiāng)村治理主體的能力;推進基層權(quán)力清單制度，理清各個治理主體的權(quán)限;加強村民參與治理的主體意識，提升村民參與治理的積極性和村民自治能力培養(yǎng);鼓勵扶持各類社會組織參與治理，建立多元治理主體;完善新鄉(xiāng)賢參與治理的制度建設(shè)，實現(xiàn)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的制度化和規(guī)范化;加強對合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的監(jiān)管等措施，激活了鄉(xiāng)村治理的主體的活力，這些實踐和措施都有效地提升了鄉(xiāng)村治理主體的能動性。

另外，鄉(xiāng)村治理實踐中更加注重黨的模范引領(lǐng)作用，“政黨下鄉(xiāng)”“黨員亮身份，服務當先鋒”“黨員駐村幫扶”等舉措發(fā)揮了黨員在鄉(xiāng)村治理的先鋒模范作用，既能通過黨員實現(xiàn)自上而下的鄉(xiāng)村治理調(diào)控，又能實現(xiàn)基層黨員在鄉(xiāng)村治理的過程自下而上的輻射帶動作用，推動了鄉(xiāng)村的有效治理。同時，黨中央將自身擁有的豐厚的政治資源直接鏈接到鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村治理的發(fā)展打下了堅實的政治基礎(chǔ)。新時代，黨中央始終起著整合統(tǒng)領(lǐng)各個鄉(xiāng)村治理主體和資源的作用，形成“中樞控制”的鄉(xiāng)村治理地位，與各個基層自治組織和社會組織在鄉(xiāng)村治理的實踐中形成了協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的高效鄉(xiāng)村治理的體系。

六、結(jié)論

百年來，中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理實踐在曲折中發(fā)展，主要體現(xiàn)在：（1）鄉(xiāng)村治理的主體經(jīng)歷了農(nóng)會一人民公社一村委會一多元主體共治的轉(zhuǎn)變。（2）鄉(xiāng)村治理的主要目標經(jīng)歷了動員革命資源一服務工業(yè)化建設(shè)一解放農(nóng)村生產(chǎn)力一振興鄉(xiāng)村社會的提升發(fā)展。（3）鄉(xiāng)村治理內(nèi)容經(jīng)歷了組織化農(nóng)民獲取革命戰(zhàn)爭資源一組建人民公社規(guī)模化服務工業(yè)建設(shè)一釋放鄉(xiāng)村生產(chǎn)力實現(xiàn)村民自治管理一推進鄉(xiāng)村公共服務促進鄉(xiāng)村振興的發(fā)展轉(zhuǎn)變。（4）鄉(xiāng)村治理

中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理實踐的演進及其核心經(jīng)驗的模式經(jīng)歷了黨引領(lǐng)農(nóng)民組織化自治一黨推進人民公社的單位化自治一黨完善村民法治化自治一黨健全“三治”融合化自治的轉(zhuǎn)化?？傮w來看，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的鄉(xiāng)村治理實踐，經(jīng)過了感性摸索一借鑒學習一理性探索一自主規(guī)劃的歷程，鄉(xiāng)村治理越來越理性化和成熟化，越來越制度化和法治化，越來越全面化和縱深化，越來越人民化和多元化。

百年來，中國共產(chǎn)黨從不同時期國家與鄉(xiāng)村的現(xiàn)實任務和需要出發(fā)，樹立鄉(xiāng)村治理的目標和要求，尋找在黨主導下的鄉(xiāng)村治理的組織化力量，通過確立鄉(xiāng)村治理的方式和規(guī)范，去實現(xiàn)不同時期的鄉(xiāng)村治理目標和要求。在鄉(xiāng)村治理曲折實踐中，中國共產(chǎn)黨不可避免地出現(xiàn)了一些偏差和失誤，如在推進土地改革、合作社改造過程和人民公社建設(shè)中，過于冒進急于求成，忽視農(nóng)民自主意愿，違背生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系規(guī)律等，造成鄉(xiāng)村社會很長一段時期處在停滯不前的狀況。然而，伴隨著中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村治理認識的不斷深化，黨的治理水平不斷提升，形成了獨具特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，其主要包括：一是始終堅持和改善黨的領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨從未缺席鄉(xiāng)村治理實踐，黨在鄉(xiāng)村治理的實踐中經(jīng)歷了引領(lǐng)—組織—主導—規(guī)劃等角色轉(zhuǎn)變。黨的鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)了從直接主導鄉(xiāng)村治理到建立規(guī)范的轉(zhuǎn)變，尤其是新時代黨的鄉(xiāng)村治理“設(shè)定要求和建立規(guī)范”的特色更為突出;二是以任務和需求為導向，適時調(diào)整鄉(xiāng)村治理的目標。根據(jù)不同時期國家和鄉(xiāng)村任務和需要的變化，實現(xiàn)了從革命需求—工業(yè)建設(shè)需求—農(nóng)民需求的鄉(xiāng)村治理目標的轉(zhuǎn)換;三是始終抓住鄉(xiāng)村治理主線，一以貫之。綜觀中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理實踐，基本遵循一條主線，即在共產(chǎn)黨的主導下，尋找鄉(xiāng)村治理的組織化力量，確立鄉(xiāng)村治理的方式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標和要求。百年來中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理實踐所形成的經(jīng)驗，為全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了理論基礎(chǔ)和實踐方略。

責任編輯：秦開鳳