潘墨濤

在處于并長期處于制度變遷期的大判斷下，本屆政府改革的基本邏輯是以職能變革為核心，以機構改革為契機，推進政府自身改革和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。政府的機構改革和職能變革即“結構—功能”相互配套的調(diào)整，在作為結構改革的2013年“大部門體制”改革和2018年黨和國家機構改革的同時，作為功能改革的本輪行政審批改革成為十年間中國政府重點政績指標和本屆政府改革的關鍵注腳。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要一環(huán)，行政審批相關政務的改革變遷，歸根結底，其核心在于如何在人口眾多、幅員遼闊、各地差異如此之大的國家實現(xiàn)治理的進步，實現(xiàn)公共服務供給的均等化和同質(zhì)化。本文針對Y市行政審批局與J市法人一門式改革兩個案例，從案例比較分析出發(fā)，探討地方政府行政審批改革現(xiàn)存的兩種路徑，同時利用比較制度分析的方法初步探討其改革機理，以及改革未來的“趨同”方向——實現(xiàn)差異化地域內(nèi)的行政審批均等化與同質(zhì)化。

一、問題提出與文獻綜述

目前本輪各地方推進的行政審批改革，在改革初期“三張清單”等成果基礎上，進行了兩種模式的探索——表現(xiàn)為是否構建權責集中的行政審批局以“提質(zhì)提效”。從本輪改革中第一個權責集中的行政審批局成立，五年試點以來各地已經(jīng)初顯成效。權責集中的機構改革可以迅速降低部門間的溝通交易成本，便于原分散在不同部門的審批環(huán)節(jié)整合集中以方便流程“簡約化”。不過，新機構在法律法規(guī)配套以及審批與監(jiān)管、服務等方面的對接上還存在挑戰(zhàn)，因此是否采取這種改革模式，不同地方的路徑選擇是不同的，幾年來的探索試錯中形成了兩種不同的改革路徑——集中審批模式與精益治理模式。

集中審批，即進行機構調(diào)整成立行政審批局的改革模式。“集中審批”的內(nèi)涵，“其一，……即全部行政許可權集中到某一部門數(shù)量上的多寡。其二，指實施集中審批的過程中，集中審批部門與原職能部門的關系”。所謂“集中審批部門與原職能部門的關系”，即行政審批局在某一審批事項上是否獨立完成審批，或在依賴原部門專業(yè)技術基礎上部分獨立完成?；貞獓鴦赵罕据喰姓徟母铮案鞯胤秸恿M行改革，將深化行政審批體制改革作為重要抓手和突破口，從建立政務服務中心(行政許可中心)、到‘兩集中、兩到位’，再到逐步探索成立相對集中審批權的行政審批局。其中，尤以成立相對集中審批權的行政審批局改革力度最大，效果最好”。但集中審批模式也衍生出了一些難以解決的問題，包括：“上下關系不匹配，會降低行政效率”，“審批與監(jiān)管脫離，易導致審管混亂”，“受審批專業(yè)化條件約束，集中審批適用范圍有限”，“審批權力過于集中，缺少部門制衡”，“缺乏頂層設計和配套制度”，“改革不徹底，政府職能邊界依然不清”等等。因此，“集中審批模式的優(yōu)勢是顯而易見的，然而將分散的行政審批機構集中于行政服務中心的做法，更多的是一種廣度上的物理集中”。集中審批是目前改革實踐的“重頭戲”，但依然面對未來較大的不確定性，為了解決一個問題卻衍生出更多新的問題?？傊袑徟Ｊ降暮诵脑谟谕ㄟ^政府組織內(nèi)部調(diào)整——機構改革來帶動行政審批優(yōu)化，實現(xiàn)政府組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)，維持本身的平衡，這在Y市行政審批局改革中完全得以體現(xiàn)，因此圍繞Y市的改革，本文將其定義為集中審批模式。

精益治理，即在沒有選擇采取成立行政審批局改革模式的基礎上，引用企業(yè)精益管理工具方法，以“做得更好、花得更少”為理念，抓住行政審批細節(jié)問題不斷改善。所謂“精益治理(Lean Government)”，源于日本豐田管理“改善(Kaizen)”思想，并由美國學者引入政府管理領域，完整提出精益治理理論?！案纳频囊x簡單又直接：改善意味著改進。此外，改善意味著涉及所有人的持續(xù)不斷的改進，……改善哲學認為，我們的生活方式——包括工作生活、社會生活以及我們的家庭生活——理應得到不斷的改進”。精益指通過學習，做得更好，消耗更少，廣義上也指“改善+創(chuàng)新”，即在改善的基礎上不斷追求工作精進，不放過任何變革的機會，精益求精，達成“少而精”的目的。麥肯錫咨詢公司強調(diào)企業(yè)精益管理引入公共部門的可行性，“精益管理通過定位組織低效成因，構建管理系統(tǒng)和能力素質(zhì)以支撐工作新方式，吸引管理者和職員將持續(xù)改進作為每個人日常工作的一部分，最終幫助公共部門簡化流程”MCG(McKinsey Center for Government)， ，2012，p.12.。Lean Breakthru Consulting Group認為精益治理“是在政府服務中不懈追求消除浪費。精益治理意味著少花錢多辦事。更少的延誤、更少的支出、更少的資源、更少的廢話，在創(chuàng)紀錄的時間內(nèi)產(chǎn)生更多的行動、更有效的規(guī)則制定。精益治理系統(tǒng)是一種方法，它不能容忍浪費，同時繼續(xù)減少對政府服務工作量的需求”。行政審批改革的精益治理模式，是圍繞政府行政審批真正價值，尋找降低一切相關“社會成本(社會痛苦)”、不斷提高價值供給質(zhì)量的改革路徑，“做得更好、花得更少(Do more with less)”。有學者將此種模式定義為“‘一窗式’綜合受理的政務中心模式”，并將其與行政審批局“選擇性集中”模式進行比較，認為二者存在改革方向、流程側(cè)重、事項范圍的不同。這種比較有一定意義，但實際上弱化了改革過程中對問題認識、處理等邏輯上的根本區(qū)別，定義的內(nèi)涵缺失而外延過窄，對事實的實證判斷略顯不足?？傊嬷卫砟Ｊ降暮诵脑谟趶淖鳛楣卜諏ο蟮纳鐣慕嵌人伎几纳?，不斷探討降低成本的可能，實現(xiàn)政府組織的外部協(xié)調(diào)，維持與外部環(huán)境的平衡，這在本研究的J市案例中完全得以體現(xiàn)，因此圍繞J市的改革，本文將其定義為精益治理模式，以區(qū)別于中央政府正在各地試錯探索的主導模式——集中審批模式。

“集中審批”和“精益治理”不是理論性概念——邏輯互斥的概念，而是依據(jù)案例“生長”出來的描述性概念，此二種概念涉及改革路徑機制的內(nèi)涵，“社會科學的基本概念應該是機制的概念，而非理論的概念……我們應該專注于說明人類行動和互動的小型機制和中型機制”。這種機制性概念對案例的指涉，框定了改革路徑的一些特征、范圍，在此基礎上可以通過對不同模式的相關概念“極端化”抽象進行理論設計。因此，本文以制度變遷與技術進步互動的理論為基礎，指出“集中審批”即行政審批改革的偏“制度路徑”，“精益治理”即行政審批改革的偏“技術路徑”。從理論上說，制度變遷與技術進步是經(jīng)濟社會發(fā)展的“雙引擎”。馬克思強調(diào)了“生產(chǎn)方式的變化(技術變遷)與生產(chǎn)關系的變化(制度變遷)之間的辯證關系，但他相信前者提供了社會組織變遷的更為動態(tài)的力量”。制度經(jīng)濟學進一步發(fā)展了這一理論，認為經(jīng)濟社會發(fā)展的根本因素是制度，“技術創(chuàng)新能使我們較容易地降低交易費用，正如它能導致降低轉(zhuǎn)型成本一樣。同樣，制度變遷也會降低交易費用，或降低轉(zhuǎn)型成本”。內(nèi)生增長理論學者羅默則認為技術進步是更為主要的動力，“內(nèi)生增長理論認為實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長的決定性因素是內(nèi)生化的技術進步”Romer,P.M.，“Increasing Returns and Long-Run Growth”， ，Vol.94，1986，pp.1002-1037.，內(nèi)生化的技術進步從根本上推進著社會變遷。當前，以納爾遜為代表的眾多學者則“支持制度與技術協(xié)同演化共同決定經(jīng)濟增長”和社會變遷，如拉坦指出：“導致技術變遷的新知識的產(chǎn)生是制度發(fā)展過程的結果，技術變遷反過來又代表了一個對制度變遷需求的有力來源?！边@說明，制度變遷與技術進步往往相互交疊發(fā)生，且在實踐中總是趨向于“收斂”。本文所討論的兩種地方行政審批改革模式——以“集中審批”為代表的“制度路徑”與以“精益治理”為代表的“技術路徑”的分立可完全定義目前我國各地探索的改革實踐，同時在“集中審批”和“精益治理”兩個典型案例的未來“殊途同歸(收斂)”中得出一個較有說服力的理論分析框架。

二、研究方法與框架

本文選擇Y市行政審批局與J市法人一門式改革兩個案例，原因在于：二者在“可比較性”上，存在改革同期(幾乎同時響應中央政府改革指示)、經(jīng)濟社會環(huán)境迥異等合理意義，同時在改革后均形成了被廣泛認可的典型經(jīng)驗。所以，通過對二者的比較分析，可以探討兩種迥異路徑并達成不錯效果的改革模式，探討如何為地方公共服務均等化與同質(zhì)化發(fā)展提供經(jīng)驗。通過實地調(diào)研數(shù)據(jù)搜集，本文在總結兩個經(jīng)典案例基礎上，以案例的質(zhì)性比較分析和進一步的比較制度分析為研究方法，證明中國本輪行政審批改革中存在集中審批和精益治理兩種取得不錯成果的主要模式，以及二者從始至今的不同路徑的發(fā)展機制。之于質(zhì)性比較研究的框架，即在幾個維度——改革邏輯、改革歷程、工具方法、改革成本、改革效果、瓶頸制約六大方面及十二個子項(見表1)——對兩種不同的行政審批改革模式進行案例白描和基本情況對比。之于改革機理的比較制度分析，則基于對兩個案例基本事實梳理的基礎上，還原其關鍵決策點的不同偏好選擇，說明因果機制，回答兩種模式由何而來，及其路徑選擇必然性、合理性的問題。

表1 兩種改革模式比較分析框架

三、典型案例的基本情況

兩地改革起步時點相近，但改革邏輯、歷程、方法、成本、效果和問題困境方面特點迥異，在初始條件導致的路徑方向不同的前提下，改革整體模式走向兩個完全不同的路徑。通過分析，未來二者的改革將在中央政府統(tǒng)一目標指導、經(jīng)濟社會發(fā)展基本需求一致、經(jīng)驗形成并相互擴散的情況下，走向精細化方向“殊途同歸”這個判斷，具有一定前瞻性和合理性。具體而言，Y市行政審批局以集中審批為基本改革路徑，2014年末成立之時將26個政府部門的行政審批相關職權剝離，100多個科室156項行政審批事項職責劃歸，由60余名行政審批局的公務人員負責，人員減少90%，實現(xiàn)了“一枚公章管審批”；J市法人一門式改革于2015年初開啟，改革覆蓋面由小到大，逐步完成對19個部門涉企審批事項的跨部門融合，提升審批效率和服務質(zhì)量。

(一)改革邏輯

首先，思維邏輯。Y市行政審批局改革并不直接針對行政審批和服務的價值問題，通過審批權與管理權分開、部門監(jiān)管服務職責更加專業(yè)化來進行集中審批探索。這種問題解決思維是“旁敲側(cè)擊”式的，即通過機構改革來盡可能影響問題發(fā)生的制度環(huán)境，而非直接去解決問題。J市法人一門式改革以精益治理思維指導，直接針對每一個細節(jié)問題，有小至大進行改善，“單刀直入”彌補現(xiàn)實缺陷。其次，行為邏輯。對于集中審批模式而言，機構改革是解決問題的機遇，也是改革切入點。Y市行政審批局改革借助兩次“機構改革年”的機遇，相對更加直接和急進地推進了政府部門體制架構改革。對于精益治理模式而言，機構改革并不屬于“機遇”，J市法人一門式改革直接針對問題，通過一個個細節(jié)問題的解決漸進推進改革。

表2 兩種改革模式基本邏輯比較

(二)改革歷程

首先，改革動力。機構改革的動力根本上來自于變化中的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，而中層、基層政府機構的改革動力則直接來源于上級政府的改革意志。Y市行政審批局借機構改革東風推進行政審批改革，直接動力來源于上級政府的動議和支持，成為上級政府“自我革命”的重要形式，而對于機構改革的評價只能從改革后行政審批是否做出成績來判斷，因此這種集中審批模式的改革動力仍然來自于上級政府。J市法人一門式改革則更多出于社會直接需求而逐個問題進行改善，一定程度上更能夠得到行政相對人的理解與支持。其次，改革目標。二者均是在宏觀愿景下推進的具體改革，但具體目標略有不同。Y市行政審批局改革依據(jù)上級統(tǒng)一布置的改革任務進行具體目標的設計，在已有探索中更多以行政審批“耗時降低”“減少環(huán)節(jié)”等作為關鍵指標，與其他地方審批相關部門進行“競賽”，提出“企業(yè)開辦一日辦結”“秒辦”等具體目標。J市法人一門式改革則圍繞精益管理理念進行具體細節(jié)目標設計，包括標準化、可視化、流程化、精益治理持續(xù)化等，具有明顯的現(xiàn)代管理特征。最后，改革路徑。Y市行政審批局經(jīng)歷了三輪改革。第一輪改革(2014年12月至2017年7月)，以整合審批權為目標，七輪“瘦身”后減少申請材料1 508個、表格291個，剔除填寫內(nèi)容3 384個，減少審批環(huán)節(jié)265個，減少辦理時限731個。第二輪改革(2017年7月至2018年7月)，以優(yōu)化營商環(huán)境為目標，針對“準入易、準營難”“項目報批難”問題，取得三大成果：“企業(yè)開辦一日辦結，項目報批控制在30個工作日以內(nèi)，準營事項1+N多證聯(lián)辦”。第三輪改革(2018年8月至今)，尚未結束，重點任務：“一體式集成審批服務模式”“一窗式集成審批服務”等。J市法人一門式改革經(jīng)歷兩個階段：第一階段，2015年3月至9月，以“流程”和“現(xiàn)場”的改善為手段，推進“三證合一”，由市場監(jiān)督管理局牽頭，將國稅、地稅的個體工商戶稅務登記證業(yè)務與工商個體工商戶營業(yè)執(zhí)照登記注冊業(yè)務合并到工商窗口一窗受理、出證；第二階段，2015年9月至2016年底“涉企審批服務一門式”改革，即通過與有涉企審批職責的其他18個部門進行對接，以整合審批服務事項，同時，在多部門溝通融合的基礎上，推進事項標準化梳理與平臺建設的整合，實現(xiàn)審批服務與平臺開發(fā)的迭代持續(xù)發(fā)展。

(三)工具方法

首先，管理模式。Y市行政審批局改革關注點更多放在上級部門與社會的認可，體現(xiàn)政治學意義上的合理性。如通過強有力的政治領導力，對分散在各部門的審批權進行整合；在審批局自我探索改革中，不斷內(nèi)部調(diào)適部門結構，將涉企準入準營審批業(yè)務按特征調(diào)整到兩個部門，將項目招標前后及建成后審批調(diào)整到立項審查處、施工許可處、勘察驗收處三個部門；采取集中式服務模式，即將審批權力部門整合于行政審批局“市民大廳”等。J市法人一門式改革未能得到更多上級支持，故將關注點更多放在社會認同與本部門公務員、雇員隊伍的自身發(fā)展方面，更多體現(xiàn)管理學意義的合理性。如建立幾個真正具有從事單件公共服務所有工作所需的全部技能的問題解決小組、精益團隊；采取分散式服務模式，除區(qū)一級僅有十余窗口的服務中心站外，還依據(jù)行政相對方區(qū)位因素，在不同街道設置了9個分中心，每個中心三五個工作人員，可以辦理6部門415項業(yè)務；為解決排隊時間過長問題，從大廳設計到管理一步到位，采取“一窗式”而非“分功能”受理布局等。其次，技術工具。Y市行政審批局改革最主要的技術工具是傳統(tǒng)的政府流程再造，即對于所負責的不同審批政務進行流程內(nèi)的“串并聯(lián)”整合，目的在于壓縮辦事時限。J市法人一門式改革則打開了“精益工具箱(The Lean Toolbox)”，根據(jù)問題選取合適的精益工具進行處理。

表3 兩種改革模式工具方法比較

(四)改革成本

首先，經(jīng)濟成本。有數(shù)據(jù)記載的經(jīng)濟成本，可從平臺建設投入、服務場地投入等具有可比較性的方面進行對比，而人員成本和行政支出則由于部門級別、地方經(jīng)濟社會發(fā)展程度原因而無法比較。舉例而言，由于采用空間集中式服務模式，Y市行政審批局改革在場地方面選擇新建集中化辦公服務場地，斥巨資投入興建“市民大廳”；在平臺開發(fā)方面，則采取項目外包方式，一期斥資5 000萬元，但效果不佳，仍需二期投入。J市法人一門式改革則專注于降低各種成本，由于采取分布式服務，現(xiàn)有工商部門分散在街道的場地已足夠應對需求，沒有任何建設成本；由于平臺開發(fā)工程依靠政府部門內(nèi)部技術團隊，因此基本開發(fā)維護成本低于500萬元，且無須“返工大修”，采用敏捷開發(fā)辦法逐步完善。其次，非經(jīng)濟成本。非經(jīng)濟成本主要包括部門溝通成本、權力運行成本等。Y市行政審批局改革的溝通成本遠低于J市法人一門式改革，J市法人一門式改革花費8個月與18個相關部門進行了20余次跨部門協(xié)調(diào)以整合一門式平臺，Y市行政審批局改革則借機構改革“東風”大幅降低了溝通成本。不過，集中審批模式溝通協(xié)調(diào)成本在具體政務運行中依然存在，“審批權力集中的效果受到條塊體制限制，尤其是由于行政審批局沒有職責同構的對應上級部門，協(xié)調(diào)成本過高”。從權力運行成本來看，Y市行政審批局改革權力運行成本同樣低于J市法人一門式改革，原因在于上級部門強有力的支持以及審批權力集中所帶來的“紅利”。

(五)改革效果

首先，節(jié)約性指標。Y市行政審批局改革重視上級任務性指標，并積極參與全國范圍“簡政放權”的地方政府改革“錦標賽”。除一些硬性指標外，J市法人一門式改革則更注重涉及成本細節(jié)的指標，充分突出了其“向精細處要效益”的管理思維。其次，提升性指標。由于聚焦硬性指標和對細節(jié)指標統(tǒng)計的缺失，Y市行政審批局改革“數(shù)據(jù)沉淀”技術水平不足，“提升性指標”效果僅關注了“客戶滿意度”，通過網(wǎng)絡、現(xiàn)場咨詢、辦事回訪、評價系統(tǒng)等綜合考評，而J市法人一門式改革除了關注“客戶滿意度”“一線雇員辦公滿意度”等指標外，更加關注改革的電子化程度及其數(shù)據(jù)沉淀。(見表4)

表4 改革效果統(tǒng)計比較(截至2018年底)

(六)問題難點

目前Y市行政審批局改革與J市法人一門式改革均遇到不同問題難點。從降低浪費來看，集中審批模式在具體實踐中依然存在多種浪費，如不同事項服務大廳“使用度”不同導致的空間資源浪費、因未能絕對意義上的“一窗化”導致不同窗口“勞苦不均”帶來的人力資源浪費、由于改革體現(xiàn)政治性而非管理性導致平臺建設等大項投入的資源浪費等。對于審批服務團隊核心的公務員個體而言，由于成立了行政審批局，形成了權責龐大的獨立政府機構，因此工作任務繁雜不精，中層管理人員大量精力消耗在“文山會?！敝小２扇【嬷卫砟Ｊ降腏市法人一門式改革則集中在公務員即一線雇員減壓，降低加班率。但從改革整體戰(zhàn)略設計來看，擁有上級部門強有力支持的Y市行政審批局改革比J市法人一門式改革更富戰(zhàn)略性，整體布局和階段性推進更有章法，J市法人一門式改革則未能得到足夠的上級支持，太過關注細節(jié)，組織文化多了些許“匠氣”，管理技術細節(jié)問題不多，但團隊整體戰(zhàn)略思維培育不足，隨著核心團隊的調(diào)離，必要技術隨人而走，改革出現(xiàn)了一定程度的倒退。

總之，從基本框架對兩種改革模式情況比較來看，面對中央政府的改革要求，各地的“試錯”已形成兩種獨特的改革路徑，這兩種路徑的基本邏輯和發(fā)展變遷迥然不同。(見表5)因此進一步討論出現(xiàn)這種不同的路徑機制是對認識事實具有重要解釋力的。

表5 兩種改革模式基本情況比較

四、路徑機制的比較分析

通過案例情況對比可見，在地域差異極大的前提下，集中審批模式與精益治理模式都是相對“成功”的改革范例。兩種不同改革路徑的選擇是各種因素交織的結果，兩種成功推進改革的典型模式由不同的初始狀態(tài)、不同發(fā)展取向的核心參與者、不同的正式和非正式激勵制度、不同的社會文化環(huán)境所促成，其路徑選擇具有一定必然性和內(nèi)在規(guī)律。

(一)初始條件討論：政府與社會文化環(huán)境

地域性差異決定了初始條件的不同。雖然在整體國家行政制度體系方面并無不同，但具體到不同政府層級、資源配置、信息傳遞機制和不同的社會文化環(huán)境客觀塑造了不同的初始條件。Y市位于北方中西部欠發(fā)達地區(qū)，改革由市委市政府直接領導，審批局設置在地級市政府之下，屬于處級部門；J市位于南部沿海發(fā)達地區(qū)，法人一門式改革發(fā)端于中心區(qū)市場監(jiān)督管理局，屬于科級部門。

首先，眾所周知，越是靠近基層的政府部門，對社會需求信息獲取的成本越低；越是遠離基層的部門，中央政府的需求(意圖)信息獲取成本越低。所以，由于信息獲取的成本不同導致影響偏好選擇的主要信息影響不同，Y市的改革更多從省級政府獲取信息，受到中央上級政府意圖的主要影響，而J市中心區(qū)的市場監(jiān)督管理局則更易受社會需求信息左右。

其次，不同發(fā)展程度地區(qū)的人力資本是不平衡的，發(fā)達地區(qū)政府部門的人力資本更加雄厚。從技術吸收角度來看，越是發(fā)達地區(qū)，技術擴散成本越低，技術吸收的過程、速度、效果受其市場環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結構、物質(zhì)資本、人力資本等因素影響，發(fā)達地區(qū)更具優(yōu)勢，所以J市中心區(qū)市場監(jiān)督管理局在吸收先進管理、信息等技術方面更便捷，相關技術人員能力遠高于欠發(fā)達的Y市政府部門。

再次，從改革的牽頭部門來看，J市中心區(qū)市場監(jiān)督管理局較Y市市委市政府更為專業(yè)化、“技術流”，牽頭部門不同的專業(yè)背景和組織文化進一步強化了整個改革的路徑選擇。

最后，經(jīng)濟的欠發(fā)達導致可供選擇的職業(yè)道路的相對“匱乏”，加之家族文化強度不一致，家族文化強、家族資源集聚、家族支持和抗風險能力強的地區(qū)的人們在面臨重大選擇時有更高的博弈空間，對于決策選擇、談判博弈的風險承受力也更強。相較而言，J市所在地區(qū)在此方面更有優(yōu)勢，改革中更多以自身偏好進行決策，而非更多依賴上級政府的肯定。

總之，不同層級政府在改革“競賽”中的“跑道”是不同的，對于“跑道”的偏好選擇就是一種路徑選擇。正是由于各種初始條件的不同，改革的路徑選擇呈現(xiàn)出了不同偏好和決策。Y市政府因此選擇了集中審批的典型“制度路徑”，以自身架構調(diào)整回避技術短板；J市中心區(qū)市場監(jiān)督管理局則選擇了精益治理的典型“技術路徑”，發(fā)揮自身技術能力，充分利用技術資源以達成改革目的。

(二)政治發(fā)展取向與業(yè)務發(fā)展取向的改革團隊

西方行政學將政府相關職員分類為“政務官”與“事務官(或業(yè)務官)”，這種基本分類在中國并不成熟，中國政府公務員隊伍實質(zhì)上并未將“政務官”與“事務官”明確區(qū)分，實際中“政務”與“事務”職位的相互調(diào)換比較常見。在初入政府組織時往往承擔所謂“事務”職責，而一旦脫穎而出則有機會晉升“政務”職位。雖然如此，但事實上中國公務員隊伍存在著兩種可以劃分清晰的群體——“政治發(fā)展取向”公務員和“業(yè)務發(fā)展取向”公務員。這種區(qū)分凸顯個體主觀自由選擇的機制，是業(yè)已形成的對自我人生的定位，并不由公務員相關制度所影響。從案例分析中可見，Y市集中審批改革受到高度政治發(fā)展取向的改革團隊影響，走上了改革的“制度路徑”，J市的精益治理則受到典型的業(yè)務發(fā)展取向改革團隊的影響，選擇了“技術路徑”?！罢伟l(fā)展取向”和“業(yè)務發(fā)展取向”的判斷決定了兩條改革路徑中團隊不同的偏好選擇?！罢伟l(fā)展取向”的Y市集中審批改革更多由政府所主導，體現(xiàn)上級政府意志和政策導向；“業(yè)務發(fā)展取向”的J市的精益治理則更偏好于滿足市場、社會的需求。

(三)兩套迥異的激勵機制：政績競爭與技術優(yōu)勢

“競賽”中的“跑道”實質(zhì)上是一種激勵?！芭艿馈辈煌匀弧凹睢睓C制也迥異。除去財政方面、政策方面基本一致的激勵機制之外，“政治發(fā)展取向”和“業(yè)務發(fā)展取向”的判斷還決定了兩條改革路徑中存在的兩套完全迥異的激勵機制。

一種是“政治發(fā)展取向”所持有的以“政績競爭”為主的激勵機制。“政績競爭”即改革努力服務于政績提升，在官僚晉升通道中“脫穎而出”。這種激勵機制可以解釋Y市集中審批模式的行為決策。比如，通過政治權力迅速打破原有部門間壁壘，整合多部門資源以推進改革；三任審批局局長在改革框架下提出全新“口號”目標，為改革貼上個人“標簽”；對改革成效不計成本的財政投入、人力資本投入，基本回避改革過程中的成本核算；積極尋求成果宣傳途徑，通過上級政府積極推進技術擴散，而非封閉環(huán)境以獨自保有成果(包括技術)。

另一種是“業(yè)務發(fā)展取向”所持有的以“技術優(yōu)勢”為主的激勵機制?！凹夹g優(yōu)勢”激勵即追求技術的不可替代性，類似一種“匠人精神”的價值取向——精益求精且“難以復制”的專業(yè)技術。這種激勵機制可以解釋J市精益治理模式改革的行為決策。比如，中心區(qū)的改革技術(平臺建設)優(yōu)于市級政府的相關技術，但技術向上級政府部門的擴散卻難上加難，“匠人”的榮譽壓過了服從上級的義務；對自身技術不可替代性的“自信”，對業(yè)務榮譽的篤定，以及相關環(huán)境條件所致決策風險壓低，“功成之日”核心團隊離崗調(diào)崗的行為；對技術擴散、技術轉(zhuǎn)讓的“有償化”認知，導致“技術隨人走”，影響改革發(fā)展，出現(xiàn)了一定倒退。

(四)團隊談判能力差異與改革的發(fā)展變遷

一方面，涉及機構改革的政府自身改革，由于依靠政治權力迅速解決了部門利益博弈，整合了審批大部門，所以執(zhí)行改革團隊的談判實際僅存在于上級政府和社會市場需求之間的兩個場域。而在經(jīng)濟下行壓力加大，政治上高度“人民性”的中央政府改革決策與社會市場需求達成最大“共識”后，面對來自上下的兩個同質(zhì)性壓力，“政治發(fā)展取向”改革團隊的主要博弈場聚焦于與上級政府的談判。也就是說，在上級政府的“激勵—懲戒”機制下，既沒有改革所需技術儲備，又效率低下且不想放棄部門利益的部門，依靠自上而下的政治力量推進機構改革和行政審批改革，是合理的選擇——放棄部門利益集中力量降低行政審批成本，換取財政支持和政績亮點，力爭在“競賽”中率先“達線”。所以，在改革發(fā)展變遷中，“政治發(fā)展取向”的集中審批模式改革首先成立權責統(tǒng)一的審批局，同時嚴格依照上級要求和其他地方政府改革的競爭激勵，推進一個一個反映政績意圖的改革目標。雖然改革本身也是官員的政績“跳板”，但改革確實取得重大成效，彌補了技術短板。

另一方面，“業(yè)務發(fā)展取向”將技術的不可替代性作為在各種談判場域的核心“籌碼”。擁有改革推進所必要技術的政府部門，在改革初期對于讓渡審批權(部門利益)并不熱衷，相比較初期沒有必要技術儲備的政府部門，則需要另謀出路(機構整合)，以達成改革目標。由于沒有涉及機構改革，沒有讓渡審批權，沒有觸碰部門利益，因此如何將分散于各部門的審批事項依照社會市場需求“物理整合”“化學整合”在一起以降低成本，成為博弈的關鍵點。博弈在牽頭部門——J市中心區(qū)市場監(jiān)督管理局與相關18個其他部門之間展開。利用對審批改革的理解及相關具體的電子政務技術，這些“技術優(yōu)勢”“籌碼”和上級政府在相關18個部門的改革壓力之下，達成合作共識，不觸碰審批權力的基礎上也為監(jiān)管責任的明晰提供了條件。其后，改革推進達成成效，“標準化”問題(即改革成果固化)成為談判的又一焦點?！皹藴省辈恢皇且环N評價、一種激勵，也成為可以擴散推廣的開端。在諸多以“政治發(fā)展取向”推進的“集中審批模式”改革之中，“業(yè)務發(fā)展取向”注重成本的改革標準略顯格格不入，關注成本的指標擴散則可能嚴重制約本輪改革“后進”地區(qū)的“集中審批”實踐，同時提高技術擴散成本，這是J市精益治理模式的現(xiàn)實問題。

(五)制度路徑與技術路徑的“殊途同歸”

在各地改革“試錯”持續(xù)四到五年左右，會出現(xiàn)相對較為成功的案例，同時相關技術的成熟也使其擁有了“學習”“擴散”的時機。從改革發(fā)展來看，制度路徑重點在于從零做起完成滿足需求的技術積累，技術路徑則重點在于使已有的技術“擴散”至政府內(nèi)部，并不斷磨合以降低技術應用成本。技術的革新運用一般很難出現(xiàn)“倒退”，無論是追求“技術形成”的制度路徑還是“技術擴散”的技術路徑，在技術相對業(yè)已成熟的時刻，將呈現(xiàn)出朝著中央政府改革大方向的“收斂(Convergence)”，即一種“殊途同歸”的現(xiàn)象。正是由于這種“殊途同歸”，讓技術落后地區(qū)依靠權力和資源投入彌補了關鍵技術缺陷，而發(fā)達地區(qū)也向著更加成本節(jié)約、精細化的服務方向探索，為其他地區(qū)積累精益管理經(jīng)驗，因此行政審批這種公共服務得以在條件迥異的不同地區(qū)實現(xiàn)相對的均等化、同質(zhì)化。

環(huán)境的“參數(shù)”以及相關的“知識”會影響決策者的行為計劃。從“三張清單”到“放管服”改革，再到如今的“優(yōu)化營商環(huán)境”，中央政府每邁出一步“邏輯貫通”的改革步驟，對地方改革相關部門的行為決策調(diào)整都具有決定性影響?！皟?yōu)化營商環(huán)境”，實質(zhì)上聚焦了改革的目標，但擴大了改革覆蓋面，從僅涉及政府自身審批、監(jiān)管、服務職能，到必須由政府助推一切與營商環(huán)境相關的內(nèi)外部變量的變遷。同時，“優(yōu)化營商環(huán)境”帶來了一個新的特殊環(huán)境信息——營商環(huán)境指標體系，其所帶來的新的激勵機制——偏向追求技術路徑的專家評價與“舊有”的激勵機制相掛鉤，尤其與政治發(fā)展取向的Y市集中審批改革“政績競爭”機制相掛鉤，將改革行為推向技術路徑。所以，由機構改革大幅度降低部門間交易成本和改革難度的前提下，隨著新部門“捏合”的同時，不斷推進著高度關注上級部門所要求的“質(zhì)量”的改革，政府行政進而借助架構集中化的政治力量不計成本地迅速彌合與發(fā)達地區(qū)的技術鴻溝；當進一步改革的基本技術條件滿足之后，即技術相對成熟之時，改革開始向精細處——技術迭代推進，這也是技術路徑的必由方向?？梢灶A測，本輪行政審批改革所呈現(xiàn)的兩種路徑在未來將呈“趨同”之勢，尤其當通過政治權力或市場交易的任何形式促進相關技術跨區(qū)域擴散時，這種行政審批方面的均等化、同質(zhì)化趨勢將更加明顯。

五、結 論

綜上分析，兩地不同政府部門踐行中央政府要求的本輪行政審批改革選擇兩種迥異的路徑并均取得不錯成績，其改革路徑?jīng)Q策具有一定必然性。(見圖1)當然，隨著改革繼續(xù)推進和兩種路徑、兩種模式“趨同”的越發(fā)顯現(xiàn)，中央政府的整體意圖將得以實現(xiàn)，各地區(qū)行政審批將呈現(xiàn)均等化、同質(zhì)化趨勢，社會、市場的需求也在此過程中得到最大滿足。

圖1 兩種改革路徑/模式的機制比較

(一)“目標定位—路徑選擇”的分析框架

在中央政府所認可的改革路徑選擇范圍內(nèi)，形成了由“外部性—內(nèi)部性”協(xié)調(diào)目標和“制度—技術”路徑選擇所框定的限域(見圖2)，在初始條件所導致的改革資源不同的前提下，即承認各地區(qū)在社會文化、經(jīng)濟發(fā)展和政府組織資源較大差異所導致的改革成本差異下，地方政府行政審批改革存在探索符合地方的獨特路徑與實現(xiàn)中央改革目標的“調(diào)試空間”。調(diào)試空間由強調(diào)外部性協(xié)調(diào)、強調(diào)內(nèi)部性協(xié)調(diào)、強調(diào)制度路徑和強調(diào)技術路徑四個“極端情況”框定。

外部性和內(nèi)部性協(xié)調(diào)，意即“所有群體和組織都面臨兩個典型問題：(1)存續(xù)和適應外部環(huán)境；(2)整合組織的內(nèi)部過程，以確保組織持續(xù)生存和適應的能力”。集中審批的改革模式更多體現(xiàn)地方政府內(nèi)部的權責調(diào)整，實現(xiàn)內(nèi)部平衡，即等級制的責任關系；精益治理的改革模式則更多體現(xiàn)地方政府對社會環(huán)境的適應力，回應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，實現(xiàn)外部平衡，即水平化的責任關系。制度路徑和技術路徑的選擇，意即行政審批改革雖屬于行政改革，技術性問題是關鍵變量，但深受政治影響。地方政府在改革中的政治性考量體現(xiàn)在制度路徑對于政府內(nèi)部權責架構、規(guī)則制定的調(diào)整上，而行政方面的技術化考量則體現(xiàn)在具體管理方法技術的革新。制度路徑和技術路徑的選擇更多體現(xiàn)地方差異，即改革成本類型差異所致，規(guī)避成本高、難度大的路徑，以成本低、難度小的路徑選擇彌補差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化、同質(zhì)化是路徑選擇的核心邏輯。

圖2 地方行政審批改革路徑的選擇限域

作為集中審批模式典型的Y市行政審批局改革，處于更加強調(diào)政府組織內(nèi)部協(xié)調(diào)和制度路徑選擇象限，作為精益治理模式典型的J市法人一門式改革，處于更加強調(diào)政府組織與外部環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，以及偏向技術路徑選擇的象限。是否存在強調(diào)技術路徑并偏向于內(nèi)部性協(xié)調(diào)的模式，以及強調(diào)制度路徑并偏向于外部協(xié)調(diào)的模式，需要在未來案例研究中進一步發(fā)現(xiàn)，但這種存在假設在邏輯上是成立的。

基于以上分析，對未來改革的判斷，地方行政審批改革的集中審批模式由偏向內(nèi)部性協(xié)調(diào)的制度優(yōu)化路徑轉(zhuǎn)向更強調(diào)外部性協(xié)調(diào)和技術優(yōu)化路徑，精益治理模式則由偏向外部性的技術優(yōu)化路徑轉(zhuǎn)向更強調(diào)內(nèi)部性協(xié)調(diào)和制度優(yōu)化路徑，二者最終將進一步尋求內(nèi)部外部均衡，實現(xiàn)政府組織生存能力和存在價值——政府的合法性和公共產(chǎn)品供給的均等化、同質(zhì)化?？v觀全國各地行政審批改革，不同的路徑選擇大致均可以框定在此限域之中，不存在絕對化的單一強調(diào)“制度”或“技術”、“內(nèi)部”或“外部”的路徑。

(二)基于兩種改革模式分析的對策建議

在本文案例的具體比較中，可見兩種改革模式均面臨棘手問題，中央政府控制管理基層政府行政審批改革面臨著嚴峻考驗。首先，模式發(fā)展的趨同并不代表推廣的時機已到來，應延長行政審批改革各地試錯的機會期，做到在近兩三年內(nèi)不關閉“機會窗”。各地行政審批改革試錯依然存在許多嘗試的路徑，包括有可能存在的“另外兩個象限”的案例，以及未整理搜集的經(jīng)驗教訓。無論從改革可選路徑的探索來說，還是對整理現(xiàn)有試錯經(jīng)驗來看，仍需要幾年時間。對于中國這樣地域差異巨大、人口民族眾多的大國，整合出有普適性的改革方略所需的時間成本、社會智力成本相當巨大，幾乎不可能在一兩屆政府十年間完成。應適度放緩“設立行政審批局”改革推廣，評價包括法律法規(guī)修正成本在內(nèi)的改革成本，給予不同改革路徑更多時間空間進行試錯。其次，以不同地區(qū)的政府、社會文化環(huán)境特質(zhì)為基礎，分析改革模式選擇的必然性，多元化的改革路徑和單一性的改革核心目標是合理的選擇。所以，未來的模式推廣要么重點放在“技術擴散”，要么放在頂層設計，對各地以實現(xiàn)政府組織內(nèi)外部協(xié)調(diào)為目標的不同改革路徑不必過分干涉。再次，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀視角審視行政改革，應當樹立“花小錢、辦大事”的核心理念，在此基礎上對各地行政審批改革的不同路徑進行評估，尤其注重設立行政審批局的意義，即“重大的行政改革必須認真思考改變部門間的工作關系，同時又不對各自的組織認同產(chǎn)生實質(zhì)性影響?！挥性谟兄谔岣呓M織績效或降低成本時，合作才有價值”。最后，重視精益治理模式技術路徑的經(jīng)驗學習借鑒意義，這是制度路徑之外最成功的改革嘗試之一，對于“優(yōu)化營商環(huán)境”有直接的作用，如何通過政治支持與市場交換降低技術擴散成本，是解決問題的關鍵。

(三)進一步的研究問題與未來規(guī)劃

在以上結論的基礎上，可以得出需要進一步研究的關鍵問題，在未來的研究中進行探索。Q1：行政審批改革的現(xiàn)實中，是否存在制度路徑選擇以達成外部協(xié)調(diào)目標的案例，是否存在技術路徑選擇以達成內(nèi)部協(xié)調(diào)目標的案例；Q2：四個象限的案例比較，在路徑機制方面可以得到哪些解釋；Q3：內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部協(xié)調(diào)目標的均衡是否存在，同時滿足兩個方向目標的改革應選擇何種路徑；Q4：行政審批改革制度路徑與技術路徑的選擇是否存在“兼顧”而不“偏重”的可能，依據(jù)不同地域環(huán)境的限制，如何選擇合理的改革路徑；Q5：隨著行政審批改革的推展，優(yōu)化營商環(huán)境涉及政府多部門的行政改革，在“優(yōu)化營商環(huán)境”這一典型外部性的改革目標下，是否可“套用”“目標定位—路徑選擇”的分析框架進行分析，進而進一步檢驗分析框架的有效性，等等。

總之，本文作為一項長期研究的開端，跟蹤觀察地方行政審批改革的路徑選擇，目前研究階段存在案例有限、量化證據(jù)不足的客觀現(xiàn)實。未來，研究將進一步沿著已有論點出發(fā)，長期積累相關質(zhì)性和量化的數(shù)據(jù)，通過分析以佐證中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程，從中國整個社會制度變遷的大背景下，審視位于其中的作為行政改革一部分的行政審批及相關改革，探討社會制度變遷期對行政改革、行政審批改革、優(yōu)化營商環(huán)境改革的方向性要求，以及宏觀制度環(huán)境變遷如何影響微觀政府部門改革的路徑機制選擇，進而探討如何在不同時期滿足相對的公共服務均等化與同質(zhì)化。