夏云嬌，尚 將

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不僅是新時(shí)代檢察工作的新增點(diǎn)，更是法治政府建設(shè)的助推器。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年1—11月，全國(guó)的檢察機(jī)關(guān)立案公益訴訟案件113 848件，其中57.51%的案件集中在環(huán)境資源領(lǐng)域[1]。環(huán)境行政公益訴訟不僅會(huì)有力釋放行政訴訟制度的能量，而且將積極拓展司法對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法行為監(jiān)督的空間，開(kāi)啟司法維護(hù)環(huán)境公共利益的中國(guó)模式[2]。然而，在環(huán)境行政公益訴訟實(shí)務(wù)中呈現(xiàn)出檢察院起訴易、法院判決難的境況。那么環(huán)境行政公益訴訟法院判決現(xiàn)狀究竟如何？又難在何處？如何能夠解決？等等，這些問(wèn)題成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界迫切需要解決的問(wèn)題?；诖耍芯凯h(huán)境行政公益訴訟判決方式的司法樣態(tài)，優(yōu)化其裁判方式有利于厘清法院承擔(dān)環(huán)境規(guī)制職能的邊界與作用，有利于督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政，有利于進(jìn)一步發(fā)揮公益訴訟起訴人的職能，進(jìn)而對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)、對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、 環(huán)境行政公益訴訟判決方式的法定依據(jù)

1. 行政公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)

2005年國(guó)務(wù)院明確指出必須把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略位置，同時(shí)提出要研究建立環(huán)境公訴制度(1)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào))第十九條。，但該制度的出臺(tái)卻比較緩慢。盡管司法實(shí)踐中一直不乏民事和行政公益訴訟，但法律依據(jù)的缺失使環(huán)境公益訴訟進(jìn)展緩慢。自2012年起，隨著《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》)的修改，民事公益訴訟擺脫了這一局面(2)2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！保姓嬖V訟依然處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)。直到2014年，中共中央明確提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”(3)參見(jiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議上審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第四部分第(二)點(diǎn)的內(nèi)容。，自此，行政公益訴訟開(kāi)始如火如荼地發(fā)展起來(lái)，一系列法律規(guī)范性文件的制定并公布為公益訴訟提供依據(jù)。全國(guó)人大常委會(huì)于2015年7月1日決定授權(quán)最高檢在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟的試點(diǎn)，最高檢于7月2日發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。2015年12月24日，最高檢公布試點(diǎn)工作的司法解釋?zhuān)S后最高法在2016年2月25日公布了審理試點(diǎn)期間公益訴訟案件的司法解釋(4)法律文件的全稱(chēng)分別是：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。。2017年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)的再次修改(5)2017年《行政訴訟法》僅修正了一處，即在第二十五條增加一款作為第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?，把行政公益訴訟制度法定化，確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律制度，自此行政公益訴訟制度真正生根，從試點(diǎn)轉(zhuǎn)為制度在全國(guó)范圍內(nèi)全面施行。2018年3月2日，兩高共同出臺(tái)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2018〕6號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察公益訴訟解釋》)，進(jìn)一步完善檢察公益訴訟制度。

2. 判決方式及法定依據(jù)

現(xiàn)行《行政訴訟法》第六十九至七十八條規(guī)定了普通行政訴訟案件的判決方式(見(jiàn)表1)，《檢察公益訴訟解釋》第二十五條規(guī)定了行政公益訴訟案件的判決方式。據(jù)此司法解釋?zhuān)姓嬖V訟案件除了沒(méi)有給付判決之外，判決類(lèi)型與普通行政訴訟案件相同。環(huán)境行政公益訴訟作為行政公益訴訟案件之一，法定的判決方式包括確認(rèn)違法判決和確認(rèn)無(wú)效判決、撤銷(xiāo)判決、補(bǔ)救判決、履行判決、變更判決和駁回判決。

表1 行政訴訟判決方式的法律規(guī)定

二、 環(huán)境行政公益訴訟判決書(shū)的司法樣態(tài)

為進(jìn)一步研究司法實(shí)務(wù)中環(huán)境行政公益訴訟案件，筆者根據(jù)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，同時(shí)借助無(wú)訟網(wǎng)、OpenLaw等網(wǎng)站，對(duì)裁判時(shí)間為2019年1月1日到2019年12月31日的相關(guān)案件進(jìn)行檢索，探究其判決方式的現(xiàn)實(shí)狀況。需要說(shuō)明的是，本文檢索的2019年環(huán)境行政公益訴訟判決案件主要是來(lái)源于中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，盡管中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，但事實(shí)上案件來(lái)源有一定的局限性，難以完全反映2019年全國(guó)各級(jí)人民法院審理判決的環(huán)境行政公益訴訟案件的全貌。另外，環(huán)境行政公益訴訟并非獨(dú)立的案由(6)目前的行政案依據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)〔2004〕2號(hào))分為作為類(lèi)案件、不作為類(lèi)案件和行政賠償類(lèi)案件。，在進(jìn)行檢索時(shí)是以“行政”“公益訴訟”“生態(tài)環(huán)境”“檢察院”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，不夠精準(zhǔn)，難免掛一漏萬(wàn)。但是，本文重心并不僅僅是對(duì)案件數(shù)據(jù)進(jìn)行宏觀分析，而是基于數(shù)據(jù)分析擬反映出我國(guó)當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟判決書(shū)的樣態(tài)、特點(diǎn)及其存在的問(wèn)題。

1. 總體情況

通過(guò)檢索后對(duì)文書(shū)的梳理，除去一些不符合公益訴訟的案件，總共獲得2019年關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的有效判決書(shū)164份。經(jīng)過(guò)對(duì)案件審理程序的梳理，發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟案件上訴案件只有9件，占比僅為5.5%，也就是約94.5%的案件在一審程序中終結(jié)。

2. 判決類(lèi)型分布

通過(guò)分析在一審中終結(jié)案件的155份一審判決書(shū)發(fā)現(xiàn)，人民法院在環(huán)境行政公益訴訟案件中的判決形式有5種(見(jiàn)表2)，但主要的判決形式只有3種，即判令履行職責(zé)(或繼續(xù)履行職責(zé))、判決確認(rèn)違法、判決確認(rèn)違法+履行職責(zé)(或繼續(xù)履行職責(zé))。

表2 環(huán)境行政公益訴訟案件一審判決類(lèi)型及比例

環(huán)境公益訴訟中的履行職責(zé)判決分為兩類(lèi)：一類(lèi)屬于被訴行政機(jī)關(guān)完全未履行職責(zé)，另一類(lèi)屬于行政機(jī)關(guān)未完全履行職責(zé)。對(duì)于第一類(lèi)案件，法院判令其履行職責(zé)；對(duì)于第二類(lèi)案件，被訴行政機(jī)關(guān)在法院判決之前已經(jīng)進(jìn)行了履職行為，但由于其自身履職不到位或者公益訴訟起訴人認(rèn)為其履職不到位繼而提起公益訴訟，法院判決其繼續(xù)履行職責(zé)。

確認(rèn)違法判決分為兩類(lèi)：一類(lèi)是確認(rèn)作為行政行為違法的判決，如曾都區(qū)檢察院訴曾都區(qū)林業(yè)局不履行法定職責(zé)一案(7)判決內(nèi)容為：一、確認(rèn)被告隨州市曾都區(qū)林業(yè)局對(duì)隨州市天佑建材有限公司逾期占用林地未作處理的行為違法；二、確認(rèn)被告隨州市曾都區(qū)林業(yè)局鄂曾林罰書(shū)字第1416號(hào)、第1602號(hào)行政處罰及處理決定的行為違法；三、責(zé)令被告隨州市曾都區(qū)林業(yè)局于本判決生效后六十日內(nèi)對(duì)隨州市天佑建材有限公司擅自改變林地用途違法行為依法履行職責(zé)。詳見(jiàn)(2019)鄂1303行初2號(hào)判決書(shū)。，該案中被告針對(duì)行政相對(duì)人作出了違法的行政處罰，因此法院的判決第二項(xiàng)為“確認(rèn)被告作出的鄂曾林罰書(shū)字第1416號(hào)、第1602號(hào)行政處罰及處理決定的行為違法”；另一類(lèi)是確認(rèn)行政不作為違法的判決，其主要針對(duì)的是在法院判決之前被訴行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履行職責(zé)完畢的情形，此類(lèi)占確認(rèn)違法判決中的絕大多數(shù)。

行政機(jī)關(guān)未依法履職完畢的，司法實(shí)踐中部分法院的判決為確認(rèn)違法和判令履行職責(zé)，確認(rèn)違法針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)之前的不作為，履行職責(zé)針對(duì)的是其未履職完畢的行為。

在駁回訴訟請(qǐng)求判決中，法院判決全部駁回的僅有1例(表3案例編號(hào)1)，判決部分駁回訴訟請(qǐng)求的有3例(表3案例編號(hào)2、3、4)。

表3 環(huán)境行政公益訴訟檢察機(jī)關(guān)敗訴案件(部分)基本情況

法院判決“撤銷(xiāo)+重作”的兩例均屬于環(huán)境行政公益訴訟涉及第三人的情形，行政機(jī)關(guān)對(duì)第三人作出了違法的行政處罰，法院判決撤銷(xiāo)此違法行為并責(zé)令重新作出行政行為。

二審判決書(shū)共有9份，上訴人均為原審被告(即被訴行政機(jī)關(guān))，其中8份判決結(jié)果為二審法院駁回上訴維持原判，另外1份判決結(jié)果為二審法院予以改判(8)詳見(jiàn)(2019)甘95行終1號(hào)判決書(shū)。。案件改判的原因在于兩級(jí)法院對(duì)確認(rèn)判決和履行判決能否同時(shí)作出意見(jiàn)不同：一審法院認(rèn)為兩者可以同時(shí)作出，但二審法院持相反意見(jiàn)，認(rèn)為在被訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履職的情形下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先判令履行職責(zé)。因此二審法院對(duì)一審法院同時(shí)適用確認(rèn)違法判決和履行判決予以糾正，改判被告履行職責(zé)。

三、 環(huán)境行政公益訴訟判決的表征特點(diǎn)

1. 確認(rèn)違法判決率高

確認(rèn)違法判決是指“人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為被訴行政行為違法但不適合作出撤銷(xiāo)判決或履行判決，轉(zhuǎn)而確認(rèn)被訴行政行為違法的判決”[3]。在155份一審判決書(shū)中，判決確認(rèn)違法的達(dá)到了27.7%，如果再囊括“確認(rèn)違法+判令履行職責(zé)”的判決方式，則環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法的比例達(dá)到了51.6%。在僅判決確認(rèn)違法的情形中，主要有兩種情況：一種情形是公益訴訟起訴人的訴訟請(qǐng)求自始至終是請(qǐng)求確認(rèn)不作為違法；另一種情形是公益訴訟起訴人一開(kāi)始的訴訟請(qǐng)求是履行職責(zé)，在庭審過(guò)程中由于被訴行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行了職責(zé)，因此將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)之前的不作為違法。

2. “確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決的適用分歧

2019年155份一審判決中有23.9%屬于“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”，此類(lèi)判決主要是針對(duì)訴前程序之后行政機(jī)關(guān)依然沒(méi)有依法履職的情形。在這種情形下，公益訴訟起訴人對(duì)被告之前的不作為請(qǐng)求確認(rèn)違法，同時(shí)為了達(dá)到法律實(shí)施的目的，其一并請(qǐng)求法院判令被告履職或者繼續(xù)履職[4]。實(shí)務(wù)中絕大多數(shù)法院都依照其訴訟請(qǐng)求作出了“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決，但也存在部分法院僅作出了履行職責(zé)判決，對(duì)確認(rèn)違法請(qǐng)求予以駁回。如臨泉縣人民檢察院訴臨泉縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行環(huán)保職責(zé)一案中(9)詳見(jiàn)(2019)皖1221行初90號(hào)判決書(shū)。，檢察院請(qǐng)求依法確認(rèn)被告不作為違法并且判令被告依法履行監(jiān)管職責(zé)并對(duì)附近管網(wǎng)進(jìn)行建設(shè)、改造，對(duì)黑臭水體進(jìn)行治理，但法院認(rèn)為在行政不作為案件中，履行判決更能徹底地實(shí)現(xiàn)公共利益的保護(hù)而且履行判決本身就包含了對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為違法性的評(píng)價(jià)。確認(rèn)違法通常是針對(duì)作為類(lèi)行政行為，不作為案件中只有在責(zé)令履職沒(méi)有實(shí)際意義或者實(shí)際條件不能成就的情況下，才適用確認(rèn)違法判決。在山丹縣人民檢察院訴山丹縣水務(wù)局不履行法定職責(zé)一案中(10)詳見(jiàn)(2019)甘95行終1號(hào)判決書(shū)。，二審法院認(rèn)為作為法律明確規(guī)定的兩種判決類(lèi)型，履行判決和確認(rèn)違法判決有各自特定的適用情形，必須根據(jù)特定的案件情形擇一適用，而不可同時(shí)適用。因此，在二審程序中撤銷(xiāo)了一審中的“確認(rèn)違法”，僅判令履行職責(zé)?？梢?jiàn)，實(shí)務(wù)中大多數(shù)法院沒(méi)有對(duì)兩者能否同時(shí)適用予以深究而是簡(jiǎn)單地對(duì)公益訴訟起訴人的訴訟請(qǐng)求予以支持，但也有部分法院認(rèn)為其不能同時(shí)適用，甚至據(jù)此對(duì)一審判決予以改判。

3. 繼續(xù)履行判決的采用

在判令履行的裁判文書(shū)中，有一部分是判令繼續(xù)履行，如荊門(mén)市掇刀區(qū)人民檢察院訴漳河農(nóng)業(yè)水利局未履行監(jiān)督管理法定職責(zé)一案中(11)詳見(jiàn)(2019)鄂0804行初113號(hào)判決書(shū)。，被告辯稱(chēng)在收到檢察建議后已經(jīng)依法履行了職責(zé)，案涉水域污染的原因復(fù)雜，并非是被告怠于履行職責(zé)所致。然而法院認(rèn)為，盡管被告以其自身職責(zé)范圍及能力在短時(shí)間內(nèi)尚無(wú)法徹底解決案涉水域污染問(wèn)題，但被告不能就此否定自身加強(qiáng)監(jiān)管對(duì)該水域污染防治的積極作用，故被告仍需積極作為，與其他行政機(jī)關(guān)協(xié)同配合。最后法院判決被告繼續(xù)采取有效措施對(duì)案涉水域污染防治依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。繼續(xù)履行判決不同于行政不作為后的不履行判決，該類(lèi)案件中的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取了措施履行職責(zé)，但檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其履行職責(zé)不到位進(jìn)而提起繼續(xù)履行的訴訟請(qǐng)求。如果說(shuō)履行判決針對(duì)的是行政完全不作為的話(huà)，繼續(xù)履行判決可以說(shuō)針對(duì)的是行政不完全作為。對(duì)于該類(lèi)案件需注意兩點(diǎn)：一是行政公益訴訟案件中針對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)未完全履行職責(zé)的，法院能否根據(jù)《行政訴訟法》第七十二條判令限期履行；二是如何判斷行政機(jī)關(guān)的履職程度，其是不作為還是完全不作為抑或是履職完畢。

4. 履行職責(zé)判決較為概括

在對(duì)樣本裁判文書(shū)的梳理中發(fā)現(xiàn)，履行職責(zé)(包括繼續(xù)履行職責(zé))判決中僅有少數(shù)法院對(duì)履行職責(zé)的時(shí)間、要求等作出了較為詳細(xì)的判決，如在平邑縣人民檢察院訴平邑縣綜合行政執(zhí)法局不作為案中(12)詳見(jiàn)(2019)魯1326行初86號(hào)判決書(shū)。，法院判令平邑縣綜合行政執(zhí)法局于判決生效之日起六個(gè)月內(nèi)，對(duì)星河上城處的垃圾全部清理完畢，對(duì)土地恢復(fù)原狀，對(duì)毛家洼垃圾堆放地進(jìn)行三防處理并對(duì)協(xié)議地塊用土覆蓋，覆蓋層不少于80厘米。然而大多數(shù)的履行職責(zé)判決均是較為模糊的表述，第一類(lèi)直接判決被告履行職責(zé)，沒(méi)有其他任何要求。如江陵縣人民檢察院訴江陵縣城市管理執(zhí)法局未依法履職案(13)詳見(jiàn)(2019)鄂1024行初10號(hào)判決書(shū)。，法院判決僅責(zé)令被告對(duì)2017年江陵縣城區(qū)拆遷地塊建筑垃圾露天堆棄行為依法履行監(jiān)管職責(zé)。另一類(lèi)是僅對(duì)履行職責(zé)加以時(shí)期限制的，如淄博市博山區(qū)人民檢察院訴淄博市生態(tài)環(huán)境局博山分局不履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管法定職責(zé)案(14)詳見(jiàn)(2018)魯0304行初25號(hào)判決書(shū)。，法院判決被告淄博市生態(tài)環(huán)境局博山分局于本判決生效之日起30日內(nèi)督促違法行為人劉新巖、程偉修復(fù)被污染土壤。在履行判決中，大多數(shù)判決不涉及履行的方式、標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，而僅僅判令被告依法履行職責(zé)。

5. 公益訴訟起訴人勝訴率超高

在155份一審判決中，僅有4份判決駁回訴訟請(qǐng)求；9份二審判決中8份都維持了原判即檢察院勝訴，僅有1份在二審予以改判(見(jiàn)表3)。公益訴訟起訴人一審勝訴率高達(dá)97.4%，二審勝訴率達(dá)88.9%，所有案件中敗訴的僅占3.05%?？梢?jiàn)，環(huán)境行政公益訴訟起訴人勝訴率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于被告。有學(xué)者認(rèn)為，為了保護(hù)社會(huì)公共利益而起訴的檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)[5]，但按照法理而言，“任何訴訟都存在敗訴的可能性”[6]，否則從訴權(quán)的平等性和訴訟的完整性來(lái)講是不合理的。然而當(dāng)前的情形是檢察院勝訴率超高，在絕大多數(shù)的案件中，法院全部支持了檢察院的訴訟請(qǐng)求，164份判決中僅有1件駁回訴訟請(qǐng)求，4件駁回部分訴訟請(qǐng)求，檢察院幾乎沒(méi)有敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

四、 環(huán)境行政公益訴訟判決現(xiàn)狀的原因分析

1. 訴前程序作用沒(méi)有完全發(fā)揮

在行政公益訴訟領(lǐng)域，如何協(xié)調(diào)行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系顯得尤為重要，訴前程序制度不僅能極大地節(jié)省司法資源，更能為行政機(jī)關(guān)提供難得的自我矯正機(jī)會(huì)，是妥善處理行政公益訴訟案件的重要途徑。無(wú)論是作為普通法系代表的美國(guó)，還是作為羅馬法系代表的日本，都設(shè)立了訴前程序制度?！懊绹?guó)行政法規(guī)定公民在提起環(huán)境行政公益訴訟前必須通知被告，并且60天后才能向法院正式起訴。日本規(guī)定只有當(dāng)居民提起檢察請(qǐng)求之后，對(duì)檢察委員會(huì)的措施仍然不滿(mǎn)意的，才可以提起訴訟”[7]。我國(guó)《行政訴訟法》第二十五條和《檢察公益訴訟解釋》第二十一條也規(guī)定了行政公益訴訟訴前程序并且發(fā)揮了重要作用，如2019年全國(guó)行政公益訴訟立案119 787件，而訴前程序就有103 076件(15)數(shù)據(jù)來(lái)源于最高人民檢察院網(wǎng)站。。但是現(xiàn)行的訴前程序還存在許多不足，如案件線(xiàn)索的來(lái)源過(guò)于狹窄、檢察建議的內(nèi)容詳略不當(dāng)、檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)不一致等。這些不足使得許多本應(yīng)在前置程序中得到解決的案件卻進(jìn)入了訴訟環(huán)節(jié)，浪費(fèi)司法資源。要用好訴前磋商、聽(tīng)證等程序，把訴前解決問(wèn)題作為首要工作目標(biāo)和最佳司法狀態(tài)。

2. 確認(rèn)違法判決率高

在環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)務(wù)中，法院作出確認(rèn)違法判決率很高。第一，是由行政公益訴訟訴前程序的特殊性決定的。行政公益訴訟與普通行政訴訟案件相比其增設(shè)了訴前程序，即只有在檢察建議提出后，經(jīng)過(guò)兩個(gè)月的履職期限行政機(jī)關(guān)仍然不履職的，檢察院才能提起訴訟。實(shí)務(wù)中存在某些客觀原因使得行政機(jī)關(guān)無(wú)法在兩個(gè)月內(nèi)履職完畢，案件進(jìn)入司法程序，如自然條件的限制、生態(tài)規(guī)律的約束、履行法定程序的時(shí)限要求、相關(guān)職能部門(mén)的配合等[8](16)如黃石市下陸區(qū)人民檢察院訴黃石市生態(tài)環(huán)境局下陸區(qū)分局不履行法定職責(zé)案中，被告辯稱(chēng)其在本案執(zhí)法中存在實(shí)際困難：第一由于存在轉(zhuǎn)租行為，被告無(wú)法確認(rèn)實(shí)際違法行為人，導(dǎo)致無(wú)法送達(dá)和執(zhí)行；第二由于污染行為人堆放的固體廢物不是長(zhǎng)期固定堆放，導(dǎo)致被告調(diào)查取證困難；第三由于污染行為人堆放的固體廢物危害并不特別重大，也非持續(xù)行為，被告曾兩次檢測(cè)都符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致其難以發(fā)現(xiàn)存在污染行為；第四被告剛經(jīng)歷機(jī)構(gòu)改革，人員少、任務(wù)重。詳見(jiàn)(2019)鄂0204行初40號(hào)判決書(shū)。。但案件的審理需要時(shí)間，所以部分行政機(jī)關(guān)在案件審理期間加快履職進(jìn)度，在法院審理完結(jié)前依法履行了全部職責(zé)，此時(shí)公益訴訟起訴人變更訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)行政機(jī)關(guān)之前的不作為違法，使得原本應(yīng)該是履行判決的案件變更為確認(rèn)判決。如黃石市下陸區(qū)人民檢察院訴黃石市生態(tài)環(huán)境局下陸區(qū)分局不履行法定職責(zé)一案，庭審中被訴行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取有效措施督促違法行為人停止了違法行為，清理了堆放的工業(yè)固體廢物，下陸檢察院變更其訴訟請(qǐng)求為：確認(rèn)市生態(tài)環(huán)境局下陸分局未依法履職的行為違法，并撤回判令市生態(tài)環(huán)境局下陸分局限期改正并處以罰款職責(zé)的訴訟請(qǐng)求(17)在164份裁判文書(shū)中，僅有5份屬于檢察院主動(dòng)撤訴，3份屬于檢察院建議法院終結(jié)訴訟。。《檢察公益訴訟解釋》將行政機(jī)關(guān)的履職期限從試點(diǎn)期間的一個(gè)月改為兩個(gè)月，但兩個(gè)月的履職期限能否適合所有的環(huán)境案件依然有待商榷。第二，該類(lèi)案件中法院審查趨于形式化，公益訴訟起訴人請(qǐng)求確認(rèn)行政不作為違法，法院先審查被告是否存在不作為，再審查被告履行職責(zé)是否到位，公益是否得到保護(hù)。對(duì)于公益訴訟的目的已經(jīng)達(dá)到的，法院即根據(jù)公益訴訟起訴人的請(qǐng)求作出確認(rèn)違法判決，而很少考慮確認(rèn)違法判決是否具有實(shí)質(zhì)意義，況且，該類(lèi)案件案情簡(jiǎn)單，被告的抗辯積極性也不是很高。第三，《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)行政訴訟法的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法解釋》)(法釋〔2018〕1號(hào))第八十一條第四款規(guī)定了“原告起訴被告不作為，在訴訟中被告作出行政行為，原告不撤訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)就不作為依法作出確認(rèn)判決”。因此，現(xiàn)行規(guī)定之下，檢察院不撤訴的，法院只能判決確認(rèn)不作為違法。綜合以上因素，環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法的判決率高，趨于形式主義[9]。

3. 出現(xiàn)“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決

確認(rèn)判決和履行判決之所以在實(shí)務(wù)中同時(shí)作出，原因之一是在行政公益訴訟案件中，《檢察公益訴訟解釋》第二十四條規(guī)定，在審理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)致使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，檢察院將履行職責(zé)的請(qǐng)求變更為確認(rèn)違法，法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法，但此種情況下，如果檢察院既不撤回也不變更訴訟請(qǐng)求的，法院一般按照公益訴訟起訴人的訴訟請(qǐng)求予以全部支持。原因之二是部分法院沒(méi)有區(qū)分確認(rèn)違法和履行判決的法定適用情形，也沒(méi)有意識(shí)到履行判決的作出實(shí)質(zhì)是在對(duì)被告行政機(jī)關(guān)不作為違法確認(rèn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步督促被告履職，維護(hù)公益。實(shí)務(wù)中，就能否同時(shí)作出兩項(xiàng)判決，不同的法院有不同的意見(jiàn)。大多數(shù)法院按照公益訴訟起訴人的訴訟請(qǐng)求全部予以支持，只有較少的法院從公益訴訟目的出發(fā)，僅判決履行職責(zé)，對(duì)確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求予以駁回，其認(rèn)為“只有在判決履行沒(méi)有意義的情況下，才可以轉(zhuǎn)而適用確認(rèn)違法判決”[10]。

4. 履行職責(zé)判決較為概括

關(guān)于履行職責(zé)判決不具體的原因：一是法院擔(dān)心過(guò)于明確的司法判決會(huì)有司法權(quán)僭越行政權(quán)之嫌。“現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)，而司法權(quán)則關(guān)注對(duì)行政權(quán)的有效控制，確保其不偏離維護(hù)公共利益的軌道”[11]，因此，司法權(quán)要保持適當(dāng)?shù)闹t抑性。而且履行職責(zé)判決針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行職責(zé)的情形，該種情形下司法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)的首次裁量權(quán)原則充分尊重。所以，在此類(lèi)案件中，法院只是判決被告履行職責(zé)，排除原則性的指導(dǎo)，也排除判決的具體內(nèi)容[12]。二是在環(huán)境類(lèi)案件中，有的案件涉及的領(lǐng)域不為司法機(jī)關(guān)所擅長(zhǎng)，而負(fù)責(zé)主管或者監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)具有良好的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此法院不宜隨意地對(duì)履行的方式、期限、效果等作出判決。法院作出概括性判決，具體事項(xiàng)交由行政機(jī)關(guān)裁量是一個(gè)較為合適的選擇。

5. 公益訴訟起訴人勝訴率高

環(huán)境行政公益訴訟案件中公益訴訟起訴人勝訴率很高，主要是源于案件的性質(zhì)。行政公益訴訟案件是檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)導(dǎo)致公益受損的行為予以監(jiān)督，因此，客觀上決定了此類(lèi)案件檢察院的勝訴率高，但也存在其他因素導(dǎo)致公益訴訟起訴人的勝訴率高。首先，是訴訟人角色屬性的不同，公益訴訟起訴人代表的是公共利益，其天然具有一種“正義性”，而行政機(jī)關(guān)在該案件中則屬于不依法履行職責(zé)導(dǎo)致公共利益受到損害的角色，法院難免對(duì)其“容忍度”較低。在試點(diǎn)期間，檢察院認(rèn)為法院未生效的第一審判決、裁定有錯(cuò)誤的，其向上一級(jí)人民法院提出的是“抗訴”而非“上訴”(18)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第二十五條：“地方各級(jí)人民檢察院認(rèn)為同級(jí)人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民法院提出抗訴?！薄１M管《檢察公益訴訟解釋》第十條將其改為了上訴，但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的地位仍有待提升。其次，是審查力度的不同，行政訴訟的目的之一是用司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，督促依法行政。行政公益訴訟不僅如此，更是為了保護(hù)社會(huì)公共利益，此類(lèi)訴訟的前提便是行政機(jī)關(guān)存在沒(méi)有依法履行職責(zé)致使公共利益受到損害。法院作為公正的代表，自然肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)公益的使命，正因?yàn)槿绱耍鄬?duì)于原告來(lái)說(shuō)，此類(lèi)案件中法院審查的重點(diǎn)往往是被訴行政機(jī)關(guān)，如是否存在不作為、履職是否到位等。法院整體的審查趨于形式化，其審查和裁判思路基本沿著公益訴訟起訴人預(yù)設(shè)的“軌道”進(jìn)行[13]，而且在此類(lèi)案件中，行政機(jī)關(guān)的違法行為尤其是不作為比較容易判斷，因此整體來(lái)說(shuō)公益訴訟起訴人勝訴率很高。

五、 完善環(huán)境行政公益訴訟判決適用的建議

1. 優(yōu)化訴前程序

在中國(guó)，“司法權(quán)與行政權(quán)之間絕非是單向度的監(jiān)督制約關(guān)系”[14]，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的支持和促進(jìn)功能同樣重要，行政審判要致力于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，而非程序性的結(jié)案。在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，進(jìn)一步完善訴前程序制度，爭(zhēng)取案件在訴前階段能夠得到妥善解決顯得尤為重要，這樣不僅能夠跳出化解行政爭(zhēng)議的窠臼，體現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)，更能節(jié)省司法資源，及時(shí)維護(hù)社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)。訴前程序的完善主要應(yīng)該從以下兩方面入手：一是完善檢察建議的內(nèi)容。檢察建議不可規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，否則行政機(jī)關(guān)的履行行為可能達(dá)不到檢察機(jī)關(guān)的要求而導(dǎo)致訴前程序無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的效果。檢察建議也不能規(guī)定得過(guò)于細(xì)致，要保持司法權(quán)的謙抑性，給行政權(quán)一定的空間。檢察建議中可以列明行政機(jī)關(guān)的違法行為和公共利益的損害以及公共利益預(yù)期維護(hù)的效果，至于行政機(jī)關(guān)采取何種方式履職，檢察機(jī)關(guān)不宜過(guò)于干涉。二是確定判定依法履職的標(biāo)準(zhǔn)。“基于目前嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法的要求，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)往往會(huì)出現(xiàn)不同的見(jiàn)解”[15]，因此必須確定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)以避免產(chǎn)生沖突。例如，如何判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職？應(yīng)借鑒最高檢2019年2月14日新聞發(fā)布會(huì)上的“三要件”來(lái)判斷其是否依法履職，即：行為要件上違法行為得到有效制止；結(jié)果要件上受損的公共利益得到有效保護(hù)；職權(quán)要件上在前兩者無(wú)法達(dá)成的情況下，行政機(jī)關(guān)是否窮盡了行政手段。

2. 理性適用確認(rèn)違法判決

確認(rèn)行政不作為違法的意義在于對(duì)行政行為作出否定性評(píng)價(jià)，以促使行政機(jī)關(guān)規(guī)范以后的行政行為。在行政公益訴訟案例中，確認(rèn)違法判決也得到了廣泛的適用。然而公益訴訟的根本目的在于督促被告履行法定職責(zé)以維護(hù)公共利益，而非對(duì)被告不作為的合法性作出判斷[16]，從這個(gè)角度而言，確認(rèn)違法判決并不能使公益得到恢復(fù)。在公益已經(jīng)得到維護(hù)的情況下，再要求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的不作為違法沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)意義。在普通的行政訴訟案件中，行政相對(duì)人請(qǐng)求人民法院確認(rèn)行政行為違法更多是為了便于獲得國(guó)家賠償，然而在行政公益訴訟中并不存在國(guó)家賠償?shù)膯?wèn)題?！拔覀兯非蟮哪繕?biāo)應(yīng)當(dāng)是法治而不是律制，是糾紛的實(shí)質(zhì)性解決而不是程序性結(jié)案”[17]，因此，公益訴訟中大量判決確認(rèn)違法并沒(méi)有太大的意義，有耗費(fèi)司法資源、趨于形式主義之嫌[18]，隨著我國(guó)行政公益訴訟實(shí)踐的發(fā)展以及制度的不斷成熟，確認(rèn)不作為違法不應(yīng)成為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求，而應(yīng)該將其作為判定行政機(jī)關(guān)是否積極履職的前提[19]。

對(duì)于履行期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履職完畢的，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)提起確認(rèn)違法之訴，如果提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以駁回。針對(duì)提起公益訴訟之后、法庭辯論終結(jié)之前行政機(jī)關(guān)依法履職完畢的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)撤回起訴。如濱州市沾化區(qū)人民檢察院訴被告濱州市沾化區(qū)環(huán)保局未履行監(jiān)管職責(zé)案(19)詳見(jiàn)(2018)魯1603行初28號(hào)裁定書(shū)。其他類(lèi)似案件案號(hào)見(jiàn)(2019)內(nèi)0124行初4號(hào)、(2018)魯0406行初37號(hào)、(2018)魯0323行初16號(hào)、(2019)粵0704行初40號(hào)裁定書(shū)。，在案件審理過(guò)程中，被告將暫存在泰豐公司院內(nèi)北部廠房中的皮革廢料轉(zhuǎn)移至城北工業(yè)園原沾化一洲皮業(yè)有限公司符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的倉(cāng)庫(kù)內(nèi)貯存，并與華升公司補(bǔ)充簽訂了書(shū)面處置協(xié)議，公益訴訟起訴人檢察建議事項(xiàng)均得到落實(shí)，所以公益訴訟起訴人向法院提出撤訴申請(qǐng)，請(qǐng)求撤回對(duì)被告沾化環(huán)保局的起訴。在司法實(shí)踐中，也有個(gè)別檢察院沒(méi)有選擇主動(dòng)撤回起訴而是建議法院終結(jié)訴訟(20)詳見(jiàn)(2018)蘇0211行初195號(hào)、(2018)蘇1181行初123號(hào)、(2019)晉0781行初174號(hào)裁定書(shū)。。根據(jù)《行政訴訟法解釋》第八十八條和第一百二十一條的規(guī)定，公益訴訟不屬于法定的終結(jié)訴訟情形，不宜裁定終結(jié)訴訟，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)按照《檢察公益訴訟解釋》第二十四條的規(guī)定主動(dòng)撤回起訴為宜。需要說(shuō)明的是，這里的確認(rèn)違法是指確認(rèn)行政不作為違法，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政作為行為請(qǐng)求確認(rèn)違法的，法院依然應(yīng)予支持(21)如(2019)鄂1303行初2號(hào)裁定書(shū)判決：一、確認(rèn)被告隨州市曾都區(qū)林業(yè)局對(duì)隨州市天佑建材有限公司逾期占用林地未作處理的行為違法；二、確認(rèn)被告隨州市曾都區(qū)林業(yè)局鄂曾林罰書(shū)字第1416號(hào)、第1602號(hào)行政處罰及處理決定的行為違法；三、責(zé)令被告隨州市曾都區(qū)林業(yè)局于本判決生效后六十日內(nèi)對(duì)隨州市天佑建材有限公司擅自改變林地用途違法行為依法履行職責(zé)。。

3. “確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決中應(yīng)僅判決履行

“從《行政訴訟法》的法律體系來(lái)看，行政案件的判決類(lèi)型是針對(duì)單個(gè)行政行為而設(shè)計(jì)的，該法第七十二條規(guī)定的履行判決和第七十四條規(guī)定的確認(rèn)判決應(yīng)單獨(dú)適用”[16]。從文義解釋的角度而言，《行政訴訟法》第七十四條第二款規(guī)定了只有判決履行沒(méi)有意義時(shí)才作出確認(rèn)違法判決。而且《檢察公益訴訟解釋》第二十四條也明確了確認(rèn)判決的前提之一是檢察院的訴訟請(qǐng)求得到實(shí)現(xiàn)，即履行職責(zé)是確認(rèn)判決的前提，也說(shuō)明了兩者不能同時(shí)作出。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法不作為，責(zé)令履行相應(yīng)的職責(zé)更能徹底地實(shí)現(xiàn)公共利益的保護(hù)，因此在該類(lèi)案件中，檢察機(jī)關(guān)僅訴請(qǐng)依法履職即可，履行職責(zé)已經(jīng)包含了對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為違法性的評(píng)價(jià)，不宜再次請(qǐng)求確認(rèn)違法進(jìn)行重復(fù)評(píng)價(jià)。在檢察院同時(shí)請(qǐng)求確認(rèn)違法和履行職責(zé)的情形下，法院應(yīng)該作出履行職責(zé)判決，同時(shí)駁回關(guān)于確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。

4. 對(duì)履職不到位的可以判決繼續(xù)履行

從文義解釋出發(fā)，《行政訴訟法》第七十二條和《檢察公益訴訟解釋》第二十五條第三款中的“不履行”指沒(méi)有履行行為而不包括“履行不到位”?！缎姓V訟法解釋》第八十一條第四款的規(guī)定似乎也只是以行為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定“不履行”而不涉及對(duì)履行結(jié)果的判定。然而，如果行政機(jī)關(guān)僅僅以“有過(guò)履行行為”而不論履行結(jié)果就可以抗辯，那么履行判決的效果將大打折扣，公共利益也更加難以得到保護(hù)。履行判決的意義就是以司法權(quán)來(lái)監(jiān)督行政權(quán)，促使行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，履行職責(zé)當(dāng)然包括對(duì)履職行為和履職結(jié)果的評(píng)價(jià)。同時(shí)，《檢察公益訴訟解釋》第二十四條也表明了兩高的態(tài)度，即行政公益訴訟案件中行政機(jī)關(guān)的履職行為既要以行為標(biāo)準(zhǔn)審查，也要以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)審查。無(wú)論《行政訴訟法解釋》是否涉及結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的審查，根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第二十七條的規(guī)定，兩法不一致的地方以后者為準(zhǔn)。因此，在行政公益訴訟案件中，法院要從行為和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)上審查被告的履職行為，是否履行完畢可以借鑒訴前程序中認(rèn)定依法履職的“三要件”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于沒(méi)有履職到位的，法院當(dāng)然可以判令其繼續(xù)履行職責(zé)。

5. 適當(dāng)明確履行職責(zé)判決的內(nèi)容

對(duì)于損害公益的行為，行政機(jī)關(guān)往往可能同時(shí)或者遞進(jìn)采取多種方式予以規(guī)制，所以在行政公益訴訟中，司法機(jī)關(guān)的履行判決應(yīng)該具有適當(dāng)?shù)母爬ㄐ砸宰鹬匦姓C(jī)關(guān)在處理具體事件上的專(zhuān)長(zhǎng)[20]。但是，過(guò)于概括的判決不能達(dá)到監(jiān)督的目的，比如沒(méi)有時(shí)期限制的履行判決可能無(wú)法督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)，與此同時(shí)公益持續(xù)受到損害。

在履行(包括繼續(xù)履行)判決中，判決內(nèi)容不宜過(guò)于概括，但也要注意尊重行政權(quán)。關(guān)于履行期限，《行政訴訟法》第七十二條明確規(guī)定了履行判決應(yīng)當(dāng)明確履行的期限。至于履行期限的多少，法院應(yīng)該綜合考慮個(gè)案中履行的難度進(jìn)行自由裁量。履行的方式、標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，在有相關(guān)的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等規(guī)定的情況下，以規(guī)定的方式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行判決較為適宜，如惠州市惠陽(yáng)區(qū)人民檢察院訴龍門(mén)縣林業(yè)局履行法定職責(zé)一案中(22)詳見(jiàn)(2019)粵1322行初133號(hào)判決書(shū)。，法院判令被告繼續(xù)對(duì)涉案公益林進(jìn)行修復(fù)，促使涉案生態(tài)公益林恢復(fù)生態(tài)功能，直至被鑒定驗(yàn)收合格為止，該案中具體履行的內(nèi)容即以相關(guān)的鑒定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。在沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的情況下，法院可以綜合考量公益受損前的狀態(tài)，受損的性質(zhì)、范圍、恢復(fù)的難易程度等因素進(jìn)行判決，在涉及較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)因素時(shí)，可以綜合考慮原被告雙方的意見(jiàn)以及及時(shí)引進(jìn)專(zhuān)家輔助人、專(zhuān)家意見(jiàn)等對(duì)履行職責(zé)的期限、方式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行判決。

6. 加強(qiáng)對(duì)程序和實(shí)體的審查強(qiáng)度

盡管公益訴訟是為了維護(hù)公共利益，但任何訴訟都有敗訴的可能。公益訴訟起訴人和被訴行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)具有平等的法律地位(23)《行政訴訟法》第八條規(guī)定當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等。，法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檢察院的審查力度，包括對(duì)程序的審查和實(shí)體的審查。程序的審查包括是否屬于公益訴訟的受案范圍、管轄是否合乎規(guī)定、是否已經(jīng)經(jīng)過(guò)訴前程序、是否超過(guò)起訴期限等。例如，在三臺(tái)縣人民檢察院訴三臺(tái)縣人民防空辦公室不履行法定職責(zé)一案中(24)詳見(jiàn)(2019)川0722行初14號(hào)、(2019)川07行終104號(hào)判決書(shū)。，法院裁定檢察院超過(guò)起訴期限駁回起訴，同時(shí)進(jìn)行了十分詳細(xì)有力的說(shuō)理，在程序上可謂盡到了審查的義務(wù)，維護(hù)了起訴期限制度設(shè)立的目的，即不僅要保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共或者個(gè)人利益，同時(shí)也要兼顧效率原則、維護(hù)社會(huì)管理秩序的穩(wěn)定。實(shí)體的審查包括訴訟請(qǐng)求與檢察建議的一致性、公益受損的情況、行政機(jī)關(guān)采取的措施、履行職責(zé)的程度，等等。再如，利川市人民檢察院訴利川市汪營(yíng)鎮(zhèn)人民政府不履行法定職責(zé)案件中，檢察院進(jìn)行了較為細(xì)致的實(shí)體審查(25)詳見(jiàn)(2019)鄂2802行初1號(hào)判決書(shū)。，該案中檢察院的訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)鎮(zhèn)人民政府未建設(shè)、使用垃圾填埋場(chǎng)的行為違法，而法院認(rèn)為造成環(huán)境污染的原因不是未建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)，而是垃圾焚燒廠的設(shè)計(jì)缺陷及鎮(zhèn)政府的監(jiān)管不力。上述案例一關(guān)于起訴期限的審查督促檢察機(jī)關(guān)及時(shí)行使職責(zé)，案例二關(guān)于訴訟請(qǐng)求的審查更加準(zhǔn)確地找到污染原因以便精準(zhǔn)治理?？梢?jiàn)，環(huán)境行政公益訴訟中加強(qiáng)對(duì)檢察院的審查力度具有十分重要的意義，今后的案件要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)檢察院的審查力度，促使保護(hù)環(huán)境公益目的得到更加精準(zhǔn)、及時(shí)、有效地實(shí)現(xiàn)。

六、 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境行政公益訴訟對(duì)推進(jìn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)、提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理能力具有重要意義。判例研究表明，當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟案件中的判決方式主要集中于(繼續(xù))履行職責(zé)、確認(rèn)違法、確認(rèn)違法+(繼續(xù))履行職責(zé)三種形式。從法理而言，行政公益訴訟案件的確認(rèn)判決、撤銷(xiāo)判決、補(bǔ)救判決、履行判決、變更判決和駁回判決等判決均有其獨(dú)特的功能價(jià)值。因此，在優(yōu)化訴前程序的基礎(chǔ)上，法院應(yīng)當(dāng)理性適用確認(rèn)違法判決，不宜并用確認(rèn)違法與履行判決，對(duì)履職不到位的案件可以結(jié)合具體情形適當(dāng)明確履行職責(zé)判決的內(nèi)容等，唯其如此，方能督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政，全面提高環(huán)境行政公益訴訟制度的有效性，開(kāi)啟司法維護(hù)環(huán)境公共利益的中國(guó)范式和圖景。