黃克標 魯 德 龐 勇 龍 超

(1 國家林業(yè)和草原局亞太森林網絡管理中心 北京 100102；2 亞太森林恢復與可持續(xù)管理組織 北京 100102；3 中國林業(yè)科學研究院資源信息研究所 北京 100091)

科學評估項目管理和實施情況,衡量項目成效及其影響,對國際組織而言是一項重要且具挑戰(zhàn)性的工作[1]。亞太森林恢復與可持續(xù)管理組織 (Asia-Pacific Network for Sustainable Forest Management and Rehabilitation,中文簡稱“亞太森林組織”,英文簡稱APFNet)是一個致力于推動亞太地區(qū)森林恢復與可持續(xù)經營的區(qū)域性國際組織,由中方在2007年亞太經濟合作組織(Asia-Pacific Economic Cooperation,APEC)第十五次領導人非正式會議上倡議提出,美國、澳大利亞響應共同發(fā)起。經過10余年發(fā)展,亞太森林組織現(xiàn)已進入一個新的歷史發(fā)展時期?？陀^有效評估其項目成效及活動影響,完善評估體系建設,為機構未來發(fā)展規(guī)劃提供決策支持,是亞太森林組織2021—2025年戰(zhàn)略規(guī)劃的一項重要工作。研究當前國際發(fā)展項目評估的主要理論框架與方法,分析比較典型國際組織和發(fā)展援助機構的評估政策與實踐,對完善亞太森林組織評估體系具有重要借鑒意義。

1 國際發(fā)展項目評估

二戰(zhàn)結束后,現(xiàn)代國際組織在全球治理舞臺上發(fā)揮著越來越重要的作用,有力推動了全球經濟、社會和環(huán)境的發(fā)展與進步,與之相關的國際發(fā)展項目評估理論框架和方法體系亦日趨成熟。

1.1 評估理論框架

根據(jù)經濟合作與發(fā)展組織 (Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)的定義,評估是對正在進行中或已完成的項目、計劃或政策等干預的設計、實施和結果進行全面及客觀的評價,以確定相關干預投入與產出、效果的關系,為利益相關方的決策提供參考依據(jù)。當前,國際發(fā)展項目評估主要理論框架包括項目周期管理和邏輯框架模型。

項目周期管理 (Project Cycle Management,PCM)是世界銀行于20世紀70年代初提出的項目管理框架理念,其將項目分為規(guī)劃、實施和結束3個主要階段,并細化各階段的管理,從而形成從項目立項、設計、執(zhí)行到評估反饋的閉環(huán)[2]。PCM為項目評估的實施提供指導性框架,明確了評估在項目周期管理中的重要作用。Ahonen[3]認為,廣義上的評估存在于PCM的全過程,其意義包含項目周期內和周期外反饋2個層面。項目周期內反饋主要發(fā)揮2個作用:一是在項目執(zhí)行過程中通過監(jiān)測評估,發(fā)現(xiàn)問題,完善實施方案,保障項目順利開展；二是在項目完成階段開展評估,衡量項目在多大程度上實現(xiàn)了既定目標,為可能的下一期項目提供決策參考。項目周期外反饋的作用則在于項目完成后,通過對項目成果的分析和總結,為其他類似項目立項和規(guī)劃提供參考依據(jù) (圖1)。PCM理論強調項目投入、產出、目標及影響的內在邏輯聯(lián)系,與評估的目的天然契合,被各機構廣泛采納。

圖1 基于項目周期管理的評估反饋

邏輯框架模型 (Logical Framework,LF)是美國國際開發(fā)署 (United States Agency for International Development,USAID)于1969年委托設計開發(fā)的,旨在為USAID制定一個輔助項目規(guī)劃設計和評估的工具[4]。LF一般由一個4×4的矩陣組成,將項目分解為4個獨立、不同層級的對象,項目的邏輯框架自下而上包括項目活動與投入、項目產出、項目目的和成效,以及項目最終致力于實現(xiàn)的目標,要求每個層級指明具體指標和驗證方法,并分析各層級目標實現(xiàn)的假設和背景條件 (表1)。LF使項目最終目標、目的成效、產出與投入之間的邏輯更加清晰,能夠為項目設計、管理和評估人員開展活動提供輔助分析。20世紀70年代美國、加拿大將LF應用于援外項目管理并證實有效后,LF即被各國際組織廣泛采納,是目前基于PCM框架下最有效、易操作的評估工具。

表1 邏輯框架矩陣結構

1.2 評估準則、方法及特點

OECD評估準則是當前國際發(fā)展項目評估遵循的主要標準。1991年,OECD發(fā)展援助委員會(Development Assistance Committee,DAC)首次提出相關性、有效性、效率、影響和可持續(xù)性5項評估準則。其中,相關性用于衡量項目活動與目標群體、受援國和援助國的優(yōu)先領域和政策重點的關聯(lián)程度,有效性用于衡量項目實施多大程度促進目標實現(xiàn),效率用于衡量項目投入與產出在質量和數(shù)量上的關聯(lián)程度,影響用于衡量項目 (直接或間接)產生的積極或消極變化,可持續(xù)性用于衡量項目活動結束后相關效益可繼續(xù)維持的程度。OECD評估準則提供了一套簡明有效、實用性高的衡量指標,得到各國際組織和發(fā)展援助機構的廣泛支持和應用；但隨著全球國際組織數(shù)量不斷增長,國際發(fā)展項目之間同質化趨勢顯現(xiàn),OECD評估準則在項目成效的橫向比較方面呈現(xiàn)出一定局限性。為此,2018年,OECD在上述準則基礎上增加“一致性”準則,即衡量項目與所在國家、部門或同類機構實施項目的兼容性和互補性,以促進和強化國際發(fā)展項目之間的關聯(lián)性、系統(tǒng)性及協(xié)同關系[5]。

參與式評估 (Participatory Evaluation)、影響評估 (Impact Evaluation)和同行評估 (Peer Review)是當前各國際機構采用的最常見的方法,基本涵蓋了國際發(fā)展項目各類型的評估。參與式評估是鼓勵項目利益相關方 (尤其是項目預期或直接受益方)積極參與評估設計和實施過程的一種評估方法。Guijt[6]認為,參與式評估主要基于5方面的假設和考慮:1)項目受益方有權參與包括評估在內的整個項目管理過程,知悉并參與可能影響自身的一些決策；2)項目受益方的參與,可幫助更好地分析實施情況,并采取措施改進項目實施；3)有助于改善項目執(zhí)行方與受益方之間的關系,促進項目目標實現(xiàn)；4)可提高信息收集和分析質量,提升信息的有效性和可用性；5)可獲得更廣泛的意見和觀點,確保評估結果更具客觀性。影響評估是指對項目產生的重要影響進行系統(tǒng)分析的一種評估方法,主要關注項目的預期效益,判斷項目、計劃或政策是否可推廣,并以此總結改進此類項目。在國際組織項目中,影響評估一般采用經濟成本收益分析法對項目產生或預期的社會福祉價值進行折現(xiàn)分析,衡量項目效益；其在項目結束后的幾年內開展,以評估項目有效性,但也可在項目開展之前進行,以分析預期影響。同行評估又稱同行評議,是由從事該領域或接近該領域的專家,基于相同的科學評價標準對相關項目開展評估和評價,多用于科技項目評價。近年來許多國際組織在以能力建設、政策研究類項目中也采用同行評估方法衡量其項目實施的成效和影響。

上述方法廣泛應用于國際發(fā)展項目評估。其中,參與式評估在農林社區(qū)發(fā)展項目評估中的應用尤為突出,此類項目常涉及多個利益相關方,一般以制定或完善農林社區(qū)生計或發(fā)展相關的政策為主,該方法可較好發(fā)揮各方作用,促進項目實施并實現(xiàn)預期目標[1]；影響評估能夠提供較具說服力的證據(jù),利于展示項目成效,廣受包括世界銀行集團、亞洲開發(fā)銀行等多邊金融機構和國際組織的重視[7]；同行評估也可理解為互動評估,有利于在評估過程中促進信息公開、經驗分享與交流,OECD成員將該方法用于國別監(jiān)督與評估工作的開展,以更好推動各成員國之間在最佳實踐與政策方面互學互鑒[8]。盡管上述方法各自優(yōu)勢明顯,但也有其局限性 (表2)。參與式評估的出發(fā)點很好,但實際操作中平衡兼顧各方需求比較困難,評估調查過程也較耗時、耗力；影響評估注重對照分析,但在缺乏嚴格對照組的情況下,如何有效甄別項目干預產生的影響是該方法面臨的主要挑戰(zhàn)；對于同行評估,其公正性則高度依賴評議專家的專業(yè)性以及所在領域行業(yè)準則的規(guī)范性。

表2 主要評估準則與方法特點分析

1.3 典型國際組織評估體系比較分析

不同國際組織的機構性質、宗旨和目標不同,評估管理和政策也有所差異。本文選取包括政府間國際組織、國際非政府組織,以及雙邊發(fā)展援助機構在內的聯(lián)合國糧農組織 (Food and Agriculture Organization of the United Nations,FAO)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署 (United Nations Development Programme,UNDP)、國際自然保護聯(lián)盟 (International Union for Conservation of Nature,IUCN)、世界銀行集團 (World Bank Group,WBG)、世界自然基金會 (World Wide Fund for Nature,WWF)、國際熱帶木材組織(International Tropical Timber Organization,ITTO)和日本協(xié)力機構 (Japan International Cooperation Agency,JICA)7個典型涉林國際組織,就上述機構的評估管理架構以及評估組織與實踐進行比較分析。

1.3.1 評估管理架構

1)聯(lián)合國糧農組織。作為聯(lián)合國機構,FAO基于聯(lián)合國評估小組 (United Nations Evaluation Group,UNEG)的評估規(guī)范和標準框架開展評估。在具體評估管理上,FAO規(guī)劃委員會負責組織實施機構戰(zhàn)略發(fā)展的高層級評估；FAO內設評估辦公室 (Office of Evaluation,OED)負責FAO在全球、區(qū)域和國家層面計劃的評估規(guī)劃,并組織開展預算超過400萬美元項目的獨立評估；其余項目評估一般由各區(qū)域辦公室、國家辦公室遵照OED制定的具體評估指南和手冊開展[9]。

2)聯(lián)合國開發(fā)計劃署。UNDP將評估分為獨立評估和分散評估2個層面。獨立評估由UNDP獨立評估辦公室 (Independent Evaluation Office,IEO)執(zhí)行,之所以稱為獨立,是因為IEO直接向UNDP執(zhí)行董事局匯報,獨立于計劃管理部門,不參與計劃管理的決策。根據(jù)執(zhí)行董事局批準的工作計劃,IEO還開展國家、區(qū)域和全球計劃評估,以及專題評估。分散評估由各計劃管理部門、區(qū)域和國家辦公室協(xié)調外部評估機構或專家開展,包括交叉計劃領域評估、專題評估、效果影響評估和項目評估,但最常見的是效果影響和項目評估[10]。

3)國際自然保護聯(lián)盟。IUCN總部單設項目規(guī)劃監(jiān)測和評估部 (Project Planning,Monitoring and Evaluation,PPME),其在IUCN委員會和管理層監(jiān)督下開展工作,主要負責制定IUCN的總體評估規(guī)范和規(guī)劃,組織開展IUCN實施的全球環(huán)境基金 (Global Environment Fund,GEF)全球和區(qū)域項目的評估[11]。此外,IUCN開展的其他項目則由其區(qū)域、國家辦公室的項目協(xié)調員負責組織實施。

4)世界銀行集團。WBG機構框架龐大,有較為復雜全面的評估體系,其評估分為獨立評估和自評估。獨立評估由WBG下設的獨立評估組 (Independent Evaluation Group,IEG)開展,并直接向世行集團董事局報告評估結果,供董事局決策參考。自評估主要指在集團架構內開展的非獨立性評估,由集團下屬世界銀行(World Bank,WB)、國際金融公司(International Finance Corporation,IFC)、多邊投資擔保機構 (Multilateral Investment Guarantee Agency,MIGA)直接開展,一般用于內部決策和經驗總結,又分為強制性自評估和需求驅動自評估[12]。

5)世界自然基金會。與聯(lián)合國系統(tǒng)和世行集團等機構的項目相比,WWF的項目規(guī)模較小,絕大多數(shù)項目由各區(qū)域或國家辦公室實施。WWF未單設獨立評估部門,但WWF系統(tǒng)內專業(yè)領域全面、高效的專家團隊可為其評估工作提供有力技術保障。在評估組織形式上,WWF分為內部評估和外部評估,內部評估由WWF項目官員組織實施,外部評估由項目管理團隊以外的專家顧問開展[13]。

6)國際熱帶木材組織。ITTO未單設獨立評估部門,其評估由ITTO理事機構國際熱帶木材理事會、項目捐資方、成員國、秘書處共同組織開展。評估專家一般由各利益相關方推薦,并經ITTO理事會下設的4個專業(yè)委員會 (經濟信息與市場情報委員會、植樹造林與森林管理委員會、林業(yè)產業(yè)委員會、財務與行政委員會)任命確定[14]。ITTO鼓勵開展參與式評估,在組織評估過程中,重視木材生產國和消費國代表的參與平衡,并邀請項目捐資方以觀察員身份列席評估活動。

7)日本國際協(xié)力機構。JICA是日本政府的官方對外援助機構,其評估管理構架由負責總體評估政策研究與制定工作的評估研究委員會、負責提供咨詢服務的評估顧問委員會、評估辦公室 (Office of Evaluation,OE)組成。OE為JICA規(guī)劃協(xié)調部的下設部門,主要負責JICA項目評估工作的總體規(guī)劃和協(xié)調,包括制定完善評估程序和促進評估反饋,并直接組織實施JICA國別計劃和專題計劃的評估工作[15]。JICA的項目層級評估主要由各項目部門和海外辦公室組織開展。

1.3.2 評估組織與實踐

評估管理構架是評估工作組織和實施的基礎,進一步分析7個國際機構的評估組織與實踐,可總結歸納其主要共性和差異。

1.3.2.1 目的和類別

國際組織開展評估的主要目的包括保障問責和透明、促進學習、反饋管理與決策、提升效果與影響。不同國際組織的機構性質和特點不同,評估目的各有側重?？傮w而言,保障問責和機構運行透明度,向捐資方和公眾披露相關投入、產出、成效和影響,是7個機構開展評估的首要目的。其次,通過評估促進學習和完善規(guī)劃,在大型政府間國際組織中強調較多,除重視機構內部學習以外,一些機構還鼓勵開展評估合作,如UNDP、WBG、FAO等通過評估合作,分享經驗教訓,以促進協(xié)調和整合資源,共同完善在相應區(qū)域、國家或某一領域的發(fā)展援助政策。中等規(guī)模和一些專業(yè)性國際機構,如ITTO、IUCN、WWF等機構多關注通過評估反饋促進項目的管理和決策。此外,JICA、WWF在其評估中還強調通過評估提升項目效果和影響。

UNDP、WBG、FAO及JICA等大型國際組織或援助機構的評估類型相對全面,涵蓋綜合評估、國別評估、計劃評估、專題評估和項目評估等。綜合評估主要評估各項活動與機構自身戰(zhàn)略目標的聯(lián)系,一般由高層級的決策機構提議開展；國別評估主要衡量項目實施對所在國家的貢獻；計劃和專題評估一般針對各機構長期開展的,涉及全球、區(qū)域、國家層面的一系列項目或活動的評估。大型機構還會通過聯(lián)合評估開展評估合作,聯(lián)合評估由2個以上機構合作開展,旨在加強協(xié)作推動實現(xiàn)共同目標。在項目評估層面,各機構一般基于PCM開展項目的中期、結題和后評估,對于重大項目UNDP、FAO等機構還要求開展事前評估 (或可行性評估),以論證項目的可行性和必要性。在項目評估頻率上,各機構一般基于捐資方要求和資金規(guī)模確定,如IUCN規(guī)定對資金超50萬瑞郎 (約合人民幣341萬元)的常規(guī)項目(GEF項目除外)開展結題評估,對超200萬瑞郎 (約合人民幣1 365萬元)的項目還要求開展中期評估；WWF則規(guī)定所有優(yōu)先項目和3年資金超75萬歐元 (約合人民幣525萬元)的項目,應每3年開展1次內部或外部評估。

1.3.2.2 理論方法應用

在評估準則應用上,7個機構均以OECD評估準則為基礎。值得注意的是,WWF早在其2012年制定的評估指南中,在OECD原5項準則基礎上增加了第6項“適應力”準則,即衡量項目或計劃調整的靈活度及其適應背景或環(huán)境變化的能力,這一準則一定程度上與2018年OECD增補的第6項“一致性”準則強調的項目兼容性和協(xié)調性高度契合。PCM和LF是國際發(fā)展項目管理中應用最為普遍的理論,適合各類型項目,各國際機構在其評估政策和指南中均明確基于PCM和LF理論框架開展評估。

在評估方法應用上,WBG、UNDP、JICA等機構較為重視參與式評估,專門開發(fā)了參與式評估指南；FAO和IUCN針對其部分專題項目制定了參與式評估指南,例如FAO于1990年制定了社區(qū)林項目參與式監(jiān)測評估手冊和工具,IUCN針對生計和景觀戰(zhàn)略專題項目(Livelihoods and Landscapes Strategy,LLS)制定了參與式監(jiān)測評估指南。WBG是最早推動影響評估實踐的機構之一,20世紀90年代就針對其貸款項目開展影響評估。隨著項目成效和影響越來越受到重視,影響評估在 UNDP、JICA、FAO等機構中也廣受關注,但總體來說,影響評估的成本相對較高,多數(shù)機構僅針對大型計劃或專題計劃開展影響評估。同行評估在WBG、UNDP、FAO、IUCN等機構中應用廣泛,尤其全球性項目評估中,同行評估對促進不同區(qū)域、國家間的經驗分享和學習起到重要作用。

1.3.2.3 機制保障與信息披露

在機制保障方面,本文主要從制度和資源配置2個角度進行比較。目前,各機構均制定了評估指南或手冊以供各相關方參照執(zhí)行。其中,UNDP、WBG、FAO等機構基于聯(lián)合國系統(tǒng)相關合規(guī)要求和較嚴苛的問責機制等原因,制定了體系完備的評估框架和各類詳盡的指南文件；其他機構一般在沿用OECD等機構通用準則的基礎上,編制符合本機構特點、側重實用性的評估手冊文件。評估資源配置總體來說與機構的資金和項目規(guī)模呈正相關,UNDP、WBG、FAO、JICA、IUCN等大型機構設有獨立于項目實施的評估部門。根據(jù)相關機構的披露情況,WBG有117位員工服務于IEG,2020年評估活動支出總額3 790萬美元[16]；UNDP的IEO設員工32人,2020年評估活動支出2 570萬美元[17]；JICA的IEO有員工29人,2020年度評估支出約750萬美元；ITTO僅公布項目后評估的支出預算,其2020年度項目后評估支出不足3萬美元[18]。

在信息披露方面,絕大多數(shù)機構均在其官方網站上公開發(fā)布各類評估報告。根據(jù)公開結果,2020年,WBG、JICA和UNDP執(zhí)行的各類評估任務分別為444、181和172項。IUCN、FAO等機構年度評估任務相對較少,主要與其評估管理規(guī)定有關,如FAO僅對資金超過400萬美元的項目開展獨立評估。此外,UNDP、WBG、FAO、IUCN等機構還會就重大項目評估提出的問題和意見建議進行管理層回應,但一般僅供內部參考。從本文檢索結果來看,目前僅UNDP和IUCN公布了部分管理層回應(表3)。

表3 FAO等7個國際機構評估體系比較

2 亞太森林組織評估體系構建

2.1 機構發(fā)展及工作開展情況

自2008年9月啟動以來,亞太森林組織秉承“尊重差異、行動優(yōu)先”的原則,根據(jù)成員經濟體的發(fā)展需求,結合區(qū)域林業(yè)發(fā)展趨勢,開展了大量卓有成效的活動；通過政策對話、能力建設、示范項目和信息共享等活動的開展,有效促進了亞太區(qū)域森林恢復,提升了森林可持續(xù)經營水平,引領了區(qū)域林業(yè)可持續(xù)發(fā)展,目前已有成員31個,包括26個經濟體成員和5個國際組織成員。根據(jù)亞太森林組織官網數(shù)據(jù),截至2021年底,亞太森林組織共資助示范項目50余個,資金總額超3 000萬美元,覆蓋亞太地區(qū)22個經濟體,項目涉及退化林地恢復、森林多功能經營、林業(yè)社區(qū)生計提升、跨境生態(tài)安全、區(qū)域森林資源監(jiān)測、城市林業(yè)、林業(yè)應對氣候變化,以及林業(yè)創(chuàng)新教育等領域；累計為26個經濟體培訓林業(yè)官員460余名,資助190名青年林業(yè)工作者攻讀林業(yè)相關碩士學位。陸續(xù)搭建了亞太林業(yè)教育協(xié)調機制、亞太林業(yè)規(guī)劃交流機制、亞太林業(yè)人力資源開發(fā)交流對話機制、中國—東盟林業(yè)科技合作機制等交流平臺,并推動開展了務實的活動,有效加強了相關經濟體的能力建設,促進了區(qū)域林業(yè)政策對話與合作。10余年間,亞太森林組織各項工作取得良好成效,區(qū)域影響力明顯提升。

2.2 評估體系發(fā)展現(xiàn)狀

2.2.1 理論框架

亞太森林組織將PCM理念應用于示范項目管理,并將整個周期劃分為項目規(guī)劃、項目評審與確定、項目執(zhí)行、項目監(jiān)測與評估、項目結題與示范推廣5個階段。項目評估活動貫穿于整個項目周期,主要側重在項目執(zhí)行中期、項目結題環(huán)節(jié)發(fā)揮糾偏完善和驗收推廣作用。2015年以來,隨著APFNet示范項目領域的逐步擴展和深入,評估結果在新項目立項和規(guī)劃決策過程中發(fā)揮了越來越重要的作用。邏輯框架模型同樣在亞太森林組織項目的規(guī)劃和評估環(huán)境中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)項目管理辦法,亞太森林組織項目要求設計過程中采用邏輯框架模型闡述項目的目標及相關投入、產出的邏輯關系。邏輯框架模型設定的指標和驗證方法為亞太森林組織評估其項目實施情況提供了重要依據(jù)。

2.2.2 標準與方法

亞太森林組織遵循國際通行的OECD評估準則開展相關工作。近年來,亞太森林組織在“一帶一路”沿線、大湄公河次區(qū)域、大中亞地區(qū)等經濟體合作多年的項目已初見成效[19],影響指標成為當前評估工作的主要關注點。此外,2020年以來,在新冠病毒全球肆虐、國際政治和經濟局勢持續(xù)復雜多變的大背景下,如何持續(xù)推動和服務區(qū)域森林恢復,有效評估各項活動的可持續(xù)性也是亞太森林組織重視的評估準則焦點之一。

參與式評估是亞太森林組織評估工作,尤其是示范項目評估中采用最多的方法。作為亞太森林組織資金投入規(guī)模最大的支柱活動,示范項目一直以來都是其評估的最主要對象。亞太森林組織示范項目以面向大湄公河次區(qū)域、南亞、東南亞、大中亞等地區(qū)的退化林地恢復、森林生態(tài)系統(tǒng)保護、社區(qū)生計提升等實地項目為主,此類項目多涉及與經濟體政府部門、研究機構、社區(qū)、林農等多方合作,參與式評估方便其更好收集各利益相關方的意見和需求,促進項目管理完善。此外,亞太森林組織在其2019年開展的10周年綜合影響評估和2020年開展的獎學金項目專題評估中也采用了參與式評估方法。同行評估方法主要在研究型項目評估中采用較多,如對亞太地區(qū)林業(yè)應對氣候變化、大湄公河次區(qū)域森林資源監(jiān)測,以及亞太區(qū)域林業(yè)教育創(chuàng)新等“軟”項目評估中,主要以同領域專家 (組)主導的同行評議或評審形式開展。

2.2.3 評估體系建設歷程

1)探索階段 (2010—2012年)。亞太森林組織于2010年啟動實施首批示范項目,重點關注退化林地恢復技術與政策示范。由于處于起步探索階段,該時期亞太森林組織項目的數(shù)量、資金額度均較少,評估工作主要圍繞示范項目的執(zhí)行管理,以項目官員日常監(jiān)督檢查為主、輔以定期專家技術支持的形式開展。在具體實踐中,主要根據(jù)項目類型、資助形式與合作方式,探索形成了基于項目過程管理的監(jiān)督檢查模式。

2)規(guī)范化階段 (2013—2017年)。2013年,《亞太森林組織項目監(jiān)測評估指南》正式發(fā)布,明確了亞太森林組織開展評估的理論框架、評估標準,確定了項目評估的原則、目標及流程。該時期強化了示范項目的評估管理,根據(jù)項目周期將項目評估分為中期和結題評估。在評估實踐中,由項目管理部門聘請獨立咨詢專家開展項目評估,期間年均執(zhí)行項目評估約8項次,評估預算約占項目金額10%,初步形成了亞太森林組織示范項目評估模式。

3)快速發(fā)展階段 (2018年至今)。2018年,亞太森林組織正式成立10周年,經過10年發(fā)展,機構區(qū)域活躍度和影響力穩(wěn)步提升,工作重心從擴大活動覆蓋面逐漸轉到提升活動質量與示范效應上來。秘書處于2018年正式設置獨立評估部門,負責系統(tǒng)規(guī)劃和組織評估工作,評估管理架構得到進一步完善。

目前,亞太森林組織的評估范圍已從示范類項目擴展至所有活動,評估類型涵蓋項目評估、專題評估和綜合評估。2018年以來,亞太森林組織陸續(xù)規(guī)范和完善項目評估程序 (圖2),取得了積極成效；2019年,在亞太森林組織董事會的授權和指導下,首次組織實施了亞太森林組織10周年綜合影響評估；2020年,組織完成了獎學金項目專題評估。評估體系的建設完善已列入亞太森林組織2021—2025年戰(zhàn)略規(guī)劃重點工作之一,評估工作進入新的發(fā)展時期。

圖2 亞太森林組織項目評估流程

3 完善亞太森林組織評估體系的建議

經過10余年發(fā)展,亞太森林組織的評估工作取得長足進步,評估程序逐步規(guī)范,評估范圍不斷擴大,評估類型更加豐富,評估管理架構日趨完善,評估體系初步構建。但是作為新興的林業(yè)國際組織,亞太森林組織的評估體系仍有待進一步完善,如何平衡各利益相關方需求、如何權衡評估的主體性與獨立性、如何強化評估結果的運用,以及如何在受新冠疫情沖擊的國際經濟形勢中加強評估組織保障,是當前亞太森林組織評估工作中面臨的實際問題。協(xié)調和解決上述問題,對發(fā)揮評估的積極作用、進一步推進機構發(fā)展和提升機構影響力具有重要的意義。

3.1 厘清各方需求，完善系統(tǒng)設計

亞太森林組織由中方倡議成立并出資運行,該機構性質首先要求其服務我國外交,服務林業(yè)對外開放,踐行中方參與全球生態(tài)文明建設的承諾[20]。其次,亞太森林組織的宗旨要求其結合成員經濟體的實際需求,推動森林恢復與可持續(xù)經營,服務區(qū)域環(huán)境、經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。同時,作為區(qū)域性國際組織,必須以 《亞太森林組織章程》為框架,按照國際組織一般運行規(guī)則開展工作。為此,健全亞太森林組織評估體系,應從頂層設計出發(fā),進一步完善評估管理架構,明確不同層級評估工作的組織和報告機制,強調評估工作責任主體的同時,厘清捐資方、董事會、理事會、秘書處及咨詢專家等在評估過程中的角色與權責范圍,促進各方積極參與,維護和保障評估的客觀性和獨立性。

3.2 注重結果反饋，發(fā)揮評估作用

應建立有效的評估結果反饋與整改機制,及時反饋評估結果至相關目標主體,落實整改監(jiān)督。結果反饋的目標主體范圍應根據(jù)評估層級和評估結論確定,如項目評估結果一般僅反饋具體執(zhí)行方,而綜合影響評估結果則應反饋理事會、董事會和捐資方,以為各方提供決策參考；同時,還應視評估結論調整反饋范圍,如當評估結論顯示某具體項目執(zhí)行過程存在嚴重問題或風險而項目執(zhí)行方難以有效解決時,應擴大反饋范圍至其上級主管部門,以便促進后續(xù)整改。應形成有效的評估后整改落實監(jiān)督機制,將評估結果與執(zhí)行方表現(xiàn)考核、資金撥付、檢查頻率、新項目申請等關聯(lián),并督促和跟進后續(xù)整改情況,真正發(fā)揮評估作用。

3.3 加強合作交流，提升評估工作質量

許多成熟國際組織已形成了可供參考的評估體系建設經驗,應依托亞太森林組織現(xiàn)有的合作伙伴關系網絡,積極與相關國際機構加強溝通,互學互鑒,交流評估經驗。一是通過開展交流研討和參加相關國際會議,學習其他機構開展評估的最佳經驗做法；二是通過開展聯(lián)合評估的形式,邀請其他國際組織參與亞太森林組織評估活動,并積極主動參與其他國際組織的評估活動,跟進國際上評估領域的最新進展和做法,提升亞太森林組織評估工作質量。

3.4 統(tǒng)籌資源，強化評估組織保障

一個完備的評估體系離不開強有力的組織保障。專家隊伍是評估組織保障的重要組成部分,應繼續(xù)建立健全評估專家?guī)?有步驟地遴選一批代表不同區(qū)域、不同專業(yè)領域的國際咨詢專家,保障各項評估工作獨立、有序、高效開展。通過能力建設培訓,提升亞太森林組織評估部門員工開展自主評估的能力；同時,依托亞太森林組織成員和合作伙伴,吸納和培養(yǎng)相關技術人員參與評估,在有限的資源條件下,保障各項評估工作的順利推進。

4 結語

國際組織評估體系無統(tǒng)一、單一模式,盡管評估的理論框架和準則相對一致,但在具體的評估政策和實踐方面則因機構性質、管理架構,及項目和活動類型、規(guī)模等因素的差異而不盡相同。在全球氣候變化及生態(tài)治理轉型的大背景下,中國已成為推動全球生態(tài)文明建設的一支重要力量。亞太森林組織過去10余年來,積極推動區(qū)域林業(yè)務實合作,參與區(qū)域生態(tài)治理并取得良好成效,正是中國政府履行其國際承諾和參與全球生態(tài)治理決心的重要體現(xiàn)。進一步完善亞太森林組織評估體系,既要遵循國際一般慣例,也應符合亞太森林組織機構性質、工作內容特點及區(qū)域成員需求。同時也應認識到,作為新興的區(qū)域性林業(yè)國際組織,亞太森林組織的評估體系完善是一個復雜且長期的過程,需要在評估工作中不斷總結經驗和教訓,使評估工作推動機構發(fā)展,提升機構影響力,更好服務區(qū)域林業(yè)發(fā)展,服務亞太地區(qū)生態(tài)文明建設。