劉天琦，張麗娜

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南 海口 570228)

支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)是我國未來三十年全面深化改革開放的重大戰(zhàn)略，通過加強(qiáng)制度創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)自由貿(mào)易港是海南自由貿(mào)易港未來的發(fā)展方向。實(shí)現(xiàn)貿(mào)易、投資便利化及人員流動(dòng)的自由化是自由貿(mào)易港特征的基本體現(xiàn)，其中人員自由流動(dòng)的實(shí)現(xiàn)是自由貿(mào)易港資金、貨物自由流動(dòng)的基礎(chǔ)，而吸引外國人自由來港就業(yè)、學(xué)習(xí)、旅游、投資等對(duì)自由貿(mào)易港發(fā)展至關(guān)重要，能否將外國人的管理工作完成好將直接影響海南中國特色自由貿(mào)易港快速深層次的發(fā)展。正因如此，《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)中明確指出，海南自由貿(mào)易港“在有效防控涉外安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的前提下，實(shí)行更加便利的出入境管理政策?！薄爸鸩綄?shí)施更大范圍適用免簽入境政策，逐步延長(zhǎng)免簽停留時(shí)間?！薄斑M(jìn)一步放寬人員自由進(jìn)出限制。實(shí)行更加寬松的商務(wù)人員臨時(shí)出入境政策、便利的工作簽證政策，進(jìn)一步完善居留制度。”[1]應(yīng)該說，《總體方案》為海南自由貿(mào)易港外國人流動(dòng)管理工作提出了要求也指明了方向。隨著海南自由貿(mào)易港外國人往來流動(dòng)頻繁，港內(nèi)社會(huì)安全也存在著多樣化的潛在風(fēng)險(xiǎn)，然而剛起步的自貿(mào)港外國人流動(dòng)管理工作面臨巨大挑戰(zhàn)的同時(shí)本身也存在著問題。為此，應(yīng)當(dāng)厘清問題及成因，尋求解決的路徑。

一、海南自由貿(mào)易港外國人流動(dòng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

隨著海南自由貿(mào)易港開放力度的進(jìn)一步加大，外國人自貿(mào)港內(nèi)外自由流動(dòng)的頻率也將隨之加快，這些外國人在頻繁往來中促進(jìn)自貿(mào)港服務(wù)貿(mào)易繁榮、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也給港內(nèi)安全帶來了諸多潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)暴力恐怖活動(dòng)威脅自貿(mào)港社會(huì)安全

當(dāng)今社會(huì)，世界各國大多面臨著暴力恐怖活動(dòng)的威脅，這些恐怖活動(dòng)以制造社會(huì)恐慌、脅迫國家機(jī)關(guān)或者國際組織為目的，通常采取暴力、破壞、恐嚇等手段或者通過煽動(dòng)、資助恐怖分子等方式以達(dá)成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會(huì)秩序混亂等嚴(yán)重社會(huì)危害的目的。與其他受到恐怖活動(dòng)威脅的國家相似，我國同樣也面臨著暴力恐怖活動(dòng)的威脅。其中，以境外“東伊運(yùn)”組織為代表的“國際恐怖主義”、以“東突”恐怖勢(shì)力為代表的“民族分裂主義”以及極端宗教勢(shì)力和邪教組織引發(fā)的恐怖威脅、“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力的隱性恐怖主義、西藏分裂勢(shì)力的隱性恐怖主義等均嚴(yán)重威脅著我國的國家安全。海南自由貿(mào)易港在加快推進(jìn)建設(shè)的過程中，為外國人在自貿(mào)港內(nèi)外自由流動(dòng)提供了多樣化的便利政策，這些人員的國際性流動(dòng)為跨境的暴力恐怖活動(dòng)提供了潛在滋生的土壤，從而使自由貿(mào)易港成為恐怖分子實(shí)行跨境恐怖活動(dòng)的新目標(biāo)。與此同時(shí)，自貿(mào)港對(duì)港內(nèi)企業(yè)提供的低門檻、寬大門政策具有強(qiáng)大的吸引力，不同國家的企業(yè)勢(shì)必源源不斷地入駐自貿(mào)港，隨之而來的部分中東地區(qū)涉嫌恐怖主義的國家的企業(yè)也將進(jìn)入自貿(mào)港。這些敏感企業(yè)很可能利用自貿(mào)港開放的投資貿(mào)易及金融政策,以達(dá)到為暴力恐怖活動(dòng)籌措資金的目的。此外，自貿(mào)港也可能吸引部分具有復(fù)雜背景的境外非政府組織的入駐，而其來港在很大程度上是希望通過采取在自貿(mào)港設(shè)立企業(yè)或機(jī)構(gòu)的方式以實(shí)現(xiàn)其境內(nèi)機(jī)構(gòu)的合法化。同時(shí)，部分非政府組織的工作人員有從事間諜活動(dòng)、刺探機(jī)密情報(bào)的可能，如2018年12月任職國際危機(jī)組織東北亞高級(jí)顧問的加拿大公民康明凱因涉嫌危害中國國家安全被北京市國安局依法審查。自貿(mào)港為促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展的交易平臺(tái)可能會(huì)被境外宗教極端組織等所利用, 通過串聯(lián)、吸納等活動(dòng)進(jìn)行意識(shí)形態(tài)滲透等活動(dòng)[2]。多年來，“東突教育與互助協(xié)會(huì)”“東伊運(yùn)”等境外恐怖組織多次派遣人員對(duì)我國進(jìn)行滲透活動(dòng)，煽動(dòng)、訓(xùn)練境內(nèi)的分裂勢(shì)力進(jìn)行恐怖暴力活動(dòng)。2009年7月5日新疆烏魯木齊打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪事件造成眾多群眾和一名武警被殺害，上千人受傷；2013年天安門金水橋暴力恐怖襲擊事件造成2名群眾死亡，40人受傷；2014年3月1日發(fā)生在云南昆明火車站恐怖襲擊事件造成29人死亡和143人受傷，這些恐怖活動(dòng)多與境外勢(shì)力密切相關(guān)，由境外恐怖分子指揮、新疆分裂勢(shì)力策劃實(shí)施。當(dāng)前海南自由貿(mào)易港正處于起步階段，面臨著外國人基礎(chǔ)信息排查、入港后管理控制等相關(guān)制度尚未完善的現(xiàn)實(shí)，這些現(xiàn)實(shí)情況要求海南自由貿(mào)易港進(jìn)一步加強(qiáng)管理，既要提升其應(yīng)對(duì)潛在跨境暴力恐怖活動(dòng)威脅的能力，同時(shí)又要防范涉恐涉暴人員借由自由貿(mào)易港出入境。

(二)跨國經(jīng)濟(jì)犯罪危害自貿(mào)港金融安全

自由貿(mào)易港的主要特點(diǎn)在于貨物、資金、人員和信息流通的高度開放、高度自由和高度便利,故此自貿(mào)港內(nèi)的負(fù)面清單將隨著自貿(mào)港的開放而逐漸減少，投資貿(mào)易也將更加自由化，自貿(mào)港內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)通性更強(qiáng)，跨國性交易愈加頻繁，自貿(mào)港內(nèi)外政策制度的差異不可避免地產(chǎn)生一些“港內(nèi)合法、港外違法”的經(jīng)濟(jì)行為，大量跨境資金頻繁流動(dòng)，犯罪多向國際化趨勢(shì)發(fā)展。2015年，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)具有涉外因素的經(jīng)濟(jì)犯罪案件共計(jì)14起，包括非法從事境外黃金、基金、外匯等保證金等交易犯罪案件，以及利用境外注冊(cè)公司、離岸賬戶等案件[3]；廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廣州南沙片區(qū)自2017年揭牌成立僅一年落戶的金融企業(yè)達(dá)到6102家，比自貿(mào)區(qū)掛牌前增加了50倍，涉境外經(jīng)濟(jì)犯罪同樣呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，犯罪主體涉及越南、泰國、中國香港等地[4]。同時(shí)，正如2014年時(shí)任聯(lián)合國負(fù)責(zé)政治事務(wù)的副秘書長(zhǎng)費(fèi)爾特曼在安理會(huì)有關(guān)恐怖主義和跨境犯罪的公開會(huì)議上指出的，恐怖主義與跨國犯罪正日益交織在一起，恐怖主義分子與跨國犯罪組織相互配合、沆瀣一氣，進(jìn)行聯(lián)合的金融活動(dòng)。2016年12月30日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供司法保障的意見》，其中明確提出“打擊破壞自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、濫用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特殊市場(chǎng)監(jiān)管條件進(jìn)行的犯罪……依法懲治涉自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的走私、非法集資、逃匯、洗錢等犯罪行為。”[5]2020年《總體方案》中也提出，為加強(qiáng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防范，海南自由貿(mào)易港應(yīng)建立相關(guān)的機(jī)制。包括研究建立洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)洗錢、恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期評(píng)估；構(gòu)建金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)[6]。遺憾的是這些文件本身并沒有能對(duì)公安、海關(guān)、邊防檢查等部門在對(duì)洗錢等金融犯罪的打擊和防范方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)做出較為直接細(xì)化的規(guī)定，執(zhí)法部門發(fā)揮的作用有限。而自由貿(mào)易港的外匯管制制度吸引境外具有高度逐利性、流動(dòng)性和敏感性的短期的投機(jī)性成本[7]，使得境內(nèi)外犯罪分子之間相互勾結(jié)，積極尋找并利用自貿(mào)港內(nèi)相關(guān)規(guī)則的監(jiān)管漏洞，進(jìn)而通過從事操縱匯率、走私、洗錢等跨境經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)危害自貿(mào)港的金融安全。

(三)自貿(mào)港外國人驟增導(dǎo)致“三非”問題凸顯

非法移民等問題是當(dāng)今世界的普遍性難題，在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的背景之下，隨著中國改革開放以來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，早期主要困擾發(fā)達(dá)國家的移民問題已經(jīng)擺在了中國的面前，中國也逐漸完成了向非法移民的“目的國”或“中轉(zhuǎn)國”的轉(zhuǎn)變。根據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年我國依法清查“三非”外國人達(dá)12.1萬人，同比增長(zhǎng)12 %[8]。所謂的“三非”外國人主要是指那些沒有經(jīng)過合法手續(xù)，在中國非法就業(yè)、非法入境以及非法居留的所有外國人的統(tǒng)稱。這些外國人違反了我國出入境管理相關(guān)的法律法規(guī)，也擾亂了出入境管理秩序。其中外國人非法就業(yè)在“三非”問題中表現(xiàn)最為突出，外國人非法就業(yè)沖擊了自貿(mào)港原有的就業(yè)市場(chǎng)，增加了國人就業(yè)的難度，如廣州市白云區(qū)永平街存在著非裔美國外來人口與農(nóng)民工搶奪搬運(yùn)工作的問題。非法就業(yè)常常伴隨著非法居留，目前非法居住在廣州的非裔美國人占有很大比例，這些人中很多是因?yàn)槿刖澈蠛炞C到期而故意逾期居留或損壞、丟失護(hù)照、簽證和其他入境身份證件，給社會(huì)治安造成隱患[9]。同時(shí)，外國人打架斗毆等群體性事件多發(fā)也容易引發(fā)國際性影響事件，如2009年7月15日，廣州市越秀區(qū)公安分局礦泉街派出所遭到約200名黑人的包圍沖擊。同樣難以忽視的是非裔外國人集中地區(qū)的販毒、賣淫等違法犯罪活動(dòng)也時(shí)有發(fā)生，2017年廣州警方曾破獲一起跨國走私毒品案，4名非洲籍人員落網(wǎng)，其中2名在廣州被刑拘[10]。全國范圍內(nèi)先后設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是這些“三非”外國人問題的多發(fā)地，而與已有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相比，海南自由貿(mào)易港具有更加開放的政策和自由的環(huán)境，勢(shì)必吸引大量外國人的到來，加速外國人自貿(mào)港內(nèi)外的頻繁流動(dòng)。就“三非”外國人管理問題而言，近年來國家管理水平雖有很大提高，也取得了較為顯著的成果，但也主要集中在廣州、上海、深圳等幾個(gè)特定地區(qū)，與這些地區(qū)相比，處于起步階段的海南自由貿(mào)易港大多缺乏相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)，公安、海關(guān)、邊防等相關(guān)職能部門的外國人信息管理系統(tǒng)也缺乏統(tǒng)一的整合利用。這些客觀現(xiàn)實(shí)的存在使得海南自由貿(mào)易港不得不承擔(dān)“三非”外國人問題突出顯現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，自由貿(mào)易港以跨境資本投資、跨境貿(mào)易、金融交易為方向，加速推進(jìn)跨國企業(yè)、機(jī)構(gòu)、銀行以及各種類別的國際性大宗交易平臺(tái)、進(jìn)口商品展示中心等的入駐，自貿(mào)港內(nèi)的人員將更多集聚，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國際化特征也將更加凸顯[11]。不同國家、不同種族、不同宗教信仰及不同文化習(xí)慣的從業(yè)人員匯聚自由貿(mào)易港，這些從業(yè)人員之間勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生多樣化的矛盾，同時(shí)不同的文化意識(shí)也對(duì)中國的文化傳統(tǒng)和習(xí)慣形成了沖擊。這些都是海南自由貿(mào)易港發(fā)展面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，是港內(nèi)相關(guān)部門特別是公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行管理的過程中不可避免的挑戰(zhàn)。

二、海南自由貿(mào)易港外國人流動(dòng)管理的問題審視

在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年的大會(huì)上，習(xí)總書記明確提出“支持海南大膽試、大膽闖、自主改”，加快自由貿(mào)易港建設(shè)。從目前海南自由貿(mào)易港發(fā)展的實(shí)踐來看，在外國人流動(dòng)的管理方面，公安機(jī)關(guān)等職能部門在實(shí)際管理中取得了一定成就且積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但隨著工作中新特點(diǎn)及傳統(tǒng)管理模式局限性的顯現(xiàn)，這些部門在工作中仍面臨著部分問題。

(一)自貿(mào)港外國人流動(dòng)管理法律法規(guī)體系支撐較為薄弱

雖然《海南自由貿(mào)易港法(草案)》已于近期提請(qǐng)人大常委會(huì)審議，但對(duì)草案的公眾意見征詢工作仍在進(jìn)行之中，草案中涉及外國人流動(dòng)管理的具體內(nèi)容有限且方向性較強(qiáng)，港內(nèi)公安機(jī)關(guān)等職能部門對(duì)外國人流動(dòng)的管理仍主要基于我國現(xiàn)有外國人管理的相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)涉及了入境、出境、治安管理、就業(yè)、犯罪、入籍、居留、邊檢、宗教、學(xué)習(xí)等各方面，如《中華人民共和國國籍法》《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》《中華人民共和國外國人入境出境管理?xiàng)l例》《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則等等。這些法律法規(guī)雖然為自貿(mào)港外國人管理提供了法律依據(jù)，但其大多存在來源多、位階較低的問題，且明顯滯后于新時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需求，特別是難以滿足自由貿(mào)易港建設(shè)人員自由流動(dòng)的需要。以自貿(mào)港吸引人才來港就業(yè)為例，就國籍而言，我國強(qiáng)調(diào)單一國籍原則，且國籍法自1980年頒布以來未能及時(shí)作出修訂?；诖?，受限于國籍法的規(guī)定，部分優(yōu)秀的海外人才以及香港、澳門、臺(tái)灣等地區(qū)擁有外國國籍的人才回流在一定程度上受到影響。而近年來為吸引外籍本國裔人才的回流，印度、德國等國家均有條件地承認(rèn)了雙重國籍[12]。同時(shí)，這些與自貿(mào)港外國人流動(dòng)管理相關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量較多，涉及的方面較為分散，法律法規(guī)之間的銜接性也有限。且部分法律法規(guī)的具體內(nèi)容更集中于對(duì)管理工作做出方向性、指導(dǎo)性的規(guī)定而缺乏具體的實(shí)施細(xì)則加以指引，在實(shí)際工作中的可操作性不夠強(qiáng)，容易使公安機(jī)關(guān)等職能部門在管理中出現(xiàn)管理空白或管理漏洞，在一定程度上也削弱了法律的權(quán)威。此外，開展外國人流動(dòng)管理工作的相關(guān)職能部門的職責(zé)不夠清晰明確，不利于現(xiàn)實(shí)中管理工作的順利進(jìn)行。

(二)出入境嚴(yán)格管控與外國人自由流動(dòng)之間的矛盾依然存在

自由貿(mào)易港的設(shè)立是國家進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的前沿，其中自貿(mào)港的出入境邊檢則是保障社會(huì)安全穩(wěn)定的第一道門戶，影響著自貿(mào)港的健康運(yùn)行和發(fā)展。為保證外國人入境安全，邊檢人員需要對(duì)其采取嚴(yán)密的管控措施，在入境時(shí)進(jìn)行細(xì)致嚴(yán)密的安全檢查。而人員如不能自由流動(dòng)，將阻礙自由貿(mào)易港區(qū)的對(duì)外貿(mào)易和其他跨國經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的順利進(jìn)行[13]，這要求出入境邊檢積極履行服務(wù)管理職能，對(duì)進(jìn)入自貿(mào)港的外國人實(shí)施簡(jiǎn)便快捷的通關(guān)措施，提高通關(guān)效率以及證件發(fā)放等業(yè)務(wù)的便捷化程度。就海南自由貿(mào)易港而言，自從實(shí)施推廣59國人員入境旅游免簽政策以來，2018年免簽入境外國游客達(dá)到24.7萬人次，同比增長(zhǎng)12.8%[14],2019年59國免簽入境旅客已達(dá)46.1萬人次，同比2018年增長(zhǎng)33%[15]。免簽進(jìn)入海南自由貿(mào)易港旅游、購物的人數(shù)顯著增長(zhǎng)，一方面促進(jìn)了自貿(mào)港“國際旅游消費(fèi)中心”的建設(shè)，推動(dòng)了自貿(mào)港的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；另一方面也為自貿(mào)港安全帶來了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。通過免簽入港的外國人可能包括部分從事暴力恐怖活動(dòng)的人員，這些外國人或來自免簽國家或持有免簽國家護(hù)照，而就對(duì)其信息采集而言，海南邊檢部門采用的出入境通道視屏監(jiān)控系統(tǒng)、部分生物特征識(shí)別儀器及錄入出入境人員信息系統(tǒng)等與國內(nèi)其他地區(qū)并無區(qū)別[16]，顯然這些措施難以保證從事暴力恐怖活動(dòng)的外國人無一入港。如果僅追求自由貿(mào)易港外國人流動(dòng)的自由便捷化和提高通關(guān)效率，那么勢(shì)必會(huì)使國家安全面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)；而僅為保障國家安全忽視通關(guān)效率也將影響自由貿(mào)易港的經(jīng)濟(jì)活力，從而失去開放前沿的作用。由此可見，出入境嚴(yán)格管控與外國人自由流動(dòng)之間的矛盾對(duì)自貿(mào)港出入境邊檢機(jī)關(guān)以及負(fù)責(zé)外國人日常管理的基層公安機(jī)關(guān)提出了新的現(xiàn)實(shí)要求。因此，海南自由貿(mào)易港在外國人出入境管理方面需進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新，最大限度維持對(duì)出入境安全嚴(yán)密管控與保證外國人自由流通之間的平衡。

(三)外國人出境入境相關(guān)便利政策落地執(zhí)行較難

在海南自由貿(mào)易港的建設(shè)過程中，國務(wù)院、國家移民管理局以及公安部針對(duì)出入境邊檢和外國人的管理出臺(tái)了一系列出入境便利政策，2018年10月國務(wù)院發(fā)布《中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的第21條提出，“提高外國人工作便利度。為在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作和創(chuàng)業(yè)的外國人才提供出入境、居留和永久居留的便利。支持開展國際人才管理改革試點(diǎn)，允許外籍技術(shù)技能人員按規(guī)定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作?！?019年7月公安部和國家移民管理局按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》部署要求，頒布進(jìn)一步優(yōu)化入境免簽政策，擴(kuò)大外國人免簽入境事由范圍，為自貿(mào)港內(nèi)的外籍員工提供出入境和居留的便利，簡(jiǎn)化自貿(mào)港內(nèi)企業(yè)外籍員工的就業(yè)許可審批手續(xù)，為在自貿(mào)港內(nèi)工作和創(chuàng)業(yè)的外國人才提供出入境、居留和永久居留的便利等政策。2020年6月《總體方案》中再次提出，“在有效防控涉外安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的前提下，實(shí)行更加便利的出入境管理政策?！边@些規(guī)定為海南自由貿(mào)易港外國人流動(dòng)管理制度提供了政策基礎(chǔ)，但這些政策仍主要集中在一些方向性的、綱領(lǐng)性的規(guī)定，其在海南自由貿(mào)易港落地執(zhí)行時(shí)，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上仍欠缺包括為境外人員提供過境、出入境、工作、居留便利以及不同主體資格如何評(píng)定等內(nèi)容的不同領(lǐng)域更為具體、明確、完備的實(shí)施細(xì)則與之相承接、相配套，這些現(xiàn)實(shí)情況使得境外人員出入境相關(guān)便利政策落地執(zhí)行面臨著一定困難。

(四)已有監(jiān)管模式尚未成熟導(dǎo)致監(jiān)管效果有限

為實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易港內(nèi)外資金、貨物及人員的自由流動(dòng)，自貿(mào)港的監(jiān)管策略重點(diǎn)在于“境內(nèi)關(guān)外”，即“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”。監(jiān)管模式從原有的嚴(yán)格事前審查制度逐漸向“事中事后”監(jiān)管轉(zhuǎn)變，即弱化“事前”審查，注重“事中事后”監(jiān)管。為促進(jìn)自由貿(mào)易港外國人自由流動(dòng)，監(jiān)管部門對(duì)外國人流動(dòng)監(jiān)管的事前審查事項(xiàng)范圍較之事中事后環(huán)節(jié)應(yīng)逐漸縮小，對(duì)外國人進(jìn)入自由貿(mào)易港后從事的工作、生活、學(xué)習(xí)、旅游等環(huán)節(jié)的監(jiān)管能力則要不斷提升，以應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，保障自貿(mào)港安全。海南自由貿(mào)易港自成立以來，“事中事后”監(jiān)管模式已經(jīng)逐步形成，積極采用信息化建設(shè)為載體的監(jiān)管手段，對(duì)貨物、資金、人員進(jìn)出港監(jiān)管的業(yè)務(wù)水平有了顯著提高。難以否認(rèn)的是這種“事中事后”監(jiān)管模式尚未成熟，監(jiān)管的效果有限。在對(duì)外國人的流動(dòng)監(jiān)管方面，特別是對(duì)外國人入境后“事中事后”環(huán)節(jié)的監(jiān)管仍然不是十分理想。海南自由貿(mào)易港內(nèi)，公安出入境、海關(guān)、邊檢等監(jiān)管部門雖然先后推出了若干制度創(chuàng)新措施,提升了大數(shù)據(jù)的中心功能，將全省484個(gè)非涉密信息系統(tǒng)介入省數(shù)據(jù)大廳集中應(yīng)用[17]，在一定程度上加強(qiáng)了各部門之間的互聯(lián)互通，但由于各自監(jiān)管內(nèi)容相互獨(dú)立，共享信息困難的現(xiàn)實(shí)依然存在。這些監(jiān)管部門大多以自身監(jiān)管的內(nèi)容為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)管理對(duì)象的信息進(jìn)行分別保管和使用，缺乏統(tǒng)一的信息交換應(yīng)用平臺(tái)，數(shù)據(jù)共享不足、格式不統(tǒng)一、與國際不接軌等問題同時(shí)存在，監(jiān)管過程中也多各自為政，協(xié)同性較低，難以實(shí)現(xiàn)有效的全方位實(shí)時(shí)監(jiān)管，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，給不法分子實(shí)行暴力恐怖活動(dòng)及經(jīng)濟(jì)犯罪的可乘之機(jī)，這與國際上其他自由貿(mào)易港成熟的監(jiān)管模式之間仍存在一定差距。上述所提及的監(jiān)管中存在的問題在一定程度上限制了海南自由貿(mào)易港外國人的高效快速流動(dòng)，阻礙了自由貿(mào)易港的發(fā)展。

在實(shí)際管理過程中，與美、英、德、法等西方發(fā)達(dá)國家專職化的外國人管理隊(duì)伍相比，我國公安機(jī)關(guān)等職能部門對(duì)外國人的管理在專業(yè)化及管理人員的管理素質(zhì)管理水平上均存在較大進(jìn)步空間。尤其是在海南自由貿(mào)易港這樣一個(gè)國際化、自由化的環(huán)境中，隨著來港就業(yè)、投資、學(xué)習(xí)等各類外國人的數(shù)量快速增加，專業(yè)化管理人才特別是那些具備相關(guān)業(yè)務(wù)能力、法律知識(shí)并且能夠熟練運(yùn)用英語進(jìn)行管理的人才緊缺問題也將逐漸顯現(xiàn)。港內(nèi)多數(shù)基層公安民警在對(duì)外國人進(jìn)行管理中，因語言不通問題與外國人交流存在障礙，因文化、宗教、信仰不同的問題缺乏一定的管理能力和服務(wù)理念。這些現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)致基層公安機(jī)關(guān)對(duì)外國人的服務(wù)管控不甚到位，在實(shí)際工作中時(shí)常被動(dòng)而難以發(fā)揮主動(dòng)性，與自由貿(mào)易港外國人管理整體工作的國際化水平要求存在距離。

三、海南自由貿(mào)易港外國人流動(dòng)管理的優(yōu)化路徑

(一)推動(dòng)自貿(mào)港法律體系建設(shè)以適應(yīng)外國人流動(dòng)管理新需求

自由貿(mào)易港人員自由流動(dòng)的合法性依據(jù)離不開港內(nèi)外國人流動(dòng)管理法律的制定，以全球設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)最多的國家美國為例，1934年，美國頒布了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》，該法第810條對(duì)對(duì)外貿(mào)易園區(qū)居民進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，除該法外，為規(guī)范貿(mào)易區(qū)內(nèi)對(duì)外國人的管理，美國還通過了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)通用條例》及《海關(guān)與邊防局條例》等[18]。在海南自由貿(mào)易港建設(shè)過程中，面對(duì)外國人流動(dòng)的新趨勢(shì)，法律法規(guī)支撐薄弱、政策落地執(zhí)行難的實(shí)際問題，以及《總體方案》中提出的“在有效防控涉外安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的前提下，實(shí)行更加便利的出入境管理政策”“對(duì)外籍人員赴海南自由貿(mào)易港的工作許可實(shí)行負(fù)面清單管理，放寬外籍專業(yè)技術(shù)技能人員停居留政策”“實(shí)施更加便利的免簽入境措施……放寬外國人申請(qǐng)免簽入境事由限制”“實(shí)行更加寬松的商務(wù)人員臨時(shí)出入境政策、便利的工作簽證政策，進(jìn)一步完善居留制度”“制定實(shí)施海南自由貿(mào)易港法。以法律形式明確自由貿(mào)易港各項(xiàng)制度安排，為自由貿(mào)易港建設(shè)提供原則性、基礎(chǔ)性的法治保障。”[19]等具體要求。有關(guān)部門應(yīng)成立專門的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加快推動(dòng)海南自由貿(mào)易港法律法規(guī)體系的建設(shè)，保障相關(guān)立法工作的順利推進(jìn)。盡快出臺(tái)《海南自由貿(mào)易港法》，在該法中盡可能細(xì)化和完善諸如外國人出入境、簽證、居留等專項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)的內(nèi)容，同時(shí)就這些內(nèi)容跟進(jìn)與之配套的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，從而補(bǔ)充現(xiàn)有指導(dǎo)自貿(mào)港建設(shè)的綱領(lǐng)性文件中關(guān)于外國人流動(dòng)管理過于籠統(tǒng)的規(guī)定，提升可操作性、規(guī)范性及實(shí)用性，適應(yīng)港內(nèi)公安機(jī)關(guān)對(duì)外國人流動(dòng)管理的新需求，為港內(nèi)公安機(jī)關(guān)管理外國人提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

(二)探索建立特殊身份憑證制度以實(shí)現(xiàn)外國人分類管理

隨著海南自由貿(mào)易港逐漸全面開放，越來越多的外國人選擇來自貿(mào)港就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、旅游及居住生活，入境出境外國人的快速增長(zhǎng)對(duì)公安機(jī)關(guān)等各負(fù)責(zé)監(jiān)管的職能部門的管理效率及管理水平提出了新的要求。為加強(qiáng)對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)外國人的管理，學(xué)界提出了特殊居住證制度，即打破當(dāng)前居住證制度功能有限、適用范圍較窄的局限性，拓展出集身份證、資格證、信用證為一體的“一卡通”式待遇憑證[20]。特殊身份憑證制度應(yīng)在借鑒該制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化出入境人員的身份分類標(biāo)識(shí)。一方面，對(duì)進(jìn)入海南自由貿(mào)易港的外國人進(jìn)行綜合考量，根據(jù)其國籍、文化水平、職業(yè)類別、往來自貿(mào)港目的等因素對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行分類管理，從而確定其在出入境、邊檢、自貿(mào)港就業(yè)、港內(nèi)居留等方面能夠獲得的便利等級(jí)和應(yīng)受到管控程度，不同類別人員按相關(guān)規(guī)定予以區(qū)別對(duì)待。另一方面，特殊身份憑證這一單一證件在包含身份信息、居住信息等基本證明信息的基礎(chǔ)上，應(yīng)集身份證、資格證、信用證于一體，同時(shí)涵蓋出入境便利、通關(guān)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)港外國人“一卡通”式身份憑證。通過不同標(biāo)識(shí)取代不同的通行證件，在一張出入自貿(mào)區(qū)身份憑證上同時(shí)體現(xiàn)出諸如“是否可以走邊檢自助通道、是否具有特殊居留資格、是否可以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)就業(yè)”等多方面內(nèi)容[21]。此外，各職能部門通過特殊憑證制度對(duì)外籍人員進(jìn)行分類管控的同時(shí)，可以利用這些人員身份信息數(shù)據(jù)對(duì)其在自貿(mào)港內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行全方位動(dòng)態(tài)追蹤，從而有效監(jiān)管非法就業(yè)、非法居留、非法移民等問題，保障自貿(mào)港安全健康發(fā)展。特殊身份憑證制度在海南自由貿(mào)易港的建立不僅可以提升各職能部門對(duì)外國人流動(dòng)管理的效率，還可以為包括人才在內(nèi)的外國人提供生活、就業(yè)及自由往來貿(mào)易港的便利，進(jìn)而增強(qiáng)海南自由貿(mào)易港活力，使其加速發(fā)展成為符合國際高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易港。

(三)優(yōu)化“線下一窗申請(qǐng)、一窗受理”制度以提供高效便捷管理服務(wù)

“單一窗口”制度是促進(jìn)自由貿(mào)易港貿(mào)易便利化、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境以及便捷人員流動(dòng)的有效制度，通過單一的平臺(tái)提交標(biāo)準(zhǔn)化的信息和單證以滿足相關(guān)法律法規(guī)及管理的要求。該制度經(jīng)新加坡、日本等發(fā)達(dá)國家實(shí)踐后被國際社會(huì)普遍接受，世界各主要自由貿(mào)易港區(qū)通過實(shí)行“單一窗口”制度以提供高效便捷的管理服務(wù)。海南自由貿(mào)易港通過借鑒世界各主要自由貿(mào)易港區(qū)和國內(nèi)其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)關(guān)于“單一窗口”制度施行的經(jīng)驗(yàn)，推出“線下一窗申請(qǐng)、一窗受理”，將分屬省科技廳和省公安廳的業(yè)務(wù)進(jìn)行了整合，實(shí)現(xiàn)了一窗既受理申報(bào)材料又發(fā)放工作、居留許可。在此基礎(chǔ)上，海南自由貿(mào)易港應(yīng)進(jìn)一步對(duì)“線下一窗申請(qǐng)、一窗受理”制度予以優(yōu)化，將公安出入境、檢驗(yàn)檢疫、商務(wù)、人社、外事等各部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面信息化管理的高效便捷監(jiān)管模式，擴(kuò)大現(xiàn)有窗口辦理業(yè)務(wù)的范圍。將外國人流動(dòng)過程中涉及的出入境、停留、居留、入籍、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等一系列問題通過一個(gè)窗口進(jìn)行辦理，實(shí)現(xiàn)真正意義上的一網(wǎng)通辦。同時(shí)海南自由貿(mào)易港在建設(shè)過程中，相關(guān)職能部門應(yīng)在外國人工作生活較集中的區(qū)域建立移民事務(wù)服務(wù)中心，這些服務(wù)中心可以集中為在港外國人提供諸如語言培訓(xùn)、法律援助、文化交流及證件辦理等相關(guān)的服務(wù)，為外國人營(yíng)造良好的營(yíng)商氛圍及生活環(huán)境。

(四)依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以加強(qiáng)管理信息數(shù)據(jù)共享

我國《出境入境管理法》的第5條就管理部門信息共享問題進(jìn)行了明確的規(guī)定，(1)《中華人民共和國出境入境管理法》第5條規(guī)定：國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。但在實(shí)際管理過程中，受限于管理體制機(jī)制等相關(guān)因素，各職能部門對(duì)外國人管理的關(guān)注度存在差異，對(duì)信息管理系統(tǒng)建設(shè)的進(jìn)度不統(tǒng)一，而且這些職能部門大多立足于本部門的職責(zé)范圍，系統(tǒng)也僅局限于對(duì)自身范圍內(nèi)的信息負(fù)責(zé)。這使得各部門管理信息不對(duì)稱、不銜接，部門之間溝通不暢、配合協(xié)作存在障礙，進(jìn)而在管理中出現(xiàn)盲區(qū)和漏洞。特別是基于自由貿(mào)易港的特殊性，港內(nèi)企業(yè)數(shù)量眾多、來港從事工作旅游學(xué)習(xí)的各類外國人社會(huì)關(guān)系又較為復(fù)雜。公安機(jī)關(guān)等職能部門須積極完成外國人的信息數(shù)據(jù)采集工作，打破僅負(fù)責(zé)自身職能范圍內(nèi)管理信息的局限，完成統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)交流平臺(tái)的搭建，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息及時(shí)且最大限度地共享。在數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，各職能部門之間通力合作以實(shí)現(xiàn)對(duì)港內(nèi)外國人入境、就業(yè)、居留、出境等一系列活動(dòng)的實(shí)時(shí)且全方位的管控。具體而言，外國人來海南自由貿(mào)易港最基本的活動(dòng)事項(xiàng)主要集中在居留、就業(yè)、簽證、學(xué)習(xí)等方面，在管理中應(yīng)以此為契機(jī)，充分依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，加大相關(guān)職能部門之間信息數(shù)據(jù)整合力度，實(shí)時(shí)關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，搭建海南自由貿(mào)易港外國人統(tǒng)一信息平臺(tái)和信息數(shù)據(jù)庫，確保港內(nèi)不同類別的外國人涉及的管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息能得以綜合應(yīng)用，同時(shí)保證平臺(tái)信息數(shù)據(jù)及時(shí)更新且傳遞流暢，通過信息技術(shù)等手段為進(jìn)一步全面提升海南自由貿(mào)易港外國人服務(wù)管理效率和質(zhì)量提供保障。

(五)積極轉(zhuǎn)變管理理念以實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同治理

在未來海南自由貿(mào)易港建設(shè)中，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變管理理念以實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同治理。社會(huì)治理原則是轉(zhuǎn)變?cè)猩鐣?huì)管理的管制型政府下的社會(huì)運(yùn)行形態(tài),通過引入市場(chǎng)參與、加強(qiáng)社會(huì)群眾自治實(shí)現(xiàn)社會(huì)良治[22]。針對(duì)外國人的管理，政府相關(guān)職能部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)自身在行政管理理念方面的轉(zhuǎn)變，從原有的管理型理念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型理念，在具體的外國人管理工作中強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，同時(shí)積極引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)組織、港內(nèi)外國人組織等融入海南自由貿(mào)易港的治理與建設(shè)之中。社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體，為政府進(jìn)行社會(huì)管理提供助力，在自由貿(mào)易港自由開放的環(huán)境中對(duì)外國人的事中事后監(jiān)管中引入社會(huì)力量的參與，不僅可以減輕公安機(jī)關(guān)等職能部門的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，提高管理效率，彌補(bǔ)其監(jiān)管中可能存在的漏洞，還可以加強(qiáng)人民群眾的主人翁意識(shí)，給外國人管理工作注入新的活力，從而實(shí)現(xiàn)共同治理。與此同時(shí)，應(yīng)調(diào)動(dòng)港內(nèi)外國人組織參與社會(huì)治理的積極性，這樣不僅能夠加快外國人了解中國文化、融入中國社會(huì)，同時(shí)也全方位協(xié)助了相關(guān)部門對(duì)港內(nèi)外國人的管理，提高了管理的效率。外國人組織的積極參與還可以減少因文化不同、語言不通而產(chǎn)生的不必要的社會(huì)矛盾，從而促進(jìn)海南自由貿(mào)易港和諧穩(wěn)定發(fā)展。

此外，針對(duì)缺乏外國人管理專業(yè)人才及基層公安機(jī)關(guān)管理中存在的語言不通交流困難等問題，自由貿(mào)易港相關(guān)部門應(yīng)注重人才的培養(yǎng)與建設(shè)?？梢约訌?qiáng)基層在崗人員的培訓(xùn)和外語能力的提高，開設(shè)有關(guān)外國人管理法律、法規(guī)、政策的專題講座，統(tǒng)一進(jìn)行學(xué)習(xí)。為加強(qiáng)與外國人的溝通交流，快速理解其需求，基層警務(wù)人員應(yīng)提高外國人管理科技水平運(yùn)用，如在溝通中積極利用翻譯軟件等?；鶎泳瘎?wù)人員還應(yīng)主動(dòng)簡(jiǎn)單了解外國人不同的社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣，懂得一些外國社交禮儀，進(jìn)而提升跨文化執(zhí)法能力，更好地對(duì)自貿(mào)港外國人進(jìn)行管理及提供服務(wù)。

四、結(jié)語

在海南自由貿(mào)易港建設(shè)過程中，公安機(jī)關(guān)等相關(guān)職能部門應(yīng)正視外國人流動(dòng)管理工作存在的特殊性，尊重外國人與我國公民之間的各種現(xiàn)實(shí)差異，積極為來港學(xué)習(xí)、就業(yè)、旅游、投資、經(jīng)商的外國人提供高效便捷的服務(wù)，最大限度減少對(duì)遵紀(jì)守法外國人的直接管理，注意管理的形式，把握管理的分寸與尺度，使來港外國人能夠深刻體會(huì)到我國的自由與開放。這些職能部門在管理過程中也必須認(rèn)識(shí)到維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益，保證我國的社會(huì)公共安全是對(duì)外國人進(jìn)行管理的關(guān)鍵所在，必須堅(jiān)定不移地奉行國家至上的根本原則，在自貿(mào)港外國人管理相關(guān)法律法規(guī)的制定中也需有所體現(xiàn)。在具體的外國人流動(dòng)管理中，公安機(jī)關(guān)等職能部門還須注重管理的方式方法，在嚴(yán)格遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定開展管理工作的同時(shí)，注意尊重與保障外國人的人權(quán)，使其對(duì)來自貿(mào)港工作、生活產(chǎn)生歸屬感和安全感。