李 莉

一、引 言

從世界范圍來(lái)看，一個(gè)國(guó)家反腐敗的制度建設(shè)來(lái)源于法律、機(jī)構(gòu)和策略三個(gè)方面。其中，專(zhuān)業(yè)性的反腐敗機(jī)構(gòu)在治理腐敗方面扮演著重要角色。由于政治體制、法律體系、歷史文化等各方面的差異，目前各個(gè)國(guó)家的反腐敗機(jī)構(gòu)也有很大差異。但總體而言，主要有兩種模式，其一為單一反腐敗機(jī)構(gòu)模式(ACA)，其二為多元反腐敗機(jī)構(gòu)模式。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的有序推進(jìn)，目前我國(guó)已經(jīng)建立起省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)將隸屬于政府行政序列的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)改造為向各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，覆蓋的監(jiān)察對(duì)象也從政府行政序列公職人員擴(kuò)大到行使公權(quán)力的所有公職人員。這一改革從多元主體結(jié)構(gòu)模式Quah, J.S.T., “National Integrity System: Transparency International Regional Overview Report-East and Southeast Asia 2006”, ,2007.轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下的單一的反腐敗機(jī)構(gòu)模式Li, L., Wang, P., “From Institutional Interaction to Institutional Integration: The National Supervisory Commission and China’s New Anti-Corruption Model”, , Vol.240,2019,pp.967-989.，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)反腐敗模式的制度性轉(zhuǎn)變。國(guó)家監(jiān)察體制改革前，反腐敗機(jī)構(gòu)有紀(jì)委、政府內(nèi)部的監(jiān)察部門(mén)、檢察院內(nèi)部的反貪污賄賂局等。在實(shí)際運(yùn)作中，這些反腐敗機(jī)構(gòu)都以黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)(紀(jì)委)為核心。新的國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程中，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，與此同時(shí)，還明確規(guī)定新的監(jiān)察委員會(huì)主任由紀(jì)委書(shū)記兼任。不難發(fā)現(xiàn)，兩種模式中始終貫穿了紀(jì)委這一核心機(jī)構(gòu)。

相比于黨內(nèi)其他組織的研究，學(xué)界對(duì)于紀(jì)委的研究更多聚焦于黨史的發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)上。已有研究表明在不同時(shí)期，紀(jì)委的結(jié)構(gòu)性變革直接引起其職能的變化。然而，當(dāng)我們從組織的視角來(lái)審視紀(jì)委的變遷時(shí)，卻會(huì)發(fā)現(xiàn)其更為復(fù)雜的面向。作為黨的組織機(jī)構(gòu)，紀(jì)委實(shí)際具有雙重屬性，一方面呈現(xiàn)出作為政黨機(jī)構(gòu)的權(quán)威性與政治性，另一方面則體現(xiàn)出作為科層機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性與規(guī)范性。這樣的雙重屬性使得紀(jì)委在自身的變遷與發(fā)展過(guò)程中形成了較為獨(dú)特的邏輯脈絡(luò)，而這一內(nèi)在邏輯實(shí)際上也是中國(guó)黨政治理結(jié)構(gòu)的折射與反映。作為政黨機(jī)構(gòu)所呈現(xiàn)出來(lái)的政治理性與作為科層機(jī)關(guān)呈現(xiàn)出來(lái)的技術(shù)理性如何平衡，黨和國(guó)家如何互動(dòng)等問(wèn)題都成為值得探討的重要議題。

因此，本文嘗試使用黨政治理結(jié)構(gòu)作為框架，采用文件分析的研究方法，針對(duì)中紀(jì)委的歷屆工作報(bào)告進(jìn)行深入的內(nèi)容分析，通過(guò)梳理紀(jì)委在改革開(kāi)放后的發(fā)展與變遷，探討中國(guó)反腐敗核心機(jī)構(gòu)紀(jì)委的組織特性與內(nèi)在雙重屬性的機(jī)理。文件分析是政治學(xué)分析中非常重要的方法之一。基于文件之上進(jìn)行的內(nèi)容解讀有利于厘清歷史發(fā)展的脈絡(luò)，也有利于提煉歷史節(jié)點(diǎn)的重要特征。

二、雙重領(lǐng)導(dǎo)體制：政治性與等級(jí)性的統(tǒng)一

1921年中國(guó)共產(chǎn)黨在誕生之初就成立了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。建黨之初，紀(jì)委的設(shè)立反映出黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的基本制度安排邏輯。黨內(nèi)監(jiān)督的早期發(fā)展歷史不僅為中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨之后的發(fā)展脈絡(luò)打下了底色，而且深刻影響了國(guó)家監(jiān)督體系的發(fā)展。隨著1949年中華人民共和國(guó)的成立，黨中央決定成立中央及各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)；1955年將紀(jì)委改為監(jiān)察委員會(huì)；1956年黨的八大黨章再次明確和健全了紀(jì)委的工作制度。歷史梳理表明，這個(gè)時(shí)期紀(jì)委的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與建黨之初相比有了更為詳細(xì)的制度安排。

作為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，紀(jì)委的權(quán)力實(shí)際來(lái)源于黨委的授予，其定位也應(yīng)是黨委的助手。因此，對(duì)于紀(jì)委的理解，實(shí)際上需要著眼于對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的深刻認(rèn)識(shí)。“中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)歷了從政治革命、執(zhí)掌政權(quán)到社會(huì)整合的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨具有轟轟烈烈的革命斗爭(zhēng)背景，是組織過(guò)軍事力量，并進(jìn)行了艱苦的軍事斗爭(zhēng)從而奪取政治權(quán)力的黨派。這種獨(dú)特的革命歷史背景決定了它鮮明的革命性。而這種革命性質(zhì)促使其組織行為更加復(fù)雜，更加具有組織性?！边@種組織性的特征就是“高度組織化的等級(jí)體系”。高度組織化的等級(jí)體系體現(xiàn)在紀(jì)委結(jié)構(gòu)中就是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。紀(jì)委從組織結(jié)構(gòu)上受到上級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制表明了中國(guó)共產(chǎn)黨作為政黨組織實(shí)際具備韋伯科層制中所強(qiáng)調(diào)的等級(jí)性，但是這種等級(jí)性的內(nèi)涵更加復(fù)雜，本文認(rèn)為其不僅僅是基于紀(jì)委這一黨內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的縱向等級(jí)關(guān)系，還包含橫向的地方黨委對(duì)其的領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)榧o(jì)委作為黨內(nèi)的紀(jì)律檢查部門(mén)，它實(shí)際扮演著黨委助手的角色，在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作中也是一種等級(jí)關(guān)系。然而，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制結(jié)構(gòu)也在不斷地更新和變化。中紀(jì)委歷屆工作報(bào)告的關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)顯示，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展具有明顯的階段性特征。

首先，上級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委的詞頻顯示出較為明顯的數(shù)量差異。同級(jí)黨委的頻次遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于上級(jí)紀(jì)委。這表明在改革開(kāi)放初期，在體制上紀(jì)委主要受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。 1978年 12 月，黨的十一屆三中全會(huì)做出了恢復(fù)重建黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定。在十二大之前，根據(jù)黨章的規(guī)定，紀(jì)委的權(quán)限僅限于檢查權(quán)、一定的處分權(quán)和申訴權(quán)。紀(jì)委主要受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。1979 年1月4日，新一屆中央紀(jì)委召開(kāi)第一次全體會(huì)議，通過(guò)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》。1980 年 2 月，中紀(jì)委推動(dòng)了省級(jí)以下各級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的改革。紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，從過(guò)去由同級(jí)黨委全體委員會(huì)選舉產(chǎn)生，改為由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，但紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)任免要征求上級(jí)紀(jì)委的意見(jiàn)。1982 年9月，黨的十二大修改的黨章專(zhuān)門(mén)增加了“黨的紀(jì)律”和“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”兩章。黨的十二大報(bào)告首次提出了紀(jì)委應(yīng)對(duì)同級(jí)黨委實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督。十二大《黨章》還賦予了紀(jì)委對(duì)黨委委員的檢舉監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、審批權(quán)、處分權(quán)、決定權(quán)和申訴權(quán)。

圖1 “雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”關(guān)鍵詞時(shí)序分布

其次，1996年之后到2012年，上級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委的詞頻數(shù)趨于一致(見(jiàn)圖1)。這表明這個(gè)時(shí)期，紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制基本趨于穩(wěn)定。根據(jù)中共十五大的“反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”的描述，各級(jí)紀(jì)委都要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，這樣就又回到最初的模式，并一直持續(xù)至今。只是從1996年中央紀(jì)委六次全會(huì)提出了五項(xiàng)制度，在具體操作方面才又開(kāi)始增加紀(jì)委的相對(duì)獨(dú)立性。例如，地方紀(jì)委發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委有違紀(jì)情況的，有權(quán)初核并上報(bào)上級(jí)紀(jì)委；主要領(lǐng)導(dǎo)任命應(yīng)當(dāng)征求同級(jí)紀(jì)委意見(jiàn)。這些規(guī)定與今天重申的內(nèi)容十分接近。到了2004年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》頒布之后，紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)的法定身份才得以明確。

再次，2012年至今，上級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委的詞頻數(shù)量增加，到2014年時(shí)達(dá)到峰值，這表明了一系列針對(duì)紀(jì)委體制的改革再次被強(qiáng)調(diào)(見(jiàn)圖1、圖2)。2012年中共黨的十八大之后，一系列針對(duì)紀(jì)委體制的改革相繼出臺(tái)。十八大之后，紀(jì)委的地位在加強(qiáng)，并且開(kāi)始向垂直領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督同級(jí)黨委方面轉(zhuǎn)向。十八屆三中全會(huì)提出要“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主”。這一表述表明，在不改變當(dāng)前基本制度架構(gòu)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)這一條邏輯的作用。簡(jiǎn)言之，就是將紀(jì)委在人事和辦案兩個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系由原來(lái)以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主變?yōu)椤耙陨霞?jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”。關(guān)于這一點(diǎn)，此次紀(jì)委與黨委之間關(guān)系的變革與以往相比既有相同點(diǎn)，也有明顯差異。首先，此次改革的目標(biāo)與原監(jiān)委設(shè)立的目標(biāo)一樣，都是為了增強(qiáng)紀(jì)檢或監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，進(jìn)而為紀(jì)委更好地發(fā)揮監(jiān)督作用提供支持；其次，此次改革的方式是在增加紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上著力，紀(jì)委的獨(dú)立性淵源是上級(jí)紀(jì)委，總體上仍然在黨委可控的范圍之內(nèi)。

圖2 紀(jì)委歷史變遷關(guān)鍵詞時(shí)序分布

上述對(duì)于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷所進(jìn)行的梳理表明，作為政黨組織的紀(jì)委，其所具備的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制結(jié)構(gòu)是兼具橫向與縱向意義上等級(jí)制的科層制體系，與此同時(shí)也保持鮮明的政治性，兩種屬性伴隨紀(jì)委的組織結(jié)構(gòu)變遷，呈現(xiàn)出不同歷史階段的不同側(cè)重點(diǎn)。從改革開(kāi)放早期偏重于橫向等級(jí)制的約束，即偏重于黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這反映出在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，確保政治性與組織忠誠(chéng)是當(dāng)時(shí)紀(jì)委的重要職責(zé)所在。之后，隨著黨的中心工作轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制又逐漸由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，也反映出在確保政治性穩(wěn)定的前提下，紀(jì)委作為組織的科層制屬性開(kāi)始逐漸凸顯，即強(qiáng)調(diào)紀(jì)委組織縱向權(quán)力的流動(dòng)。在這樣相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)中，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制充分彰顯出紀(jì)委兼具科層屬性與政黨政治屬性的雙重面向，也反映出這個(gè)時(shí)期雙重面向趨于平衡。進(jìn)入到黨的十八大之后，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制呈現(xiàn)新的變化，在原有結(jié)構(gòu)中更加側(cè)重于縱向權(quán)力的分配，目的在于能夠使得紀(jì)委在行使黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督時(shí)具有更強(qiáng)的獨(dú)立性，但這種獨(dú)立性是一種相對(duì)獨(dú)立性，即從結(jié)構(gòu)上仍然遵循雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。這實(shí)際再次表明紀(jì)委的政治屬性決定了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的結(jié)構(gòu)屬性。

三、紀(jì)檢監(jiān)察模式：黨政治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在統(tǒng)一

各級(jí)紀(jì)委同時(shí)受本級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo),并且它不同于黨委的一個(gè)工作部門(mén)，而是同級(jí)黨委的一套班子?！半p重領(lǐng)導(dǎo)體制”的確立提高了紀(jì)委的政治地位和監(jiān)督能力，加強(qiáng)了中共紀(jì)律檢查工作的獨(dú)立性。但矛盾隨之產(chǎn)生，紀(jì)委不能不受到黨委的領(lǐng)導(dǎo)，因此就只能是一種雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。為了理順黨政關(guān)系，1987年國(guó)家重新恢復(fù)和確立了行政監(jiān)察體制，在制度方面區(qū)分了黨的紀(jì)檢部門(mén)和政府監(jiān)察部門(mén)。

十三大重新明確黨的紀(jì)律檢查與政府行政監(jiān)察的關(guān)系。1987年，被取消了28年的監(jiān)察部再次設(shè)立，標(biāo)志著國(guó)家行政監(jiān)察制度得以恢復(fù)，黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察在對(duì)象、范圍等方面進(jìn)行了劃分，紀(jì)委管黨紀(jì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)管政紀(jì)的局面再次形成。1993年初，中央紀(jì)委和監(jiān)察部開(kāi)始合署，一套人馬，兩個(gè)牌子，總計(jì)內(nèi)設(shè)23個(gè)室(廳、局)。從法律意義上講，兩個(gè)機(jī)構(gòu)仍然并存，分屬兩個(gè)序列，承擔(dān)黨紀(jì)和政紀(jì)兩項(xiàng)職責(zé)；但在實(shí)際工作中，重大問(wèn)題——無(wú)論是黨紀(jì)還是政紀(jì)問(wèn)題——只能由中央紀(jì)委常委會(huì)研究決定，中央紀(jì)委常委可以處理分管的政紀(jì)監(jiān)察工作。

圖3 紀(jì)檢監(jiān)察模式關(guān)鍵詞時(shí)序分布

從中紀(jì)委歷年工作報(bào)告詞頻統(tǒng)計(jì)來(lái)看，中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公之后，這種模式一直在使用。與此同時(shí)，這種模式也成為富于中國(guó)特色的反腐敗模式，紀(jì)檢監(jiān)察的使用呈現(xiàn)出高頻次特點(diǎn)(見(jiàn)圖3)。

中國(guó)特色的治理結(jié)構(gòu)就是黨政治理結(jié)構(gòu)，其呈現(xiàn)為“執(zhí)政黨通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)，在組織和意識(shí)形態(tài)層面社科塑造并融入中國(guó)特色的政府體系而成的集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)”。在這一獨(dú)具特色的黨政治理結(jié)構(gòu)下，我們不難發(fā)現(xiàn)紀(jì)委的紀(jì)檢監(jiān)察模式從出現(xiàn)到不斷發(fā)展實(shí)際上都是與黨政治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展邏輯一脈相承的。紀(jì)檢監(jiān)察模式所采用的“一套人馬，兩塊牌子”的工作方法，是將紀(jì)委這一政黨機(jī)構(gòu)與監(jiān)察部這一行政職能機(jī)構(gòu)有機(jī)整合起來(lái)，但決策權(quán)力實(shí)際掌握在紀(jì)委，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性。更進(jìn)一步看，紀(jì)委自身亦呈現(xiàn)雙重面向，不僅具有政治屬性，亦具有作為政黨官僚機(jī)構(gòu)的科層性。當(dāng)紀(jì)委采用紀(jì)檢監(jiān)察工作模式時(shí)，實(shí)際上更加強(qiáng)調(diào)了這種雙面向的一體性與有機(jī)性。通過(guò)歷史梳理，改革開(kāi)放后紀(jì)委的紀(jì)檢監(jiān)察模式自1986年開(kāi)始實(shí)行以來(lái)，一直保持平穩(wěn)運(yùn)行狀態(tài)，在進(jìn)入到黨的十八大后，此模式再次被借鑒到監(jiān)察委和紀(jì)委的工作模式中，這充分表明了黨政治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在機(jī)理與紀(jì)委變遷發(fā)展中的內(nèi)在邏輯的一致性。

四、 紀(jì)委職能回歸：專(zhuān)業(yè)屬性的再定位

改革開(kāi)放之后，中共紀(jì)律檢查委員會(huì)恢復(fù)重建，并且承擔(dān)了越來(lái)越多的工作任務(wù)。例如，恢復(fù)組建之初，主要承擔(dān)維護(hù)黨規(guī)黨法、平反冤假錯(cuò)案、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪三項(xiàng)工作；黨的十三大以后主要承擔(dān)保護(hù)、懲處、監(jiān)督、教育四項(xiàng)工作；十四大以后主要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查處案件、糾正部門(mén)和行業(yè)不正之風(fēng)三項(xiàng)工作；十七大以后則主要承擔(dān)教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治六項(xiàng)工作。這一思路在歷屆中紀(jì)委報(bào)告中也得以體現(xiàn)(見(jiàn)圖4)。檢查、糾正等職能的詞頻數(shù)量在2012年之前明顯高于黨規(guī)黨法和黨內(nèi)監(jiān)督，但進(jìn)入2012年后，二者數(shù)量呈下降趨勢(shì)，但黨規(guī)黨法、黨內(nèi)監(jiān)督數(shù)量增長(zhǎng)。

圖4 紀(jì)委的主要職能變遷關(guān)鍵詞時(shí)序分布

習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委第五次全體會(huì)議上指出，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心任務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，更好履行黨章賦予的職責(zé)?！叭D(zhuǎn)”的實(shí)質(zhì)是要求紀(jì)檢機(jī)關(guān)找準(zhǔn)職責(zé)定位，明確主責(zé)主業(yè)。中央紀(jì)委監(jiān)察部參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已由125個(gè)減至14個(gè)，對(duì)確實(shí)需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)參加的才予以保留，屬于其他部門(mén)職責(zé)范圍的不再參與，避免出現(xiàn)職能“越位”、“錯(cuò)位”等問(wèn)題。全國(guó)范圍內(nèi)，省級(jí)紀(jì)委參加的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量也由4 600多個(gè)精簡(jiǎn)至500多個(gè)。清理后，省、市、縣級(jí)紀(jì)委參與的機(jī)構(gòu)平均數(shù)分別由144個(gè)、125個(gè)、85個(gè)減至14個(gè)、14個(gè)、13個(gè)。中央紀(jì)委還專(zhuān)門(mén)針對(duì)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)出臺(tái)文件，明確提出紀(jì)檢組長(zhǎng)(紀(jì)委書(shū)記)一律不再分管所在單位其他業(yè)務(wù)工作，且不再兼任所在單位其他行政職務(wù)及與紀(jì)檢監(jiān)察工作無(wú)關(guān)的學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這些都反映出黨的十八大之后紀(jì)委職能的改革和再定位。黨規(guī)黨法的增多表明了紀(jì)委作為黨內(nèi)重要的紀(jì)律專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)日益增強(qiáng)規(guī)范性，黨內(nèi)監(jiān)督數(shù)量的增長(zhǎng)則彰顯了紀(jì)委職能定位的精準(zhǔn)化和明晰化，這也是其作為官僚組織的專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性本質(zhì)特征所在。

進(jìn)一步從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)逐漸頻次增加，之后隨歷年變遷均在數(shù)量上有所增長(zhǎng)。這充分反映出作為黨的一項(xiàng)重要任務(wù)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重要性。

1993年中央紀(jì)委第二次全會(huì)和1994年的三次全會(huì)上，江澤民都為反腐敗工作進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的論述，做出反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)“嚴(yán)峻”的判斷，提出了“腐敗問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致亡黨亡國(guó)”的政治觀點(diǎn)，這是繼1980年陳云提出“黨風(fēng)問(wèn)題關(guān)系黨的生死存亡”之后，又一個(gè)關(guān)系到執(zhí)政黨地位的論述。至此，中共紀(jì)委的主要任務(wù)就變成了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。到了中共第十六次全國(guó)代表大會(huì)，對(duì)于中共紀(jì)委的反腐敗職能終于進(jìn)行了明確，即除了執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)之外，紀(jì)委還要“協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。這實(shí)際上是對(duì)十四大以來(lái)中共重構(gòu)紀(jì)律檢查工作職責(zé)和實(shí)踐的“追認(rèn)”。除此之外，隨著紀(jì)委職責(zé)的專(zhuān)門(mén)化，中共紀(jì)委所承擔(dān)的其他任務(wù)也開(kāi)始逐步褪去。2003年十六屆中央紀(jì)委二次全會(huì)進(jìn)一步明確紀(jì)檢部門(mén)只承擔(dān)紀(jì)律檢查和反腐敗，其他工作都不再由紀(jì)委參與。與此同時(shí)，2008年中共中央制定《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，標(biāo)志著中共對(duì)于反腐敗的戰(zhàn)略定位由治標(biāo)轉(zhuǎn)為了“標(biāo)本兼治、懲防并舉”。這一定位的明確化也反映在了中紀(jì)委歷年工作報(bào)告的詞頻統(tǒng)計(jì)上(見(jiàn)圖5)。

圖5 紀(jì)委任務(wù)的關(guān)鍵詞時(shí)序分布

紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，其職能定位自建黨之初就不斷隨黨的中心工作的變化而調(diào)整。改革開(kāi)放之初紀(jì)委復(fù)建后，隨著黨的中心工作定位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，紀(jì)委的職責(zé)范圍不斷擴(kuò)展。但實(shí)際上這在一定程度偏離了紀(jì)委作為黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)定位，使得紀(jì)委雙重面向中的科層性、專(zhuān)業(yè)性有所弱化。因此，黨的十八大以來(lái)，圍繞紀(jì)委聚焦主業(yè)的改革，在一定程度上是強(qiáng)化紀(jì)委本身的專(zhuān)業(yè)性，這既符合其作為黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)的政治屬性定位，也符合作為黨內(nèi)官僚組織的專(zhuān)業(yè)性要求。由此，紀(jì)委的職能回歸，也體現(xiàn)了在確保政治權(quán)威性的同時(shí)，更加凸顯專(zhuān)業(yè)屬性的發(fā)展特征。

五、結(jié) 語(yǔ)

“理解當(dāng)代中國(guó)政治的關(guān)鍵在于理解中國(guó)共產(chǎn)黨，而理解中國(guó)共產(chǎn)黨的關(guān)鍵在于理解黨的組織”。紀(jì)委作為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，是黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，不僅是中國(guó)特有的黨政治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)構(gòu)成，也是理解中國(guó)治理體制的重要載體。本文通過(guò)中國(guó)獨(dú)特的黨政治理框架，嘗試探討紀(jì)委的發(fā)展與變遷背后的組織屬性與內(nèi)在邏輯。

通過(guò)對(duì)中紀(jì)委歷屆報(bào)告的文本量化分析，本文發(fā)現(xiàn)紀(jì)委自身具備的雙重面向在歷史變遷中各有側(cè)重。從紀(jì)委的組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的變化與發(fā)展反映出紀(jì)委兼具科層屬性與政黨政治屬性的雙重面向趨于平衡與一體；從紀(jì)委的運(yùn)行模式來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察模式的形成與發(fā)展則體現(xiàn)了與黨政治理結(jié)構(gòu)一脈相承的發(fā)展邏輯；從紀(jì)委的職能定位來(lái)看，聚焦主業(yè)，回歸反腐敗職能則表明了紀(jì)委在確保政治權(quán)威性的同時(shí)不斷凸顯其專(zhuān)業(yè)屬性。

作為黨內(nèi)組織，紀(jì)委不僅體現(xiàn)政黨機(jī)構(gòu)的權(quán)威性與政治性，也兼具官僚制的專(zhuān)業(yè)性與科層性。在歷史的不同時(shí)期，兩種屬性的側(cè)重點(diǎn)有所不同，這些都直接體現(xiàn)在紀(jì)委的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式和職能定位上。但總體看來(lái)，紀(jì)委政治屬性的凸顯實(shí)際上并不意味著其所具備的科層性的消失。從前文的梳理和分析中可以發(fā)現(xiàn)，政治性與科層性是具有一定的互補(bǔ)機(jī)制的，尤其是十八大以來(lái)的一系列改革，在確保政治性的同時(shí)也在注重提升科層制的專(zhuān)業(yè)性與規(guī)范性。在保持官僚組織自身的屬性的同時(shí)，政黨機(jī)構(gòu)的政治屬性進(jìn)入新時(shí)代，圍繞紀(jì)委所進(jìn)行的紀(jì)檢體制改革正是對(duì)兩重屬性的再次調(diào)整與平衡。這反映出對(duì)于以紀(jì)委為代表的黨內(nèi)組織的復(fù)雜面向，作為黨內(nèi)機(jī)關(guān)所具有的政治理性與作為黨內(nèi)科層組織具有的技術(shù)理性，呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的機(jī)制。

新的國(guó)家監(jiān)察體制改革中，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)憲法和監(jiān)察法組建和運(yùn)行，履行憲法、監(jiān)察法等賦予的職責(zé)，與紀(jì)委合署辦公，作為黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)和行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)。在這樣的背景下，對(duì)一直貫穿于改革前后的核心機(jī)構(gòu)中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)進(jìn)行歷史梳理，對(duì)于解讀新時(shí)代下國(guó)家監(jiān)察體制改革，對(duì)于有效解決國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程中的新型合署辦公等問(wèn)題都具有重要的意義。