喬榛

[摘 要]東北振興進(jìn)入了全面振興全方位振興的新階段，其振興方略需要調(diào)整，也需要優(yōu)化。選擇怎樣的出發(fā)點(diǎn)是達(dá)成此目標(biāo)的關(guān)鍵?？偨Y(jié)東北振興的經(jīng)驗(yàn)，借鑒先進(jìn)地區(qū)的做法、把握時(shí)代特征，應(yīng)該以優(yōu)化營商環(huán)境作為東北振興實(shí)踐的邏輯起點(diǎn)。這是因?yàn)闋I商環(huán)境在新的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中成為聚集生產(chǎn)要素、吸引投資和激勵(lì)創(chuàng)新的前提。東北地區(qū)要縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距以及實(shí)現(xiàn)振興，必須有一個(gè)更加市場(chǎng)化、法治化、國際化的營商環(huán)境。因此，優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)該成為東北地區(qū)振興工作的重點(diǎn)，要下大力氣為優(yōu)化營商環(huán)境而努力。

[關(guān)鍵詞]營商環(huán)境;東北振興;實(shí)踐邏輯

[中圖分類號(hào)]F062.9 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2021）02-0005-07

2018年9月28日，習(xí)近平總書記在沈陽主持召開深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)并發(fā)表重要講話，對(duì)東北全面振興全方位振興提出六項(xiàng)要求，其中第一項(xiàng)要求便是以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)全面深化改革?？倳浱岢龅倪@一要求為全面深化改革確定了優(yōu)化營商環(huán)境的新目標(biāo)。1978年開啟的中國經(jīng)濟(jì)體制改革是在漸進(jìn)過程中不斷深化的。在這一進(jìn)程中，不同階段的改革深化都有相應(yīng)的目標(biāo)。東北地區(qū)改革雖然也跟隨全國的節(jié)奏推進(jìn)，但與先進(jìn)地區(qū)相比步伐相對(duì)較慢，這直接造成了東北地區(qū)在全國經(jīng)濟(jì)地位下降的結(jié)果，并使振興東北提上議事日程。進(jìn)入新時(shí)代，東北振興面臨新形勢(shì)，需要制定新策略，優(yōu)化營商環(huán)境是其核心和關(guān)鍵。以優(yōu)化營商環(huán)境為目標(biāo)的深化改革是東北振興的新出路。對(duì)此進(jìn)行理論分析和政策選擇，成為東北振興的新課題。

一、優(yōu)化營商環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的理論辨析

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和營商環(huán)境是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)不可分割的兩個(gè)方面。人類進(jìn)入近代以后的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是在商品經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行的。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量，即商品生產(chǎn)者必須在一定的營商環(huán)境下才能從事正常的生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)。任何一個(gè)商品生產(chǎn)者在其從事生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)上都會(huì)不同程度地依賴于市場(chǎng)，尤其是購買和銷售活動(dòng)離開市場(chǎng)都是無法實(shí)現(xiàn)的。因此，市場(chǎng)是近代經(jīng)濟(jì)中從事生產(chǎn)經(jīng)營的主體和首要的營商環(huán)境。與此相適應(yīng)，有效運(yùn)行的市場(chǎng)又必須有法治的保障，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也就是法治經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)中從事生產(chǎn)經(jīng)營的主體也離不開法治環(huán)境。進(jìn)入現(xiàn)代以后，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈的嚴(yán)峻形勢(shì)，發(fā)生在1929—1933年的資本主義經(jīng)濟(jì)大危機(jī)宣告了市場(chǎng)自發(fā)運(yùn)行的破產(chǎn)，國家干預(yù)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不可或缺的一個(gè)因素，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策來矯正市場(chǎng)或干預(yù)經(jīng)濟(jì)變得越來越普遍。因此，政府實(shí)施的政策成為生產(chǎn)經(jīng)營主體面對(duì)的另一個(gè)營商環(huán)境。這些在歷史演進(jìn)中形成的營商環(huán)境對(duì)一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有越來越重要的意義。

既然經(jīng)濟(jì)發(fā)展與營商環(huán)境有著如此密切的關(guān)系，那么在理論上將兩者的關(guān)系或相互作用的機(jī)理說清楚便成為一個(gè)重要課題。從市場(chǎng)環(huán)境的角度看，這一營商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響早在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)形成時(shí)就有一些基本的認(rèn)識(shí)。亞當(dāng)·斯密在他的《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因研究》一書中，分析了分工對(duì)于提高經(jīng)濟(jì)效益的影響，也就是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。但這種分工受到市場(chǎng)的作用，“分工起因于交換能力，分工的程度，因此總要受交換能力大小的限制，換言之，要受市場(chǎng)廣狹的限制?！盵1]之所以把分工與市場(chǎng)的關(guān)系看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展與營商環(huán)境關(guān)系的一種體現(xiàn)，是因?yàn)榉止ぞ推鋵I(yè)化生產(chǎn)的特性來看，實(shí)際上是個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)新的方式。在缺乏市場(chǎng)的情況下，個(gè)體的生產(chǎn)活動(dòng)是一種自給自足的狀態(tài)，沒有分工，生產(chǎn)力水平也比較低。為什么個(gè)體生產(chǎn)不采取可以提高生產(chǎn)效率的專業(yè)生產(chǎn)呢？主要的原因是，沒有市場(chǎng)或“市場(chǎng)要是過小，那就不能鼓勵(lì)人們終生專務(wù)一業(yè)。因?yàn)樵谶@種狀態(tài)下，他們不能用自己消費(fèi)不了的自己勞動(dòng)生產(chǎn)物的剩余部分，隨意換得自己需要的別人勞動(dòng)生產(chǎn)物的剩余部分”[1]。如此，市場(chǎng)作為一種營商環(huán)境的特征就更加明顯了，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的影響也更加突出了。這是市場(chǎng)這一營商環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)主體的一個(gè)方面，而且是從市場(chǎng)規(guī)模的角度體現(xiàn)出來的影響。市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的影響還有其他的角度，市場(chǎng)越大對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營越有利，當(dāng)市場(chǎng)規(guī)模一定的情況下，市場(chǎng)的完備程度對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的意義就更重要了。而一個(gè)完備的市場(chǎng)必須建立在法治的基礎(chǔ)上，所謂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。從這個(gè)角度看待市場(chǎng)的營商環(huán)境地位，又衍生出一個(gè)新的維度，即營商的法治環(huán)境。這一環(huán)境無論是對(duì)經(jīng)濟(jì)主體來說，還是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，所具有的意義都很突出。就此，馬克思有過非常深刻的分析，他在揭示商品交換的實(shí)質(zhì)時(shí)指出：“商品不能自己到市場(chǎng)去，不能自己去交換。因此，我們必須找尋它的監(jiān)護(hù)人，商品所有者。商品監(jiān)護(hù)人必須作為自己的意志體現(xiàn)在這些物中的人彼此發(fā)生關(guān)系，因此，一方只有符合另一方的意志，就是說每一方只有通過雙方共同一致的意志行為，才能讓渡自己的商品。可見，他們必須彼此承認(rèn)對(duì)方是私有者。這種具有契約形式的法權(quán)關(guān)系，是一種反映著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意志關(guān)系。”[2]這里，馬克思揭示了商品交換的實(shí)質(zhì)是所有權(quán)的交換，但這種所有權(quán)的交換必須得到保障，可以通過習(xí)慣來保障，但最有效的保障是法律保障。對(duì)營商的法治環(huán)境分析還體現(xiàn)在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論中，如交易成本理論的提出者科斯指出：“如果市場(chǎng)交易是無成本的，則所有問題就是各當(dāng)事人的權(quán)利的充分界定和對(duì)法律行為的后果的預(yù)測(cè)。但是，正如我們已經(jīng)看到的，當(dāng)市場(chǎng)交易成本是如此之高以至于難以改變法律已確定的權(quán)利安排時(shí)，情況就完全不同了。此時(shí)，法院直接影響著經(jīng)濟(jì)行為?！盵3]這些對(duì)法治環(huán)境與市場(chǎng)運(yùn)行關(guān)系的分析所指出的是，市場(chǎng)的有效運(yùn)行離不開一定法律或法治的保障，而得到法律或法治保障的市場(chǎng)有效運(yùn)行對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然會(huì)起到促進(jìn)作用。不過，現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生失靈，而且也無法通過法律來消除，國家干預(yù)成為解決市場(chǎng)失靈的必要手段。對(duì)此進(jìn)行的開創(chuàng)性分析產(chǎn)生了宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)這一新的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支，其創(chuàng)始人凱恩斯引入了一個(gè)有效需求的概念，并認(rèn)為有效需求會(huì)表現(xiàn)為不足，需要有應(yīng)對(duì)這種不足的宏觀政策，包括財(cái)政政策和貨幣政策來彌補(bǔ)。[4]

這些經(jīng)典分析揭示了營商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的基本機(jī)理，可以作為進(jìn)一步理論分析的起點(diǎn)。然而，在實(shí)踐中營商環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系更為復(fù)雜，兩者相互影響，很難機(jī)械地區(qū)分是通過營商環(huán)境改善來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展來改善營商環(huán)境。不過，對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)來說，是很難形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)營商環(huán)境改善的關(guān)系，通過優(yōu)化營商環(huán)境推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性，也可以說營商環(huán)境優(yōu)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐邏輯起點(diǎn)。 從這樣一個(gè)觀點(diǎn)出發(fā)來分析我國東北地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的振興效果，是一條很有意義的路徑。

二、優(yōu)化營商環(huán)境對(duì)東北振興的作用機(jī)理分析

營商環(huán)境對(duì)于東北振興的重要性已經(jīng)成為一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題。東北地區(qū)在改革開放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，并形成一定的累積效應(yīng)，即因?yàn)橄鄬?duì)落后而失去了不少發(fā)展機(jī)會(huì)，缺少發(fā)展機(jī)會(huì)又導(dǎo)致進(jìn)一步落后。如何改變這種局面是東北振興首先要考慮的問題。如果從經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身出發(fā)，那么推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路自然要從增加投資、擴(kuò)大出口、增加就業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新等需求和供給的角度去選擇。如果從經(jīng)濟(jì)組織和制度的角度出發(fā)，那么推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路就應(yīng)該是深化國有企業(yè)改革、大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，以及實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。這些思路都是振興東北必須要做的，不過，如何使這些思路得以實(shí)施并取得效果，卻是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的難題。實(shí)現(xiàn)東北振興是一個(gè)系統(tǒng)工程，以上各個(gè)因素都可以對(duì)東北經(jīng)濟(jì)振興獨(dú)立地發(fā)揮作用，但是，這些因素之間又多有聯(lián)動(dòng)關(guān)系，一個(gè)因素發(fā)生短板會(huì)對(duì)其他因素形成制約作用，或者一個(gè)因素改善會(huì)帶動(dòng)其他因素改善。系統(tǒng)具有的這一特征往往引起一個(gè)困惑，即從哪里出發(fā)來啟動(dòng)系統(tǒng)的整體功能。在東北振興的經(jīng)歷中，由于這種出發(fā)點(diǎn)總是找不準(zhǔn)，影響了振興的效果。因此，轉(zhuǎn)換思路去探討東北振興的出路應(yīng)該成為一種共識(shí)。要轉(zhuǎn)變思路必須跳出過去的邏輯，要尋找一個(gè)可以啟動(dòng)這些影響東北振興因素的、具有綜合性特征的新因素。該因素不僅可以推動(dòng)影響東北振興因素的改變或改善，而且具有可操作的特性。領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記對(duì)東北振興的一系列重要指示和重要講話精神，總結(jié)東北振興的經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化營商環(huán)境滿足這一要求，可以作為東北振興的實(shí)踐邏輯起點(diǎn)。

在2016年3月召開的十二屆全國人大四次會(huì)議上，習(xí)近平總書記參加了黑龍江省代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告并發(fā)表重要講話，提出東北地區(qū)的關(guān)鍵是堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，奮力走出全面振興新路子，為此目的必須深入推進(jìn)法治建設(shè)，著力打造全面振興好環(huán)境以及充分調(diào)動(dòng)廣大干部積極性，不斷提高工作的精氣神。就后面兩個(gè)方面來看，涉及的都是營商環(huán)境的問題，前面講的是法治環(huán)境，后面講的政務(wù)環(huán)境。同年，習(xí)近平總書記考察黑龍江，對(duì)龍江振興提出更加具體的策略，其中，又一次提到堅(jiān)持把改進(jìn)干部作風(fēng)作為振興發(fā)展的重要保證。習(xí)近平總書記突出了塑造好的發(fā)展環(huán)境對(duì)東北振興和龍江振興的地位，是有著深刻的內(nèi)生機(jī)制的。營商環(huán)境的優(yōu)化對(duì)東北振興的作用機(jī)理體現(xiàn)在通過營造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境來聚集生產(chǎn)要素和激活市場(chǎng)主體。經(jīng)濟(jì)發(fā)展說到底就是生產(chǎn)資料與勞動(dòng)者有效結(jié)合，這不僅要求有生產(chǎn)資料或生產(chǎn)要素的大規(guī)模聚集，而且也要求能夠激活的市場(chǎng)主體活力。要達(dá)到這樣的目的，塑造一個(gè)好的營商環(huán)境十分關(guān)鍵。

營商環(huán)境優(yōu)化對(duì)于東北振興來說，其最直接的作用機(jī)制體現(xiàn)在對(duì)投資的引致上。營商環(huán)境是一個(gè)可作廣義和狹義區(qū)分的概念。無論是廣義的營商環(huán)境，還是狹義的營商環(huán)境，對(duì)于市場(chǎng)主體的投資選擇有著重要的意義。以上我們分析到的營商環(huán)境只涉及狹義的營商環(huán)境，包括政務(wù)、市場(chǎng)和法治環(huán)境，是當(dāng)下吸引市場(chǎng)主體投資的重要考量因素。吸引市場(chǎng)主體投資可以分為省外資金和省內(nèi)資金。吸引省外資金是黑龍江省增加投資的主要著力點(diǎn)，而當(dāng)下的投資取向不僅要考慮獲得資源優(yōu)惠的多少，更重要的是對(duì)政務(wù)、市場(chǎng)和法治環(huán)境的訴求，因此，優(yōu)化政務(wù)、市場(chǎng)和法治的營商環(huán)境對(duì)于吸引省外投資十分重要。從這幾個(gè)方面優(yōu)化營商環(huán)境可以為投資主體提供可預(yù)期的穩(wěn)定環(huán)境，有利于投資者做長期規(guī)劃，進(jìn)行長期經(jīng)營。營商環(huán)境對(duì)于引致投資的作用不僅體現(xiàn)在對(duì)外省資金的吸引上，還體現(xiàn)在對(duì)省內(nèi)資金的利用上。黑龍江省在投資上一方面是吸引外部資金不足;另一方面還存在一定的資金外流現(xiàn)象，因此，留住省內(nèi)資金也是增加投資的一條途徑。省內(nèi)資金向投資轉(zhuǎn)化對(duì)營商環(huán)境也有很高的期待，一些優(yōu)惠政策往往是對(duì)外不對(duì)內(nèi)，有的省內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營主體享受不到優(yōu)化營商環(huán)境帶來的紅利，從而引發(fā)省內(nèi)資金到省外尋求政策優(yōu)惠的沖動(dòng)。其實(shí)，營商環(huán)境的改善越來越要求平等而統(tǒng)一，如果能夠形成一種統(tǒng)一而平等的營商環(huán)境，那么不僅對(duì)外部資金，而且對(duì)內(nèi)部自己都會(huì)形成一種激勵(lì)，并在整體上起到引致投資增加的作用。

營商環(huán)境優(yōu)化對(duì)東北振興的作用機(jī)理還體現(xiàn)在對(duì)創(chuàng)新的影響上。創(chuàng)新需要人才、資金和激勵(lì)制度。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中創(chuàng)新的作用越來越突出，對(duì)于像東北這樣一個(gè)相對(duì)落后的地區(qū)來說，在創(chuàng)新方面面臨的競(jìng)爭(zhēng)更激烈，而創(chuàng)新又是東北振興的主要支撐力量，如此，創(chuàng)新成為東北振興面臨的一個(gè)困局。要打破這一困局，優(yōu)化營商環(huán)境是一個(gè)重要的途徑。因?yàn)?，營商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新不可缺少的條件。創(chuàng)新首先需要的是一種激勵(lì)制度，因?yàn)樵谫Y金和人才都可以流動(dòng)的一個(gè)統(tǒng)一國內(nèi)市場(chǎng)中，哪個(gè)地區(qū)的激勵(lì)制度有效，它便能吸引到人才和資金。建立一個(gè)推動(dòng)創(chuàng)新的有效激勵(lì)制度，是一個(gè)地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)于東北地區(qū)來說，目前在優(yōu)化營商環(huán)境過程中形成激勵(lì)創(chuàng)新的有效制度，并以此留住人才和吸引投資，是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。留住人才、吸引資金和激勵(lì)制度三者相互聯(lián)系、相互促進(jìn)。目前東北地區(qū)面臨的人才流失問題有許多原因，從自身來看，與發(fā)展環(huán)境相對(duì)較差有較大關(guān)系。造成這種不利環(huán)境的因素有發(fā)展相對(duì)落后的原因，還有發(fā)展環(huán)境較差的因素。這方面的突出表現(xiàn)是存在著較多的不公平和激勵(lì)不足的問題。發(fā)展相對(duì)落后具有一定的客觀性，并且在短期難以改變，而通過改善發(fā)展環(huán)境來形成一個(gè)公平有效的創(chuàng)新環(huán)境，對(duì)于打破東北振興中的創(chuàng)新困局是一條正確的路徑。

營商環(huán)境優(yōu)化對(duì)于東北地區(qū)來說也是推動(dòng)開放的必要條件。改革開放以來的東北地區(qū)不僅在經(jīng)濟(jì)體制改革方面相對(duì)滯后，而且在對(duì)外開放方面也走在全國的后面，這也是東北地區(qū)在改革開放后經(jīng)濟(jì)地位不斷下降的最一般性解釋。造成東北地區(qū)對(duì)外開放滯后的一個(gè)原因與國家對(duì)外開放戰(zhàn)略有關(guān)。我國對(duì)外開放的先導(dǎo)區(qū)多分布于東南沿海，憑借這一優(yōu)勢(shì)東南沿海地區(qū)快速增長，逐步拉開了與其他的地區(qū)的差距。東北這一在改革開放前處于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地位的地區(qū)也因?yàn)閷?duì)外開放滯后發(fā)展相對(duì)慢了下來。然而，隨著我國對(duì)外開放戰(zhàn)略的調(diào)整，不僅形成了全方位的對(duì)外開放格局，而且因?yàn)椤耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)使廣大內(nèi)陸地區(qū)也獲得對(duì)外開放的新機(jī)會(huì)。東北地區(qū)是“一帶一路”建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，處于“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的重要環(huán)節(jié)上。抓住新的對(duì)外開放戰(zhàn)略帶來的新機(jī)會(huì)，是東北振興的重要條件。如何釋放這種對(duì)外開放新戰(zhàn)略給東北地區(qū)帶來的開放潛力？一個(gè)重要的出發(fā)點(diǎn)便是塑造便利化、國際化的營商環(huán)境。目前，東北地區(qū)已經(jīng)被國家批復(fù)建設(shè)兩個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。發(fā)揮好這兩個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的功能，使其成為帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)對(duì)外開放重要引擎，首先要實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的營商環(huán)境便利化、國際化。分布于東北地區(qū)南北兩個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，如果能夠很好地發(fā)揮作用，那么會(huì)形成對(duì)整個(gè)東北地區(qū)的輻射效應(yīng)，并可以將“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”搞活。因此，優(yōu)化營商環(huán)境而且以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的營商環(huán)境便利化、國際化為突破口，是東北振興必需的擴(kuò)大開放得以順利實(shí)現(xiàn)的一條重要路徑或機(jī)制。

營商環(huán)境優(yōu)化對(duì)東北地區(qū)的意義還在于倒逼經(jīng)濟(jì)體制改革。習(xí)近平總書記在2018年9月在沈陽主持召開的深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)的重要講話提出，以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)全面深化改革。這為東北地區(qū)全面深化改革指明了一個(gè)新的方向，即把全面深化改革與優(yōu)化營商環(huán)境聯(lián)系起來，并且以優(yōu)化營商環(huán)境為目標(biāo)深化相關(guān)改革，這意味著要形成一個(gè)用優(yōu)化營商環(huán)境倒逼改革的機(jī)制。東北地區(qū)改革的任務(wù)比較重，一直以來都滯后于全國先進(jìn)地區(qū)，在實(shí)現(xiàn)全面振興全方位振興的新形勢(shì)下，東北地區(qū)的改革需要有新突破，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。然而，要在深化改革上有突破必須確立新的目標(biāo)，而東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，營商環(huán)境優(yōu)化是東北振興的關(guān)鍵，為此，把深化改革的立足點(diǎn)確定為優(yōu)化營商環(huán)境，不僅使東北地區(qū)改革有了明確的方向，而且也使東北地區(qū)深化改革找到了一條正確的路徑。過去，東北地區(qū)的改革總是在全國整體改革的思路上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，由于自身?xiàng)l件的一些限制，導(dǎo)致改革相對(duì)滯后的局面。習(xí)近平總書記的重要講話中還提出，要堅(jiān)定改革信心，在謀劃地區(qū)改革思路上下功夫，在解決突出矛盾問題上下功夫，在激活基層改革創(chuàng)新活力上下功夫。這些方面的努力，不僅有利于東北地區(qū)在謀劃改革上的突破，而且也為優(yōu)化營商環(huán)境的制度創(chuàng)新找到了突破點(diǎn)。

優(yōu)化營商環(huán)境是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，其中涉及的市場(chǎng)、法治和政務(wù)環(huán)境是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)順利而穩(wěn)定運(yùn)行的必要保障。把它作為東北振興的實(shí)踐邏輯起點(diǎn)，是因?yàn)闋I商環(huán)境已經(jīng)成為當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，也是各個(gè)地區(qū)形成發(fā)展優(yōu)勢(shì)的必要條件。以優(yōu)化營商環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，立足于完善市場(chǎng)、健全法制和改善行政管理可以為東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的聚集生產(chǎn)要素，激發(fā)創(chuàng)新活力提供有力保障。

三、優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境的特殊策略選擇

優(yōu)化營商環(huán)境對(duì)東北地區(qū)的特殊意義，受到東北三省政府的高度重視，自2016年以來，東北三省先后頒布實(shí)施《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，成為全國出臺(tái)營商環(huán)境條例最完整的地區(qū)。如此不僅表明東北三省對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境的重視，而且也表明東北地區(qū)存在營商環(huán)境嚴(yán)重的短板。優(yōu)化營商環(huán)境從大的方面看，有硬環(huán)境和軟環(huán)境之分，優(yōu)化營商環(huán)境自然要從這兩個(gè)方面入手。然而，硬環(huán)境的優(yōu)化有其客觀性，采取的多為直接性且較為明確的對(duì)策。軟環(huán)境的優(yōu)化則主要是主觀性內(nèi)容，對(duì)其采取的策略有更高的要求。在前面分析營商環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，以及營商環(huán)境影響東北振興的機(jī)理時(shí)，考察的主要是營商的軟環(huán)境。優(yōu)化營商的軟環(huán)境有一般性的策略，如使市場(chǎng)主體從事生產(chǎn)經(jīng)營便利化的策略、為市場(chǎng)主體提供可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境策略、讓市場(chǎng)主體得以平等參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的策略，等等。對(duì)于東北地區(qū)來說，包括這些方面以及其他方面的優(yōu)化都應(yīng)有一些特殊的策略。

第一，優(yōu)化東北地區(qū)的營商環(huán)境重在轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)。東北地區(qū)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期建立了相對(duì)完整的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，這使得改革開放后的東北地區(qū)存在著較為嚴(yán)重的路徑依賴問題，計(jì)劃以及行政管理色彩濃厚，成為改革相對(duì)滯后的一個(gè)重要原因。而且，這樣的特征決定了東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中掌握計(jì)劃和行政管理權(quán)力的干部處于特殊地位、發(fā)揮著特殊功能，也就是說，干部在東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起著關(guān)鍵性作用。因此，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)是營造良好發(fā)展環(huán)境，或優(yōu)化營商環(huán)境的首要因素。對(duì)此，習(xí)近平總書記有過非常精辟而重要的論述。2016年，習(xí)近平總書記參加十二屆全國人大四次會(huì)議黑龍江省代表團(tuán)審議時(shí)發(fā)表重要講話指出，東北地區(qū)振興發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境很重要。打造法治化環(huán)境最能聚人聚財(cái)、最有利于發(fā)展。為此，干部是關(guān)鍵，必須提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作、解決問題。同時(shí)，總書記還指出，東北地區(qū)全面振興，需要一支素質(zhì)過硬、作風(fēng)扎實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷?duì)伍，必須充分調(diào)動(dòng)廣大干部積極性，不斷提升工作精氣神。轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)十分關(guān)鍵，但也面臨不少難題，需要下功夫、找準(zhǔn)路，持續(xù)而嚴(yán)格地推進(jìn)。在具體施策時(shí)需要勤于學(xué)習(xí)、敢創(chuàng)新路、求真務(wù)實(shí)、清正廉潔，把“管住”和“激勵(lì)”有機(jī)地結(jié)合起來。

第二，優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境必須解放思想。東北地區(qū)的人們觀念落后、思想不解放，一直都是許多人分析東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后指向的一個(gè)原因。這里姑且不去討論造成東北地區(qū)人們思想不解放的原因，但思想不解放的事實(shí)確實(shí)在東北地區(qū)表現(xiàn)的比較突出，也是造成營商環(huán)境不優(yōu)的一個(gè)重要原因。習(xí)近平總書記就此指出，東北發(fā)展，無論是析困境之因，還是求振興之道，都要從思想、思路層面破題。如此表明，思想問題以及由此決定的思路問題對(duì)于東北振興十分重要，也是優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵所在。優(yōu)化營商環(huán)境的許多環(huán)節(jié)都與干部和各級(jí)工作人員的思想問題有關(guān)，不解決思想問題，再好的制度或規(guī)定都難以得到實(shí)施和執(zhí)行。因此，必須把解放思想作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手。解放思想是一個(gè)需要常抓不懈的工作。因?yàn)樗枷氲霓D(zhuǎn)變通常需要較長時(shí)間，并要求主客觀條件相互配合和相互作用，必須經(jīng)常抓、反復(fù)抓才能起到效果。解放思想是一個(gè)需要各層次人們共同努力、相互影響。各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)同志帶頭解放思想，其他干部也要積極配合做解放思想的推動(dòng)者。解放思想不僅要上級(jí)帶頭開展，而且要帶動(dòng)下級(jí)和基層解放思想;不僅黨員、干部要帶頭解放思想，而且要帶動(dòng)廣大人民群眾解放思想。解放思想是一個(gè)需要整體突破的系統(tǒng)工程。解放思想需要領(lǐng)導(dǎo)特別是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的帶頭作用，但下級(jí)和普通群眾的解放思想有著邊際效應(yīng)，這是指任何一個(gè)體現(xiàn)思想解放的方案或制度，沒有基層干部或普通群眾以解放的思想指導(dǎo)執(zhí)行，該方案或制度都不會(huì)得到很好的落實(shí)，或者使方案制度的實(shí)施效果大打折扣。目前，東北三省都在貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，開展解放思想推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展工作，就應(yīng)該體現(xiàn)堅(jiān)持和做細(xì)的原則，將解放思想進(jìn)行到底，把解放思想滲透到每一個(gè)人的行動(dòng)中。如果能夠使解放思想開展到這樣的程度，那么優(yōu)化營商環(huán)境的一系列法治化要求、便利化目標(biāo)才能順利地實(shí)現(xiàn)。

第三，優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境需要?jiǎng)?chuàng)新。東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程證明一個(gè)道理，制度在很大程度上決定了其發(fā)展的狀況。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，東北地區(qū)借助計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)在全國的經(jīng)濟(jì)格局中處于領(lǐng)先地位。在改革開放后，東北地區(qū)在市場(chǎng)化取向改革以及建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面相對(duì)滯后，從而其經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相對(duì)地慢了下來。進(jìn)入21世紀(jì)之后，東北振興雖被提上日程，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的效果，這與制度創(chuàng)新不足有很大關(guān)系。制度可以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)功能，也可以營造一種發(fā)展環(huán)境。因此，制度本身就是營商環(huán)境，優(yōu)化營商環(huán)境自然需要制度創(chuàng)新。適應(yīng)優(yōu)化營商環(huán)境的制度創(chuàng)新應(yīng)該是一個(gè)多層次的體系，包括法律層面的制度、實(shí)施層面的制度、執(zhí)行層面的制度。法律層面的制度是指出臺(tái)的一系列法律法規(guī)，這是最為嚴(yán)肅，也是最有約束力的制度。目前，東北三省都出臺(tái)了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，這意味著東北三省在優(yōu)化營商環(huán)境方面態(tài)度積極和決心很大，有助于在優(yōu)化營商環(huán)境的制度創(chuàng)新方面實(shí)現(xiàn)彎道超車。不過，從制度創(chuàng)新的體系化要求看，這種法律制度構(gòu)建雖很重要，但其效果更主要的取決于實(shí)施層面的配套制度是否適用和有效。比如，優(yōu)化營商環(huán)境條例都規(guī)定了為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營便利化必須減少環(huán)節(jié)、優(yōu)化程序，為此推行更加便捷的工作機(jī)制。該制度規(guī)定對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境是十分必要的，但是，如何有效地實(shí)施該制度，必須有配套的完備實(shí)施機(jī)制。在實(shí)踐中往往是制度制定者以為制度簡單化、執(zhí)行也很便捷了，但是實(shí)際辦事人卻體會(huì)不到。造成這種狀況的原因是，制度制定者考慮更多的是制度本身，只從目前的制度出發(fā)，以改革制度中的不合理因素為主要取向。這樣的思路從制度改革的角度看沒有大的問題，但如果從制度效率的角度看，這樣的改革制度往往達(dá)不到預(yù)期的效果，因?yàn)槠涑霭l(fā)點(diǎn)有一定偏差，即不是從制度的目的出發(fā)，而是從制度本身出發(fā)，或者說不是從制度給群眾提供便利出發(fā)，而是從制度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)工作提供多少便利出發(fā)。這是我們所有制度改革最終達(dá)不到效果的關(guān)鍵。一項(xiàng)制度的優(yōu)劣和效率不在于該制度對(duì)管理者的意義有多大，而在于該制度對(duì)被管理者意義有多大。過去，我們對(duì)營商環(huán)境也比較重視，但總是難以優(yōu)化，一個(gè)重要的原因就是優(yōu)化營商環(huán)境的出發(fā)點(diǎn)有問題，不能把方便經(jīng)營者作為出發(fā)點(diǎn)。源于此，實(shí)踐中暴露出來的問題是，都說制度很好，但執(zhí)行時(shí)達(dá)不到效果。其實(shí)，制度本身也有一定的問題，主要是制度制定的出發(fā)點(diǎn)出了偏差，致使在實(shí)施時(shí)難以形成有效的實(shí)施制度。從優(yōu)化營商環(huán)境的制度創(chuàng)新體系看，還有一項(xiàng)制度也是需要特別重視的，即最基層的執(zhí)行層面的制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新體系從其頂層設(shè)計(jì)到基層執(zhí)行都應(yīng)該是系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的，從頂層的制度安排到中間實(shí)施配套再到基層的具體執(zhí)行，所有層次和環(huán)節(jié)都必須是互相支撐的。從邊際原理來看，基層制度安排屬于制度體系的邊際，其邊際效果直接決定著整個(gè)制度體系的效率。

優(yōu)化營商環(huán)境涉及的內(nèi)容十分廣泛，不同發(fā)展程度的地區(qū)在優(yōu)化營商環(huán)境方面又有著不同取向。就東北地區(qū)來說，把握營商環(huán)境優(yōu)化的一般規(guī)律，借鑒先進(jìn)地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)，都是必要做的功課，但是，更重要的是在此基礎(chǔ)上找到東北地區(qū)營商環(huán)境的特殊性和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為優(yōu)化的出發(fā)點(diǎn)。把握這一原則是東北地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的前提。

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〔責(zé)任編輯：劉 陽〕