劉澤照 吳叢

摘要：城鄉(xiāng)基層社區(qū)是公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的重要空間單元和應(yīng)急響應(yīng)前沿，也是我國基層治理的重點。應(yīng)急治理的網(wǎng)絡(luò)思維強(qiáng)調(diào)公共部門服務(wù)供給的整體性改革，倡導(dǎo)功能增進(jìn)、資源整合、協(xié)同合作，這些理念高度契合城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控需要。在我國一些公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，城鄉(xiāng)基層社區(qū)依然有一些不足，主要表現(xiàn)在：風(fēng)險預(yù)控理念有待提升、應(yīng)急資源的整合性有待強(qiáng)化、基層職能協(xié)同性有待完善。面對統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的新形勢，要堅持網(wǎng)絡(luò)理論治理理念，推動社區(qū)創(chuàng)新改革，包括：強(qiáng)化基層社區(qū)全民預(yù)防理念、優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)及建立“微應(yīng)急”網(wǎng)絡(luò)、以智慧科技為支撐推動信息整合共享、激發(fā)社會資本實現(xiàn)群防群治，以提升基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的系統(tǒng)能力。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基層社區(qū)；公共衛(wèi)生風(fēng)險防控；網(wǎng)絡(luò)治理理論

中圖分類號：D631.43文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2021）06-0102-05

基金項目：2020年度徐州市社會科學(xué)基金項目“統(tǒng)籌安全與發(fā)展，加快后疫情時代韌性城市規(guī)劃及風(fēng)險評估”（20XSZS-009）；江蘇師范大學(xué)校級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計劃“突發(fā)重大疫情防控中社區(qū)響應(yīng)有效性與功能增進(jìn)研究”（XSJCX11164）。

2021年5月24日下午，在參加十三屆全國人大三次會議湖北代表團(tuán)審議時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“防范化解重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險，事關(guān)國家安全和發(fā)展，事關(guān)社會政治大局穩(wěn)定?！盵1]城鄉(xiāng)基層社區(qū)是現(xiàn)代社會治理的基礎(chǔ)單元，也是公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的前沿陣地。

一、城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控狀況與網(wǎng)絡(luò)治理理論概述

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控是我國公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的重點

現(xiàn)實中，城鄉(xiāng)基層社區(qū)作為公共衛(wèi)生資源汲取、政府監(jiān)管體系、應(yīng)急能力等相對薄弱的空間場所，在自然、社會和人為因素復(fù)雜作用下，正成為各類風(fēng)險侵入的區(qū)域，使我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)面臨公共衛(wèi)生產(chǎn)品供給與突發(fā)事件應(yīng)急防控的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對此，習(xí)近平總書記指出：“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)”[2]。2021年以來，由于公共衛(wèi)生突發(fā)事件時有發(fā)生，社會各界高度關(guān)注公共衛(wèi)生及應(yīng)急體系建設(shè)問題，針對不同地理空間單元確立靶向治理變革顯得格外迫切而重要。

1.城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控具有脆弱的特點。由于城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、信息環(huán)境、人口構(gòu)成等層面的特殊性，突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的沖擊影響和風(fēng)險擴(kuò)散不易被快速識別，政府有效監(jiān)控及風(fēng)險治理的難度也增大。城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險不易防控體現(xiàn)在以下幾方面：第一，風(fēng)險的易感性。城鄉(xiāng)基層社區(qū)尤其是農(nóng)村居住區(qū)中老幼人群、跨域務(wù)工流動個體構(gòu)成比較突出，受到各類病毒感染、侵襲、傳播的風(fēng)險更大；第二，基礎(chǔ)條件的脆弱性。長期以來，城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配置及資源汲取不足且發(fā)展不均衡，以基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體的預(yù)防診療系統(tǒng)建設(shè)相對滯后，抗災(zāi)害打擊的軟硬件構(gòu)成質(zhì)量普遍較低；第三，應(yīng)急管理組織體制的薄弱性。城鄉(xiāng)社區(qū)處于公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的前沿，但基層組織力量及應(yīng)急權(quán)責(zé)關(guān)系失衡，社區(qū)街道辦、村委會作為政策執(zhí)行實體的應(yīng)急支持和管控能力較弱。基于以上因素，城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險較之其它空間單位更容易暴露出來。

2.城市化進(jìn)程使城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控處于動態(tài)變化中，公共衛(wèi)生風(fēng)險防控影響因素趨于多元化、復(fù)雜化。從各地爆發(fā)的公共衛(wèi)生群體感染及傳播路徑來看，群眾傳統(tǒng)生活習(xí)慣、個體主觀意識和應(yīng)急結(jié)構(gòu)因素的耦合共振，使城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控呈現(xiàn)復(fù)雜多變的局面，易誘發(fā)衍生風(fēng)險和系列沖突（圖1）。

過去十余年里，我國國內(nèi)對于基層公共衛(wèi)生事件及其應(yīng)急防控研究形成了一系列成果，盡管視角多有差異，但普遍認(rèn)同基層能力建設(shè)和預(yù)防監(jiān)測功能的優(yōu)化作用。在關(guān)聯(lián)討論中，構(gòu)建多元支持網(wǎng)絡(luò)及跨部門協(xié)同機(jī)制成為共識和迫切要求。應(yīng)當(dāng)看到，傳統(tǒng)社區(qū)管理體制與突發(fā)事件治理的需求不適應(yīng)的問題逐步顯現(xiàn)，尤其農(nóng)村應(yīng)急管控環(huán)境與城市區(qū)域存在很大的差異，這直接影響基層風(fēng)險防控實際能效：第一，我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理處于改革攻堅階段，區(qū)域公共衛(wèi)生資源配置和分布不均衡，即便是一線城市基層社區(qū)公共衛(wèi)生產(chǎn)品和應(yīng)急管理水平也存在短板；第二，隨著城鎮(zhèn)化和戶籍政策改革，城鄉(xiāng)人口高頻流動和大型城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部等中間區(qū)域大量出現(xiàn)，間接增大了城鄉(xiāng)基層公共衛(wèi)生風(fēng)險防控難度，這在每年春運及重要節(jié)假日大規(guī)模的城郊人口流動可見一斑；第三，伴隨城市空間規(guī)劃和不少省區(qū)農(nóng)村集中居住、撤村并鎮(zhèn)等政策加快推進(jìn)，居住點有集聚趨勢，大型規(guī)模城鄉(xiāng)社區(qū)不斷涌現(xiàn)，新型“社區(qū)病”和突發(fā)事件應(yīng)急處置能力滯后的狀況并存，傳統(tǒng)組織管理體制、部門主義弊端顯現(xiàn)，這給基層部門應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動造成巨大障礙?；诖?，亟待重視基層社區(qū)的公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)改革，建構(gòu)依托社區(qū)情境的城鄉(xiāng)風(fēng)險治理共同體。

（二）網(wǎng)絡(luò)治理理論為基層社區(qū)風(fēng)險防控提供了一種理論支持

構(gòu)建與時俱進(jìn)的城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控體系是基層應(yīng)急管理與社會治理研究的重要議題，該層面研究具有鮮明的實踐導(dǎo)向，就應(yīng)急組織架構(gòu)及主體作用機(jī)制而言，網(wǎng)絡(luò)治理理論為基層社區(qū)風(fēng)險防控提供了一種思路。網(wǎng)絡(luò)治理主張推動跨界合作、資源整合、逆部門化等思路，引入信息技術(shù)工具，實現(xiàn)治理層級、功能、責(zé)任機(jī)制等優(yōu)化[3]。強(qiáng)調(diào)公共組織內(nèi)部無縫聯(lián)結(jié)和跨部門合作，強(qiáng)化縱向、橫向的協(xié)調(diào)合作實現(xiàn)對非常態(tài)管理應(yīng)對目標(biāo)。總體來說，該模式聚焦三大核心理念：一是突出治理主體的多元性，覆蓋公共部門、企業(yè)、社會組織、公民等，認(rèn)為多元主體參與是應(yīng)對現(xiàn)代風(fēng)險危機(jī)的必然趨勢；二是突出多樣化的治理手段，包括行政、市場、社會工具的綜合運用，發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)的治理功能；三是突出合作治理，強(qiáng)調(diào)不僅依靠自上而下權(quán)威指令，更要擴(kuò)大合作互惠的利益基礎(chǔ)，激發(fā)多元主體自主參與。

二、城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控難點

進(jìn)入新時代以來，在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國各地區(qū)強(qiáng)化公共衛(wèi)生風(fēng)險常態(tài)化防控責(zé)任，遏制了部分地區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險暴發(fā)形勢，彰顯了制度優(yōu)勢和系統(tǒng)能力，城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的重要作用愈發(fā)凸顯。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上針對基層公共衛(wèi)生突發(fā)事件防控強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線?！盵4]構(gòu)建我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控體系主要面臨以下難點。

（一）公共衛(wèi)生風(fēng)險預(yù)控的理念有待提升

“防”與“控”是現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)的兩端。風(fēng)險預(yù)控的理念與網(wǎng)絡(luò)治理的危機(jī)觀是一致的，強(qiáng)調(diào)預(yù)防端口、風(fēng)險源監(jiān)控防范和公共部門的責(zé)任履行。城鄉(xiāng)基層社區(qū)流動人口較多，分布范圍廣闊，生活聚集性活動密集，公共衛(wèi)生傳播風(fēng)險較大，社會治安壓力和人口流動、生活要素聚合特征更可能交互影響形成破壞性結(jié)果，需要對公共衛(wèi)生風(fēng)險事項常態(tài)化監(jiān)測和持久預(yù)防?，F(xiàn)實中，風(fēng)險預(yù)控在城鄉(xiāng)基層社區(qū)尤其是農(nóng)村區(qū)域存在短板。例如，根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委查處及問責(zé)的部分涉疫案件，個別農(nóng)村、旅游區(qū)等出現(xiàn)聚集性公共衛(wèi)生風(fēng)險傳播應(yīng)急突發(fā)事件，暴露出一些基層職能部門主觀松懈、風(fēng)險防范意識缺失[5]。常態(tài)化防控意識不到位，主管部門對城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警能力不足，成為一些基層社區(qū)公共衛(wèi)生突發(fā)事件產(chǎn)生、傳播的關(guān)鍵原因。

（二）應(yīng)急資源的整合有待強(qiáng)化

公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備與有效供給是基層部門防控公共衛(wèi)生風(fēng)險的重要保障，需要強(qiáng)有力的資源供需監(jiān)控與組織機(jī)制作為支撐。客觀而言，現(xiàn)實城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險具有跨域性質(zhì)，傳統(tǒng)囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理邊界、行政職能邊界的資源響應(yīng)模式無法適應(yīng)實踐需要，條塊分割帶來的最大障礙是應(yīng)急的協(xié)調(diào)與合作問題，并影響公共衛(wèi)生事件防控。城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生室等醫(yī)用物資經(jīng)營、儲存、運輸、檢驗等環(huán)節(jié)涉及地方發(fā)改、衛(wèi)健疾控、市場監(jiān)管、環(huán)保等眾多部門，權(quán)力獨立運作互不隸屬，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)梗阻都會直接影響社區(qū)物資鏈供應(yīng)配置。這一情形可能導(dǎo)致兩個層面結(jié)果：一方面，不同部門間的溝通協(xié)調(diào)需要行政成本和時間成本，往往使醫(yī)用物資供給出現(xiàn)疏漏，影響基層社區(qū)科學(xué)防護(hù)；另一方面，容易導(dǎo)致應(yīng)急行動無序，影響整體性的應(yīng)急行動。

（三）公共衛(wèi)生基層風(fēng)險防控主體職能的協(xié)同性有待完善

在我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)基層社區(qū)管理體制下，城鄉(xiāng)基層社區(qū)總體職能繁瑣、細(xì)碎，面對突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險，往往是城鄉(xiāng)基層社區(qū)工作人員處在防控一線，代表地方政府臨時承擔(dān)完成各種應(yīng)急任務(wù)，如疑似病例篩查、體溫檢測、防護(hù)物資分配、特殊群體幫扶、心理疏導(dǎo)、志愿者管理，甚至菜肉蛋等生活物資采購配送等，成為連接社區(qū)居民生活與社會資源系統(tǒng)的中轉(zhuǎn)站，工作量較常態(tài)大幅度增加，任何一個環(huán)節(jié)都關(guān)聯(lián)風(fēng)險防控效果乃至社區(qū)穩(wěn)定。然而，基層社區(qū)有限的人員配置和權(quán)能使城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控面臨極大壓力。而且城鄉(xiāng)基層社區(qū)分布廣泛且各自具有一定獨立性，特別是農(nóng)村基層社區(qū)在社會治理、智慧化管控水平上相對落后。此外，城鄉(xiāng)社區(qū)居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司三者之間在職能運作上各自為政、協(xié)同弱的問題未能很好解決，社區(qū)“自有自控”的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)處于零散、弱勢狀態(tài)需要改善。此外，上級管理部門不同職能機(jī)構(gòu)（防控指揮部、衛(wèi)生、民政、公安、消防等）下派的工作要求有時會使一線社區(qū)人員難于統(tǒng)計，產(chǎn)生數(shù)據(jù)重復(fù)矛盾、前后不一致的情況不同程度存在[6]。這些不僅增大了城鄉(xiāng)基層社區(qū)在公共衛(wèi)生風(fēng)險防控工作上的超負(fù)荷工作負(fù)擔(dān)，也容易造成群眾認(rèn)知混亂和群體性焦慮，形成群體性突發(fā)事件。

三、提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控能力的路徑選擇

習(xí)近平總書記指出，防范化解重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險“要堅持整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升”，“著力從體制機(jī)制層面理順關(guān)系、強(qiáng)化責(zé)任。”[1]新時代面對城鄉(xiāng)基層社區(qū)可能存在的公共衛(wèi)生風(fēng)險，亟待推動更深層次的整體性變革，出臺治理新舉措，提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控能力。

（一）突出基層風(fēng)險治理，強(qiáng)化全民預(yù)防理念

網(wǎng)絡(luò)治理理論的一個重要觀點是強(qiáng)調(diào)以政府為核心的公共責(zé)任。面對城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和人口流動風(fēng)險，我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)面臨不確定性因素風(fēng)險挑戰(zhàn)，防患于未然，必須從應(yīng)急處置向風(fēng)險預(yù)控轉(zhuǎn)變，突出面向城鄉(xiāng)基層社區(qū)風(fēng)險治理的前瞻性，強(qiáng)化基層各個行為主體的現(xiàn)代意識與預(yù)防理念。本質(zhì)上，城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生防控是“防”與“控”的聯(lián)合體，“防”是基礎(chǔ)與先導(dǎo)，“控”是“防”的延續(xù)和超出預(yù)期的快速響應(yīng)。

1.要牢固確立“安全第一、預(yù)防為主”的工作原則，完善基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案。明確公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)的啟動規(guī)則與制度要求，突出對風(fēng)險源、風(fēng)險事項、風(fēng)險因素的常態(tài)化排查和日常監(jiān)控，積極推動城鄉(xiāng)社區(qū)尤其是面向農(nóng)村群眾的風(fēng)險觀宣傳教育，并納入基層部門的工作考核框架，糾正傳統(tǒng)“重應(yīng)急、輕預(yù)防；重資源建設(shè)、輕文化塑造”的突出問題。安全領(lǐng)域著名的海恩法則（Rules of Hain）提出，災(zāi)害事故的發(fā)生是量的積累結(jié)果，再好的技術(shù)、再完美的規(guī)章，實際操作層面無法取代人自身素質(zhì)[7]。因此，社區(qū)管理人員及其民眾的風(fēng)險意識在基層公共衛(wèi)生風(fēng)險防控中扮演關(guān)鍵角色，相關(guān)政策與應(yīng)急預(yù)案建設(shè)都要建立于風(fēng)險預(yù)防文化之上，為降低公共衛(wèi)生風(fēng)險發(fā)生和快速處置提供強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)。

2.完善社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控工作機(jī)制。健全社區(qū)黨組織，居（村）委會、基層衛(wèi)生診療機(jī)構(gòu)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、駐社區(qū)企事業(yè)單位等密切協(xié)同的社區(qū)防控組織體系，形成以社區(qū)工作者、社區(qū)醫(yī)務(wù)人員為主體，機(jī)構(gòu)派駐下沉人員、民警、社區(qū)志愿者等廣泛參與的社區(qū)防控工作隊伍，協(xié)力做好日常風(fēng)險監(jiān)測工作。

（二）優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，建立“微應(yīng)急”網(wǎng)絡(luò)

在科層制為基礎(chǔ)的公共部門框架下，組織層級和機(jī)構(gòu)部門依職能設(shè)立，具有不同角色和利益訴求，形成了公共治理機(jī)制與目標(biāo)之間的隱性張力。面對信息化、網(wǎng)絡(luò)化、風(fēng)險耦合疊加的外部環(huán)境，城鄉(xiāng)基層社區(qū)衍生風(fēng)險不是停留在靜態(tài)范圍里，而是呈現(xiàn)動態(tài)、復(fù)合特性，任何單一機(jī)構(gòu)部門都無法獨自應(yīng)對?，F(xiàn)行以城鄉(xiāng)社區(qū)及衛(wèi)生服務(wù)中心為主體的公共衛(wèi)生應(yīng)急單元具有明顯局限性，志愿組織與其它專業(yè)救援部門的職能定位也存在一定不足。解決基層公共衛(wèi)生風(fēng)險防控“碎片化”問題必須著力破解組織單元限制，構(gòu)筑扁平靈活的緊急事態(tài)架構(gòu)，在縱向和橫向?qū)用鎸崿F(xiàn)應(yīng)急資源整合，推動基層部門智慧防控。

未來改革的基本趨向是建立適應(yīng)常態(tài)、緊急狀態(tài)條件下的分層應(yīng)急組織體制，通過賦權(quán)及權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整保障基層社區(qū)應(yīng)急聯(lián)動功能和支持網(wǎng)絡(luò)。一方面需要在頂層設(shè)計上健全城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制，針對基層社區(qū)尤其是農(nóng)村區(qū)域公共衛(wèi)生事件特征建立彈性的組織結(jié)構(gòu)，如授權(quán)成立社區(qū)應(yīng)急聯(lián)防大隊、農(nóng)村醫(yī)聯(lián)體應(yīng)急小組，推動行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸下沉，按照有關(guān)法律規(guī)定強(qiáng)化城市街道辦和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)在應(yīng)急條件下的行政執(zhí)法與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，并明確將公共衛(wèi)生風(fēng)險治理納入政府專項考核體系，接受上級主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。同時提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)疾控中心及醫(yī)療服務(wù)站地位，將一些專業(yè)化屬性雷同和具有咨詢性質(zhì)的部門進(jìn)行整合，減少中間議事環(huán)節(jié)，發(fā)揮公共衛(wèi)生專業(yè)化機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)測“探頭”和“崗哨”功能。另一方面，要遵循公共衛(wèi)生事件擴(kuò)散和防控規(guī)律，強(qiáng)化基層社區(qū)“自組織”能力建設(shè)（如街道辦、村委會、業(yè)委會），推動公共衛(wèi)生資源向基層社區(qū)聚集、公共財政向基層社區(qū)傾斜，保障公共服務(wù)有效持續(xù)運行，尤其賦予緊急狀態(tài)下必要的專業(yè)人力、志愿者隊伍、物資調(diào)配功能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的重心下移，打造基層網(wǎng)格型“微防控”體系。

（三）推動信息整合共享，發(fā)揮智慧科技作用

信息治理結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)治理的重要內(nèi)容，作為適應(yīng)信息時代的治理模式，網(wǎng)絡(luò)治理理論倡導(dǎo)依托信息技術(shù)工具手段，打破區(qū)域、部門、行政職能藩籬進(jìn)行有效溝通。顯然，及時、準(zhǔn)確的信息聯(lián)通是城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生防控關(guān)鍵構(gòu)成，傳統(tǒng)公共衛(wèi)生信息傳遞的屬地與部門化體制并不利于這一目標(biāo)的實現(xiàn)（如圖2）。2021年，我國個別地區(qū)發(fā)生的公共衛(wèi)生突發(fā)事件中基層社區(qū)一度出現(xiàn)醫(yī)療檢測用品、居民生活物資短缺的狀況，相關(guān)職能部門信息發(fā)布互相沖突和物資調(diào)配失誤，這些在一定程度上與信息系統(tǒng)梗阻和協(xié)同不到位有關(guān)，此后由政府組織各地推動組建的物資保障調(diào)度平臺及時疏解了上述處置公共衛(wèi)生突發(fā)事件中出現(xiàn)的問題。

因此，公共衛(wèi)生風(fēng)險防控必須打破信息碎片化局面，減少信息傳遞環(huán)節(jié)梗阻，提高城鄉(xiāng)社區(qū)管理框架下應(yīng)急響應(yīng)有效性。在信息化快速發(fā)展和智慧社區(qū)理念日益深入的時代背景下，依托信息技術(shù)改造基層應(yīng)急系統(tǒng)，實現(xiàn)人群、信息、資源流動的監(jiān)測和對接。

1.成立城鄉(xiāng)基層社區(qū)疫情信息管理平臺及專門子系統(tǒng)（如人員流動、核酸檢測、病例流調(diào)），引入物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)嵌入全流程信息傳遞與監(jiān)測分析，對可能發(fā)生的公共衛(wèi)生風(fēng)險進(jìn)行快速識別、預(yù)判與預(yù)警，實現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社會志愿組織、地方職能部門及基層民眾之間的有效信息聯(lián)通，以提供科學(xué)客觀的決策支持和應(yīng)急治理新形態(tài)。

2.聯(lián)合信息技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和重點信息服務(wù)支持企業(yè)，密切關(guān)注基層社區(qū)公共衛(wèi)生事件的輿情態(tài)勢，及時鎖定職能組織、基層民眾的關(guān)注點和訴求，準(zhǔn)確發(fā)布疫情防控、救助、問責(zé)、心理干預(yù)等信息，減少不實信息傳播及帶來的風(fēng)險放大效應(yīng)。

3.統(tǒng)籌規(guī)劃信息平臺，著力解決應(yīng)急系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享難題，基于“三權(quán)分置”理念將涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的數(shù)據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)分離，讓數(shù)據(jù)在整合的系統(tǒng)中流動和實時監(jiān)控，真正成為基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的基礎(chǔ)資源和電子政務(wù)依據(jù)。

4.推動建立疾控中心、地區(qū)臨床醫(yī)療機(jī)構(gòu)和科研實體單位之間的信息聯(lián)通機(jī)制，理順基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險事件的上報、確診、發(fā)布和監(jiān)控流程，運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算等先進(jìn)技術(shù)建設(shè)基層公共衛(wèi)生安全治理信息化架構(gòu)與應(yīng)急指揮平臺。

（四）激發(fā)社會資本，實現(xiàn)群防、群治、群助

城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控具有復(fù)雜性，僅依靠社區(qū)公共部門自身力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尋求社會資本和多元主體合作既是網(wǎng)絡(luò)治理思想的題中之意，更是基層風(fēng)險防控的必由之路?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)倡導(dǎo)縱向和橫向?qū)哟蔚幕ネê献饕詰?yīng)對治理挑戰(zhàn)[8]，即縱向強(qiáng)化府際間工作協(xié)同與部門扁平化，橫向突出政府、私人部門、志愿者、社會組織以及民眾之間的參與治理，突破社區(qū)管理結(jié)構(gòu)約束而形成多向用力、內(nèi)外聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)化格局。

1.將城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險監(jiān)測和治理窗口分布于社會層面，汲取不同主體資源及應(yīng)急力量，如基層醫(yī)聯(lián)體服務(wù)供給和專業(yè)支持、社區(qū)自組織響應(yīng)支持、志愿服務(wù)心理支持等，滿足基層社區(qū)民眾緊急事態(tài)的衛(wèi)生健康需求，彌補(bǔ)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)自身力量不足和公共服務(wù)縫隙，降低應(yīng)急響應(yīng)社會成本。

2.增強(qiáng)對基層政府部門及公務(wù)人員監(jiān)督，促進(jìn)基層公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的責(zé)任履行，使其在一定制度規(guī)則約束下開展工作，形成對風(fēng)險防控工作的外部監(jiān)督。同時強(qiáng)化社區(qū)的網(wǎng)格化服務(wù)管理，依托社區(qū)統(tǒng)一劃分綜合網(wǎng)格，制訂工作清單，細(xì)化工作要求。

3.充分發(fā)揮社會組織部門在分析風(fēng)險、災(zāi)害，應(yīng)急救援、物資生產(chǎn)供給等層面的作用，實行多樣化的城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生物資儲備方案，將地方政府儲備、社會儲備、企業(yè)儲備與基層民眾儲備有機(jī)結(jié)合起來，鼓勵不同類型企事業(yè)單位，特別是醫(yī)療類實體機(jī)構(gòu)增加公共衛(wèi)生物資儲備能力，并引導(dǎo)社區(qū)民眾在自愿、適當(dāng)?shù)脑瓌t下儲備相應(yīng)應(yīng)急醫(yī)療物資，實現(xiàn)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的專業(yè)化、聯(lián)動化、平戰(zhàn)結(jié)合與統(tǒng)分結(jié)合的動態(tài)目標(biāo)。

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責(zé)任編輯陸瑩