熊茜 林伯海

[內(nèi)容提要] 人民民主是中國國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點，社會主義協(xié)商民主作為人民民主的重要組成部分，誕生于新民主主義時期中國政治發(fā)展的歷史進程中，形成和發(fā)展于中國共產(chǎn)黨領導人民進行建設和改革的實踐中。從歷史維度來看，抗日戰(zhàn)爭時期“三三制”民主政權建設是中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的發(fā)端;新中國成立初期的協(xié)商實踐標志著中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的正式形成;改革開放后協(xié)商民主制度化、法治化建設推進了中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化發(fā)展;十八大后協(xié)商民主全方位體系化建設促進了中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的全面深化。

[關鍵詞] 協(xié)商民主;國家治理;歷史邏輯;治理現(xiàn)代化

[作者簡介] 熊茜，西南交通大學馬克思主義學院博士研究生;林伯海，法學博士，西南交通大學馬克思主義學院教授。

現(xiàn)代國家治理與傳統(tǒng)的國家治理的本質(zhì)區(qū)別是民主在國家治理中的建設發(fā)展，從根本上來說現(xiàn)代國家治理是一種民主治理。[1]民主理論與制度的建設一方面推動了國家治理朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展，另一方面也是國家治理現(xiàn)代化進程的主要內(nèi)容以及提升國家治理能力和治理體系的重要渠道。社會主義協(xié)商民主是中國人民民主的重要形式之一，是具有中國特色的社會主義民主治理的重要組成部分。從歷史維度來看，中國共產(chǎn)黨建設協(xié)商民主的歷程，也是其推進國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展過程。因此，只有打開歷史大門深入研究中國社會主義協(xié)商民主的生發(fā)歷程，厘清協(xié)商民主在中國現(xiàn)代國家構建和發(fā)展中的脈絡，才能揭示和把握中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的歷史邏輯。

一、 中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的開端

近代以來，中國人民在歷史的長河中無數(shù)次面臨這樣一個關鍵問題——建立什么樣的國家制度。鴉片戰(zhàn)爭以后，不少有識之士從無數(shù)次失敗的沉痛教訓中醒悟過來，開始了挽救民族危亡、復興民族大業(yè)的不懈奮斗。辛亥革命勝利，推翻了清王朝的統(tǒng)治，結束了我國兩千多年的封建帝制，拉開了探求尋找適合本國國情的國家治理之道的序幕。十月革命一聲炮響，給我們送來了馬克思列寧主義。中國共產(chǎn)黨自1921年成立之日起，就不斷探索把馬克思主義與中國實際相結合的道路，提出了建立人民當家作主的全新國家，實現(xiàn)人民民主的國家治理的理想和目標。為此，中國共產(chǎn)黨一直領導人民賡續(xù)奮斗，積累了局部地區(qū)執(zhí)政的諸多寶貴經(jīng)驗?！叭啤笨谷彰裰髡嘟ㄔO便是其中之一，它不僅是中國社會主義協(xié)商民主制度實踐的邏輯起點，還是中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進民主政權建設的嘗試和開端。

1. “三三制”抗日民主政權建設初步探索

“三三制”抗日民主政權建設，是中國共產(chǎn)黨對協(xié)商民主制度建設的最早探索，也是中國共產(chǎn)黨以民主協(xié)商的方式構建政權的首次嘗試。1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后不久，抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線正式建立，中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)和晉察冀等敵后根據(jù)地逐漸建立起抗日民主政權。1938年1月，晉察冀邊區(qū)召開軍政民代表大會，不同黨派、不同階級、不同民族、不同宗教的代表都參加了此次會議，代表們經(jīng)過協(xié)商選舉產(chǎn)生了晉察冀邊區(qū)行政委員會。這一實踐形式，收效顯著，得到了廣泛認可。1939年1月，陜甘寧邊區(qū)召開第一屆參政會，選舉產(chǎn)生了陜甘寧邊區(qū)人民政府，確定了政府在人員組成上的“三三制”，形成了“三三制”的民主政權制度架構。即在行政機關或民意機關中，共產(chǎn)黨員的人數(shù)占三分之一，左派進步分子的人數(shù)占三分之一，中間派的人數(shù)占三分之一。他們分別代表了無產(chǎn)階級與貧農(nóng)、小資產(chǎn)階級以及中等資產(chǎn)階級與開明紳士的三方利益。通過“三三制”的政權制度架構設計，各黨、各派、各界利益和訴求得以暢所欲言，平等地參與到根據(jù)地的民主建設之中，它所蘊含的民主協(xié)商、平等包容的治理精神和原則初步得到彰顯?！叭啤笨谷彰裰髡嗍侵袊伯a(chǎn)黨在抗日救國的特殊歷史時期與其他黨派、社會力量協(xié)商合作的成果結晶，是團結多元政治參與主體開展聯(lián)合抗戰(zhàn)的成功嘗試，是中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理在民主政權建設中的早期探索。

2. “三三制”在中國共產(chǎn)黨政權建設實踐中的發(fā)展

1940年3月，中國共產(chǎn)黨在總結經(jīng)驗的基礎上，在黨內(nèi)正式提出了“三三制”政權建設思想。據(jù)此，各敵后抗日根據(jù)地普遍開展民主協(xié)商式政權建設的實踐探索。在陜甘寧邊區(qū)，為了保障“三三制”政權建設的順利開展，中國共產(chǎn)黨制定了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，要求發(fā)揚民主作風，決策之前注意與黨外人士溝通協(xié)商，取得大多數(shù)人的同意后再去執(zhí)行。并且，積極鼓勵黨外人士對根據(jù)地抗日民主政權建設工作提意見建議，保障黨外人士享有同共產(chǎn)黨員平等的民主權利和政治地位，嚴格按照“三三制”原則確定中國共產(chǎn)黨與黨外人士參與根據(jù)地政權建設的人數(shù)。從結果看來，在根據(jù)地行政機關或民意機關中，盡管中國共產(chǎn)黨員人數(shù)有所減少，但中國共產(chǎn)黨在敵后抗日根據(jù)地的領導工作沒有因此而受影響，反而緊緊團結了更多的黨外人士和人民群眾一道參與政權建設和抗戰(zhàn)。作為一種獨特的政權組織形式，它無論是在制度架構上還是實際運行上都體現(xiàn)了協(xié)商民主的特征和價值，在民主協(xié)商與團結黨內(nèi)外人民群眾上展現(xiàn)了獨特的優(yōu)勢。例如，“三三制”政權建設的實踐以及體現(xiàn)出的民主協(xié)商精神，促使了中國共產(chǎn)黨積極主動與民主黨派等黨外人士合作，并由此還建立了定期召開的黨外人士座談會制度，破除了黨包攬一切的舊習。與此同時，相應的基層政權中也創(chuàng)造了“一攬子會”模式。參議會開會時，參議員、政府委員、村主任、村長、黨支部干事都參加，“大家議、大家決、大家分工、大家參加”[2]。

可見，“三三制”原則以及政權建設實踐是革命時期中國共產(chǎn)黨在局部地區(qū)執(zhí)政的智慧和經(jīng)驗總結。它激發(fā)了中國共產(chǎn)黨對未來國家建設的思考以及政權民主建設的探索，不僅帶著推動全國建立統(tǒng)一戰(zhàn)線政權的性質(zhì)，而且影響深遠“大有助于全國民主化的推動”[3]。在中國共產(chǎn)黨人看來，“三三制政權的實質(zhì)是民主”，它“不僅是今天敵后抗戰(zhàn)的最好政權形式，而且是將來新民主主義共和國所應采取的政權形式”[4]。“三三制”的實踐在事實上形成和確立了中國共產(chǎn)黨在抗日敵后根據(jù)地政權建設的領導地位，使得中國共產(chǎn)黨合理合法地成為統(tǒng)籌多方抗日民主力量的核心，成為維系根據(jù)地抗日政權制度順暢有序運轉(zhuǎn)的保障?！叭啤笨谷彰裰髡嘟ㄔO，作為中國共產(chǎn)黨領導組織的協(xié)商民主早期實踐，不僅團結了中國各革命階級聯(lián)合抗日且成效顯著;而且為以后領導組織各民主黨派、無黨派人士協(xié)商建國積累了寶貴的經(jīng)驗，為中國共產(chǎn)黨在全國執(zhí)政后領導人民以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化奠定了政治基礎。

二、 中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的正式形成

政治協(xié)商是國家宏觀政治層面的協(xié)商民主，涉及到了國家的基本政治制度選擇、政黨制度設計、黨政軍之間的關系、國家與民眾之間的憲法規(guī)定等國家基本政治結構。從發(fā)展源起而言，中國的政治協(xié)商與現(xiàn)代中國國家建構相伴而生，體現(xiàn)出中國民主政治發(fā)展的獨特歷史邏輯。中國共產(chǎn)黨以政治協(xié)商推動新中國成立、建立多黨合作和政治協(xié)商制度，把政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商實踐逐漸上升并確立為國家制度，表明社會主義協(xié)商民主在中國歷史上翻開了新的一頁，標志著協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的正式起步。

1. 中國共產(chǎn)黨的協(xié)商建國

以政治協(xié)商方式確定建立新中國，是中國共產(chǎn)黨根據(jù)以往經(jīng)驗在處理國家建設和政權制度構建時的戰(zhàn)略決策。1948年，在人民解放戰(zhàn)爭即將取得全面勝利之際，中國共產(chǎn)黨發(fā)布了“五一口號”，該口號是創(chuàng)立人民政協(xié)、建立新中國的動員令，是籌備召開新政治協(xié)商會議的重要起點，迅速得到各民主黨派和廣大無黨派民主人士的熱烈響應和積極參與，為政治協(xié)商制度的建立奠定了重要基礎。在1949年6月15日到9月21日的三個月的時間里，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派和無黨派人士在北平開展了多次協(xié)商，從政協(xié)籌備會舉行第一次全體會議到中國人民政治協(xié)商會議的開幕，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士為共同協(xié)商準備建國事宜，開展了卓有成效的工作。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派就建立新中國的指導原則和成立民主聯(lián)合政府等重大政治問題進行了充分討論和協(xié)商，會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領和》（以下簡稱《共同綱領》）、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》[5]等，確立了新中國的多項民主政治制度，為新中國成立做出了重大貢獻。這些關乎全局的頂層設計，奠定了新中國國家制度的基礎，是國家治理體系的支柱。

中國人民政治協(xié)商會議的召開和中華人民共和國中央人民政府的組建，標志著政治協(xié)商的理念在中國成功轉(zhuǎn)化為一種政治制度，展現(xiàn)了協(xié)商民主在國家建構與制度設計中的重要政治功能?！豆餐V領》是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在長期革命、建設、改革的實踐中形成的寶貴政治資源，是政黨民主協(xié)商建國的產(chǎn)物，是政黨協(xié)商合作的政治基礎，開啟了新中國的政黨協(xié)商實踐。政黨協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主體系中最高層面的協(xié)商，擔負著執(zhí)掌和參與國家政權、協(xié)調(diào)平衡利益關系的職能，對國家治理現(xiàn)代化有著重要意義。中國共產(chǎn)黨通過領導和組織開展政黨協(xié)商合作，把人民民主政權由理想變?yōu)楝F(xiàn)實，建立了人民當家作主的全新的社會主義國家制度，翻開了中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的嶄新一頁。

2. 人民政協(xié)協(xié)商的出現(xiàn)

中華人民共和國成立后，協(xié)商民主進入到了以中國人民政治協(xié)商會議及其相關制度建設為主的新發(fā)展階段。人民政協(xié)為中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的深入發(fā)展提供了重要的制度載體。在新中國成立初期，在人民政協(xié)這一協(xié)商平臺上，中國共產(chǎn)黨與民主黨派通力合作，就國家大事進行了充分的協(xié)商。例如，1950年6月，在第一屆中國人民政治協(xié)商會議全國委員會上，劉少奇代表中國共產(chǎn)黨匯報了《關于土地改革問題》，并提交了中共七屆三中全會通過的《中華人民共和國土地改革法》。中共的報告和《土地改革法》草案得到了大部分民主黨派成員贊同。但與此同時，也出現(xiàn)了一些反對的聲音。為了在土改問題上達成共識，中共中央分別邀請民主黨派、無黨派人士和一些從地主階級中分化出來的愛國民主分子的代表人物[6]，召開協(xié)商座談會交換意見建議。通過在政協(xié)平臺上的充分協(xié)商，駁斥和解釋各種懷疑和反對土地改革的錯誤言論，最后達成了基本的共識。

1954年以前，中國人民政協(xié)協(xié)商會議一直代行全國人大職權，同時也擔負著政治協(xié)商的雙重職能。隨著第一屆全國人民代表大會召開，《中華人民共和國憲法》的制定、頒布與實施，人民政協(xié)代行國家權力機關的使命結束，順利完成了其協(xié)商建國的歷史使命，開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿髅裰鼽h派、各人民團體為基礎的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，即多黨合作主要組織機構。根據(jù)新的歷史定位，中國共產(chǎn)黨以多黨合作和政治協(xié)商制度為載體，創(chuàng)造出了許多協(xié)商民主形式，除了最初常見的政協(xié)協(xié)商會議、常委委員會議等，還誕生了如專題座談會議、專門委員會會議、雙周協(xié)商座談會等，使人民政協(xié)成為了中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、各社會力量民主協(xié)商的重要平臺，展現(xiàn)出了其作為民主參與、協(xié)商治理專門渠道的獨特優(yōu)勢。新中國成立初期政黨與政協(xié)的協(xié)商實踐，標志著中國社會主義協(xié)商民主的基本形式的形成，正式拉開了中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的序幕。之后，由于反右派斗爭的擴大化和“文化大革命”，這一進程一度受到干擾甚至被阻斷。

三、 中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展

改革開放創(chuàng)造了中國現(xiàn)代化史上空前的輝煌成就，翻開了中國歷史的新篇章，也開啟了中國特色社會主義制度完善和改革發(fā)展的歷史新起點。中國共產(chǎn)黨積極推進社會主義協(xié)商民主治理體系的發(fā)展，尤其是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的制度化和法治化，保障并拓展民主參與渠道，改革完善具有中國特色的社會主義民主政治制度，以民主的制度化法治化推進國家治理向現(xiàn)代化發(fā)展。

1. 協(xié)商民主程序化、制度化

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，標志著黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設為中心的社會主義現(xiàn)代化建設上來。為了適應改革開放和現(xiàn)代化建設的需要，我國的協(xié)商民主隨之逐漸走向了以協(xié)商民主制度化、法治化推動國家治理的新軌道。這一時期，蘊涵著政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商的中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)展最為顯著。

1989年，中共中央發(fā)布《關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（以下簡稱《意見》），這是在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，中共中央正式頒布的關于多黨合作和政治協(xié)商制度建設的第一個綱領性文件，《意見》中明確中國共產(chǎn)黨的地位和與民主黨派之間的關系，即中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國社會主義事業(yè)的核心;民主黨派是參政黨，是“接受中國共產(chǎn)黨領導的，同中共通力合作共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨”[7]。這一新提法明確了執(zhí)政黨和參政黨都是社會主義協(xié)商民主的主體，是政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商的主要參與者，是國家治理的重要角色。2005年《中共中央關于加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》出臺，提出要積極開展程序性的制度探索，進一步明確和規(guī)范了政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商的具體內(nèi)容和程序。與此同時，隨著21世紀以來西方協(xié)商民主理論進入我國，這種基于對自由民主危機的認識、對選舉民主缺陷的反思以及作為傳統(tǒng)代議制民主補充的民主理論與實踐，引起了學術界的廣泛熱議與研究，并對我國的協(xié)商民主制度化建設產(chǎn)生了不小的影響，引起了對協(xié)商操作規(guī)范化、程序化、法治化的關注。如何更好地激發(fā)協(xié)商民主對于國家民主治理獨特功能的有效發(fā)揮，成為中西方不同歷史背景、多元社會條件下共同實現(xiàn)國家有效治理的重要命題。

進入新時代，廣泛多層制度化的協(xié)商民主體系建設逐漸形成，日漸滲透到了國家治理的方方面面。從縱向上來看，包含了上層的人大、政協(xié)、政黨協(xié)商，中層的政府協(xié)商和下層的基層協(xié)商，形成了一個貫穿中央、地方政府和基層的上、中、下有機鏈接的結構體系。在國家根本政治制度層面，可以開展人大協(xié)商;在國家基本政治制度層面，能夠進行政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商;在政府治理與公共政策層面，形成政府協(xié)商;在基層群眾民主參與和自治層面，積極建設基層協(xié)商;在社會治理層面，探索發(fā)展社會組織協(xié)商和做好人民團體協(xié)商。從橫向上來看，協(xié)商民主的制度設計涵蓋了國家政權機關的立法、行政和司法機構，更有民主黨派、人民團體和社會組織，同時還延伸到社會生活領域，甚至涉及到人民群眾個體。[11]可以說，新時代的社會主義協(xié)商民主在協(xié)商層級上，從中央拓展到地方和基層;在協(xié)商領域上，從國家治理拓展到社會生活管理方方面面。中國共產(chǎn)黨通過廣泛、多層次的協(xié)商民主體系全方位推進了中國特色社會主義民主治理制度體系建設，助力了國家治理現(xiàn)代化的全面深化和治理能力現(xiàn)代化的效能提升。

五、 結語

人民民主是中國國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點。作為人民民主的重要形式之一，協(xié)商民主誕生于近代以后中國政治發(fā)展的現(xiàn)實進程之中，它源自抗日戰(zhàn)爭時期“三三制”民主政權建設，正式形成于協(xié)商建國及新中國成立初期的協(xié)商實踐，發(fā)展于改革開放后協(xié)商民主法治化、制度化建設，全面深化于十八大以來協(xié)商民主體系化建設。從歷史發(fā)展邏輯來看，協(xié)商民主深深嵌入了中國共產(chǎn)黨國家治理的體系中，是中國共產(chǎn)黨基于本國具體國情和國家治理客觀實際，不斷進行民主治理的探索與創(chuàng)新的結果。認識和把握中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的歷史邏輯，有助于充分發(fā)揚我國社會主義民主制度的優(yōu)越性，把我國協(xié)商民主制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，構建新發(fā)展格局，推進中國國家治理體系發(fā)展更為科學嚴密、更有效率活力、更加成熟定型;有助于我們站在“兩個一百年”的歷史交匯點，推進中國特色社會主義國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設往深往實發(fā)展，為全球國家治理展現(xiàn)“中國之治”的真諦，向人類民主發(fā)展貢獻中國智慧和中國方案。

參考文獻

[1] 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線， 2014（1）：5-8.

[2] 林伯渠文集[M].北京：華藝出版社，1996：384.

[3] 毛澤東選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991：741.

[4] 鄧小平文選（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994：8.

[5] 習近平.在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年上的講話[N].人民日報，2019-09-21（2）.

[6] 宋菊芳.中國特色社會主義協(xié)商民主[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2019：72.

[7] 人民政協(xié)重要文獻選編（上）[M].北京：文史出版社，2009：480.

[8] 中國的政黨制度[N].人民日報，2007-11-16（15）.

[9] 習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：82.

[10] 習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-22（2）.

[11] 熊茜.新時代習近平對協(xié)商民主理論的發(fā)展與創(chuàng)新[J].哈爾濱市委黨校學報，2018（2）：8-13.

（編輯：李戈）