吳衛(wèi)星，周嘉敏

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093)

行政處罰是最為常見(jiàn)的一類(lèi)具體行政行為，其引發(fā)案件的數(shù)量一直占據(jù)各類(lèi)行政訴訟案件數(shù)量的榜首[1]。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有學(xué)者檢索統(tǒng)計(jì)了27件環(huán)境行政訴訟的典型案例，其中行政處罰類(lèi)案件17件，占全部案件的63%[2]。在全面依法治國(guó)的背景下，特別是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(2014年第一次修正，2017年第二次修正，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)修正實(shí)施以來(lái)，環(huán)境行政處罰面臨著更為嚴(yán)格的法治行政的要求和挑戰(zhàn)，也必須面對(duì)更為嚴(yán)格的司法審查。在現(xiàn)代環(huán)境行政過(guò)程中，環(huán)境行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系不再是傳統(tǒng)行政中簡(jiǎn)單的“命令與控制”模式，而是呈現(xiàn)出“交涉互動(dòng)性”[3]。對(duì)這種交涉互動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，環(huán)境行政主體應(yīng)以相應(yīng)的程序進(jìn)行保障，環(huán)境行政主體不僅應(yīng)確保行政活動(dòng)的形式合法性，更應(yīng)實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)合法性抑或功能性[3]。本文主旨是分析環(huán)境行政處罰引發(fā)的行政訴訟案件(一審)被告敗訴的具體情形和事由，通過(guò)具體案例透視環(huán)境行政處罰案件中值得進(jìn)一步研究的理論議題與實(shí)踐誤區(qū)，以期推進(jìn)相關(guān)學(xué)術(shù)研究，提高環(huán)境行政處罰的法治化水平。

一、 環(huán)境行政處罰案件被告敗訴概況

本文的研究對(duì)象為環(huán)境行政處罰中被告(環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)環(huán)境主管部門(mén))敗訴的案例，筆者以此作為檢索條件，從“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)中仔細(xì)篩選出了122個(gè)案例進(jìn)行研究(1)以“環(huán)境行政處罰”作為檢索關(guān)鍵詞，案件類(lèi)型為“行政案件”，參照級(jí)別為“法寶推薦”，從中篩選出被告(環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)環(huán)境主管部門(mén))敗訴的案件，具備一定的隨機(jī)性和普遍性。這些案件不包括：非訴執(zhí)行案件；一審判決行政機(jī)關(guān)敗訴，二審改判被訴行政行為合法的案件。同時(shí)，如果存在多個(gè)判決結(jié)果相同的關(guān)聯(lián)案件，僅選取其中一個(gè)作為研究對(duì)象。為了確保研究對(duì)象充足，筆者以“環(huán)境行政處罰中被告敗訴的案件”為智能檢索條件進(jìn)行補(bǔ)充檢索，并篩選出了未被上述檢索條件所包含的案件。，其中涉及水污染的案件數(shù)量最多，占到總數(shù)的37%；涉及大氣污染、固體廢物污染、噪聲污染的案件數(shù)量分別占比24%、4%、2%；涉及兩種以上污染的案件占比為4%；其他案件占比為29%。值得說(shuō)明的是，其他案件主要涉及被管理者違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的相關(guān)規(guī)定，存在未編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、配建的環(huán)保設(shè)施未遵守“三同時(shí)”制度等違法情形。

從環(huán)境行政處罰案件被告敗訴的具體情形來(lái)看，法院判決撤銷(xiāo)被訴行政處罰的案件有89件，占到總案件數(shù)的73%，其中一并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為的有10件；部分撤銷(xiāo)的案件有4件，占比3%；確認(rèn)行政處罰違法的案件有14件，占比約12%；判決變更的案件有12件，占比10%；判決被告履行法定職責(zé)的案件有3件，占比2%。

就93件撤銷(xiāo)判決(含部分撤銷(xiāo))的案件而言(2)《行政訴訟法》第七十條規(guī)定，“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出行政行為：(一)主要證據(jù)不足的；(二)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；(三)違反法定程序的；(四)超越職權(quán)的；(五)濫用職權(quán)的；(六)明顯不當(dāng)?shù)摹?。，具體撤銷(xiāo)事由或者情形如下(3)值得注意的是，同一案件可能存在兩個(gè)及以上的撤銷(xiāo)事由。：主要證據(jù)不足的案件有43件，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件有20件，違反法定程序的案件有38件，超越職權(quán)的案件有2件，濫用職權(quán)的案件有1件，明顯不當(dāng)?shù)陌讣?1件(見(jiàn)表1)。在確認(rèn)判決中，行政程序瑕疵是法院確認(rèn)行政處罰違法的主要原因，另外還存在極少數(shù)應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)但出于公益的考量而未撤銷(xiāo)的情形。履職判決的情形主要存在于檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件之中。

環(huán)境行政處罰案件不僅具備一般行政處罰類(lèi)案件的一些共性，還兼具環(huán)境法領(lǐng)域的特殊性，這無(wú)疑加劇了環(huán)境行政處罰的復(fù)雜程度。相較于一般行政管理所追求的目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域更加注重對(duì)“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制”[4]，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制則尤其強(qiáng)調(diào)規(guī)制措施的效果[5]?！斑`法成本過(guò)低”一直是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域難以掙脫的“標(biāo)簽”，然而，眾多法院在審理環(huán)境行政處罰案件時(shí)，頻繁地以“過(guò)罰相當(dāng)”原則為由支持相對(duì)人要求“從輕”或“減輕”處罰的主張。在合法性之外，環(huán)境行政處罰的合理性亦是法院審查的重點(diǎn)。在環(huán)境行政處罰中，行政主體究竟應(yīng)當(dāng)考量哪些因素？他們又因何而敗訴？為此，我們需要對(duì)現(xiàn)有的司法案例展開(kāi)更加深入的研究。

二、 被告敗訴事由之一：主要證據(jù)不足

在環(huán)境行政訴訟中，環(huán)境行政主體對(duì)所作出的行政處罰負(fù)有舉證責(zé)任，法院根據(jù)環(huán)境行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)審查其行為的合法性。從法院對(duì)處罰行為所依據(jù)證據(jù)的審查情況來(lái)看，環(huán)境行政機(jī)關(guān)未能在舉證期限內(nèi)提交相關(guān)證據(jù)材料以及存在證據(jù)收集程序上的不合法是導(dǎo)致“認(rèn)定的事實(shí)沒(méi)有足夠的證據(jù)證實(shí)”的主要原因[6]。由于環(huán)境執(zhí)法的特殊性，證據(jù)的采集與提交對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境行政訴訟具有重大影響，尤其在關(guān)涉水污染防治的案件中，環(huán)境監(jiān)測(cè)程序是否符合技術(shù)規(guī)范，將直接影響監(jiān)測(cè)結(jié)果的真實(shí)性(4)參見(jiàn)：最高人民法院于2017年發(fā)布的環(huán)境資源刑事、民事、行政十大典型案例之九：海南桑德水務(wù)有限公司訴海南省儋州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政處罰糾紛案[EB/OL].[2020-12-16].http:∥www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-48792.html.。環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的合法性則是審查被訴環(huán)境行政處罰事實(shí)認(rèn)定是否清楚的基礎(chǔ)。在司法實(shí)踐中，法院認(rèn)為環(huán)境監(jiān)測(cè)中心出具的監(jiān)測(cè)報(bào)告屬于行政程序中的鑒定意見(jiàn)(5)參見(jiàn)：廣西壯族自治區(qū)來(lái)賓市中級(jí)人民法院(2019)桂13行終54號(hào)行政判決書(shū)。，進(jìn)而，法院會(huì)審查監(jiān)測(cè)部門(mén)及監(jiān)測(cè)人員是否具備相應(yīng)的資質(zhì)、監(jiān)測(cè)部門(mén)的工作流程和分析方法是否符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范的規(guī)定、是否存在其他影響監(jiān)測(cè)結(jié)果的明顯錯(cuò)誤和重大不利因素。

表1 環(huán)境行政處罰案件具體撤銷(xiāo)事由統(tǒng)計(jì) 件

采樣是絕大多數(shù)環(huán)境監(jiān)測(cè)的必經(jīng)程序，采樣方法和采樣過(guò)程必須合法。雖然原環(huán)境保護(hù)部頒布的《環(huán)境行政處罰辦法》對(duì)調(diào)查取證等程序作出了明確規(guī)定，但因環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)未能?chē)?yán)格按照監(jiān)測(cè)規(guī)范進(jìn)行取樣和送檢而導(dǎo)致監(jiān)測(cè)結(jié)果不具備合法性的案件不在少數(shù)。以“海南桑德水務(wù)有限公司訴海南省儋州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政處罰糾紛案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“桑德公司案”)為例，由于案涉環(huán)保局未能提供采樣記錄或采樣過(guò)程等相關(guān)證據(jù)，無(wú)法證明其采樣程序合法，進(jìn)而無(wú)法證明送檢樣品的真實(shí)性，所以法院認(rèn)為，該監(jiān)測(cè)結(jié)果不能作為認(rèn)定桑德水務(wù)公司存在環(huán)境違法行為事實(shí)的主要證據(jù)，并最終判定該環(huán)保局作出的處罰決定“主要證據(jù)不足”(6)參見(jiàn)：海南省第二中級(jí)人民法院(2016)瓊97行終34號(hào)行政判決書(shū)。。

此外，關(guān)于“一次取樣”能否作為企業(yè)污水超標(biāo)排放的判定依據(jù)，司法實(shí)踐中存在頗多爭(zhēng)議。在“墊江縣普順造紙廠訴重慶市環(huán)境保護(hù)局行政處罰糾紛案”中，原告普順造紙廠在一審中提出被告重慶市環(huán)保局的采樣方法不符合《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，“采樣只進(jìn)行了一次，所采水樣也未封存，也未貼標(biāo)簽”。被告則辯稱(chēng)，原國(guó)家環(huán)?？偩衷凇蛾P(guān)于行政執(zhí)法過(guò)程中采樣頻率問(wèn)題的復(fù)函》中提到，排污單位偷排污染物的，可以將一次采樣檢測(cè)結(jié)果作為行政執(zhí)法的依據(jù)，并且《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》)第三十七條第二款也規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法”。一審法院經(jīng)審查認(rèn)為，被告屬于“依法采樣”，但由于被告當(dāng)日所采樣品未被封存，同時(shí)也無(wú)足夠證據(jù)證明監(jiān)測(cè)報(bào)告所依據(jù)的水樣是當(dāng)日在原告處采集的，故以“主要證據(jù)不足”為由，判決撤銷(xiāo)了被告作出的行政處罰(7)參見(jiàn)：重慶市渝北區(qū)人民法院(2006)渝北法行初字第77號(hào)行政判決書(shū)。值得說(shuō)明的是，此案的二審法院維持了重慶市環(huán)保局作出的行政處罰決定，因此本案不屬于環(huán)境行政機(jī)關(guān)敗訴案件，不計(jì)入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。。一審法院僅表明了“一次取樣”合法的立場(chǎng)，卻沒(méi)有對(duì)“一次采樣”的合法性作出詳細(xì)論證。在此案的二審中，“一次取樣”的合法性問(wèn)題再一次成了控辯雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。鑒定人員當(dāng)庭說(shuō)明并出示資料稱(chēng)，污水監(jiān)測(cè)采樣可適用《地表水和污水監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》，該規(guī)范雖然不是國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)范，但也是環(huán)保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測(cè)報(bào)告中各項(xiàng)目系按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的方法進(jìn)行的監(jiān)測(cè)。重慶市一中院認(rèn)為，監(jiān)測(cè)報(bào)告所監(jiān)測(cè)水樣在采樣過(guò)程中雖存在程序上的瑕疵，但不足以推翻水樣本身的真實(shí)性，故撤銷(xiāo)了一審判決，維持了行政處罰決定(8)參見(jiàn)：重慶市第一中級(jí)人民法院(2017)渝一中法行終字第24號(hào)行政判決書(shū)。。在另一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)采樣超標(biāo)處罰案件中(9)參見(jiàn)：北京市第四中級(jí)人民法院(2019)京04行終6號(hào)行政判決書(shū)。，審理此案的法院卻推翻了“一次取樣”監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的合法性。案涉生態(tài)環(huán)境局作出行政處罰的依據(jù)為一次取樣監(jiān)測(cè)的總磷排放量超過(guò)了天津市地方標(biāo)準(zhǔn)(天津市環(huán)境保護(hù)局和天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)共同發(fā)布的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB 12/599-2015))中規(guī)定的數(shù)值，但是該地方標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為日均值，即“采樣頻率為至少每2個(gè)小時(shí)一次，取24小時(shí)混合樣”。一審法院認(rèn)為，案涉生態(tài)環(huán)境局“一次采樣”的方式違反了天津市地方標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)采樣頻率的規(guī)定，故判決撤銷(xiāo)了該處罰決定。二審中，上訴人環(huán)保局提出應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《環(huán)境行政處罰辦法》第三十七條的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以采取現(xiàn)場(chǎng)取樣檢測(cè)的方式來(lái)確定污水處理廠是否違法超標(biāo)排放，而一審法院以效力低的規(guī)范性文件《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》否定部門(mén)規(guī)章的效力，屬于適用法律錯(cuò)誤。二審法院認(rèn)為，依據(jù)《天津市水污染防治條例》第十二條第一款的規(guī)定，對(duì)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)?！冻擎?zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》系天津市對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放所作出的特別規(guī)定，屬于嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先適用。據(jù)此，二審法院維持了一審對(duì)案涉行政處罰的撤銷(xiāo)判決。關(guān)于“一次取樣”(即“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”)數(shù)據(jù)可否作為處罰依據(jù)的問(wèn)題，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局其實(shí)早在2007年時(shí)就作出了回復(fù)，其后又分別于2017、2018年再次重申了這一觀點(diǎn)，即“一次取樣”的監(jiān)測(cè)結(jié)果可以作為判定污染物排放是否超標(biāo)以及實(shí)施相關(guān)環(huán)境保護(hù)管理措施的依據(jù)(10)參見(jiàn)：《關(guān)于環(huán)保部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查中排污監(jiān)測(cè)方法問(wèn)題的解釋》(國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局公告2007年第16號(hào))、《關(guān)于“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)認(rèn)定有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)辦政法函〔2017〕1624號(hào))、《關(guān)于環(huán)境行政處罰即時(shí)采樣問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)辦法規(guī)函〔2018〕1246號(hào))。。如果存在嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，地方環(huán)保部門(mén)應(yīng)依法按照更嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)所確定的技術(shù)規(guī)范對(duì)水污染物進(jìn)行檢測(cè)(11)參見(jiàn)：北京市第四中級(jí)人民法院2019年十大行政審判典型案例：北京某公司訴天津市寶坻區(qū)生態(tài)環(huán)境局環(huán)保行政處罰案[EB/OL].[2020-12-20].http:∥bj4zy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2020/06/id/5324005.shtml.。

三、 被告敗訴事由之二：法律適用錯(cuò)誤

環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)交叉競(jìng)合較多，加上層層疊疊的規(guī)范性文件亟待梳理，環(huán)境行政處罰案件的法律適用顯得尤為復(fù)雜，因此，法律適用一直是法院重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題?！吧虾ｖ尉浇ú拈_(kāi)發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政處罰案”就是一個(gè)典型。在此案中，堆積有固體廢物的企業(yè)廠界臭氣濃度超過(guò)了國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)其進(jìn)行行政處罰的法律適用上，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣污染防治法》)與《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《固體廢物污染環(huán)境防治法》)發(fā)生了競(jìng)合，如何進(jìn)行選擇是案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。法院的判決確立了“最貼切法律適用規(guī)則”(12)參見(jiàn)：最高人民法院指導(dǎo)案例139號(hào)：上海鑫晶山建材開(kāi)發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政處罰案[EB/OL].[2020-12-20].http:∥www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-217011.html.，即根據(jù)適用對(duì)象、行為方式、行為后果及處罰幅度等要素進(jìn)行綜合考量。此案中，法院通過(guò)對(duì)兩部法律條文的語(yǔ)義分析，并結(jié)合案件情況，確定適用更為匹配和準(zhǔn)確的《大氣污染防治法》對(duì)涉案行為進(jìn)行處罰。同時(shí)，法院也考慮到該法所對(duì)應(yīng)的處罰幅度更高，適用該法進(jìn)行處罰將對(duì)違法行為者產(chǎn)生更強(qiáng)的威懾力(13)參見(jiàn)：上海市金山區(qū)人民法院(2017)滬0116行初3號(hào)行政判決書(shū)。。在與此類(lèi)似的一個(gè)畜禽養(yǎng)殖案件中(14)參見(jiàn)：河南省信陽(yáng)市潢川縣人民法院(2015)潢行初字第1號(hào)行政判決書(shū)。，飼養(yǎng)者利用其居住房屋改建的豬舍從事生豬飼養(yǎng)，因未采取有效的污染防治措施，養(yǎng)豬場(chǎng)的部分廢物和廢水未經(jīng)處理就直接排入了水溝內(nèi)，散發(fā)惡臭氣味。某縣環(huán)保局認(rèn)定該養(yǎng)豬場(chǎng)造成了大氣污染和水污染，據(jù)此作出了兩次行政處罰。法院認(rèn)為，養(yǎng)殖生豬過(guò)程中未對(duì)污染物進(jìn)行處理即排放，應(yīng)視為一個(gè)違法事實(shí)，而其產(chǎn)生的大氣污染和水污染這兩種法律責(zé)任，可以“按照法律競(jìng)合的原理，以合理行政為前提，以符合法律目的的標(biāo)準(zhǔn)行使自由裁量權(quán)，綜合確定最終的罰款數(shù)額，或作出不同種類(lèi)的行政處罰”。在法律競(jìng)合的情形下，行政機(jī)關(guān)不能機(jī)械地適用法律作出重復(fù)處罰，而應(yīng)當(dāng)更加靈活地行使裁量權(quán)。

從具體數(shù)據(jù)來(lái)看，在20個(gè)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件中，因定性錯(cuò)誤而導(dǎo)致適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件有7個(gè)，新舊法律適用存在問(wèn)題的案件有2個(gè)，未使用應(yīng)當(dāng)適用的法條、未使用法條中必須適用的內(nèi)容的案件有7個(gè)，其他適用錯(cuò)誤的案件有4個(gè)。觀察這些案件可以發(fā)現(xiàn)，涉及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理的案件是行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤適用法律、法規(guī)的“高發(fā)地帶”。環(huán)境行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定有關(guān)項(xiàng)目是否屬于應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的類(lèi)別時(shí)，極易產(chǎn)生混亂。在實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)依據(jù)修改前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》對(duì)違法行為進(jìn)行了錯(cuò)誤的定性(15)參見(jiàn)：海南省?？谑兄屑?jí)人民法院(2019)瓊01行終170號(hào)行政判決書(shū)。，有的則在分類(lèi)時(shí)選擇了錯(cuò)誤的類(lèi)別。舉例而言，某環(huán)保局將一個(gè)無(wú)須編制環(huán)境影響報(bào)告表并配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的“輕質(zhì)建筑材料制造”建設(shè)項(xiàng)目錯(cuò)誤地歸類(lèi)為必須編制報(bào)告表的“石膏制造”類(lèi)別，從而作出了錯(cuò)誤的行政處罰決定(16)參見(jiàn)：廣東省東莞市中級(jí)人民法院(2019)粵19行終280號(hào)行政判決書(shū)。相似的案件還有“深圳市倍佳鋼電子技術(shù)有限公司訴深圳市寶安區(qū)環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局環(huán)保行政處罰行為案”，參見(jiàn)：廣東省深圳市中級(jí)人民法院(2014)深中法行終字第262號(hào)行政判決書(shū)。。在另一個(gè)案件中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)將一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、對(duì)環(huán)境影響輕微的服裝加工廠認(rèn)定為《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》所規(guī)定的“建設(shè)項(xiàng)目”，顯屬定性錯(cuò)誤(17)參見(jiàn)：廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2019)粵71行終1665號(hào)行政判決書(shū)。。此類(lèi)因定性錯(cuò)誤導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤的案件并不鮮見(jiàn)，在“廣州領(lǐng)峰體育用品有限公司訴廣州市南沙區(qū)環(huán)保水務(wù)局行政處罰決定案”中，法院認(rèn)為，案涉公司租賃他人房屋生產(chǎn)體育用品，并不涉及對(duì)房屋主體工程的改變，不屬于“建設(shè)項(xiàng)目”范圍。依照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，申請(qǐng)環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的義務(wù)主體均為建設(shè)單位，而作為非建設(shè)單位的領(lǐng)峰公司不屬于該條例的規(guī)制對(duì)象，因此，南沙區(qū)環(huán)保局以該條例為據(jù)對(duì)領(lǐng)峰公司作出行政處罰，則屬定性錯(cuò)誤(18)參見(jiàn)：廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院(2018)粵71行終432號(hào)行政判決書(shū)。。

其他適用法律錯(cuò)誤的情形主要是環(huán)境行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)沒(méi)有明確的法律依據(jù)，即行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定時(shí)未引用具體的法律條文，或者只給出一個(gè)籠統(tǒng)的罰款數(shù)額而未區(qū)分具體的處罰依據(jù)。以“四川雙龍實(shí)業(yè)有限公司訴資陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局環(huán)境行政處罰糾紛案”為例，由于案涉行政處罰決定未引用《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》的相關(guān)條文進(jìn)行充分說(shuō)理，未詳細(xì)闡明處以罰款的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)罰日數(shù)的計(jì)算方法等，法院判定其屬于“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的情形(19)參見(jiàn)：四川省資陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2019)川20行終23號(hào)行政判決書(shū)。。

四、 被告敗訴事由之三：程序違法

程序合法是依法行政的重要內(nèi)容，從《行政訴訟法》(1989年頒布)第五十四條明確將“違反法定程序”作為撤銷(xiāo)具體行政行為的情形之一起，程序合法性逐步成為法院審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法性的“重要武器”[7]。有學(xué)者指出，修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》)自2015年施行以來(lái)，環(huán)境行政主體規(guī)制權(quán)力有較大擴(kuò)張，這意味著試圖通過(guò)實(shí)體法控制行政權(quán)的難度越來(lái)越大，而對(duì)行政權(quán)進(jìn)行程序法控制的價(jià)值將愈加凸顯[3]。在93個(gè)撤銷(xiāo)(含部分撤銷(xiāo))案件中，法院援引“違反法定程序”條款作為判決理由的案件有38件，占到總數(shù)的4成，其中，法院將“違反法定程序”作為唯一裁判依據(jù)的案件數(shù)量為19件。

1. 責(zé)令性環(huán)境行政行為的性質(zhì)界定與程序適用

對(duì)于“責(zé)令改正”“責(zé)令停止生產(chǎn)”等責(zé)令性環(huán)境行政行為的法律性質(zhì)界定將直接關(guān)系行政機(jī)關(guān)所適用程序的合法性。換言之，行政處罰與行政命令的性質(zhì)界分是正確適用法定程序的前提[8]。由于行政處罰與行政命令的“部分行為特征及實(shí)定法中具體類(lèi)型稱(chēng)謂的相似度極高”[8]，加之理論界及實(shí)務(wù)界對(duì)責(zé)令性環(huán)境行政行為的法律屬性聚訟紛紜，因此，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政執(zhí)法中極易將兩者混淆，最終導(dǎo)致敗訴。事實(shí)上，涉及這一問(wèn)題的案件數(shù)量達(dá)到了13個(gè)。

以“吳武漢訴廣州市黃埔區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保處理決定案”為例，案涉環(huán)保局以砂鍋粥店經(jīng)營(yíng)者吳武漢未辦理環(huán)保審批手續(xù)及油煙、噪聲污染擾民為由，責(zé)令其停止環(huán)境違法行為，并對(duì)存在的問(wèn)題采取整改措施。其后該區(qū)環(huán)保局又兩次對(duì)該店進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查，責(zé)令其限期改正。在整改期限尚未屆滿之時(shí)，環(huán)保局又對(duì)該店作出了“責(zé)令停止餐飲項(xiàng)目生產(chǎn)”的行政處理決定。此案爭(zhēng)議的核心在于，“責(zé)令停止餐飲項(xiàng)目生產(chǎn)”的性質(zhì)究竟是行政命令還是行政處罰？對(duì)此，一審法院認(rèn)為，該處理決定應(yīng)屬行政命令。法院在說(shuō)理時(shí)提出，《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條明確規(guī)定“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”為責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式之一，同時(shí)根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類(lèi)和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬于行政處罰，也無(wú)須適用行政處罰程序的規(guī)定，因此，案涉環(huán)保局不存在程序違法的情形。二審法院對(duì)此卻持相反觀點(diǎn)，認(rèn)定該處理決定屬于行政處罰。二審法院認(rèn)為，雖然“責(zé)令停止生產(chǎn)”并不屬于《行政處罰法》第八條明確列舉的6種行政處罰種類(lèi)之一，但屬于該條第七項(xiàng)所規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”(20)參見(jiàn)：廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2014)穗中法行終字第315號(hào)行政判決書(shū)。。從《環(huán)境保護(hù)法》第三十六條和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的條文來(lái)看(21)《環(huán)境保護(hù)法》(1989年頒布)第三十六條規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目……由批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款”?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(1998年11月29日國(guó)務(wù)院發(fā)布)第二十八條規(guī)定，“違反本條例……由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬(wàn)元以下的罰款”。，責(zé)令停止生產(chǎn)與罰款可以一并作出，罰款當(dāng)然屬于行政處罰，但據(jù)此并不能斷言行政機(jī)關(guān)一并作出的責(zé)令停止生產(chǎn)的決定也是行政處罰?！耙?yàn)樾姓C(jī)關(guān)并不是一次只能作出一種類(lèi)型的行政行為”[9]。

在“花垣縣振發(fā)水泥制品訴花垣縣環(huán)境保護(hù)局、花垣縣人民政府環(huán)境保護(hù)行政處罰及行政復(fù)議案”中，針對(duì)決定書(shū)的性質(zhì)屬于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰還是責(zé)令改正的行政命令這一問(wèn)題，二審法院在說(shuō)理中分別從概念、性質(zhì)與內(nèi)容、規(guī)制角度以及形式4個(gè)方面對(duì)二者進(jìn)行了較為細(xì)致的區(qū)分，最后法院得出的結(jié)論是：該環(huán)保局作出的決定書(shū)在形式上是責(zé)令改正違法行為的行政命令，實(shí)質(zhì)上卻是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰(22)參見(jiàn)：湖南省湘西土家族苗族自治州中級(jí)人民法院(2019)湘31行終42號(hào)行政判決書(shū)。。與此相似，在另外一個(gè)因責(zé)令停止生產(chǎn)而引發(fā)的爭(zhēng)議中(23)參見(jiàn)：貴州省黔南布依族苗族自治州中級(jí)人民法院(2016)黔27行終81號(hào)行政判決書(shū)。，法院同樣強(qiáng)調(diào)了行政命令與行政處罰的區(qū)別。申言之，責(zé)令改正是行政主體要求相對(duì)人作為或者不作為的意思表示，通過(guò)指令相對(duì)人履行本來(lái)就應(yīng)該承擔(dān)的法定義務(wù)，達(dá)到消除危害后果、恢復(fù)行政管理秩序的直接目的。由于責(zé)令改正措施本身并不具備足夠的強(qiáng)制力，如果相對(duì)人拒不履行法定義務(wù)或者改正違法行為，此時(shí)行政機(jī)關(guān)往往會(huì)訴諸行政處罰，通過(guò)強(qiáng)制相對(duì)人承擔(dān)因違法行為而應(yīng)承擔(dān)的額外義務(wù)(剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)利、限制人身自由、禁止行為活動(dòng)、影響信譽(yù)名聲等)[10]，從而達(dá)到制裁和懲戒的效果。在此案中，縣環(huán)保局事先已發(fā)出了完善環(huán)評(píng)手續(xù)的通知，要求轄區(qū)內(nèi)的相對(duì)人履行相應(yīng)義務(wù)，在案涉公司未按照通知履行相應(yīng)完善環(huán)評(píng)手續(xù)之義務(wù)的情況下，該縣環(huán)保局依照行政處罰程序所采取的停建、停產(chǎn)措施應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政處罰。與此形成對(duì)比的是，在一個(gè)法院認(rèn)定為“非行政處罰行為”的案件中(24)參見(jiàn)：浙江省衢州市中級(jí)人民法院(2017)浙08行終77號(hào)行政判決書(shū)。值得說(shuō)明的是，由于此案不屬于環(huán)境行政處罰一類(lèi)，所以筆者在統(tǒng)計(jì)時(shí)并未計(jì)入此案。，法院主要考量的是訴爭(zhēng)責(zé)令改正違法行為通知書(shū)發(fā)出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、內(nèi)容及違反后果。由于該通知系被訴環(huán)保部門(mén)就違法行為作出行政處罰決定之前作出的，并且從內(nèi)容上看，是出于制止違法行為的目的，明確相對(duì)人應(yīng)當(dāng)履行的是本就應(yīng)該承擔(dān)的“取得排污許可證”之義務(wù)；如若相對(duì)人違反該通知，將會(huì)引起行政處罰或行政強(qiáng)制措施的后果。因此，該責(zé)令改正違法行為的性質(zhì)不是行政處罰，環(huán)保部門(mén)依據(jù)一般性的程序規(guī)定作出該行為并未違反相關(guān)法律法規(guī)。

2. 正當(dāng)程序的實(shí)質(zhì)要求

雖然法院的司法裁判早已掙脫了在對(duì)實(shí)體違法進(jìn)行認(rèn)定之后“附帶提及”程序違法問(wèn)題的桎梏，但絕大多數(shù)法院仍然嚴(yán)守成文法上的程序性規(guī)定進(jìn)行裁判，并未超出“法定程序”的審查范圍提出正當(dāng)程序的要求[11]291。盡管如此，我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)，法院在個(gè)案裁判中由嚴(yán)格依據(jù)“法定程序”的形式審查逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)審查，開(kāi)始突破形式審查的框架，部分已經(jīng)觸及正當(dāng)程序的實(shí)質(zhì)性要求[11]299-306。如在“四川自貢馳宇鹽品有限公司訴自貢市生態(tài)環(huán)境局行政處罰、自貢市人民政府行政復(fù)議案”中，因被告自貢市生態(tài)環(huán)境局在環(huán)境行政處罰事先告知書(shū)中“合并籠統(tǒng)告知原告違法的理由及依據(jù)，未明確告知每一個(gè)擬處罰違法行為所對(duì)應(yīng)的理由、依據(jù)及具體處罰后果”，同時(shí)在環(huán)境行政處罰決定書(shū)中引用的依據(jù)未在環(huán)境行政處罰事先告知書(shū)中告知，故一審法院認(rèn)為，該生態(tài)環(huán)境局的行為違反了《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定，屬于“違反法定程序可能會(huì)對(duì)原告的重大程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的情況”(25)參見(jiàn)：四川省自貢市自流井區(qū)人民法院(2019)川0302行初16號(hào)行政判決書(shū)。。此案中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的告知和說(shuō)明理由的義務(wù)提出了更高的要求，認(rèn)為說(shuō)明理由應(yīng)該“明確、具體”。只有相對(duì)人充分了解對(duì)其行為擬作出處罰的理由、依據(jù)以及具體的處罰后果，才能得到“糾正或駁斥任何有損于他們觀點(diǎn)的事情的公平機(jī)會(huì)”[12]，相對(duì)人的陳述和申辯權(quán)利才不至流于形式。當(dāng)然我們也發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)提出告知與說(shuō)明理由的要求，是建立在“法定程序”的基礎(chǔ)之上并依據(jù)現(xiàn)行法律程序的規(guī)定對(duì)行政行為所作出的審查。概言之，法院提出的這一要求可以視作其對(duì)“法定程序”的一種擴(kuò)大解釋[13]。

在另一個(gè)案件中，我們欣喜地看到法院旗幟鮮明地提出了“正當(dāng)程序”的要求。在“中信環(huán)境水務(wù)(孝昌)有限公司訴孝感市生態(tài)環(huán)境局孝昌縣分局環(huán)境行政處罰案”中，法院在判決書(shū)中寫(xiě)道：“雖然根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》的規(guī)定，對(duì)需要立即查處的環(huán)境違法行為，可以先行調(diào)查取證再補(bǔ)辦立案手續(xù)，但在調(diào)查終結(jié)之前即形成處理決定意見(jiàn)，顯屬違反正當(dāng)程序原則”(26)參見(jiàn)：湖北省孝感市中級(jí)人民法院(2019)鄂09行終31號(hào)行政判決書(shū)。。法院把正當(dāng)程序的要求融入了裁判說(shuō)理中，這在一定程度上表明法院對(duì)正當(dāng)程序原則的適用已經(jīng)超出了“法定程序”的范圍。

五、 被告敗訴事由之四：處罰明顯不當(dāng)

“明顯不當(dāng)”是基于行政裁量而言的，它屬于合理性審查的范圍，“明顯不當(dāng)”最好被理解為一個(gè)針對(duì)行政行為實(shí)體裁量問(wèn)題的審查標(biāo)準(zhǔn)[14]。雖然對(duì)正當(dāng)程序的判斷不可避免地包含裁量空間，但這一問(wèn)題的討論不宜被放在“明顯不當(dāng)”項(xiàng)下進(jìn)行。擴(kuò)大“違反法定程序”的內(nèi)涵使之包含正當(dāng)程序原則的要求，應(yīng)該是一種比較穩(wěn)妥的做法[14]。由此，我們此處討論“明顯不當(dāng)”時(shí)，主要討論行政實(shí)體裁量的問(wèn)題，而不再討論行政程序方面的問(wèn)題。

罰款是環(huán)境規(guī)制的重要手段，也是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域使用頻率最高的行政處罰種類(lèi)。然而我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)對(duì)罰款數(shù)額往往設(shè)定了一個(gè)較大的裁量幅度[15]，不少法律條文中包含了多個(gè)種類(lèi)的行政處罰方式以及大量的“酌定情節(jié)”。此種立法現(xiàn)狀給行政裁量權(quán)的行使留下了頗多隱患。在122個(gè)環(huán)境行政處罰案件中，“過(guò)罰不當(dāng)”的案件數(shù)量達(dá)到了21個(gè)(27)這里既包括了撤銷(xiāo)判決(含部分撤銷(xiāo))中的“明顯不當(dāng)”案件，也包括了變更判決中的相關(guān)案件。。我們可以將它們分成3類(lèi)進(jìn)行討論：第一類(lèi)是環(huán)境保護(hù)或生態(tài)主管部門(mén)在法定處罰幅度內(nèi)，未合理考慮相關(guān)因素導(dǎo)致違反過(guò)罰相當(dāng)和比例原則的情形；第二類(lèi)是沒(méi)有正當(dāng)理由違背“業(yè)已形成的裁量準(zhǔn)則”之情形[14]；第三類(lèi)是應(yīng)當(dāng)在法定處罰幅度以下予以“減輕處罰”的情形。

《行政處罰法》第四條明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰“必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”。事實(shí)上，“是否合理考慮相關(guān)因素”已然成為多數(shù)法院審查行政裁量適當(dāng)性的重點(diǎn)。在“河南叔度酒業(yè)有限公司訴正陽(yáng)縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案”中，正陽(yáng)縣環(huán)保局依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關(guān)規(guī)定責(zé)令相對(duì)人停止違法行為，限期改正，并對(duì)其處以罰款。由于該法規(guī)定的處罰幅度較大，正陽(yáng)縣環(huán)保局在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)參照了《河南省環(huán)境行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)適用規(guī)則(修訂)》，在裁量標(biāo)準(zhǔn)所劃定的“1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款”的幅度內(nèi)適用了3萬(wàn)元的最高處罰幅度。二審法院認(rèn)為，行政執(zhí)法主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)充分考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及危害程度，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的損害，使得行政管理目標(biāo)和相對(duì)人的權(quán)益在恰當(dāng)、合理的基點(diǎn)上達(dá)到平衡。然而，該縣環(huán)保局在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)未綜合考慮相關(guān)因素，在沒(méi)有充分理由的情況下作出頂格處罰，明顯不當(dāng)，遂將罰款額直接變更為1.5萬(wàn)元(28)參見(jiàn)：河南省駐馬店市中級(jí)人民法院(2018)豫17行終124號(hào)行政判決書(shū)。。

若行政機(jī)關(guān)基于不同的違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度等進(jìn)行了分級(jí)，劃分了若干裁量階層，制定了細(xì)化的行政處罰裁量基準(zhǔn)，此時(shí)行政機(jī)關(guān)的裁量空間已然收縮。如在“富川柳家鳳發(fā)頁(yè)巖磚廠訴賀州市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政處罰案”中，二審法院在審查案涉環(huán)保局作出的行政處罰結(jié)果是否合理時(shí)，依據(jù)《廣西環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)有關(guān)違法行為程度和情節(jié)的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)在“20萬(wàn)以上50萬(wàn)以下”的區(qū)間內(nèi)作出處罰，但是環(huán)保局卻徑行處以80萬(wàn)元的罰款。由此，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的處罰決定“與上述自由裁量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)及違法事實(shí)不符”，處罰的結(jié)果不當(dāng)，判決撤銷(xiāo)行政處罰決定(29)參見(jiàn)：廣西壯族自治區(qū)賀州市中級(jí)人民法院(2018)桂11行終77號(hào)行政判決書(shū)。。

我國(guó)單行環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)一般只規(guī)定罰款的幅度，沒(méi)有規(guī)定從輕、減輕和不予行政處罰的情形。但是，行政處罰決定不僅應(yīng)適用環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》的一般規(guī)定。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法大幅度提高罰款數(shù)額的背景下，針對(duì)輕微違法行為，應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》第二十七條第一款關(guān)于減輕或者從輕行政處罰的規(guī)定(30)《行政處罰法》第二十七條第一款規(guī)定，“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰:(一)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；(二)受他人脅迫有違法行為的；(三)配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的”。，從而實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)和個(gè)案公正[16]?！褒徲灼皆V赤壁市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政處罰案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“龔幼平案”)與“河南踏石農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司訴濟(jì)源市生態(tài)環(huán)境局行政處罰案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“踏石公司案”)兩個(gè)案件中就涉及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款和《行政處罰法》第二十七條第一款關(guān)于減輕行政處罰的適用問(wèn)題(31)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉”。。在“龔幼平案”中，赤壁市環(huán)境保護(hù)局認(rèn)定龔幼平投資的塑料造粒加工項(xiàng)目“未批先建”(未依法報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件即開(kāi)工建設(shè))、“未驗(yàn)先投”(需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收塑料造粒加工項(xiàng)目即投入生產(chǎn))，分別違反了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》)第十六條和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十九條之規(guī)定，依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款規(guī)定的“處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”，決定對(duì)未批先建違法行為按照總投資額的5%進(jìn)行罰款即罰款2.5萬(wàn)元；依照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款關(guān)于“處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款”，決定對(duì)未驗(yàn)先投違法行為罰款20萬(wàn)元，兩項(xiàng)合計(jì)罰款22.5萬(wàn)元。但在一審判決中，赤壁市人民法院認(rèn)為原告已拆除廠房、停止生產(chǎn)，違法行為及危害社會(huì)后果已經(jīng)消除，應(yīng)當(dāng)依法減輕處罰，判決將處罰決定書(shū)中的“罰款合計(jì)人民幣22.5萬(wàn)元”變更為“罰款5萬(wàn)元”，實(shí)質(zhì)上是將針對(duì)未驗(yàn)先投的20萬(wàn)元罰款變更為2.5萬(wàn)元罰款(32)參見(jiàn)：湖北省赤壁市人民法院(2019)鄂1281行初23號(hào)行政判決書(shū)。。在“踏石公司案”中，濟(jì)源市生態(tài)環(huán)境局對(duì)原告未批先建違法行為處總投資額3%的罰款即0.96萬(wàn)元，對(duì)未驗(yàn)先投行為處罰款40萬(wàn)元，合計(jì)40.96萬(wàn)元。濟(jì)源市人民法院認(rèn)為，踏石公司的違法行為時(shí)間不長(zhǎng)，情節(jié)輕微，且在被責(zé)令改正后立即停止了違法行為，主動(dòng)消除了危害后果，應(yīng)當(dāng)依法予以減輕處罰，被告對(duì)于未驗(yàn)先投違法行為予以40萬(wàn)元的罰款明顯不當(dāng)，判決變更為罰款5萬(wàn)元(33)參見(jiàn)：河南省濟(jì)源市人民法院(2019)豫9001行初58號(hào)行政判決書(shū)。。

六、 被告敗訴事由之五：行政不作為

環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理，加大環(huán)境執(zhí)法力度是保護(hù)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的應(yīng)有之舉。對(duì)環(huán)境違法行為作出錯(cuò)誤處罰固然會(huì)對(duì)行政管理秩序以及行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，但應(yīng)罰不罰也會(huì)造成法治的破壞和環(huán)境公共利益的損失(34)參見(jiàn)：江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2019)蘇06行終402號(hào)行政判決書(shū)。。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)行政不作為，不僅可能引發(fā)以保護(hù)私人利益為目的的普通環(huán)境行政訴訟，更可能觸發(fā)環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境公益訴訟的立足點(diǎn)在于能否實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益，因此，有學(xué)者提出，環(huán)境公益訴訟對(duì)“不履行法定職責(zé)”的司法審查不能簡(jiǎn)單移植普通行政訴訟，法院不能在“以當(dāng)事人權(quán)利保障為核心的傳統(tǒng)行政訴訟體系”之下對(duì)公益之訴中的“不履行法定職責(zé)”要件作出審查[17]?！安宦男蟹ǘ氊?zé)”既包含環(huán)境行政機(jī)關(guān)形式上不作為，也包含形式上作為實(shí)質(zhì)不作為，后者是引發(fā)眾多環(huán)境行政公益訴訟的主要原因。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序。訴前檢察建議有別于傳統(tǒng)的檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法、依法履職的一種監(jiān)督方式。如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)未在檢察建議要求的期限內(nèi)依法全面履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起公益訴訟(35)參見(jiàn)：陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案(檢例第49號(hào))[EB/OL].[2020-12-17].https:∥www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403352.shtml.。因此，訴前檢察建議“既涉及行政機(jī)關(guān)接到檢察建議書(shū)后應(yīng)如何依法履行行政監(jiān)管職責(zé)以免被訴的實(shí)體要求，還涉及檢察機(jī)關(guān)是否啟動(dòng)行政公益訴訟的程序銜接，更關(guān)系到法院的審理和裁判”[18]。

如何判定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)是法院司法審查的關(guān)鍵。法院首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有作為義務(wù)，繼而判斷其是否存在作為的可能性，最后審查其是否全面履行了職責(zé)。對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否全面履職的判斷，有學(xué)者總結(jié)了3種判斷基準(zhǔn)：行為基準(zhǔn)、結(jié)果基準(zhǔn)以及復(fù)合基準(zhǔn)[17]。行為基準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)一種“窮盡說(shuō)”[17]，即行政機(jī)關(guān)必須“依法全面運(yùn)用或者窮盡法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為”[17]。行為基準(zhǔn)將行政機(jī)關(guān)全面履行作為義務(wù)的過(guò)程視為一個(gè)連續(xù)的行為“鏈條”，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)不作為或者拖延情形即構(gòu)成“未全面履行作為義務(wù)”[17]。以“巢湖市人民檢察院訴巢湖市環(huán)境保護(hù)局不履行法定職責(zé)行政公益訴訟案”為例，檢方認(rèn)為被告巢湖市環(huán)保局在收到檢察建議之后，雖然對(duì)違法行為人進(jìn)行了多次現(xiàn)場(chǎng)檢查、實(shí)施了多次處罰行為，但沒(méi)有“采取有效措施、窮盡監(jiān)管手段”。法院支持了檢方的訴請(qǐng)，認(rèn)為被告“未能正確履行法定監(jiān)管職責(zé)”。在違法行為人拒不改正其環(huán)境違法行為的情況下，被告沒(méi)有依法對(duì)違法行為人“采取查封、扣押生產(chǎn)設(shè)施、設(shè)備，或?qū)⒅苯迂?zé)任人移送公安機(jī)關(guān)處理等監(jiān)管措施”，也沒(méi)有依法“對(duì)違法行為人按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰”(36)參見(jiàn)：安徽省巢湖市人民法院(2016)皖0181行初90號(hào)行政判決書(shū)。。雖然行為基準(zhǔn)能夠更好地督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政、規(guī)范執(zhí)法，但是也存在機(jī)械適用法條、過(guò)分壓縮行政裁量空間的問(wèn)題。與此相對(duì)的是，“結(jié)果基準(zhǔn)”并不關(guān)注行政機(jī)關(guān)付出了多少“努力”，只關(guān)注結(jié)果的有效性，即環(huán)境公共利益受侵害狀態(tài)有沒(méi)有得到及時(shí)有效的糾正。結(jié)果基準(zhǔn)在一定程度上可以減少行政機(jī)關(guān)“以罰了事”現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而督促環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法后督察。由于結(jié)果基準(zhǔn)與環(huán)境行政公益訴訟所欲追求之目的相契合，因此“頗受司法實(shí)務(wù)的青睞，甚至一些行為基準(zhǔn)的判斷，也多少夾雜著結(jié)果基準(zhǔn)的判斷因素”[17]。在“貞豐縣人民檢察院訴興仁縣環(huán)保局行政不作為行政公益訴訟案”中，法院在肯定被告履職行為的同時(shí)，認(rèn)為被告雖然對(duì)案涉煤礦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境違法行為做了大量的工作，也作出過(guò)相應(yīng)的處罰，但均事倍功半，環(huán)境污染和危害依然存在，環(huán)境恢復(fù)治理緩慢。據(jù)此，法院認(rèn)定被告存在“履職瑕疵”(37)參見(jiàn)：貴州省普安縣人民法院(2017)黔2323行初3號(hào)行政判決書(shū)。。此種將行政機(jī)關(guān)全面履行作為義務(wù)之判斷與環(huán)境公共利益目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)相等同的邏輯，難免會(huì)落入“以成敗論英雄”的巢窠。依照結(jié)果基準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)達(dá)成環(huán)境治理目標(biāo)(38)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十一條第二款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)”。。如果法院過(guò)分強(qiáng)調(diào)執(zhí)法效果，忽視行政行為本身的合理性，不僅會(huì)增加行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法壓力，還會(huì)不當(dāng)激勵(lì)行政機(jī)關(guān)采取更加嚴(yán)厲的手段整治環(huán)境違法行為，進(jìn)而導(dǎo)致手段和目的之失衡。對(duì)此，有學(xué)者提出：“對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法啟動(dòng)行政處罰的立案、調(diào)查等程序但尚處于處理期的，根據(jù)行政行為成熟原則，不能認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)”[18]。

由于兩種單一的判斷基準(zhǔn)均不可避免地帶有局限性，復(fù)合基準(zhǔn)的出現(xiàn)則是人們出于避免偏激的思維習(xí)慣而采取的調(diào)和策略，其兼采結(jié)果基準(zhǔn)和行為基準(zhǔn)，既審查行政行為的全過(guò)程，也審查結(jié)果的有效性。復(fù)合基準(zhǔn)雖然融合了前述兩種判斷基準(zhǔn)，但反而模糊了實(shí)際判斷。易言之，折中思維可能不一定有利于實(shí)踐。此時(shí)，如何判斷行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，似乎又變得“難以操作”了。本著司法謙抑原則，人民法院在司法審查中也不宜代替行政機(jī)關(guān)作出判斷。如何選擇一個(gè)既不“強(qiáng)人所難”，又能防止縱容行政機(jī)關(guān)怠于履職現(xiàn)象出現(xiàn)的判斷基準(zhǔn)，從而在一方面避免前者所導(dǎo)致的不當(dāng)加重行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)這一結(jié)果，又在另一方面降低由后者引發(fā)的妨礙訴訟目的實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，這是一個(gè)需要不斷作出嘗試和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題。

七、 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)122起被告敗訴的處罰類(lèi)環(huán)境行政訴訟案件進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)境行政處罰常見(jiàn)的違法情形包括主要證據(jù)不足、違反法定程序、明顯不當(dāng)以及適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。其中既反映出存在的老問(wèn)題，例如環(huán)境行政主體的證據(jù)意識(shí)與程序意識(shí)比較淡?。灰卜从吵錾鷳B(tài)文明新時(shí)代及全面依法治國(guó)背景下產(chǎn)生的一些新問(wèn)題，例如，因環(huán)境行政處罰明顯不當(dāng)而判決撤銷(xiāo)和變更的案件數(shù)分別有21件和12件，合計(jì)33件，占全部122起案件的27%，這說(shuō)明了對(duì)行政裁量行為司法控制的加強(qiáng)，行政行為合法性的判斷從形式合法性已走向?qū)嵸|(zhì)合法性。從案件所反映的具體議題來(lái)看，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的審查、責(zé)令性環(huán)境行政行為的性質(zhì)界定(行政命令抑或行政處罰)、超越“法定程序”的正當(dāng)法律程序原則的適用、檢察行政公益訴訟中行政不作為的判斷基準(zhǔn)等都值得理論與實(shí)務(wù)界予以重視和進(jìn)一步研究。尤其值得注意的是，長(zhǎng)期以來(lái)責(zé)令性環(huán)境行政行為的性質(zhì)界定在理論和實(shí)務(wù)中存在較大爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人糾正違法或者停止違法，是否屬于行政處罰，不能一概而論，應(yīng)當(dāng)具體分析，將其性質(zhì)類(lèi)型化為行政命令、行政處罰和行政執(zhí)法三類(lèi)[19]。2021年1月22日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過(guò)的《行政處罰法》為判斷責(zé)令性環(huán)境行政行為的性質(zhì)提供了依據(jù)和基準(zhǔn)，新《行政處罰法》第九條列舉了行政處罰的種類(lèi)，其中在原《行政處罰法》規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”等之外新增列舉了“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”“責(zé)令關(guān)閉”等處罰種類(lèi)(39)我國(guó)環(huán)保立法中常有責(zé)令“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”“責(zé)令關(guān)閉”的規(guī)定，例如《環(huán)境保護(hù)法》第六十條規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。。新法還在第二條新增規(guī)定了行政處罰的概念，揭示了“減損權(quán)益”“增加義務(wù)”“懲戒”作為行政處罰的核心內(nèi)涵，這就為在個(gè)案中判斷責(zé)令性環(huán)境行政行為的性質(zhì)提供了指引。除此之外，新《行政處罰法》在行政處罰的適用、證據(jù)、程序(尤其是聽(tīng)證程序)等方面作了更為嚴(yán)格或者詳細(xì)的規(guī)定。可以說(shuō)，深入思考環(huán)境行政處罰案件中行政機(jī)關(guān)敗訴的類(lèi)型和成因，提高生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的法治意識(shí)和執(zhí)法能力，是我國(guó)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。