蔡金榮

〔摘要〕參與程序是對(duì)代議式黨內(nèi)法規(guī)制定體制內(nèi)在不足的有效彌補(bǔ)，是黨內(nèi)法規(guī)以義務(wù)性為主要特征的必然要求，可以為黨內(nèi)法規(guī)的全面實(shí)施提供心理保障機(jī)制。在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系中，雖然參與程序有相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)，但比較原則籠統(tǒng)，未來(lái)需要借鑒國(guó)家法層面的立法參與程序建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，從進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)制定程序、提出黨內(nèi)法規(guī)制定意見(jiàn)、所提意見(jiàn)獲得積極回應(yīng)、合理意見(jiàn)獲得實(shí)質(zhì)采納以及違反法定參與程序的責(zé)任后果等方面予以進(jìn)一步完善。

〔關(guān)鍵詞〕黨內(nèi)法規(guī);參與程序;權(quán)能

〔中圖分類號(hào)〕D262.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）03-0014-08

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！秉h內(nèi)法規(guī)之于從嚴(yán)治黨亦然。欲使黨內(nèi)法規(guī)成為“良法”，我們就不能僅僅把注意力放在結(jié)果意義上的黨內(nèi)法規(guī)文本的良善上，而需要將目光前移至黨內(nèi)法規(guī)制定的全過(guò)程，做到民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)、依法立規(guī)，前者是目標(biāo)，而后者是達(dá)成目標(biāo)的保障，甚至是目標(biāo)的一部分。其中，黨內(nèi)法規(guī)參與程序①是貫穿黨內(nèi)法規(guī)制定全過(guò)程，助力黨內(nèi)法規(guī)成為“良法”的重要程序，對(duì)民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)、依法立規(guī)而言不可或缺。

一、黨內(nèi)法規(guī)參與程序的意義

一般而言，黨內(nèi)法規(guī)公開是民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)、依法立規(guī)的必然要求，但黨內(nèi)法規(guī)公開程序?qū)τ趯?shí)現(xiàn)上述目標(biāo)而言尚屬于“藥引”，黨內(nèi)法規(guī)參與程序才是主要的“藥石”。因?yàn)?，公開的初衷在于為參與提供可能，參與才是實(shí)現(xiàn)民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)、依法立規(guī)的重要保障。在此基礎(chǔ)上，我們還可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)參與程序的意義。

首先，參與程序是對(duì)代議式黨內(nèi)法規(guī)制定體制內(nèi)在不足的有效彌補(bǔ)。依規(guī)治黨是法治精神在管黨治黨領(lǐng)域的延伸或具體運(yùn)用，而法治的價(jià)值內(nèi)核是民主，故“法”（包括黨內(nèi)法規(guī)，下同）必須滿足民主正當(dāng)性?，F(xiàn)代國(guó)家普遍采取代議制這種間接民主形式，相應(yīng)地形成了代議制立法體制，以此完成“法”的民主正當(dāng)性論證。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)亦然，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)就是按照代議制邏輯配置的，法定主體以外者無(wú)權(quán)立“法”。然而，代議制立法存在一定程度的限定性，馬克思曾指出立法權(quán)與法律之間的關(guān)系，即“立法權(quán)并不創(chuàng)立法律，它只揭示和表述法律”〔1〕?？梢?jiàn)，立法者所立之“法”是其主觀認(rèn)識(shí)的結(jié)果，這個(gè)結(jié)果與特定社會(huì)客觀需求的法之間是否以及在多大程度上一致，與立法者的認(rèn)知水平成正向關(guān)聯(lián)?！?〕面對(duì)法的主觀性與客觀性之間存在的天然矛盾，最直接的解決方案就是提升立法者的認(rèn)知水平，但這是一個(gè)需要假以較長(zhǎng)時(shí)日的過(guò)程，我們可以不斷努力朝這個(gè)目標(biāo)前進(jìn)，但不能坐等其實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)當(dāng)嘗試其他補(bǔ)充方案。比如，允許立法主體之外的社會(huì)成員參與到立法中來(lái)，通過(guò)向其“借智”，彌補(bǔ)立法主體主觀認(rèn)知能力上的不足，從而提升所立之“法”的客觀性。因此，代議制立法體制雖然強(qiáng)調(diào)法定主體“壟斷”立法權(quán)，但是絕不能封閉立法過(guò)程而排除公眾參與，而應(yīng)當(dāng)與后者共同構(gòu)成復(fù)合式的民主立法體制。

①嚴(yán)格地講，參照立法參與或者立法參與程序的表述，黨內(nèi)法規(guī)參與程序的科學(xué)表述應(yīng)當(dāng)是立規(guī)參與程序或者黨內(nèi)法規(guī)制定參與程序，但為顯示黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法層面的法規(guī)間的區(qū)別以及表述的便宜，筆者此處用黨內(nèi)法規(guī)參與程序這一表述。

②這樣說(shuō)的根據(jù)是，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三條規(guī)定：“黨員必須履行下列義務(wù)：……（四）自覺(jué)遵守黨的紀(jì)律……”我們可以將“黨的紀(jì)律”解釋為黨內(nèi)法規(guī)，或者將遵守黨內(nèi)法規(guī)理解為“黨的紀(jì)律”的內(nèi)涵之一，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行界定時(shí)就強(qiáng)調(diào)“依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施”，所以說(shuō)遵守黨內(nèi)法規(guī)是黨員的基本義務(wù)。

其次，參與程序是黨內(nèi)法規(guī)以義務(wù)性為主要特征的必然要求。中國(guó)共產(chǎn)黨將自己定位為中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，進(jìn)而作為其行為準(zhǔn)則的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的要求，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家法對(duì)公民的要求，這就是通常所說(shuō)的黨紀(jì)（規(guī)）嚴(yán)于國(guó)法。這種“嚴(yán)”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在形式上，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的規(guī)范一般都是先講義務(wù)后講權(quán)利;一是在實(shí)質(zhì)上，對(duì)黨員的權(quán)利給予較普通公民更多的限制，對(duì)黨員課以較普通公民更多的義務(wù)，并且義務(wù)性規(guī)范要多于權(quán)利性規(guī)范。一言以蔽之，黨內(nèi)法規(guī)以義務(wù)性為主要特征。誠(chéng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)公民入黨奉行入黨自愿、退黨自由原則，而成為黨員的基本要求之一就是要自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)。②從邏輯上看，黨員遵守嚴(yán)于國(guó)家法的黨內(nèi)法規(guī)是基于其自由意志的選擇，如果不愿遵守則可以不入黨或者退黨。這一點(diǎn)與特別權(quán)力關(guān)系理論高度契合，后者強(qiáng)調(diào)國(guó)家或者組織對(duì)相對(duì)人具有支配領(lǐng)導(dǎo)地位，可以對(duì)相對(duì)人設(shè)定不特定義務(wù)，并可以對(duì)不履行該義務(wù)的相對(duì)人進(jìn)行懲戒。〔3〕但是，一方面，隨著民主法治和人權(quán)保障觀念的全面普及，特別權(quán)力關(guān)系理論適用的范圍被逐步壓縮;另一方面，即使在傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論中，也并非經(jīng)過(guò)本人同意，即可對(duì)其所有權(quán)利予以任意限制或者對(duì)其課以任何義務(wù)，而是需要遵守不抵觸（國(guó)家法）原則、法律保留原則和正當(dāng)程序原則等法治原則。其中，正當(dāng)程序原則的要求之一，就是在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)須說(shuō)明理由，并聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)及為自己辯護(hù)。顯而易見(jiàn)，制定以義務(wù)性為主要特征的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，必然會(huì)使黨員面臨權(quán)利克減或者義務(wù)增加的“不利”影響，這就意味著必須通過(guò)適當(dāng)?shù)某绦蛳螯h員說(shuō)明理由并聽(tīng)取其意見(jiàn)，進(jìn)而黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)就成為必然。

最后，參與程序?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)能夠得以全面實(shí)施提供心理保障機(jī)制。“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”〔4〕，而法的實(shí)施包括守法、執(zhí)法、司法。其中，守法屬于內(nèi)部保障機(jī)制，執(zhí)法和司法屬于外部保障機(jī)制。任何國(guó)家的某一部法律或者全部法律的實(shí)施，主要還是仰仗守法，執(zhí)法和司法只能作為必要的補(bǔ)充。否則，其必然難以承受相關(guān)執(zhí)法和司法的成本。一般而言，人們往往從法律威懾的角度來(lái)認(rèn)識(shí)守法的動(dòng)力，這在本質(zhì)上還是將法的實(shí)施托付給執(zhí)法和司法，因而是片面不足取的。事實(shí)上，守法的動(dòng)力包括法律認(rèn)同感、道德義務(wù)感、法律知識(shí)、法律體系、法律威懾和社會(huì)文化心理等一系列復(fù)雜的因素?！?〕其中，法律認(rèn)同感是指公眾內(nèi)心中形成的“法律應(yīng)該被遵守”的認(rèn)識(shí)。我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種途徑促進(jìn)這種認(rèn)識(shí)的形成與鞏固，參與程序就是其中之一。黨員通過(guò)參與程序加入到黨內(nèi)法規(guī)的形成過(guò)程中，只要該程序沒(méi)有明顯的不公正，那么就會(huì)產(chǎn)生一種參加與服從的價(jià)值兌換機(jī)制，讓其認(rèn)同該程序所產(chǎn)生的結(jié)果——黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)而積極主動(dòng)地遵守黨內(nèi)法規(guī)，這就是程序所具有“作繭自縛”的效應(yīng)?！?〕這一點(diǎn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)而言尤其重要，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員提出了較之于普通公民更高的要求，如果黨員內(nèi)心沒(méi)有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的高度認(rèn)同，僅僅依靠黨內(nèi)法規(guī)的威權(quán)強(qiáng)制，那么守規(guī)就成了“要我守規(guī)”而不是“我要守規(guī)”，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果必將大打折扣，甚至?xí)嬋搿皣?yán)格立規(guī)”“普遍違規(guī)”“選擇性執(zhí)規(guī)”的泥淖。

二、黨內(nèi)法規(guī)參與程序的規(guī)范依據(jù)

黨內(nèi)法規(guī)參與是一個(gè)學(xué)理討論中使用的概括性用語(yǔ)，實(shí)際上包括一系列相關(guān)的具體程序，在黨內(nèi)法規(guī)文本中不一定直接地表述為參與程序。事實(shí)上，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)文本中甚至沒(méi)有出現(xiàn)參與程序這一表述，是否規(guī)定以及如何規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)參與程序，需要根據(jù)相關(guān)規(guī)范的具體內(nèi)容是否具有參與的本質(zhì)或者效果來(lái)判斷。以此為觀照，筆者立足于黨內(nèi)法規(guī)文本，梳理黨內(nèi)法規(guī)參與的規(guī)范依據(jù)，并了解其實(shí)踐運(yùn)作的情況。

黨章是黨的總章程，是黨的性質(zhì)和宗旨的宣言書，是全黨必須遵循的總規(guī)矩，其在“總綱”部分即開宗明義地指出：“堅(jiān)持民主集中制……必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性。”顯然，“黨內(nèi)民主”“黨員主體地位”“黨員民主權(quán)利”等宣示了中國(guó)共產(chǎn)黨是民主型政黨，黨員之于黨組織是積極主動(dòng)的主體而非消極被動(dòng)的客體，進(jìn)而對(duì)黨組織享有一系列民主權(quán)利。至于這些民主權(quán)利的具體內(nèi)容，黨章在第一章“黨員”部分列舉了黨員的八項(xiàng)權(quán)利。其中，黨員有權(quán)“參加黨的有關(guān)會(huì)議，閱讀黨的有關(guān)文件”“在黨的會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問(wèn)題的討論”“對(duì)黨的工作提出建議和倡議”等規(guī)定，完全可以解釋出黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程的參與權(quán)。因?yàn)槿绻麤](méi)有明確的排除性規(guī)定，在法理上完全有理由認(rèn)為，“有關(guān)會(huì)議”包括了制定黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)會(huì)議;“黨的政策問(wèn)題”包括了制定黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中所涉及的政策問(wèn)題;“黨的工作”包括了黨內(nèi)法規(guī)制定工作。

作為黨內(nèi)“憲法”的黨章是黨員權(quán)利的淵藪，但其一般只作概括性的規(guī)定，需要下位黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化和充實(shí)。就黨員對(duì)黨的事務(wù)參與權(quán)而言，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》進(jìn)一步將黨章中宣示的尊重黨員主體地位和保障黨員民主權(quán)利，具體化為“黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，并要求暢通黨員參與討論黨內(nèi)事務(wù)的途徑以及拓寬黨員表達(dá)意見(jiàn)的渠道。特別是，要健全重大決策和重大問(wèn)題征求意見(jiàn)制度，豐富征求黨員意見(jiàn)的方式，并鼓勵(lì)黨員在黨的會(huì)議上積極發(fā)表不同意見(jiàn)。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》在重申黨章中規(guī)定的上述可以解釋出黨員擁有參與黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程的權(quán)利的基礎(chǔ)上，提出了具體的保障措施。比如，要求黨組織創(chuàng)造必要條件以保障黨員參加各種會(huì)議以及閱讀黨內(nèi)有關(guān)文件;①要求以適當(dāng)方式告知黨員時(shí)間、方式和內(nèi)容，以便其參加討論黨的政策和理論問(wèn)題;②要求多數(shù)黨員存有重大分歧或者不同意見(jiàn)的重要決議決定，應(yīng)當(dāng)暫緩作出決定，在充分調(diào)查研究和交換意見(jiàn)之后，提交下次會(huì)議表決;③要求黨組織對(duì)黨員進(jìn)行各種形式的教育和培訓(xùn)，以提高黨員素質(zhì)，④這里的素質(zhì)當(dāng)然包括民主參與的能力與素養(yǎng)。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》規(guī)定的黨員旁聽(tīng)黨委會(huì)議、黨的代表大會(huì)代表列席黨委會(huì)議以及重大決策征求意見(jiàn)、重大事項(xiàng)社會(huì)公示和社會(huì)聽(tīng)證等公開制度，⑤在深化黨務(wù)公開的同時(shí)，也拓展了黨員群眾的參與權(quán)。雖然上述黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)范在表述上，并沒(méi)有直接點(diǎn)明黨員的黨內(nèi)法規(guī)參與權(quán)，甚至沒(méi)點(diǎn)明參與權(quán)，但是從權(quán)利內(nèi)容來(lái)看，無(wú)疑是與參與權(quán)乃至黨內(nèi)法規(guī)參與權(quán)高度一致的，因此可以視為黨內(nèi)法規(guī)參與權(quán)的一般規(guī)范。

①《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第十四條規(guī)定：“黨組織應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定召開有關(guān)會(huì)議，并創(chuàng)造條件保障黨員參加其有權(quán)參加的各種會(huì)議。會(huì)議的組織、召集者要將會(huì)議的召開時(shí)間、議題等適時(shí)通知應(yīng)到會(huì)黨員?！钡谑鍡l規(guī)定：“黨組織應(yīng)當(dāng)為黨員提供閱讀黨內(nèi)有關(guān)文件的必要條件。黨員因缺乏閱讀能力或者其他原因無(wú)法直接閱讀文件的，黨組織要按照規(guī)定向其傳達(dá)文件精神。”

②《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第十八條規(guī)定：“下級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)上級(jí)黨組織的安排，積極組織和引導(dǎo)黨員參加黨的政策和理論問(wèn)題的討論，討論的時(shí)間、方式和內(nèi)容要以適當(dāng)方式告知黨員，以便黨員參加。黨的地方組織、基層組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真組織黨員對(duì)本地區(qū)、本部門、本單位貫徹落實(shí)黨的政策的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論。”

③《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第二十條第三款規(guī)定：“黨組織作出重要決議、決定前，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)征詢黨員意見(jiàn)。對(duì)于多數(shù)黨員有不同意見(jiàn)或者存在重大分歧的，暫緩作出決定，進(jìn)一步調(diào)查研究，交換意見(jiàn)，提交下次會(huì)議表決。”

④《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第十六條規(guī)定：“黨組織應(yīng)當(dāng)采取多種形式有計(jì)劃地對(duì)黨員進(jìn)行教育和培訓(xùn)，提高黨員素質(zhì)?！?/p>

⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》第十九條規(guī)定：“建立健全黨員旁聽(tīng)黨委會(huì)議、黨的代表大會(huì)代表列席黨委會(huì)議、黨內(nèi)情況通報(bào)反映、黨內(nèi)事務(wù)咨詢、重大決策征求意見(jiàn)、重大事項(xiàng)社會(huì)公示和社會(huì)聽(tīng)證等制度，發(fā)展和用好黨務(wù)公開新形式，不斷拓展黨員和群眾參與黨務(wù)公開的廣度和深度?！?/p>

作為專門規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），其有關(guān)規(guī)定（主要是征求意見(jiàn)的相關(guān)規(guī)定）則成為黨內(nèi)法規(guī)參與的直接規(guī)范。從規(guī)范形成的歷史觀之，《條例》中相關(guān)規(guī)范經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展完善的過(guò)程，即征求意見(jiàn)的限制門檻逐步降低，之前在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)須經(jīng)中央同意，且必須是需經(jīng)中央審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案，現(xiàn)在則要求所有黨內(nèi)法規(guī)草案都應(yīng)當(dāng)征求意見(jiàn)，并且取消了前述須經(jīng)中央同意的限制;征求意見(jiàn)的范圍逐步放寬，一方面征求意見(jiàn)已經(jīng)不僅僅局限于黨內(nèi)法規(guī)草案形成以后，而是拓展到了黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃的制定階段以及黨內(nèi)法規(guī)的起草階段，另一方面征求意見(jiàn)的對(duì)象從黨內(nèi)“一定范圍”和“全黨范圍”拓展到了黨外，要求注意聽(tīng)取“相關(guān)專家學(xué)者”和“群眾”的意見(jiàn)。

《決定》指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)參與的規(guī)定，為黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)提供了行為指引，并在黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)中得以激活而彰顯權(quán)威。以《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》為例，該部黨內(nèi)法規(guī)的制定就經(jīng)歷了一個(gè)廣泛征求意見(jiàn)的過(guò)程。在起草階段，先后到151個(gè)黨支部進(jìn)行蹲點(diǎn)調(diào)研，對(duì)861名黨支部書記進(jìn)行訪談，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷30000份，并且組織相關(guān)專家進(jìn)行研討。在初稿形成之后，又向31個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及中央部門單位廣泛征求意見(jiàn)。〔7〕以《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為例，在文件稿起草過(guò)程中，黨中央發(fā)出《中共中央關(guān)于對(duì)黨的十八屆六中全會(huì)研究加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活問(wèn)題、修訂〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）〉征求意見(jiàn)的通知》，共計(jì)收集到1955條修改意見(jiàn)，扣除重復(fù)意見(jiàn)后有1582條，征求意見(jiàn)的對(duì)象包括各地區(qū)各部門各方面，甚至包括民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無(wú)黨派人士?！?〕從上述重要黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后的官方相關(guān)說(shuō)明中，我們不難發(fā)現(xiàn)其出臺(tái)過(guò)程中都啟動(dòng)了征求意見(jiàn)程序，一定程度上實(shí)現(xiàn)了黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)的參與，且從相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的文本內(nèi)容和實(shí)踐反響來(lái)看效果還是不錯(cuò)的。

三、黨內(nèi)法規(guī)參與程序的意涵與現(xiàn)狀

當(dāng)然，如果從全面建成“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系這一宏大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來(lái)看，仍有必要進(jìn)一步檢視黨內(nèi)法規(guī)參與規(guī)范，以期作進(jìn)一步的完善?；剡^(guò)頭來(lái)看，本文從提及黨內(nèi)法規(guī)參與開始，就將其與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中的征求意見(jiàn)相對(duì)應(yīng)，那么這兩者之間究竟是什么關(guān)系呢？對(duì)此，大致有以下幾種解釋：一是黨內(nèi)法規(guī)參與程序就是指征求意見(jiàn)程序;二是黨內(nèi)法規(guī)參與程序包含征求意見(jiàn)程序;三是黨內(nèi)法規(guī)參與程序包含于征求意見(jiàn)程序。針對(duì)上述分歧，我們有必要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)參與概念本身進(jìn)行一個(gè)分析，而鑒于其是模仿國(guó)家法層面的立法參與概念而來(lái)，且具有基本相同的規(guī)范目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)理，故而立法參與可以成為我們分析黨內(nèi)法規(guī)參與的一個(gè)重要參照。

有研究者對(duì)行政立法參與的權(quán)能進(jìn)行了精細(xì)化研究，從行政立法參與旨在實(shí)行民主立法，保證行政立法體現(xiàn)人民意志的基本目標(biāo)出發(fā)，提出行政立法參與權(quán)應(yīng)當(dāng)包括四項(xiàng)基本權(quán)能：一是進(jìn)入行政立法程序的權(quán)利，即社會(huì)公眾有資格參與行政立法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)條件和途徑保障其進(jìn)入行政立法過(guò)程;二是提出行政立法意見(jiàn)的權(quán)利，即社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)行政立法事項(xiàng)提出自己的意見(jiàn)和建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障社會(huì)公眾充分表達(dá)意見(jiàn)、認(rèn)真聽(tīng)取意見(jiàn)、容忍批評(píng)和不同意見(jiàn)等;三是立法意見(jiàn)獲得回應(yīng)的權(quán)利，即社會(huì)公眾提出立法建議和意見(jiàn)后，有權(quán)獲得行政機(jī)關(guān)針對(duì)性的反饋，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公布提出建議和意見(jiàn)的情況及其處理的情況等。四是合理意見(jiàn)獲得采納的權(quán)利，即社會(huì)公眾提出的合法、合理意見(jiàn)有權(quán)獲得認(rèn)可，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其采納而成為立法結(jié)果?！?〕以此為觀照，黨內(nèi)法規(guī)參與程序顯然包含但不止于征求意見(jiàn)程序，我們前文在梳理黨內(nèi)法規(guī)參與規(guī)范后，所得結(jié)果之所以以征求意見(jiàn)規(guī)范為主，是因?yàn)槲覀冊(cè)诶碚撜J(rèn)識(shí)和制度安排上，將黨內(nèi)法規(guī)參與程序局限為征求意見(jiàn)程序，這是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)參與程序建設(shè)存在的一個(gè)最主要的問(wèn)題。下面筆者以上述行政立法參與權(quán)的四項(xiàng)基本權(quán)能理論為參照，逐一檢審當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)參與規(guī)范的現(xiàn)狀。

就進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)制定程序而言，其重點(diǎn)在于保障黨員群眾對(duì)某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的制定享有的參與資格以及參與條件，這是黨內(nèi)法規(guī)參與程序的首要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定該程序環(huán)節(jié)，但是從《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案擬定后的征求意見(jiàn)程序，到《條例》規(guī)定從黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃開始的征求意見(jiàn)程序，實(shí)際上都暗含了進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)制定程序，因?yàn)檎髑笠庖?jiàn)意味著黨內(nèi)法規(guī)制定主體之外的主體有資格進(jìn)入到制定程序。但是，相關(guān)規(guī)定仍存在一定的不足：征求意見(jiàn)的對(duì)象只是籠統(tǒng)地講“廣泛征求意見(jiàn)”，看似所有黨員都有資格進(jìn)入程序，但實(shí)際上很可能成為以“征求意見(jiàn)者”為中心的單向度的選擇性征求意見(jiàn)，也就是意見(jiàn)提出者進(jìn)而黨內(nèi)法規(guī)參與者的主動(dòng)性和全面性難以保障。同時(shí)，相關(guān)規(guī)定往往比較原則，對(duì)征求意見(jiàn)和提出意見(jiàn)的途徑、時(shí)間等沒(méi)有作出明確規(guī)定，最終導(dǎo)致其指導(dǎo)性不強(qiáng)操作性較弱。〔10〕

就提出黨內(nèi)法規(guī)制定意見(jiàn)而言，其重點(diǎn)在于保障黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定提出具體的建議和意見(jiàn)。正如前文所述，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)參與的主要內(nèi)容就是提出意見(jiàn)的權(quán)利，且經(jīng)過(guò)二十年左右的發(fā)展，本身的規(guī)定也是相對(duì)全面的。但是，相關(guān)規(guī)定也存在進(jìn)一步完善的空間，比如相關(guān)規(guī)范是以征求意見(jiàn)為向度的規(guī)定，而不是以提出意見(jiàn)為向度的規(guī)定;提出意見(jiàn)的范圍更重視針對(duì)性，而普遍性有所不足，只有在認(rèn)為必要時(shí)，才由全黨范圍內(nèi)的黨員提出意見(jiàn)，有權(quán)提起制定黨內(nèi)法規(guī)建議的主體，更是限定為中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委等組織，而黨員無(wú)權(quán)提出建議。

就所提意見(jiàn)獲得積極回應(yīng)而言，其重點(diǎn)在于要求黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)對(duì)所提出的意見(jiàn)予以回應(yīng)和反饋，以增進(jìn)參與的實(shí)效性和積極性。黨內(nèi)法規(guī)參與的目的在于提升黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性和民主性，只有對(duì)所提意見(jiàn)予以實(shí)質(zhì)性的傾聽(tīng)、分析和吸納才能真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)性。而只有對(duì)傾聽(tīng)、分析和吸納意見(jiàn)的情況予以說(shuō)明，才能讓參與者感受到參與是雙向的、有意義的和值得的，從而提升其參與的積極性。現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對(duì)參與者獲得回應(yīng)的權(quán)利語(yǔ)焉不詳，僅僅規(guī)定起草部門和單位應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)草案和草案制定說(shuō)明同時(shí)報(bào)送給審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。雖然草案制定說(shuō)明中包括了征求意見(jiàn)情況，但對(duì)于如何說(shuō)明并沒(méi)有作出規(guī)定，實(shí)踐中也往往是對(duì)征求意見(jiàn)情況作一簡(jiǎn)要籠統(tǒng)的交代，很少見(jiàn)到對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中所獲得的意見(jiàn)進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明，比如對(duì)意見(jiàn)和建議整理歸類的情況以及代表性意見(jiàn)的取舍采納情況等作具體的說(shuō)明。

就合理意見(jiàn)獲得實(shí)質(zhì)采納而言，其重點(diǎn)在于要求黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納具有合理性的意見(jiàn)和建議，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)參與的根本目的，從而使黨內(nèi)法規(guī)真正“體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志”?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對(duì)合理意見(jiàn)獲得采納的權(quán)利沒(méi)有作出規(guī)定，僅規(guī)定了征求意見(jiàn)，而未明確規(guī)定對(duì)所征得意見(jiàn)當(dāng)如何處理，更缺少對(duì)合理意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)予以采納的規(guī)定。雖然規(guī)定在征求意見(jiàn)中應(yīng)當(dāng)注意“聽(tīng)取”黨代表、基層黨員干部、專家學(xué)者乃至群眾的意見(jiàn)，①但是沒(méi)有規(guī)定如何保障黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)既“聽(tīng)”且“取”，使得該規(guī)定仍然很難成為保障合理意見(jiàn)獲得采納的規(guī)范依據(jù)。

與此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)參與程序沒(méi)有上升為完整的法定程序規(guī)范，除了缺少上面的行為模式部分的規(guī)定外，更缺少法律后果的規(guī)定，從而使得本就是以黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)為中心來(lái)設(shè)計(jì)的參與程序，因缺少責(zé)任倒逼而有流于形式甚至束之高閣之虞。

四、黨內(nèi)法規(guī)參與程序規(guī)范的完善

黨內(nèi)法規(guī)參與程序規(guī)范的完善應(yīng)當(dāng)以其規(guī)范意涵為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度和實(shí)踐的具體情況，逐一從以下幾個(gè)方面予以完善。

①《條例》第二十三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意聽(tīng)取黨代表大會(huì)代表和基層黨員、干部以及有關(guān)專家學(xué)者的意見(jiàn)。與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)?！?/p>

在進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)制定程序方面，首先要確立黨內(nèi)法規(guī)參與的全面性、全程性和全員性。全面性是指所有黨內(nèi)法規(guī)的制定都應(yīng)當(dāng)引入?yún)⑴c程序;全程性是指黨內(nèi)法規(guī)參與程序應(yīng)當(dāng)貫穿制定規(guī)劃計(jì)劃、起草、審議批準(zhǔn)和評(píng)估審查等全過(guò)程;全員性是指黨內(nèi)法規(guī)參與應(yīng)當(dāng)面向全體黨員和各級(jí)黨組織，特別是“向基層組織和普通黨員開放”〔11〕，而不能僅僅集中于一定層級(jí)以上的黨員和組織。為此，各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)制定參與的信息，包括主題議程、起訖時(shí)間、參與方式、相關(guān)資料等;信息發(fā)布平臺(tái)應(yīng)當(dāng)兼顧固定性和多元化，前者是指各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一權(quán)威的信息發(fā)布平臺(tái)，便于穩(wěn)定參與者的預(yù)期以明確參與的方向和路徑，后者在于兼顧參與信息獲取和參與途徑進(jìn)入的便利性。

在提出黨內(nèi)法規(guī)制定意見(jiàn)方面，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定黨員可以提出意見(jiàn)的僅限于黨內(nèi)法規(guī)草案，未來(lái)應(yīng)當(dāng)與上述黨內(nèi)法規(guī)參與的全面性和全程性相呼應(yīng)，授權(quán)黨員對(duì)所有黨內(nèi)法規(guī)的制定且在制定的全過(guò)程中提出意見(jiàn)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計(jì)劃以及審查都有權(quán)提出意見(jiàn)和建議。比如，賦予普通黨員黨內(nèi)法規(guī)制定建議權(quán)，一定數(shù)額的黨員代表在黨員代表大會(huì)期間可以聯(lián)名提出黨內(nèi)法規(guī)草案。〔12〕在提出意見(jiàn)的方式上，應(yīng)當(dāng)采取書面形式或座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等多種形式。需要注意的是，這些方式應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用，根據(jù)不同對(duì)象的特點(diǎn)分別設(shè)計(jì)。比如，對(duì)普通黨員群眾可以采用網(wǎng)上投票、調(diào)查問(wèn)卷的方式，對(duì)相關(guān)專家可以采用座談會(huì)、論證會(huì)的方式，對(duì)黨的有關(guān)單位和組織可以采用書面形式。

在所提意見(jiàn)獲得積極回應(yīng)方面，建議在每一部黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布對(duì)建議和意見(jiàn)的收集、整理和分類等詳細(xì)信息;整理黨內(nèi)法規(guī)草案中爭(zhēng)議較為集中的意見(jiàn)和建議，并對(duì)取舍平衡的理由予以說(shuō)明;對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案中因誤解而引起社會(huì)廣泛關(guān)注的內(nèi)容專門予以解釋澄清;針對(duì)與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，對(duì)群眾意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)作出專門梳理，并對(duì)采納與否詳細(xì)地說(shuō)明理由。同時(shí)，在回應(yīng)的時(shí)機(jī)上，一般應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審議時(shí)的草案制定說(shuō)明中進(jìn)行，但也可以結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)制定的具體情況，在起草階段或者審查階段進(jìn)行回應(yīng)，以及時(shí)引導(dǎo)社會(huì)關(guān)切。

在合理意見(jiàn)獲得實(shí)質(zhì)采納方面，建議在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)是否采納了黨員群眾所提出的具有合法性和合理性的意見(jiàn)和建議作出詳細(xì)說(shuō)明。其中，意見(jiàn)和建議合法性和合理性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，除了指內(nèi)容上的實(shí)質(zhì)理性標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)包括形式上的程序理性標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以就某一主題通過(guò)網(wǎng)絡(luò)投票，或者民意調(diào)查程序形成多數(shù)意見(jiàn)，如果肯定性意見(jiàn)成為多數(shù)則應(yīng)當(dāng)采納，如果否定性意見(jiàn)成為多數(shù)則應(yīng)當(dāng)修改或者撤除。對(duì)因?yàn)榇嬖谄旃南喈?dāng)?shù)膶?duì)立性意見(jiàn)，以及其他不宜以多數(shù)決的形式?jīng)Q定的情形，而采取協(xié)商的形式達(dá)成一定程度合意的，只要不違反上位黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法強(qiáng)制性規(guī)定的，就應(yīng)當(dāng)予以充分尊重且吸收采納。

古語(yǔ)有云：天下大務(wù)，莫過(guò)賞罰。這在法治的運(yùn)行機(jī)制中有充分的體現(xiàn)，法規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)包括行為模式和法律后果兩個(gè)部分。其中，行為模式就是規(guī)定人們可以行為、應(yīng)當(dāng)行為、不得行為等行為方式;而法律后果則是對(duì)人們是否遵守前述行為方式的評(píng)價(jià)（賞罰）。同樣，黨內(nèi)法規(guī)參與程序規(guī)范除了規(guī)定上述四項(xiàng)基本的行為方式之外，還必須針對(duì)每一項(xiàng)行為方式設(shè)定必要且具體的法律后果，通過(guò)責(zé)任倒逼來(lái)確保相應(yīng)的程序義務(wù)得到切實(shí)地履行。整體看來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)參與程序規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括以下三種責(zé)任類型：一是程序中止，但凡未履行或者未正確履行某一個(gè)法定參與程序義務(wù)的，都應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止啟動(dòng)下一個(gè)程序環(huán)節(jié);二是責(zé)令補(bǔ)正，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)重新履行相關(guān)參與程序義務(wù);三是對(duì)于不履行或者不正確履行上述參與程序義務(wù)的有關(guān)責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

黨內(nèi)法規(guī)參與程序建設(shè)是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，甚至是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的一個(gè)重要切入點(diǎn)。但毋庸諱言，這項(xiàng)工作目前尚處于觀念啟蒙、實(shí)踐探索和制度初創(chuàng)的階段，這就要求我們積極借鑒國(guó)家法層面的立法參與的成功經(jīng)驗(yàn)，作出進(jìn)一步的努力。當(dāng)然，這項(xiàng)工作不可能一蹴而就，我們可以嘗試在地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)或中央部門黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中先行先試，在試驗(yàn)中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度，待條件成熟時(shí)再上升為統(tǒng)一的中央黨內(nèi)法規(guī)，比如在《條例》中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)參與程序?qū)ｉT作出詳細(xì)規(guī)定。

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