孫科技

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

一、研究緣起

伴隨著高等教育的普及化，其規(guī)模擴張與質(zhì)量提升之間的相互協(xié)調(diào)逐漸成為全球性問題。因此，作為一種協(xié)調(diào)高等教育“量”“質(zhì)”關(guān)系，整合政府和大學的“緩沖組織”[1]，第三方評估機構(gòu)在高等教育質(zhì)量保障過程中的作用日益突出。自1990年《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)首次提出“鼓勵學術(shù)機構(gòu)、社會團體參加教育評估”以來，我國始終重視各類高等教育第三方評估機構(gòu)的培育工作。特別是2015年《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)的修訂，更是將“組織專家或者委托第三方專業(yè)機構(gòu)對高等學校的辦學水平、效益和教育質(zhì)量進行評估”納入法律范疇。2017年，教育部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》進一步強調(diào)，要通過第三方評估等措施加強事中事后監(jiān)管。通過長期不懈的努力，我國已經(jīng)構(gòu)建了較為完善的高等教育第三方評估體系，主要包括兩類：一是政府主導的評估機構(gòu)，也稱半官方評估機構(gòu)，如教育部學位與研究生教育發(fā)展中心(以下簡稱“學位中心”)、江蘇省教育評估院、上海市教育評估院等；二是民間評估機構(gòu)，如21世紀教育研究院、中國校友網(wǎng)、中國大學評價課題組等[2]。

經(jīng)過30年的本土實踐探索與國際經(jīng)驗借鑒，我國高等教育第三方評估工作取得了較大進展，并在解決諸如“政府控制過多造成的‘政府失靈’所引發(fā)的模式與標準單一籠統(tǒng)、官僚主義與形式主義嚴重、‘裁判員’(政府)與‘運動員’(高校)連體效應(yīng)等”[3]方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但是，“隨著第三方評估運用的日益廣泛，質(zhì)疑其公信力的聲音也在增多”，“公信力已成為影響第三方評估良性發(fā)展的瓶頸”[4]，高等教育第三方評估的公信力問題已成為其發(fā)揮作用的制約因素。正如其他學者所言：“高等教育第三方評估作為實現(xiàn)管辦評分離的重要一環(huán)，其公信力的構(gòu)建不僅是高等教育第三方評估機構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是機構(gòu)發(fā)展的最終目標?！盵5]同時，當前學界對于高等教育第三方評估如何“贏得同行的認可和社會的信任方面”的研究還頗為薄弱[6]。因此，現(xiàn)階段關(guān)于高等教育第三方評估研究的重點開始由“為何參與”“何以參與”向“參與質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，重點探討高等教育第三方評估的公信力問題。

目前，學界對第三方評估公信力概念的理解已基本達成一致，即“第三方評估機構(gòu)在行使公共權(quán)力、履行其職能的過程中基于自身信用所獲得的社會公眾的認可程度和信任程度”[2]。但是，不同學者對第三方評估公信力的影響因素的認識還存在分歧。例如，查自力等從專業(yè)性、權(quán)威性、獨立性、法制化和科學化入手認為，第三方評估公信力的水平與其是否具有專業(yè)性、權(quán)威性、獨立性，能否實現(xiàn)外部環(huán)境和流程的法制化，以及評估方法和指標體系科學化與否密切相關(guān)[7]。王晶晶認為，社會組織公信力的提升主要應(yīng)從三方面入手：能令公眾信服的基礎(chǔ)架構(gòu)；科學嚴謹及高度自律的評估運行機制；具有高度責任感的公眾形象[8]。王光艷等指出，第三方評估機構(gòu)是否具有專業(yè)的評估人員等能力因素與評估機構(gòu)是否具有超然于第一方和第二方的中立地位等品格因素，是對第三方信任與否的關(guān)鍵所在[9]。鄭智偉等認為，高等教育第三方評估的公信力存在獨立性難以保證、專業(yè)性有待提高和科學性仍需考察等問題[5]。通過比較發(fā)現(xiàn)，雖然上述學者關(guān)于第三方評估公信力的影響因素的觀點存在一定分歧，但大都是圍繞它們作為一種“緩沖組織”所具備的基本特征展開討論的。綜合上述學者的不同觀點，并結(jié)合第三方評估組織的基本特征，本文將第三方評估組織公信力的影響因素概括為以下三方面：一是組織獨立性，主要體現(xiàn)在該組織是否擁有獨立的法人地位和經(jīng)費來源、經(jīng)費使用是否自主，以及是否存在多元化的業(yè)務(wù)來源；二是組織專業(yè)性，主要體現(xiàn)在組織內(nèi)部工作人員及其評估流程是否符合專業(yè)水準；三是組織權(quán)威性，即組織是否具有令人信服的權(quán)威性，比如是否有充分且有效的證據(jù)支撐做出評估判斷、評估結(jié)果是否客觀公正，以及評估效用是否符合預(yù)設(shè)目標(如圖1)。當然，影響第三方評估組織公信力的獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性三者之間具有相互銜接、密不可分的關(guān)系。其中，獨立性被認為是評估結(jié)果客觀公正的起點；專業(yè)性是評估結(jié)果準確并具有權(quán)威性的前提；而權(quán)威性則理應(yīng)建立在其獨立性和專業(yè)性的基礎(chǔ)之上[10]。綜上，本文擬從獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性三個維度，探討我國高等教育第三方評估公信力提升所面臨的現(xiàn)實困境、可借鑒的他國經(jīng)驗及提升的未來進路。

圖1 高等教育第三方評估公信力提升的分析框架

二、我國高等教育第三方評估公信力提升面臨的挑戰(zhàn)

隨著我國第三方評估機構(gòu)規(guī)模的不斷壯大，第三方評估在高等教育質(zhì)量保障體系中的作用愈益明顯。但由于我國高等教育第三方評估起步較晚，各方面發(fā)展尚不成熟，特別是在獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性方面依然面臨著一些現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

1. 獨立性有待進一步改善

高等教育第三方評估的獨立性是確保其在政府、高校和社會等相關(guān)利益主體中樹立較高公信力的基本前提。江彥橋指出，高等教育第三方評估機構(gòu)若要樹立機構(gòu)的威信和獲得評估業(yè)務(wù)，就必須站在中立的第三方立場做出獨立的價值判斷[11]。然而，“學位中心”、江蘇省教育評估院和上海市教育評估院等半官方評估機構(gòu)都面臨獨立性不足的問題，其人事權(quán)力掌握在所屬的教育行政部門，尚未擁有工作人員聘用方面的自主權(quán)。例如，根據(jù)《關(guān)于建立江蘇省教育評估院的原則意見》規(guī)定，江蘇省教育評估院屬于“江蘇省直屬事業(yè)單位”，由此決定了江蘇省教育評估院的人事任免權(quán)由江蘇省教育廳(原江蘇省教育委員會)掌握，從而為行政部門安置人員打開了方便之門[12]。同樣的，作為“全國最大的教育中介評估機構(gòu)”，上海教育評估院在組織關(guān)系上是上海市教育委員會的下屬單位，幾乎所有的制度構(gòu)建、財力、人力、權(quán)力都掌握在市教委手中，在人員聘用方面只有建議權(quán)沒有決定權(quán)[13]。與政府部門的行政性評估和高校的自我評估相比，高等教育第三方評估在評估內(nèi)容、評估流程和評估方法等方面更具專業(yè)性，這就對其工作人員的挑選和聘用提出了更高要求。由于政府官員一般不具備相關(guān)學科的知識背景，對于第三方評估的專業(yè)要求也缺乏足夠了解，因此他們在設(shè)定人員基本招聘標準、按照標準來聘用工作人員等方面，都會影響評估人員的整體水平，進而影響高等教育第三方評估的專業(yè)水準，最終損害高等教育第三方評估的公信力。

穩(wěn)定可靠的經(jīng)費來源和獨立自主的經(jīng)費使用是第三方評估機構(gòu)維持生存的基本保障，但從我國第三方評估機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，大部分機構(gòu)的運行經(jīng)費過多依賴政府部門的財政支持，從而嚴重影響了它們的獨立性[14]。例如，上海教育評估院在成立初期實行自籌自支，但隨后發(fā)現(xiàn)難以為繼，便改成了現(xiàn)在的全額撥款。雖然目前該評估院也承擔一些學校的評估業(yè)務(wù)以便從中獲得相應(yīng)的服務(wù)費，但學校評估業(yè)務(wù)的費用較低，最終的結(jié)余不多，無法成為評估院的支柱性收入[12]。又如，國內(nèi)某大學排行榜制作機構(gòu)的負責人指出，在沒有國家撥款的情況下，作為經(jīng)常性收入的版稅和稿費僅僅能夠維持課題組日常運行；要進行更加全面深入的研究，唯有通過向一些學校提供診斷和咨詢服務(wù)，以此收取相應(yīng)的咨詢費[15]。

總體而言，我國高等教育第三方評估機構(gòu)的業(yè)務(wù)來源主要有政府委托和高校委托兩類。隨著我國高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的深化，政府部門更關(guān)注如何才能有效地履行管理職能，而對高校辦學質(zhì)量的評估業(yè)務(wù)則通過委托的方式交由第三方機構(gòu)負責實施。近年來，高等教育第三方評估機構(gòu)從政府部門承接的委托業(yè)務(wù)愈來愈多，已成為其業(yè)務(wù)的主要來源。除了政府委托業(yè)務(wù)以外，高等教育第三方評估機構(gòu)也會接受高校的委托，對其師資隊伍、教學質(zhì)量、學術(shù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施等進行專業(yè)評估并提出進一步的整改建議，但這部分業(yè)務(wù)較少。例如，根據(jù)上海教育評估院工作職責的描述，其中五條(共計八條)均是強調(diào)接受教育行政部門的委托，開展各類教育評估工作，而關(guān)于接受社會各界委托職責的描述僅占一條[16]。由此可知，高等教育第三方評估機構(gòu)的評估業(yè)務(wù)較為依賴政府委托。在這種情況下，第三方評估活動極易受到政府部門的牽制，不利于機構(gòu)保持中立的第三方立場。前不久，中國計算學會就是因為教育評估中心以行政的方式指揮各專業(yè)委員會工作，從而失去了“第三方獨立”認證的基本屬性以至“難以正常開展工作”，方才無奈地聲明退出工程教育認證協(xié)會[17]。

2. 專業(yè)性有待進一步加強

高等教育活動的復(fù)雜性決定了高等教育第三方評估是一項專業(yè)性比較高的價值判斷過程，要求評估者不僅要熟悉高校運行特征和掌握相關(guān)評估理論、掌握數(shù)據(jù)分析方法及人際交流等技能，還要充分了解各項評估活動的基本流程。我國高等教育第三方評估由于起步較晚，同時受到準入機制缺失和監(jiān)督體系不完善等因素的限制，其專業(yè)性有待進一步加強。

第三方評估人員包括評估機構(gòu)內(nèi)部的工作人員和外聘的評估專家[18]。如上所述，我國高等教育第三方評估機構(gòu)大多屬于半官方型的事業(yè)單位，其人事權(quán)力由上級教育行政部門掌握，而政府官員對于第三方評估的專業(yè)要求缺乏足夠的了解，他們所聘用的工作人員當中有很多并不符合高等教育質(zhì)量評估活動的專業(yè)要求。恰如某些學者所言，雖然第三方評估機構(gòu)的很多從業(yè)人員都具有高等教育的相關(guān)知識，但具有專業(yè)評估知識的人員則相對較少[5]。對于民間評估機構(gòu)而言，由于缺乏嚴格的資質(zhì)審查機制，造成相當一部分評估機構(gòu)是由非專業(yè)人員拼湊而成，其中的專職人員整體素質(zhì)不高，專業(yè)水平參差不齊[2]。更有甚者，部分第三方評估機構(gòu)淪為“關(guān)系戶”的容身之所，機構(gòu)人員并不具備相關(guān)專業(yè)能力，難以勝任教育評估工作[17]。此外，評估機構(gòu)外聘的評估專家多數(shù)是兼職，并且主要來自退休或退居二線的教育行政人員、名優(yōu)校長和教師。雖然這類人員對于教育評估工作比較了解，但隨著年齡的增長，他們的精力和專業(yè)視野逐漸萎縮[8]。由于聘請外部專家需要支付一定的費用，有些第三方評估機構(gòu)基于成本的考慮，往往在聘請專家的過程中“量體裁衣”“因陋就簡”，降低專家聘用標準；更有甚者在熟人圈中邀請幾個“磚家”充數(shù)，最終拉低了評估人員的專業(yè)水準[18]。

另外，規(guī)范化的評估流程能夠有效地避免因外部環(huán)境變化和主觀因素影響所導致的評估失真。當前，我國高等教育第三方評估大多能夠遵守以高校自我評估為基礎(chǔ)、書面資料分析和實地調(diào)查相結(jié)合、評估結(jié)果及時發(fā)布等基本原則，但評估流程不規(guī)范的現(xiàn)象依然存在。例如，由上海教育評估院承擔的本市重點學科建設(shè)績效評估驗收工作的主要流程包括：接受市教委委托—明確分工和落實責任—制定評估指標并撰寫評估方案—申報材料初審(包括學校自評材料)—遴選專家和實地考察—撰寫評估報告—評估結(jié)果交市教委評審[19]?？梢园l(fā)現(xiàn)，上述評估流程存在兩個問題：一是遴選評估專家之后，并未對其進行相關(guān)的專業(yè)培訓。由于不同的評估工作涉及的評估重點，以及需要注意的問題各異，因此需要針對評估工作的具體需求對評估專家進行專門培訓。二是評估結(jié)果發(fā)布以后，未設(shè)置異議處理環(huán)節(jié)。受到專業(yè)水平的限制和主客觀因素的影響，評估活動不可避免地存在一些問題，進而導致評估結(jié)果有失公允，因此需要設(shè)置異議處理環(huán)節(jié)，允許被評估高校在證據(jù)充足的情況下進行申訴，以保證評估結(jié)果的客觀與公正。

3. 權(quán)威性有待進一步提高

“評價的價值很大程度上取決于評估機構(gòu)的權(quán)威性。被評估組織接受評估的主要原因，也是希望利用權(quán)威機構(gòu)的評估為自己贏得更多支持。”[20]高等教育第三方評估的權(quán)威性是提升其公信力的重要保障①。但是，當前我國高等教育第三方評估存在“缺乏有效的證據(jù)支撐”“評估結(jié)果遭受質(zhì)疑”“評估效用不理想”等問題，其權(quán)威性有待進一步提高。

高等教育第三方評估的核心環(huán)節(jié)是針對高校辦學質(zhì)量的相關(guān)證據(jù)進行分析和驗證，故而證據(jù)的來源渠道及其質(zhì)量對于評估結(jié)果至關(guān)重要。研究發(fā)現(xiàn)，我國高等教育第三方評估過程相對缺乏有效的證據(jù)支撐，具體表現(xiàn)為：一方面，證據(jù)來源渠道單一。目前，第三方評估獲取證據(jù)的方式主要包括高校提交的自我評估報告和評估專家通過實地調(diào)查獲取的第一手資料，缺乏對來自一線教師、在校學生、家長、用人單位等其他利益相關(guān)者的證據(jù)材料的收集。另一方面，證據(jù)質(zhì)量較低。由于高校信息公開機制不完善，許多高校在財務(wù)信息、招考信息、校企資產(chǎn)、考生成績、新增學科和專業(yè)等信息公開方面明顯不足，第三方評估機構(gòu)所收集證據(jù)的完整性和準確性需要進一步提高[7]。另外，為了獲得理想的評估結(jié)果和出于宣傳需要，高校主動提交的自我評估材料或官方網(wǎng)站上公開發(fā)布的信息往往存在過度粉飾、“揚長避短”的現(xiàn)象。正如某些學者所言，各高校官方網(wǎng)站上公布的數(shù)據(jù)均帶有一定的主觀色彩，它們通過不同的表述方式以彰顯各自的優(yōu)勢，展現(xiàn)學?！傲聋惖耐獗怼盵5]。

第三方評估結(jié)果的客觀與公正是決定其能否贏得社會公眾信任的根本因素，但是某些評估機構(gòu)公開發(fā)布的評估結(jié)果廣受詬病。例如，上海某所大學的一名知情者透露，他們在拒絕了國內(nèi)某著名大學排行榜的負責人提供有償咨詢服務(wù)之后，這所高校在該大學排行榜中的排名就連跌了兩位，并且從此不見反彈[21]。而成都某高校于2004年和2006年先后邀請某大學評價課題組負責人來學校提供咨詢和培訓服務(wù)并提供數(shù)萬元服務(wù)費之后，這所高校在該課題組發(fā)布的大學排行榜中的名次驟然上升，從2004年的第116名上升至2007年的第92名。這一排名上升期“巧合”地與該高校向課題組負責人支付費用的時間基本重合[15]。上述高校在大學排行榜中排名的下降或上升與他們向排名機構(gòu)支付咨詢費用是否存在直接關(guān)系，不得而知，但國內(nèi)多家知名媒體的接連報道已然證明其評估結(jié)果遭到了社會公眾的質(zhì)疑。

高等教育第三方評估的作用在于通過發(fā)揮其自身的中立地位和專業(yè)優(yōu)勢，為高校的教學和管理質(zhì)量提供診斷性服務(wù)，以便發(fā)現(xiàn)問題并提供改進措施。但當前我國高等教育第三方評估的效用并不理想，呈現(xiàn)出“為評估而評估”的功利化趨勢。恰如國內(nèi)某知名學者指出的，目前國內(nèi)開展的學科評估是總結(jié)性評估(也稱結(jié)果性評估)，而非形成性評估②。評估結(jié)果只能夠顯示學科排名的整體情況及其產(chǎn)生的變化，學科建設(shè)的過程、學科排名為何高或低、學科建設(shè)的有效性、學科建設(shè)存在的問題等重要內(nèi)容則不在評估范圍之內(nèi)[22]，因而逐漸背離了引入第三方評估的初衷。對于民間的大學排行榜而言，很多高校將其作為獲取更多的生源和財政資助的重要“把手”，不惜花費數(shù)額較大的“咨詢費”邀請大學排行榜的負責人來?！爸v學”，以期望本校能夠在排行榜中“居高不下”或“魚躍龍門”。誠如某所高校的管理工作人員所言，邀請大學排行榜承接機構(gòu)負責人來學校提供咨詢服務(wù)并支付一定的費用，這種事太平常了。他們學校就曾支付過5萬元的咨詢費。他給出的理由是別人都邀請，如果他們不請就會吃虧[15]。顯而易見，這與第三方評估機構(gòu)一直標榜的獨立、專業(yè)、權(quán)威的評估理念相沖突。

三、高等教育第三方評估公信力提升的國際經(jīng)驗

根據(jù)高等教育第三方評估機構(gòu)的組織運行機制，并參照不同國家高等教育第三方評估活動的主要特征，本文選取五個案例來具體探討高等教育第三方評估公信力提升的國際經(jīng)驗。這五個案例包括：一是以英國高等教育質(zhì)量保障署(Quality Assurance Agency for Higher Education,QAA)為代表的“高等教育評估”模式；二是以美國高等教育委員會(Higher Learning Commission,HLC)為代表的院校認證模式；三是以澳大利亞高等教育質(zhì)量和標準署(Tertiary Education Quality and Standards Agency,TEQSA)為代表的高等教育質(zhì)量風險管理模式；四是以加拿大安大略省教師學院(Ontario College of Teachers,OCT)為代表的專業(yè)認證模式；五是以新西蘭學術(shù)質(zhì)量署(Academic Quality Agency,AQA)為代表的學術(shù)審核模式。

1. 通過頒布政策法規(guī)確立評估機構(gòu)的合法地位

“為了樹立機構(gòu)的威信，獲得評估業(yè)務(wù)，必須站在中立的第三方立場做出獨立的價值判斷?！盵11]獨立性是以第三方評估機構(gòu)的合法性存在為前提的，它們只有在獲得合法地位之后才能依據(jù)相關(guān)制度和標準開展評估活動[2]。英國、澳大利亞和加拿大政府通過頒布相關(guān)政策法規(guī)，明確了高等教育第三方評估機構(gòu)的法律地位、性質(zhì)、基本權(quán)力及職責等內(nèi)容(如表1)。例如，1996年7月5日，加拿大安大略省政府頒布的《安大略省教師學院法案》(Ontario College of Teachers Act)指出，OCT 是“一家沒有股本的法人團體，它擁有自然人的一切權(quán)力”，其目標包括“規(guī)范教學行為，并管理教職員”、“負責中學后教育機構(gòu)提供的教師教育專業(yè)認證”和“代表學院成員與公眾交流”等12項內(nèi)容，并且在實現(xiàn)上述目標時履行“維護公眾利益的職責”。除此之外，該法案還對OCT董事會成員構(gòu)成比例及其產(chǎn)生的方式(選舉或任命)進行了規(guī)定[23]。

表1 與QAA、TEQSA和OCT相關(guān)的政策法規(guī)

需要指出的是，雖然美國和新西蘭政府沒有頒布專門針對HLC和AQA的政策法規(guī)，但是都已出臺了有關(guān)第三方評估的基本法案。比如，美國《1965年高等教育法案》(修正案)就強調(diào)，“認證機構(gòu)或協(xié)會在行政和財務(wù)管理方面是獨立的”，并且“這類機構(gòu)或協(xié)會必須在1991年10月1日之前得到認可”[24]。1990年，隨著《教育法案(1989年)》(修正案)的通過，新西蘭副校長委員會(New Zealand Vice-Chancellors Committee,NZVCC)獲準成為一個法定的獨立認證機構(gòu)。AQA是NZVCC的一個下屬機構(gòu)，負責確定學術(shù)審核范圍并監(jiān)督審核過程，進而做出權(quán)威、嚴謹、公平和富有洞察力的獨立判斷[25]。

2. 重視評估機構(gòu)的資質(zhì)審查和人員培訓

資質(zhì)審查是一種元評估活動，即管理機構(gòu)通過嚴格的資格準入、資質(zhì)審查和動態(tài)監(jiān)測的方式來確保第三方評估機構(gòu)的公信力[26]。例如，為了提升高等教育評估質(zhì)量，美國非常重視對各種認證機構(gòu)與認證活動的元評估，并推出了以美國教育部(U.S. Department of Education, USDE)和高等教育認證委員會(the Council for Higher Education Accreditation, CHEA)為代表的認可項目(Recognition Program)。為了獲得USDE的認可，HLC除了必須按時遞交認證報告以及高等院校與USDE之間的關(guān)系記錄之外，還要確保其會員院校遵守聯(lián)邦法規(guī)。而要得到CHEA的認可，HLC必須滿足以下標準：一是能夠提高學術(shù)質(zhì)量，包括闡明對于學術(shù)質(zhì)量和學業(yè)成績的期望、院校如何滿足這些期望和協(xié)助院校提高學術(shù)質(zhì)量等內(nèi)容；二是能夠履行提升績效和透明度的公共職責，涉及公開采取認證行動的理由、及時回應(yīng)院校與其他認證機構(gòu)的投訴和重視創(chuàng)新等維度；三是維持有效的認證結(jié)構(gòu)和組織，提供證據(jù)表明已經(jīng)執(zhí)行相關(guān)標準、政策和行為要求，并保持符合CHEA要求的組織特征[27]。另外，QAA、TEQSA和AQA還通過加強已聘用評估人員的專業(yè)培訓和經(jīng)驗交流，以提升評估機構(gòu)的專業(yè)水平(如表2)。例如，2013年至2017年間，AQA每年都會舉辦一次“質(zhì)量支持”(Support for Quality)相關(guān)主題的學術(shù)會議,邀請各類專業(yè)人士參與討論學術(shù)質(zhì)量問題。

3. 鼓勵多元主體參與評估過程

研究發(fā)現(xiàn)，TEQSA在高等教育質(zhì)量風險評估過程中較為重視政府部門、高等院校和學生等多方力量的參與，以實現(xiàn)對高等教育質(zhì)量風險的全面監(jiān)督。其中，聯(lián)邦政府通過立法、人員任命和行為監(jiān)督等形式參與高等教育質(zhì)量風險評估活動；高等院校參與評估結(jié)果討論，并且根據(jù)需要提供補充信息。如果TEQSA發(fā)現(xiàn)重大質(zhì)量風險，則要求該機構(gòu)提供更多的相關(guān)信息，進一步明確風險程度并采取合理的監(jiān)管措施；學生則以決策咨詢和投訴的方式參與TEQSA的評估過程。由首席執(zhí)行官擔任組長的學生專家咨詢小組(Student Expert Advisory Group)，可以向TEQSA提供與高等院校相關(guān)的監(jiān)管和質(zhì)量保障，特別是關(guān)于學生參與策略的咨詢和建議[28]。除此之外，這五個國家的第三方評估機構(gòu)在其官方網(wǎng)站均設(shè)置了評估信息發(fā)布欄目，以方便公眾查閱相關(guān)信息并發(fā)揮重要的監(jiān)督作用。QAA的“培訓與服務(wù)”、HLC的“項目與活動”、TEQSA的“投訴”、OCT的“公共保護”和AQA的“專家論壇報告”等信息發(fā)布欄目的設(shè)置，有利于公開評估過程，進而充分發(fā)揮不同主體的監(jiān)督作用。另外，五國高等教育第三方評估機構(gòu)在其官方網(wǎng)站上均設(shè)有“聯(lián)系我們”欄目，公眾可以針對評估過程中存在的問題及時與它們?nèi)〉寐?lián)系，避免評估活動受到不良因素的影響。例如，QAA在“聯(lián)系我們”欄目中，根據(jù)不同咨詢類型,分別公開了相應(yīng)的聯(lián)系渠道[29]。

表2 QAA、TEQSA和AQA評估人員的專業(yè)培訓與交流概況

4. 確保評估結(jié)果的客觀與公正

五國高等教育第三方評估機構(gòu)均設(shè)有專門的申訴渠道。被評估院校針對評估過程中的問題可以收集相關(guān)證明材料并請求申訴。評估機構(gòu)需要及時予以回應(yīng)并對評估結(jié)果做出相應(yīng)的調(diào)整，從而確保評估結(jié)果的客觀與公正。例如，如果參與認證的院校對HLC的認證結(jié)果不滿意，那么可通過上訴機構(gòu)(Appeal Body)按照一定的程序進行申訴。上訴機構(gòu)會成立一個由5人組成的申訴小組(Appeals Panel)就院校申訴進行聆訊。然后，申訴小組結(jié)合聆訊情況有權(quán)對院校認證結(jié)果進行確認、修正或駁回，并將該決定傳達給董事會，以供其進一步審議。董事會在充分考慮申訴小組的決定后，需重新審核原先的院校認證結(jié)果并對此做進一步說明，然后可以維持、修正或撤銷其行動[30]。又如，如果大學對評估的結(jié)果不滿意，可以通過上訴的方式向AQA董事會申請重新評估，以確保學術(shù)審核活動的客觀與公正[25]。另外，HLC和OCT還對通過質(zhì)量評估的高等院校實施定期監(jiān)督，并根據(jù)質(zhì)量變化再次調(diào)整評估結(jié)果，以進一步提高評估結(jié)果的準確性。

四、高等教育第三方評估公信力提升的中國進路

1. 完善高等教育第三方評估的法律法規(guī)體系

馬克·沃倫(Mark·E. Warren)曾指出，國家不能通過權(quán)利的實施直接制造信任關(guān)系，而是需要憑借獨立司法所支持的權(quán)利，確保社會系統(tǒng)免受破壞信任的權(quán)力關(guān)系的損害或抑制其不斷發(fā)展[31]。比較分析發(fā)現(xiàn)，英國、美國、澳大利亞、加拿大和新西蘭等發(fā)達國家相繼出臺了與高等教育第三方評估相關(guān)的法律法規(guī)，明確了第三方評估機構(gòu)的法律地位、性質(zhì)、基本權(quán)力及職責等內(nèi)容，從而推動了本國高等教育第三方評估活動的有效開展。雖然我國在1990年便已經(jīng)出臺了《暫行規(guī)定》，但僅僅是強調(diào)發(fā)揮社會對高校的監(jiān)督作用，鼓勵社會力量參與高等教育質(zhì)量評估，并未對第三方評估的法律地位、職能權(quán)限、評估流程等內(nèi)容做進一步界定。在近幾年關(guān)于《高等教育法》的修訂中，第三方評估參與高校辦學質(zhì)量評估的合法地位得以確立，但關(guān)于“第三方評估機構(gòu)的權(quán)力”“政府、高校、第三方評估機構(gòu)的職能邊界”“評估經(jīng)費來源”“評估活動的主要流程”“評估結(jié)果的使用”等關(guān)鍵內(nèi)容仍是一片空白。因此，在當前黨和國家全面推進依法治國的新理念下，立法部門需要完善高等教育第三方評估的法律法規(guī)體系，為高等教育第三方評估提供法律保障。

基于當前我國高等教育領(lǐng)域中央政府和省級政府兩級管理的現(xiàn)狀，以及高等教育第三方評估機構(gòu)的運行特征，筆者認為可從兩個方面逐步推動高等教育第三方評估的立法工作[32]：一方面，加快推動省級政府第三方評估法規(guī)的出臺。鼓勵上海等第三方評估發(fā)展相對成熟的地方政府(省、自治區(qū)和直轄市)先行先試，嘗試制定《高等教育第三方評估條例》，以地方法規(guī)的形式明確政府、高校和社會在高等教育第三方評估活動中的權(quán)利與義務(wù)，進而規(guī)范和引導當?shù)馗叩冉逃谌皆u估機構(gòu)的健康發(fā)展。另一方面，適時頒布《高等教育評估法》。全國人大及其常委會根據(jù)《暫行規(guī)定》并參考地方法規(guī)及其實施情況頒布《高等教育評估法》，以立法的形式確立高等教育第三方評估的組織構(gòu)成、運行機制和監(jiān)督制度等內(nèi)容，為第三方機構(gòu)的評估活動和評估對象的合法權(quán)益提供法律保障。此外，《高等教育評估法》還需要明確第三方評估經(jīng)費的籌措方式，并且引入市場競爭機制，推動第三方評估機構(gòu)經(jīng)費籌措渠道的多樣化發(fā)展，擺脫對政府機構(gòu)的過于依賴。

2. 構(gòu)建高等教育第三方評估的元評估制度

元評估是一種在評估規(guī)劃階段或評估過程中獲取和應(yīng)用有關(guān)評估的效用、可行性、適當性和準確性的描述性信息與判斷性信息，進而指導評估活動并分析其優(yōu)勢與不足的過程[33]。西方國家普遍重視針對第三方評估機構(gòu)及其評估活動的元評估工作。例如，為了提升高等教育評估質(zhì)量，美國非常重視對各種認證機構(gòu)與認證活動的元評估，即認可項目(Recognition Program)，并且由教育部和高等教育認證委員會(the Council for Higher Education Accreditation)兩類高等教育認可機構(gòu)負責實施。

當前，我國已經(jīng)出現(xiàn)了具有一定元評估職能的社會組織，如上海市教育評估協(xié)會和全國第三方教育評價機構(gòu)聯(lián)誼會等，但它們僅僅是具有“研討會”功能的組織，尚無正式的負責第三方機構(gòu)準入資格審批及其監(jiān)管的部門[34]。因此，我國的當務(wù)之急是成立一所全國性的教育評估認可機構(gòu)，然后政府通過委托教育評估認可機構(gòu)的方式構(gòu)建高等教育第三方評估的元評估制度。一是設(shè)置第三方評估機構(gòu)的資格準入機制。在政府部門的統(tǒng)籌下，教育評估認可機構(gòu)制定并公布第三方評估機構(gòu)的部門設(shè)置及其人員聘用標準，進而對其人員聘用、決策過程、經(jīng)費來源和業(yè)務(wù)范圍等進行嚴格審核，以確保人員聘用和評估流程符合基本的準入標準。二是建立第三方評估機構(gòu)的資格監(jiān)督機制。除了嚴格執(zhí)行準入標準之外，教育評估認可機構(gòu)還需要承擔對第三方評估活動的監(jiān)督職責，對第三方評估機構(gòu)的評估流程、評估內(nèi)容、評估結(jié)果及其使用進行全程監(jiān)督；一旦發(fā)現(xiàn)第三方評估機構(gòu)的評估活動出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，便采取相應(yīng)的懲罰措施直至取消其評估資格，以提高第三方評估活動的規(guī)范性。

3. 重視高等教育第三方評估過程的多元主體參與

第三方評估機構(gòu)的獨立性是贏得社會公眾的信任和獲得評估業(yè)務(wù)的基本前提，但“獨立性”并不是倡導第三方評估機構(gòu)獨立地開展評估活動，而是在政府、高校和社會合理分工的情況下進行的一種參與式評估。賴因哈德·施托克曼(Reinhard Stockmann)建議采用參與式評估模式。他認為，如果評估活動成為一個促進評估者與被評估者及其所在機構(gòu)、其他參與評估者之間的互動過程，那么不僅能夠全面考慮不同利益相關(guān)者之間的價值需求，而且能夠形成一種“信任氛圍”以提高他們對評估過程和結(jié)果的認同，從而促進評估結(jié)果的應(yīng)用[35]。因此，在推進高等教育領(lǐng)域管、辦、評分離改革的過程中，需要謹防“評”與“管”和“辦”之間的絕對分割，重視高等教育第三方評估過程的多元主體參與。

首先，政府部門承擔統(tǒng)籌管理的功能，委托教育評估認可機構(gòu)加強對第三方評估機構(gòu)的監(jiān)督。政府通過制定法律法規(guī)、提供財政資助、推動評估結(jié)果的使用等方式間接地參與第三方評估活動，同時委托信譽良好的教育評估認可機構(gòu)對第三方評估機構(gòu)的準入標準、人員聘用、評估過程、評估決策等環(huán)節(jié)實施監(jiān)督。其次，高校積極主動地公開學校信息，為教師、學生、家長和用人單位參與學校質(zhì)量評估提供多種渠道。高校應(yīng)該積極配合第三方評估機構(gòu)開展的各項評估業(yè)務(wù)，主動公開學校的內(nèi)部數(shù)據(jù)，并且為評估專家的實地調(diào)查提供適當?shù)膱鏊?，引導教師、學生、家長和用人單位有序地參與第三方評估活動。最后，第三方評估機構(gòu)之間加強交流與合作，逐步提升自身的專業(yè)水平。比較分析發(fā)現(xiàn)，英國、美國、澳大利亞、加拿大和新西蘭等西方發(fā)達國家均重視第三方評估機構(gòu)之間的專業(yè)合作。例如，2018年至2019年間，AQA連續(xù)舉行了兩屆“質(zhì)量論壇”，論壇邀請專家學者就學術(shù)誠信、評估和組織變革等問題進行廣泛討論，同時還連續(xù)舉辦了兩次“質(zhì)量提升主題研討會”，為大學高等領(lǐng)導團隊成員、學者、專業(yè)人員和學生提供了相互學習的機會③。

4. 建立高等教育第三方評估結(jié)果的動態(tài)調(diào)整機制

為了確保評估結(jié)果的客觀與公正，西方發(fā)達國家普遍建立了針對評估結(jié)果的申訴制度。該制度給予了被評估高校質(zhì)疑、申訴的權(quán)利。被評估高校根據(jù)評估過程中存在的問題并收集充分的證明材料可以提出申訴請求，評估機構(gòu)需要及時予以回應(yīng)并對評估結(jié)果做出相應(yīng)的調(diào)整。借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合現(xiàn)狀，我國高等教育第三方評估可嘗試建立由教育評估認可機構(gòu)承擔的評估申訴制度。如果被評估高校對第三方評估機構(gòu)公布的結(jié)果不滿意，那么就可以向教育評估認可機構(gòu)申請上訴。在申請理由合理與證據(jù)材料充分的情況下，教育認可機構(gòu)必須按照法定流程處理被評估高校的上訴請求。教育認可機構(gòu)通過廣泛征集評估專家的意見并進行實地調(diào)查之后，有權(quán)對原來的評估結(jié)果做出適當?shù)恼{(diào)整。另外，針對當前我國高等教育第三方評估中存在的“為評估而評估”的功利化趨勢，可聯(lián)合應(yīng)用形成性評估和總結(jié)性評估，將評估活動視為促進高等教育質(zhì)量提升過程中的重要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)評估結(jié)果的動態(tài)調(diào)整，弱化評估活動的篩選功能，充分發(fā)揮高等教育第三方評估的激勵作用。例如，學位中心可聯(lián)合其他學科評估機構(gòu)，探索全國統(tǒng)一的高校學科評估監(jiān)督信息系統(tǒng)的建設(shè)，將全國各高校的學科建設(shè)指標數(shù)據(jù)進行分類和整合，通過該系統(tǒng)實現(xiàn)對高校學科建設(shè)的實時監(jiān)督。學位中心參照學科建設(shè)指標數(shù)據(jù)的變化及時調(diào)整學科評估結(jié)果，并且公布結(jié)果調(diào)整的測算依據(jù)，從而擺脫“只評結(jié)果不評過程，只看結(jié)果不看過程，只給結(jié)果不給原因”[22]的窘境。

注釋：

① 高等教育第三方評估的權(quán)威性涉及行政權(quán)威性和專業(yè)權(quán)威性兩方面。由于“學位中心”、江蘇省教育評估院和上海市教育評估院等屬于政府主導建立的半官方型評估機構(gòu)，具有較高的行政權(quán)威性，但在評估人員選聘、業(yè)務(wù)來源和經(jīng)費籌措等方面對政府形成了嚴重依賴，從而阻礙了其專業(yè)權(quán)威性的提升。本文所討論的權(quán)威性主要是指高等教育第三方評估的專業(yè)權(quán)威性，即在評估依據(jù)、評估結(jié)果及評估效用方面令社會公眾信服的能力和程度。

② 詳見：劉 堯.中國高等教育評估改革的未來走向[J].高教發(fā)展與評估，2012(4)：30-33；陳春勇.試論教育評估在教育實踐中的運用[J].中國教育學刊，2012(10)：79-82。

③ 學術(shù)質(zhì)量署官方網(wǎng)站主頁上設(shè)有“學術(shù)審核”“報告和論文”“質(zhì)量提升”“關(guān)于我們”四個欄目。其中“質(zhì)量提升”一欄中的“先前事件”對其開展的專業(yè)交流活動有較為詳細的介紹。參見：https://www.aqa.ac.nz/previous_events.