董邦俊，張 揚(yáng)

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

監(jiān)察留置措施屬于國家監(jiān)察體制改革之創(chuàng)新性增設(shè)，旨在化解長期以來反腐手段存在的法治困境?！胺ㄖ畏锤迸c“高效反腐”的雙重價值追求，職務(wù)違法與犯罪的復(fù)合適用對象，決定了留置與“兩規(guī)”“兩指”及刑事強(qiáng)制措施的高度相關(guān)性，在一定程度上影響了學(xué)者們以對比與歷史研究的方法進(jìn)行探索的邏輯進(jìn)路，傾向以“實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序和保障人權(quán)的單一價值正當(dāng)性作為控權(quán)考量”[1]的主要研究視角。應(yīng)當(dāng)立足我國反腐敗治理模式發(fā)展與變革歷程之中，通過“溯源”把握留置的產(chǎn)生背景及應(yīng)然使命，立足監(jiān)察法律體系框架之內(nèi)，以明確留置獨(dú)立屬性為前提進(jìn)行合乎法治的應(yīng)然探討，結(jié)合我國國情與腐敗治理現(xiàn)狀與階段，兼顧打擊違法犯罪與保障人權(quán)雙重價值，對留置適用探索符合本質(zhì)的合理規(guī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法律關(guān)系內(nèi)的規(guī)則與邏輯自洽、與外部相關(guān)法律間的順暢過渡與銜接。

一、監(jiān)察留置之演進(jìn)邏輯

“用留置取代‘兩規(guī)’措施”(1)《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，新華社，2017年10月18日。的指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是對留置的使命與作用的最直白表達(dá)，但這更多的是一種理念與原則指導(dǎo)，是國家“反腐法治”努力的決心與態(tài)度表達(dá)，前者是后者實(shí)現(xiàn)之具體路徑，后者是前者運(yùn)行之目標(biāo)指引。因此，對“取代”的理解不能僅停留在指導(dǎo)思想的語義表面，而必然要對“兩規(guī)”“兩指”與留置的復(fù)雜關(guān)系及演化過程進(jìn)行梳理，全面認(rèn)識留置產(chǎn)生的意義與價值。

(一)監(jiān)察留置的“前身”

1.“兩規(guī)”“兩指”的產(chǎn)生?！皟梢?guī)”的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上是對取消的黨內(nèi)隔離審查手段的延續(xù)和替代。作為較長時間內(nèi)適用于黨內(nèi)重大政治案件的隔離審查手段，其最大的制度效用除了能提供充分的偵查取證時間之外，更在于關(guān)押地點(diǎn)可以根據(jù)對象的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和政治利害需要采取的安全防護(hù)級別而進(jìn)行選擇，是因應(yīng)特殊類型案件在適用普通程序時無法應(yīng)對時間和地點(diǎn)上的安全性而產(chǎn)生[2]。立足規(guī)范文本的考量，對于“兩規(guī)”的描述最早見于1990年12月9日國務(wù)院頒布實(shí)施的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》(1997年5月9日廢止)。(2)《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》(已廢止)第21條。為解決工作職能重合問題，1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，1994年5月1日施行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》(后稱《工作條例》)將“兩規(guī)”規(guī)定為黨內(nèi)調(diào)查手段。(3)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條。為進(jìn)行區(qū)分，1997年5月9日施行的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(后稱《行政監(jiān)察法》)(2019年3月20日廢止)將《行政監(jiān)察條例》中“規(guī)定的時間、地點(diǎn)”改為“指定的時間、地點(diǎn)”，(4)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(已廢止)第20條。用“兩指”代替了“兩規(guī)”[3]。由此，“兩規(guī)”與“兩指”是分別針對違反黨紀(jì)的黨員和違反行政紀(jì)律的公職人員所采取的黨內(nèi)和行政調(diào)查手段，二者雖具有不同的法理來源和規(guī)范規(guī)制，但由于紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)構(gòu)的合署辦公，實(shí)踐中存在著二者結(jié)合實(shí)施、不分彼此的情形。

2.“兩規(guī)”“兩指”的積極作用。20世紀(jì)80年代末90年代初，我國處在改革開放形勢下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時期，由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與相關(guān)管控制度不完善，新型權(quán)力腐敗問題凸顯[4]，反腐斗爭形勢嚴(yán)峻。腐敗案件相較普通案件的殊異特征與我國“偵查程序設(shè)計(jì)思想和立法體例的齊一性”[2]形成緊張關(guān)系，1996與2012年《刑事訴訟法》的兩次修正，體現(xiàn)出正當(dāng)程序理念下對偵查權(quán)的統(tǒng)一性限縮發(fā)展，且未能關(guān)注職務(wù)犯罪案件及其偵查權(quán)行使的特殊性，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查能力全面萎縮?！皟梢?guī)”“兩指”的充分應(yīng)用與發(fā)展正是在這種社會與制度背景中產(chǎn)生，成為特定歷史時期的“特殊反腐手段”，在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案模式下，對我國的反腐敗治理起到了積極作用。

首先，“兩規(guī)”“兩指”的規(guī)范來源決定了其“內(nèi)部審查措施”及“組織措施”的性質(zhì)，可完全由組織內(nèi)自行決定并實(shí)施適用，不受刑事訴訟之正當(dāng)程序規(guī)制。不同于刑事訴訟程序中訊問、詢問、拘留、逮捕等偵查措施的適用，因不存在權(quán)利-權(quán)力平衡理論的存在空間，自然省去了諸如羈押必要性審查、時限與地點(diǎn)限制、全程錄音錄像的權(quán)力制約與律師幫助、國家賠償?shù)臋?quán)利保障和救濟(jì)。這不僅提高了辦案效率，同時彌補(bǔ)了檢察機(jī)關(guān)偵查力度不足的缺陷。

其次，“兩規(guī)”“兩指”在適用時限與空間上具有寬裕而自由的選擇，這對于獲取腐敗案件較為重要的言詞證據(jù)非常有利。二者的規(guī)范性文件雖有關(guān)于“規(guī)定的時間、地點(diǎn)”和“指定的時間、地點(diǎn)”的表述，但實(shí)際上均未對兩項(xiàng)措施的適用時限和地點(diǎn)有任何實(shí)質(zhì)性的規(guī)定或限制。在時間要素上，只是對案件的查辦期限給予了限制，(5)《工作條例》第39條、《行政監(jiān)察法》第33條。所以實(shí)踐中二者的適用時限實(shí)際上是黨紀(jì)、政紀(jì)立案調(diào)查的時限，由于二者結(jié)合適用，故時限可從三個月起長達(dá)一年之久。在空間要素上，僅規(guī)定“不準(zhǔn)使用司法機(jī)關(guān)的辦公、羈押場所和行政部門的收容遣送場所和不準(zhǔn)修建用于采用‘兩規(guī)’‘兩指’措施的專門場所”，(6)《中共中央紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察部關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”措施若干問題的通知》(1998年)。實(shí)踐中，招待所、賓館、培訓(xùn)中心等具備封閉、隱蔽環(huán)境特點(diǎn)的場所為首選。時間上的優(yōu)勢給予辦案人員獲取言詞證據(jù)充分的時間保障，空間上的封閉性既避免了外界因素對查辦案件的干擾，同時又因信息不對稱極易造成對被調(diào)查人的心理壓迫，形成獲取言詞證據(jù)的優(yōu)勢氛圍。這直接解決了腐敗案件調(diào)查取證難的問題，同時由于其不屬于正式的司法程序而在一定程度上節(jié)約了司法資源。

3.“兩規(guī)”“兩指”的運(yùn)行困境。對“兩規(guī)”“兩指”的過重倚賴直接源于檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)對刑事訴訟程序規(guī)制的遵守，但因此衍生出的“非正式司法程序”卻又恰恰違反了正當(dāng)法律程序原則。“兩規(guī)”“兩指”在反腐中發(fā)揮積極作用的同時，其實(shí)始終處于改革前法律制度框架下的合法性與合理性缺乏、正當(dāng)程序缺失的法治困境中。隨著我國全面依法治國方略和“反腐法治”制度設(shè)計(jì)的推進(jìn)，二者顯現(xiàn)出愈發(fā)明顯的局限性。

(1)合法性缺乏。首先，“兩規(guī)”“兩指”的適用本質(zhì)以限制、剝奪人身自由為特征，時間可從三個月長達(dá)半年甚至一年之久，屬于具有嚴(yán)厲強(qiáng)制性的調(diào)查措施。這與“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕”(7)《中華人民共和國憲法》第37條。的憲法規(guī)定相沖突，有違憲之嫌。其次，雖然相關(guān)法律法規(guī)對二者進(jìn)行了規(guī)定，擁有了形式的合法性，但從二者的規(guī)范來源看，《工作條例》等的黨內(nèi)法規(guī)不具備規(guī)定有關(guān)限制人身自由事項(xiàng)的資格，這與《立法法》之法律保留原則(8)《中華人民共和國立法法》第8條。相沖突；《行政監(jiān)察法》雖然屬于法律，但“兩指”的規(guī)定中明確有“不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”的限制，實(shí)踐中“兩規(guī)”“兩指”混同適用的情形實(shí)有違法之嫌。甚至有學(xué)者從根本對《行政監(jiān)察法》進(jìn)行質(zhì)疑。(9)“行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的‘兩指’，雖有《行政監(jiān)察法》的正式授權(quán)，但是就立法正當(dāng)性言之，行政機(jī)關(guān)有權(quán)不經(jīng)司法機(jī)關(guān)決定或者批準(zhǔn)而長時間剝奪被調(diào)查對象的人身自由，其合憲性也不無疑問”，參見張建偉.法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度[J].環(huán)球法律評論，2017(2).違憲與違法是“兩規(guī)”“兩指”在此前法律制度框架下運(yùn)行之根本性困境。

(2)正當(dāng)程序缺失。由正當(dāng)程序理論出發(fā)，“兩規(guī)”“兩指”具有限制權(quán)利的實(shí)質(zhì)，自然應(yīng)當(dāng)接受正當(dāng)法律程序的規(guī)制。但正如前述，二者在性質(zhì)上的“天然屏障”給予其適用完全自由的空間。封閉式的調(diào)查過程沒有對權(quán)力的外部監(jiān)督和制約，組織內(nèi)部行為的性質(zhì)規(guī)避了對權(quán)利進(jìn)行保障和救濟(jì)的空間。(10)“兩規(guī)”屬黨內(nèi)調(diào)查措施，在權(quán)利救濟(jì)方面既無法訴諸行政訴訟，也沒有規(guī)定相應(yīng)申訴渠道；“兩指”屬行政調(diào)查措施，雖然規(guī)定了對處分不服可以進(jìn)行申訴和復(fù)審的做法，但均是通過內(nèi)部監(jiān)督的形式進(jìn)行，救濟(jì)效果可想而知。權(quán)力與權(quán)利的失衡難以保證調(diào)查行為的合法性和獲得證據(jù)的可采性，二者在反腐中的積極作用，正是規(guī)避了正當(dāng)程序、讓渡了程序正義所得，是對實(shí)體價值的單一追求，但沒有正當(dāng)程序規(guī)制下的實(shí)體公正難以實(shí)現(xiàn)。

(二)監(jiān)察留置的產(chǎn)生

1.監(jiān)察留置的取代效果。

(1)留置具有取代“兩規(guī)”的實(shí)際效果。立足法律法規(guī)文本之上，并不能得出留置直接取代“兩規(guī)”的結(jié)論。首先，《監(jiān)察法》的實(shí)施并未直接宣布《工作條例》廢止，由于二者分屬國家權(quán)力和黨內(nèi)監(jiān)督的不同領(lǐng)域，自然不具有直接替代效果。即使紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，但二者主體資格及權(quán)力來源并未混同或替代，依然各自擁有完整的規(guī)范體系及調(diào)查措施。其次，留置與“兩規(guī)”的適用對象有所區(qū)別，分別是嚴(yán)重職務(wù)違法職務(wù)犯罪與黨員違紀(jì)案件。在反腐一元追訴機(jī)制下，由于調(diào)查程序的同一性設(shè)計(jì)，很有可能在對違紀(jì)行為調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法或犯罪行為，理論上可能出現(xiàn)“兩規(guī)”與留置適用的重合現(xiàn)象，但從法理上，留置與“兩規(guī)”分屬不同的規(guī)范規(guī)制，留置并未直接或完全取代“兩規(guī)”，而只是對“兩規(guī)”中承載的國家法律監(jiān)察調(diào)查功能的承繼[5]。

在實(shí)踐運(yùn)行中，留置具有取代“兩規(guī)”的實(shí)際效果。由于我國反腐敗運(yùn)行結(jié)構(gòu)的整體變革，一元化調(diào)查程序的制度設(shè)計(jì)解決了過去不同程序之間的割裂現(xiàn)象，紀(jì)法共治模式下，在針對違紀(jì)、違法、犯罪同一調(diào)查程序中，留置具有適用可能性之強(qiáng)大威懾力及實(shí)際適用之充分的取證時空保障，“兩規(guī)”實(shí)無適用的必要與空間。此外，2019年1月1日實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》(后稱《規(guī)則》)第77條規(guī)定，“此前發(fā)布的其他有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的規(guī)定，凡與本規(guī)則不一致的，按照本規(guī)則執(zhí)行”，雖然沒有明確的官方表達(dá)，但其中似有覆蓋《工作條例》中關(guān)于“兩規(guī)”規(guī)定的指引。由此，留置取代“兩規(guī)”的總體指導(dǎo)即以實(shí)踐運(yùn)行得以實(shí)際實(shí)現(xiàn)。

(2)留置全面、直接取代“兩指”。留置對于“兩指”的取代較為直接與明晰，在法律規(guī)范文本與實(shí)踐效果上呈現(xiàn)一致性。首先，在法律規(guī)范上，隨著《監(jiān)察法》實(shí)施，《行政監(jiān)察法》同時廢止，“兩指”的規(guī)范依據(jù)喪失。其次，在實(shí)際效果上，留置適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為調(diào)查時與“兩指”的適用條件與效果一致，顯然是對“兩指”的吸收與取代。但值得注意的是，這種取代也并非只是更換表述的直接替換，而是隨著國家監(jiān)察體制構(gòu)建，通過法律賦權(quán)與程序規(guī)制作出給予留置以合法性與正當(dāng)性的努力，是以實(shí)現(xiàn)對“兩指”法治化發(fā)展為內(nèi)涵的取代。

2.監(jiān)察留置的法治意義。

(1)具有合憲與合法基礎(chǔ)。2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》正式賦予監(jiān)察委員會及監(jiān)察權(quán)以獨(dú)立的憲法地位，國家監(jiān)察體制改革及監(jiān)察立法均有了憲法上的依據(jù)，這為留置的合憲性與合法性提供了根本依據(jù)；2018年3月20日通過的《監(jiān)察法》正式將留置寫進(jìn)國家基本法律，正式賦予其法律地位。由此，留置具有了合憲性與合法性基礎(chǔ)，在立法層面奠定了達(dá)成正當(dāng)性證成的根基。

(2)體現(xiàn)正當(dāng)程序原則?！侗O(jiān)察法》針對留置適用的規(guī)制涉及了實(shí)體與程序的多方面，包括留置的適用范圍與要件、審批權(quán)限與流程、適用期限與解除，被留置人的權(quán)利保障與救濟(jì)，監(jiān)察人員違反規(guī)定的法律責(zé)任承擔(dān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員造成權(quán)利損害的國家賠償?shù)取Ｆ渲幸?guī)定被留置人權(quán)利保障與救濟(jì)的條文占據(jù)五條以上，具體內(nèi)容包括對被留置人單位和家屬的通知義務(wù)、對被留置人的保障措施、對被判處刑罰的被留置人的刑期折抵等[6]，體現(xiàn)出監(jiān)察立法對于留置適用正當(dāng)性及人權(quán)保障所作的努力。

二、監(jiān)察留置之本質(zhì)屬性

留置的本質(zhì)屬性決定著對其的規(guī)制路徑選擇，是需要首先解決的基礎(chǔ)性問題。從留置的產(chǎn)生及演化邏輯不難看出留置承載的多重使命與功能，并由監(jiān)察立法予以體現(xiàn)，這決定了其本質(zhì)屬性的復(fù)合性特征，包括屬性內(nèi)容的復(fù)合性和屬性定位的雙重性。對于留置本質(zhì)屬性的準(zhǔn)確把握，應(yīng)當(dāng)在考察背景信息的基礎(chǔ)上，回歸監(jiān)察體制框架與法律體系之內(nèi)，進(jìn)行合乎法律原則與法治要求的探討。

(一)監(jiān)察留置的屬性內(nèi)容

對留置本質(zhì)屬性內(nèi)容的把握應(yīng)當(dāng)兼顧形式與實(shí)質(zhì)雙重要件，運(yùn)用分層解構(gòu)的方式進(jìn)行考察。具體而言，既應(yīng)當(dāng)關(guān)注留置的獨(dú)立法律地位，又必須著眼并理解其構(gòu)成實(shí)質(zhì)的復(fù)雜樣態(tài)。

1.監(jiān)察留置具有獨(dú)立法律地位。留置的性質(zhì)取決于監(jiān)察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)。監(jiān)察委員會是人民代表大會制度下的新設(shè)國家機(jī)構(gòu)，其行使的監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與體系中具有獨(dú)立憲法地位，監(jiān)察調(diào)查權(quán)屬下的留置措施自然是具有獨(dú)立法律地位的新生措施，無論內(nèi)涵與外延是否與此前行政調(diào)查或行政、刑事強(qiáng)制措施重合或交叉，形式與效果是否相同或相似，都不能否定其獨(dú)立屬性。此處“獨(dú)立屬性”有別于部分學(xué)者的“獨(dú)立屬性說”(11)“監(jiān)察委員會的調(diào)查職能絕非刑事偵查或行政調(diào)查所能涵蓋，不能將之割裂為兩種屬性來看待”，參見趙曉光.監(jiān)察留置的屬性與制約體系研究[J].中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào),2018(2).觀點(diǎn)，筆者從立法關(guān)于監(jiān)察委員會的“專責(zé)機(jī)關(guān)”的定位出發(fā)，明確其“新生”與“獨(dú)立”特質(zhì)，這有利于對留置進(jìn)行不依附于任何其他法律關(guān)系或措施的獨(dú)立考察，但同時并不否認(rèn)其實(shí)質(zhì)構(gòu)成的復(fù)合屬性。這更多的是對其形式要件的考量，并為其實(shí)質(zhì)要件的探討留存空間。

2.監(jiān)察留置具有屬性內(nèi)容復(fù)合性。

(1)適用對象復(fù)合性。監(jiān)察調(diào)查權(quán)由黨紀(jì)、政紀(jì)、刑事調(diào)查三項(xiàng)權(quán)力構(gòu)成?！侗O(jiān)察法》對于留置的設(shè)定亦是從監(jiān)察調(diào)查權(quán)的復(fù)合職能出發(fā)，可針對嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪兩類行為對象適用。在明確留置獨(dú)立屬性的形式要件前提下，不能回避其實(shí)際上同時應(yīng)用于違法行為的行政調(diào)查與犯罪行為的刑事調(diào)查的雙重實(shí)質(zhì)，即兼具行政調(diào)查與強(qiáng)制措施的雙重屬性，這是對留置實(shí)質(zhì)要件的把握，更是其實(shí)踐運(yùn)行合法、合理且順暢的必要認(rèn)識基礎(chǔ)?！皬臋?quán)利內(nèi)容角度主張監(jiān)察委職權(quán)屬于混合性權(quán)力可謂學(xué)界通說”[7]，但多以否認(rèn)監(jiān)察權(quán)屬新型權(quán)力的整體獨(dú)立性為前提，與筆者所支持的監(jiān)察權(quán)及留置具有獨(dú)立屬性的觀點(diǎn)有所區(qū)別。

對留置存在著應(yīng)否適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為調(diào)查的激烈爭論，不少學(xué)者持質(zhì)疑甚至反對的觀點(diǎn)，認(rèn)為違法與犯罪行為有著“量”和“質(zhì)”的界分，留置適用于違法行為有違比例原則，存在無法進(jìn)行處罰折抵等被留置人權(quán)利保障和救濟(jì)的困境，甚至提出禁止留置適用于職務(wù)違法行為的主張。這是學(xué)者對留置適用審慎態(tài)度的體現(xiàn)，源于目前留置規(guī)制的同一性現(xiàn)狀及細(xì)化不足，更是對能否實(shí)現(xiàn)反腐法治的擔(dān)憂，更多的是出于正當(dāng)程序理論下人權(quán)保障的視角考量。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計(jì)與立法的背景與初衷進(jìn)行理解，實(shí)際是對改革前針對腐敗案件特殊性關(guān)注不足的重大調(diào)整，是對腐敗案件調(diào)查特點(diǎn)與規(guī)律、嚴(yán)重職務(wù)違法與犯罪程度上難以清晰界分的充分考慮。監(jiān)察體制改革之初對反腐成效的傾斜是必經(jīng)階段，規(guī)制不夠完善也成為留置承載過多使命的原因。但隨著監(jiān)察體制改革的深入，留置的法治化是應(yīng)當(dāng)逐步解決的問題。筆者認(rèn)同留置同時適用于嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為的設(shè)計(jì)，但應(yīng)當(dāng)細(xì)化與區(qū)分規(guī)則適用，以體現(xiàn)違法與犯罪之別。

(2)承載功能隱性復(fù)合性。目前由于立法較為概括，細(xì)則或法規(guī)尚未出臺，留置是監(jiān)察法律體系內(nèi)唯一具有限制人身自由內(nèi)容的措施。在措施供給單一的情況下，留置承載了過去“兩規(guī)”“兩指”及指定監(jiān)視居住、拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施的適用效果，具有功能隱性復(fù)合性的特征。留置的單一性設(shè)置是學(xué)者對其適用正當(dāng)性進(jìn)行質(zhì)疑的一個重要原因，可能造成實(shí)踐中濫用或不當(dāng)適用的情況，出現(xiàn)有違比例原則、侵犯人身權(quán)利或不利于調(diào)查案件的后果。目前實(shí)踐中傾向于嚴(yán)格控制的審慎態(tài)度，通常在確定有涉嫌犯罪證據(jù)的情況下才會適用留置。這在保障人權(quán)方面確實(shí)是值得肯定的做法，但卻造成尚未達(dá)到涉嫌犯罪證據(jù)條件要求或尚無需適用留置如此嚴(yán)厲的措施時，并無其他措施可以適用。

(二)監(jiān)察留置的屬性定位

對于留置的功能屬性定位是普通調(diào)查措施或具有程序保障功能的強(qiáng)制措施的辨析，是另一重要命題，涉及留置規(guī)制體系如何構(gòu)建的路徑選擇。根據(jù)監(jiān)察立法及釋義，(12)《監(jiān)察法》第22、43、44條規(guī)定及《監(jiān)察法》釋義對應(yīng)的法條闡明。明確將留置界定為針對嚴(yán)重職務(wù)違法與犯罪行為適用的調(diào)查取證措施。就目前立法現(xiàn)狀及實(shí)踐應(yīng)用，留置兼具調(diào)查取證和程序保障雙重功能，具有本質(zhì)屬性定位的雙重性特征。

1.調(diào)查措施的定位。監(jiān)察立法的定位主要源于以下的原因考量：一是充分注重腐敗案件特殊性的表現(xiàn)，是與實(shí)現(xiàn)反腐成效的目標(biāo)設(shè)定一脈相承的結(jié)果。針對腐敗案件調(diào)查中言詞證據(jù)的重要地位，保障取證的時間充裕與空間安全就顯得至關(guān)重要，調(diào)查措施的定位是滿足取證需求的重要制度設(shè)計(jì)。二是由于監(jiān)察法律體系內(nèi)的強(qiáng)制措施體系的闕如，在沒有其他較輕緩措施供給的情況下，單一的留置措施是調(diào)查活動依托的重要取證路徑。三是兼顧嚴(yán)重職務(wù)違法與犯罪雙重對象的考慮。在針對嚴(yán)重職務(wù)違法行為對象進(jìn)行留置時，難以將其置于刑事訴訟理論下進(jìn)行探討，在沒有充分權(quán)利救濟(jì)的規(guī)制現(xiàn)狀下，難以完全冠以程序保障措施的界定，此時具有明顯的行政調(diào)查措施的功能體現(xiàn)。

2.強(qiáng)制措施的特質(zhì)。在立法關(guān)于調(diào)查措施的定位下，留置的適用條件與程序規(guī)制在一定程度上體現(xiàn)出與刑事強(qiáng)制措施同質(zhì)的特征，尤其針對職務(wù)犯罪情形的適用在實(shí)際效果上無異于刑事訴訟過程中的審前羈押。普通調(diào)查措施與強(qiáng)制措施由于對人身權(quán)利的限制與侵犯程度不同，因此在規(guī)制程序與適用條件上有著較大差別，以此平衡調(diào)查必要性與人身侵犯性間的緊張關(guān)系與價值。相較普通調(diào)查措施的主動性與積極性的價值取向，強(qiáng)制措施具有謙抑與審慎適用的內(nèi)在價值。沖突的價值能夠在同一措施中共存，與我國實(shí)踐中偵查手段與羈押措施混同、借助羈押進(jìn)行偵查取證的慣常做法密不可分。目前留置的雙重屬性定位與功能體現(xiàn)，是我國刑事強(qiáng)制措施適用現(xiàn)狀與習(xí)慣在監(jiān)察法律關(guān)系內(nèi)的慣性移植與延續(xù)，亦是留置適用于復(fù)合對象的結(jié)果。

將留置與訊問、詢問等一同列為調(diào)查措施，雖然在程序上進(jìn)行了包括審批在內(nèi)相對嚴(yán)格的程序規(guī)制，但仍然未從根本上明確其強(qiáng)制措施的性質(zhì)，實(shí)際上還是屬于普通調(diào)查手段的規(guī)制，具有內(nèi)部行政化的特點(diǎn)。如此規(guī)定雖然能夠充分滿足腐敗案件的調(diào)查取證需要及效果，但卻因沒有嚴(yán)格的規(guī)制而始終存在濫用與侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，留置具有強(qiáng)制措施的實(shí)質(zhì)，同時承載了調(diào)查取證手段的功能使命。清晰并全面地把握留置的屬性構(gòu)成與定位，才能有當(dāng)下較為適當(dāng)?shù)囊?guī)制路徑，并探索正確的未來發(fā)展方向。

三、監(jiān)察留置之運(yùn)行障礙

目前針對留置的法律規(guī)制存在監(jiān)察立法整體粗疏、法外規(guī)制援引有限的問題，留置的復(fù)合屬性并未在監(jiān)察立法中得到充分、細(xì)致的體現(xiàn)，宏觀的統(tǒng)一規(guī)則體系造成了對留置正當(dāng)性不足的質(zhì)疑及實(shí)踐運(yùn)行中的障礙，具體體現(xiàn)在留置的適用條件把握、期限設(shè)定與場所選擇的不統(tǒng)一與不合理、律師介入與權(quán)利保障的不順暢與不充分。

(一)法律規(guī)制現(xiàn)狀

1.監(jiān)察立法較為概括?！胺ㄖ伪旧聿粌H要求良法之治，而且還要求法律制度的完備性和體系性?！盵8]監(jiān)察立法目前概括、模糊的現(xiàn)狀導(dǎo)致對留置的靜態(tài)規(guī)制不足，不僅直接造成實(shí)踐中“無法可依”，同時給權(quán)力濫用留下了空間。監(jiān)察立法的模糊與諸多因素有關(guān)：一是法律本身的宏觀性特點(diǎn)使得無法同時設(shè)置事無巨細(xì)的條文；二是為適應(yīng)監(jiān)察體制改革效率的“綜合立法”路徑無法兼顧全部立法元素[9]，如對調(diào)查措施的規(guī)定大多只有幾句話簡單描述而并無具體的操作程序；三是反腐一體化格局的構(gòu)建使得監(jiān)察立法融合了黨紀(jì)、政紀(jì)與刑事調(diào)查等多領(lǐng)域規(guī)則，以兼顧監(jiān)察調(diào)查各部分工作內(nèi)容，但融合有余而區(qū)分不足，造成權(quán)力實(shí)踐運(yùn)行的障礙。

監(jiān)察立法的現(xiàn)狀體現(xiàn)了監(jiān)察體制改革兼顧反腐法治與反腐實(shí)效、綜合考量腐敗治理與保障人權(quán)雙重價值的努力。但在目前的改革初期階段，確實(shí)表現(xiàn)出了對反腐實(shí)效能否實(shí)現(xiàn)的過分擔(dān)憂，對正當(dāng)程序規(guī)則的立法模糊彰顯出更重反腐實(shí)效的價值取向，加之對反腐一元化程序設(shè)計(jì)的努力，呈現(xiàn)出忽略甚至混同各部分權(quán)力實(shí)質(zhì)殊異的現(xiàn)象，其中尤以未區(qū)分職務(wù)違法與犯罪調(diào)查程序、未充分關(guān)注職務(wù)犯罪調(diào)查特殊性為重。具體到對留置的規(guī)制：一是對留置的屬性與功能定位不夠全面和明晰，將留置與其他調(diào)查措施混同的體例設(shè)置并未關(guān)注留置的強(qiáng)制措施特質(zhì)；二是對留置適用條件的規(guī)定不夠細(xì)化與合理，未針對復(fù)合對象的差異而進(jìn)行規(guī)制上的區(qū)分設(shè)計(jì)；三是權(quán)力制約與人權(quán)保障路徑不夠明晰與完善，未針對留置運(yùn)行設(shè)置有效的外部制約，未針對權(quán)利保障與損害提供充分的應(yīng)對路徑。

2.法外規(guī)制援引有限。

(1)僅受《監(jiān)察法》規(guī)制的總體原則?！侗O(jiān)察法》第3條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會“依照本法”(即依照《監(jiān)察法》)行使職權(quán)，權(quán)威機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于偵查權(quán)，《刑事訴訟法》針對檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查范圍、“偵查”概念、監(jiān)視居住、技術(shù)偵查、律師許可會見等所作的確認(rèn)與修改，均致力于厘清兩法的規(guī)制范圍與界限，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察與刑事訴訟的制度分離與程序銜接。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)僅受《監(jiān)察法》單一法律的規(guī)制是目前的總體指導(dǎo)原則，此為獨(dú)立監(jiān)察的當(dāng)然含義。

(2)援引《監(jiān)察法》外規(guī)制的特殊規(guī)定。其一，監(jiān)察調(diào)查權(quán)吸收了此前檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，在調(diào)查手段的使用中如訊問、詢問等與此前職務(wù)犯罪偵查措施無本質(zhì)差別，對此權(quán)威機(jī)構(gòu)指出“訊問和詢問活動要符合監(jiān)察法及其他法律法規(guī)關(guān)于具體程序、要求等的規(guī)定”[10]130-132，含蓄地將法律援引指向?qū)τ崋枴⒃儐柎胧┮?guī)定較為全面和細(xì)致的《刑事訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)的傾向，但并未明確表達(dá)。有學(xué)者稱此為“隔離式借鑒”方式，導(dǎo)致了“同一概念指涉下的相關(guān)行為因法定屬性差異而產(chǎn)生實(shí)踐隔離”的弊端，對留置的規(guī)制援引無源即由此所致[11]。其二，由于針對職務(wù)犯罪的調(diào)查涉及與刑事訴訟程序銜接的問題，因此《監(jiān)察法》對于監(jiān)察證據(jù)的規(guī)定確立了與刑事審判要求相一致及非法證據(jù)排除的原則，并明確在釋義中指出對《刑事訴訟法》及《關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》的援引[10]168-169，意圖實(shí)現(xiàn)“法法銜接”?？此婆c刑事訴訟程序中的證據(jù)規(guī)則完全一致，但由于規(guī)制不夠詳盡與完整，其實(shí)存在著“排除非法證據(jù)不充分等有違程序正義的法治隱憂”[12]。由此，法外規(guī)制援引的效果并不理想。更何況，除以上兩種情形，其他監(jiān)察調(diào)查行為依然僅受《監(jiān)察法》規(guī)制。在監(jiān)察立法較為概括的情況下，法外援引有限成為造成留置適用中法律依據(jù)不足的另一原因。

(二)實(shí)體適用障礙

1.適用對象問題。留置適用于嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩類行為，但目前“無區(qū)分”適用的規(guī)則現(xiàn)狀需要反思。留置適用于職務(wù)犯罪調(diào)查的情形，可完全置于刑事訴訟原理指導(dǎo)下予以考量，此時具有類似審前羈押措施的適用效果，符合所采取的強(qiáng)制措施與犯罪行為的嚴(yán)重程度相匹配的比例原則要求，同時《監(jiān)察法》規(guī)定了移送司法機(jī)關(guān)的被留置人享有刑期折抵的權(quán)利救濟(jì)，體現(xiàn)出留置作為程序保障措施不具有懲罰性的特質(zhì)，處于調(diào)查必要性與人身侵犯程度的動態(tài)平衡之中。

但將留置“無區(qū)別”適用于嚴(yán)重職務(wù)違法調(diào)查存在正當(dāng)性缺乏的法治困境。其一，存在違反比例原則的可能性。同一法律規(guī)制下的留置具有單一程度的嚴(yán)厲性，實(shí)踐中很可能因超出調(diào)查活動的需要而有違必要性原則，因與職務(wù)違法行為人的人身危險(xiǎn)性不相符合而有違均衡原則，同時造成權(quán)利侵害。其二，存在權(quán)利保障與救濟(jì)的困境。因職務(wù)違法行為的調(diào)查具有內(nèi)部調(diào)查行為的行政屬性，沒有律師介入進(jìn)行幫助的空間，權(quán)利保障的路徑供給不足，同時，調(diào)查過程中如未發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪行為即不存在向犯罪調(diào)查程序的流轉(zhuǎn)，通常以政務(wù)處分結(jié)束調(diào)查活動，相比職務(wù)犯罪被留置人享有刑期折抵，存在權(quán)利救濟(jì)上的困境。

2.適用期限問題。監(jiān)察立法對留置期限的設(shè)置應(yīng)當(dāng)是在腐敗案件查辦及“兩規(guī)”“兩指”適用經(jīng)驗(yàn)的考察與總結(jié)基礎(chǔ)上兼顧權(quán)利保障的產(chǎn)物，即“首次留置不超過三個月，延長一次不超過三個月”的“3+3”模式。筆者以為留置期限存在著起始期限過長、期限延長的規(guī)制不足且未區(qū)分嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪進(jìn)行分別設(shè)置的問題，導(dǎo)致實(shí)踐運(yùn)行合理性欠缺與操作障礙。

其一，留置起始期限三個月過長。由于留置具有與逮捕等強(qiáng)制措施的同質(zhì)性，對比逮捕措施二個月的起始期限，首次留置即可達(dá)三個月之久的期限過長，有違比例原則，尤其在立法并未區(qū)分嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪兩類不同性質(zhì)行為適用的情況下，更存在職務(wù)違法被留置人的權(quán)利侵害風(fēng)險(xiǎn)。其二，對留置期限延長的規(guī)制不足。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，逮捕的期限是“2+1+2+2”模式，其中就代表了過程必須經(jīng)歷的三次不同條件的審批，程序設(shè)置嚴(yán)格，而留置第一次適用就達(dá)到了“3”，中間僅需一次審批即可延長到“3+3”狀態(tài)，且審批程序?qū)儆趦?nèi)部自行完成，期限延長審查所受的限制遠(yuǎn)不如逮捕嚴(yán)格[13]。

權(quán)威機(jī)構(gòu)通過對比留置與偵查羈押二者最長期限的方式，得出“留置比偵查羈押期限大大縮短”[10]200-201的結(jié)論。這主要是從留置期限“不能因發(fā)現(xiàn)‘新罪’重新計(jì)算”的角度出發(fā)，相較偵查羈押期限可因一些特殊情形而重新計(jì)算(13)《刑事訴訟法》第160條。從而可能導(dǎo)致的不確定性延長，確實(shí)“大大縮短”了。但僅對比特殊情形下最長期限的方式得出的結(jié)論不夠全面與權(quán)威，而應(yīng)當(dāng)關(guān)注常規(guī)樣態(tài)的差異，即起始期限的設(shè)置問題。留置起始三個月的期限顯然長于逮捕的二個月，不可否認(rèn)在常態(tài)下，留置的適用期限要比逮捕的適用期限長。其次是特殊情況下期限延長的審批問題。盡管留置的最長期限六個月稍短于逮捕的最長期限七個月，但除了期限適用的最終結(jié)果，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注確定期限過程的法治程序。

3.適用場所問題。《監(jiān)察法》對于留置場所僅規(guī)定“依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，造成實(shí)踐中因無具體法律依據(jù)而出現(xiàn)的留置場所設(shè)置不統(tǒng)一的情況，同時由于留置適用對象的復(fù)合性，單一場所的設(shè)置難以平衡不同對象與性質(zhì)調(diào)查中的不同價值追求。

實(shí)踐中主要的做法有：其一，將留置場所設(shè)置在此前“兩規(guī)”“兩指”場所。這種沿用過去場所的做法顯然未與“兩規(guī)”“兩指”徹底劃清界限，無法解決過去的過程封閉性帶來的監(jiān)督缺位的問題，無法保證調(diào)查行為的合法性。其二，將留置場所設(shè)置在看守所內(nèi)。看守所具有管理規(guī)范且中立性的特點(diǎn)，有利于留置的外部監(jiān)督與被留置人的權(quán)利保障，但存在職務(wù)違法被留置人與看守所的設(shè)置本意不相符合的情況，同時由于看守所人員繁雜，相對空間更為公開，不利于防止外界干擾與串供、毀滅證據(jù)等情形。其三，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置專門的留置場所。這更利于監(jiān)察調(diào)查與留置的專門性規(guī)制，同時針對職務(wù)違法犯罪行為人具有特殊身份和地位的主體特征，既可以避免外界因素干擾，也可以保證留置場所的隱蔽性從而保護(hù)被留置人的隱私[14]，但仍然存在留置過程封閉性的問題，不利于對留置的監(jiān)督。

(三)權(quán)利保障不足

1.律師幫助之失?！侗O(jiān)察法》沒有明確律師可以介入進(jìn)行幫助。一方面，辯護(hù)制度是應(yīng)用于刑事訴訟中保障犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)益的重要制度。在監(jiān)察體制下，權(quán)威機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)監(jiān)察調(diào)查權(quán)不同于偵查權(quán)，調(diào)查行為受《監(jiān)察法》指導(dǎo)而不適用刑事訴訟制度，同時，監(jiān)察調(diào)查包括針對違反黨紀(jì)和政紀(jì)行為的內(nèi)部性調(diào)查工作，強(qiáng)調(diào)“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”的理念指導(dǎo)及“四種形態(tài)”的充分運(yùn)用，在這部分工作中顯然不具有引入辯護(hù)制度的法理基礎(chǔ)。這依然與監(jiān)察調(diào)查未適度區(qū)分職務(wù)違法與犯罪程序有關(guān)。在同一套調(diào)查程序中，由于并沒有明確的程序分流節(jié)點(diǎn)，在難以區(qū)分違法與犯罪的情況下，對律師幫助予以整體拒絕。另一方面，則是充分注重腐敗案件特殊性的調(diào)整，在監(jiān)察體制改革之初，存在對于實(shí)現(xiàn)反腐“權(quán)威高效”的價值傾斜，對律師幫助問題立法采取了保守對待。但不能回避的正是監(jiān)察調(diào)查權(quán)雙重屬性的本質(zhì)，在明確其不同于偵查權(quán)的獨(dú)立屬性前提下，不能忽視當(dāng)中包含著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實(shí)質(zhì)。這部分權(quán)力的運(yùn)行與規(guī)制應(yīng)當(dāng)符合其本質(zhì)特征與規(guī)律地置于刑事訴訟理念與原則之下進(jìn)行。而監(jiān)察立法只選擇性吸收權(quán)力的做法，實(shí)則規(guī)避掉了對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約，具體到留置的適用，不能獲得律師幫助則意味著權(quán)利保障與救濟(jì)均難以實(shí)現(xiàn)的隱患。

2.檢察監(jiān)督制約不足。隨著監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機(jī)關(guān)，自此，在改變了反腐敗運(yùn)行結(jié)構(gòu)與治理模式的情況下，檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的內(nèi)涵也發(fā)生了變化。有學(xué)者堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對監(jiān)察調(diào)查活動實(shí)施法律監(jiān)督的觀點(diǎn)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的表述應(yīng)當(dāng)限縮解釋為“訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)”，監(jiān)察與司法分屬不同領(lǐng)域，由檢察院對監(jiān)察委行使監(jiān)督權(quán)顯然于理不通[15]。而目前就理念、立法和實(shí)踐而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督模式確實(shí)也并未獲得認(rèn)可[16]。立足國家權(quán)力架構(gòu)，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，并非檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的對象范疇；立足檢察職能，檢察機(jī)關(guān)在改革后不再擁有刑事法律監(jiān)督權(quán)，目前主要包括訴訟職能與監(jiān)督職能，而其中監(jiān)督職能又以訴訟監(jiān)督為重，確實(shí)在對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督這件事上顯得于法無據(jù)。但不能忽視的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)針對職務(wù)犯罪行為的調(diào)查權(quán)具有偵查權(quán)的實(shí)質(zhì)。若兼顧形式與實(shí)質(zhì)考察，檢察機(jī)關(guān)對偵查權(quán)運(yùn)行顯然具有監(jiān)督權(quán)，包括立案監(jiān)督與一般性偵查監(jiān)督。同時，檢察機(jī)關(guān)擁有審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)，對其是否屬于法律監(jiān)督權(quán)有爭議，有學(xué)者認(rèn)為屬于訴訟監(jiān)督中的偵查監(jiān)督范疇，有學(xué)者認(rèn)為屬于檢察機(jī)關(guān)代行司法審查權(quán)的范疇[17]，兼顧實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，無論是哪一種觀點(diǎn)，都不妨礙其成為檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)行使留置權(quán)能進(jìn)行監(jiān)督制約的理由。

目前檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行行使事后制約與結(jié)果制衡作用，主要通過審查起訴活動及附屬于審查起訴的退回補(bǔ)充調(diào)查、自行補(bǔ)充偵查權(quán)予以實(shí)現(xiàn)。相較一般刑事訴訟活動的審前監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)喪失了實(shí)質(zhì)的立案監(jiān)督權(quán)及羈押措施司法審查權(quán)。具體表現(xiàn)在：首先，職務(wù)犯罪立案及兩次程序流轉(zhuǎn)的監(jiān)督制約缺失。監(jiān)察調(diào)查適用同一程序，立案起點(diǎn)是違反黨紀(jì)、政紀(jì)行為，并未針對職務(wù)犯罪設(shè)置專門的“刑事立案”程序。在調(diào)查活動中,由監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)具體情形自行決定“職務(wù)違法是否向職務(wù)犯罪程序流轉(zhuǎn)、職務(wù)犯罪案件是否向檢察機(jī)關(guān)移送”兩次程序轉(zhuǎn)化，檢察機(jī)關(guān)不僅無法對實(shí)為職務(wù)犯罪偵查的刑事調(diào)查進(jìn)行立案監(jiān)督，更無法對兩次程序轉(zhuǎn)化進(jìn)行制約，如果出現(xiàn)“應(yīng)當(dāng)流轉(zhuǎn)而未流轉(zhuǎn)、應(yīng)當(dāng)移送而未移送”的情形，檢察機(jī)關(guān)也毫不知情，只能被動地等待監(jiān)察機(jī)關(guān)的移送，這實(shí)際在一定程度上造成了職務(wù)犯罪查處的障礙，(14)“立法者在賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)‘職務(wù)犯罪預(yù)處置權(quán)’的同時，沒有予以反向制衡，反而容易成為職務(wù)犯罪處置的壁障”，參見劉艷紅.《監(jiān)察法》與其他法規(guī)銜接的基本問題研究[J].法學(xué)論壇，2019(1).可能出現(xiàn)以紀(jì)律或政務(wù)處分替代移送起訴的“降檔處理”現(xiàn)象。其次，留置審查缺失。根據(jù)監(jiān)察立法規(guī)定，留置的決定、批準(zhǔn)、執(zhí)行等均由監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部自行進(jìn)行，行政化審批特點(diǎn)明顯，較檢察機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)逮捕、逮捕后的必要性審查、偵查羈押期限的延長審批等準(zhǔn)司法審查活動，在留置與逮捕具有部分同質(zhì)性的情況下，檢察機(jī)關(guān)卻沒有任何針對留置適用的審批和審查權(quán)，不符合強(qiáng)制措施程序規(guī)制的原則與規(guī)律。

3.救濟(jì)路徑模糊。監(jiān)察立法涉及權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容主要包括申訴制度和監(jiān)察機(jī)關(guān)國家賠償責(zé)任的規(guī)定，針對留置結(jié)束后移送司法機(jī)關(guān)案件中的被留置人，享有留置期限折抵刑期的空間。監(jiān)察立法體現(xiàn)出權(quán)利保障與救濟(jì)的精神，但所作的努力遠(yuǎn)不足夠。

首先，申訴制度的公正性和有效性難以保障。由于受理申訴的是原監(jiān)察機(jī)關(guān)，屬于“自己做自己的法官”，對申訴處理決定申請復(fù)查是原監(jiān)察機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)，均屬于內(nèi)部自行監(jiān)督的范疇，公正性難以保障。權(quán)威機(jī)構(gòu)明確“不能對監(jiān)察機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議或者行政訴訟”，因此復(fù)查結(jié)果具有終局性，即使對復(fù)查結(jié)果有異議，也無其他救濟(jì)途徑，有效性也有打折扣的可能。其次，申訴制度的主體存在行使權(quán)利困難的可能。法律規(guī)定申訴主體為“被調(diào)查人及其近親屬”，但在出現(xiàn)“留置法定期限屆滿不予以解除”的情況時，被調(diào)查人尚在封閉的留置期間，近親屬也難以了解留置的具體情況，實(shí)在難以有效行使申訴權(quán)利。再次，國家賠償責(zé)任的具體細(xì)則尚未明確，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立憲法地位與權(quán)力屬性，目前《國家賠償法》僅涉及行政賠償與刑事賠償?shù)囊?guī)定顯然無法適應(yīng)監(jiān)察工作需要，使得國家賠償?shù)木葷?jì)方式目前尚無法可依。此外，監(jiān)察立法規(guī)定針對留置不當(dāng)?shù)膽?yīng)當(dāng)及時解除，有類似“逮捕后的必要性審查”的功能設(shè)置，但并未提供詳細(xì)的程序規(guī)制，且由監(jiān)察機(jī)關(guān)自身“發(fā)現(xiàn)”并“及時解除”的自行審查和執(zhí)行，與羈押必要性審查有著本質(zhì)區(qū)別，能否實(shí)現(xiàn)立法原意實(shí)在難以保證。

四、監(jiān)察留置之措施完善

留置的科學(xué)運(yùn)行需要通過立法完善和權(quán)力制衡共同作用實(shí)現(xiàn)。立足留置復(fù)合屬性的本質(zhì)現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)以反腐法治化發(fā)展為方向，兼顧當(dāng)下反腐現(xiàn)狀與多重價值平衡，確立留置規(guī)制的分層構(gòu)建理念，堅(jiān)持在法治理念基礎(chǔ)上的合理制度設(shè)計(jì)。

(一)法律規(guī)制的完善思路

1.“單法”規(guī)制的局限。我國反腐敗運(yùn)行結(jié)構(gòu)隨著監(jiān)察體制改革而有了根本性變化，由改革前紀(jì)檢監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案模式到當(dāng)前高度獨(dú)立化運(yùn)行的國家監(jiān)察體制，體現(xiàn)在法律適用上，由改革前受《刑事訴訟法》規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前受《監(jiān)察法》調(diào)整，當(dāng)中蘊(yùn)含著在對過去反思基礎(chǔ)上的核心價值追求的調(diào)整。改革前未充分關(guān)注腐敗案件辦理的特殊性，以正當(dāng)程序與人權(quán)保障作為統(tǒng)一的核心價值考量，置于同一的刑事訴訟程序規(guī)制下，不僅難以實(shí)現(xiàn)反腐成效，同時不得已衍生出的法外程序及手段使得反腐敗治理深陷法治囹圄。監(jiān)察體制改革給予了腐敗案件特殊性以充分關(guān)注，監(jiān)察體制的獨(dú)立化、調(diào)查手段的合法化即是在反腐成效與反腐法治兩個層面所做出的努力。但僅受《監(jiān)察法》調(diào)整的完全獨(dú)立化的運(yùn)行，幾近完全地規(guī)避《刑事訴訟法》內(nèi)容與理念的調(diào)整，體現(xiàn)出明顯的追求實(shí)現(xiàn)反腐成效的價值傾向，在目前初期探索的特殊階段，不可否認(rèn)存在著正當(dāng)程序明顯弱化、法治化程度尚需進(jìn)一步發(fā)展的問題。有學(xué)者稱為“單法授權(quán)中的結(jié)構(gòu)性緊張”[18]，反映了單一價值的局限。

2.“雙法”調(diào)整的理念。2019年10月26日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，是持續(xù)深化監(jiān)察體制改革的重要體現(xiàn)及健全完善配套法律法規(guī)的努力，給予監(jiān)察法制的完善以重要契機(jī)。這是對國家監(jiān)察體制結(jié)構(gòu)與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行之獨(dú)立性的遵守與再次確認(rèn)，即通過監(jiān)察法律體系自身的發(fā)展與完善給予監(jiān)察體制改革及運(yùn)行以支撐。但法律法規(guī)的形式不能否認(rèn)應(yīng)然的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)樹立“雙法”調(diào)整的理念，此為實(shí)質(zhì)的“雙法”調(diào)整的含義，形式上立足監(jiān)察權(quán)獨(dú)立地位與屬性進(jìn)行監(jiān)察法律體系內(nèi)的獨(dú)立規(guī)制與法制完善，但實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)接受“雙法”的理念、原則、價值等的融合與共同調(diào)整，可采取吸收、借鑒《刑事訴訟法》內(nèi)容以制定監(jiān)察法律體系內(nèi)細(xì)則、法規(guī)等方式予以實(shí)現(xiàn)。不僅有利于實(shí)現(xiàn)反腐成效與反腐法治的雙重價值，更是便于監(jiān)察程序與刑事訴訟程序、留置與逮捕等刑事強(qiáng)制措施之間合乎邏輯的順暢銜接。但對于《刑事訴訟法》的借鑒必須要一改當(dāng)前選擇吸收的方式，應(yīng)當(dāng)著眼于內(nèi)容實(shí)質(zhì)來進(jìn)行，如針對與逮捕具有同質(zhì)性的留置措施的規(guī)則細(xì)化，就可融貫吸收《刑事訴訟法》中對于逮捕等強(qiáng)制措施的規(guī)制理念與原則，非因形式的屬性和名稱等的差異而人為造成兩法融貫的阻隔。(15)“隔離式借鑒的價值在于，立法者可借屬性差異之名區(qū)別化設(shè)計(jì)程序規(guī)則”，參見魏昌東.《監(jiān)察法》監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)[J].南京師大學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2020(1).此為“雙法”調(diào)整理念的真義。

(二)明確分層構(gòu)建理念

留置運(yùn)行障礙最本源的問題即是監(jiān)察立法在一體化反腐制度框架設(shè)計(jì)下，未能適度關(guān)注職能與權(quán)力各自實(shí)質(zhì)上的價值沖突與區(qū)分而造成的運(yùn)行混亂，致使出現(xiàn)前述留置期限不合理、留置地點(diǎn)無法統(tǒng)一設(shè)置、律師無法介入幫助、檢察機(jī)關(guān)無法對職務(wù)犯罪調(diào)查和留置適用進(jìn)行監(jiān)督制約等問題，造成權(quán)利保障不徹底、程序流轉(zhuǎn)與“法法銜接”有困難。應(yīng)當(dāng)明確對留置分層構(gòu)建的理念，在尊重留置獨(dú)立地位的前提下，針對其復(fù)合屬性內(nèi)涵及雙重功能定位分別進(jìn)行規(guī)制。

對于如何“分治”，學(xué)者們提出了不同的解決路徑。一是在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部通過組織機(jī)構(gòu)分立的方式，設(shè)置黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查的專門機(jī)構(gòu)[19]，以分別規(guī)制、各司其職；二是通過在監(jiān)察調(diào)查中進(jìn)行程序分流的方式，設(shè)置程序的分類與轉(zhuǎn)換[20]，對不同的留置類型進(jìn)行“兩分”構(gòu)造的設(shè)計(jì)[21]；三是通過增設(shè)制度的方式作為明確違法與犯罪界分的標(biāo)志，如在監(jiān)察立案的基礎(chǔ)上建立刑事立案制度[22]，對職務(wù)犯罪案件進(jìn)行刑事立案轉(zhuǎn)化[23]，及在調(diào)查程序中確立犯罪嫌疑人確認(rèn)制度[24]等，以實(shí)現(xiàn)邏輯順暢及程序銜接?！兑?guī)則》第11條規(guī)定“市地級以上紀(jì)委監(jiān)委實(shí)行監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門分設(shè)”，這是權(quán)威機(jī)構(gòu)通過完善內(nèi)控機(jī)制而構(gòu)建權(quán)力制約和監(jiān)督體系的舉措[25]，實(shí)則表明權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)識到權(quán)力復(fù)合屬性的實(shí)際而將一般違紀(jì)與嚴(yán)重違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪進(jìn)行區(qū)分處理，但仍然未能充分關(guān)注職務(wù)犯罪的特殊性。筆者認(rèn)為，在監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)分立的方式在當(dāng)前監(jiān)察體制改革頂層制度設(shè)計(jì)下不具有可行性，而運(yùn)用程序分流、規(guī)則分層細(xì)化的方式對留置進(jìn)行規(guī)制更具有可操作性與便宜性。

(三)留置分層設(shè)置

針對留置分別適用于嚴(yán)重的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的不同情形，相應(yīng)地設(shè)置“一般留置”與“特殊留置”以分別對應(yīng)，進(jìn)而通過程序分流的方式，分別對“一般留置”和“特殊留置”在適用期限、審批方式、場所、制約、救濟(jì)等方面進(jìn)行規(guī)則細(xì)化。

1.分層留置期限與審批方式。留置期限包括兩個層面的含義，即首次留置期限與最長期限，均應(yīng)當(dāng)依一般留置和特殊留置分別進(jìn)行規(guī)制。權(quán)威機(jī)構(gòu)指出“三個月是固定期限，不因案件情況的變化而變化”，主要強(qiáng)調(diào)的是“不能因發(fā)現(xiàn)‘新罪’重新計(jì)算留置期限”[10]198，是對監(jiān)察機(jī)關(guān)可能任意延長首次留置期限的權(quán)力濫用的規(guī)制，并非是對首次留置期限限縮的禁止。

首先，對一般留置期限進(jìn)行設(shè)置。針對違法行為的調(diào)查活動及適用的一般留置均具有顯著的行政性特點(diǎn)，且此時被調(diào)查人的人身危險(xiǎn)性要低于犯罪行為，因此，對一般留置的期限設(shè)置可參照我國法律體系中現(xiàn)有的具有行政性的措施以及較輕緩的刑事強(qiáng)制措施來進(jìn)行。由于一般留置具有程序保障措施與調(diào)查措施的雙重特點(diǎn)，兼顧職務(wù)違法調(diào)查的特殊性，筆者認(rèn)為參照刑事拘留無論是功能體現(xiàn)還是時長需求都是較為合適的選擇。申言之，可設(shè)置一般留置期限為一個月，參照刑事拘留是由公安機(jī)關(guān)自行決定與執(zhí)行的情況，一般留置具有顯著的行政性特點(diǎn)，此時可采用內(nèi)部自行決定的方式進(jìn)行。如果在期限內(nèi)不能完成調(diào)查工作，此時需要針對調(diào)查程序的性質(zhì)進(jìn)行確認(rèn)，是仍屬于職務(wù)違法程度或已經(jīng)達(dá)到職務(wù)犯罪程度，如果仍屬于職務(wù)違法性質(zhì)，由于已經(jīng)經(jīng)過長達(dá)一個月留置情況下的調(diào)查工作，尚不能發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的證據(jù)，那么無論是基于調(diào)查必要性與人權(quán)侵犯性的平衡，抑或存在職務(wù)犯罪行為可能性大小的考慮，此時都應(yīng)當(dāng)解除留置，如有必要可繼續(xù)使用其他調(diào)查措施進(jìn)行調(diào)查工作。如果已經(jīng)獲取涉嫌犯罪的證據(jù)，仍需繼續(xù)調(diào)查或程序保障需要，可轉(zhuǎn)向適用特殊留置的規(guī)制程序。

其次，對特殊留置期限進(jìn)行設(shè)置。針對犯罪行為的調(diào)查與特殊留置具有刑事偵查與強(qiáng)制措施的實(shí)質(zhì)，可比照逮捕的期限。首次留置期限的設(shè)置與逮捕保持一致，為二個月，最長期限不超過六個月。但關(guān)于特殊留置的延長審批方式應(yīng)當(dāng)參照逮捕的設(shè)置進(jìn)行層層限制，具體而言可設(shè)置特殊留置首次期限為二個月，案情復(fù)雜、期限屆滿不能調(diào)查終結(jié)的案件，可以經(jīng)上一級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延長一個月，如果存在涉及面廣及取證困難等重大復(fù)雜案件，可經(jīng)省級機(jī)關(guān)再批準(zhǔn)延長二個月，如果仍不能結(jié)束調(diào)查，再由省級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延長一個月，由此形成類似逮捕的“2+1+2+1”模式，以真正達(dá)到對調(diào)查權(quán)及留置審查之規(guī)制。由于特殊留置的羈押措施實(shí)質(zhì)，應(yīng)當(dāng)賦予與其相匹配的、更為嚴(yán)苛的程序規(guī)制，具體包括適用特殊留置的審批與期限延長的審批兩個層面，應(yīng)當(dāng)參照逮捕的審批規(guī)則，引入特殊留置的司法審查理念與方式，完成規(guī)制適當(dāng)?shù)耐瑫r，實(shí)現(xiàn)留置與刑事訴訟程序中逮捕等強(qiáng)制措施的順暢銜接。由于檢察機(jī)關(guān)一直以來行使批捕權(quán)，結(jié)合監(jiān)察權(quán)運(yùn)行獨(dú)立性的特征，因此“上一級機(jī)關(guān)”與“省級機(jī)關(guān)”在監(jiān)察機(jī)關(guān)之外應(yīng)當(dāng)涵蓋檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)，且首次特殊留置的啟動同樣應(yīng)當(dāng)經(jīng)過監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)同時審批。

此外，在適用一般留置后發(fā)現(xiàn)有犯罪行為從而向特殊留置流轉(zhuǎn)時，應(yīng)當(dāng)考慮到職務(wù)違法犯罪的特殊性，即職務(wù)違法與犯罪之間調(diào)查的連續(xù)性與證據(jù)的牽連性，因此對于程序流轉(zhuǎn)后的期限計(jì)算應(yīng)當(dāng)采用不間斷計(jì)算的方式，總體不超過六個月的期限規(guī)定。

2.分設(shè)留置場所。對于留置場所的設(shè)置同樣區(qū)分一般留置和特殊留置分別進(jìn)行，以兼顧、平衡違法與犯罪調(diào)查中的不同價值追求。

首先，一般留置場所的設(shè)置。針對職務(wù)違法行為的一般留置，期限設(shè)置較短，且具有行政性和內(nèi)部性特點(diǎn)，可在監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)置專門的留置室用于留置被調(diào)查人員。因?yàn)樽罱K的處置結(jié)果可能是紀(jì)律或政務(wù)處分，故在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部留置室也能同時兼顧保護(hù)被留置人的個人隱私，避免在看守所這樣的外部第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行留置而造成對被留置人名譽(yù)等的過度影響，不利于紀(jì)律或政務(wù)處分后的正常工作。

其次，特殊留置場所的設(shè)置。特殊留置針對職務(wù)犯罪行為，期限設(shè)置較長，且具有審前羈押措施的特質(zhì)，可選擇看守所作為留置場所。看守所的中立性及管理規(guī)范性更有利于保障被留置人的權(quán)利，同時更有利于獲得值班律師的幫助[26]。此外，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合，在看守所進(jìn)行留置也便于公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行留置。但應(yīng)當(dāng)注意職務(wù)犯罪調(diào)查的特殊性，包括易于受到外界干擾、串供或毀滅證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等，較為恰當(dāng)?shù)姆绞绞窃诳词厮鶅?nèi)設(shè)置專門用來留置職務(wù)犯罪被調(diào)查人的區(qū)域。有學(xué)者提出因看守所的功能定位是羈押刑事訴訟階段的犯罪嫌疑人及已決犯，從而不適用于被調(diào)查人且會給看守所的空間和管理帶來壓力[27]。筆者認(rèn)為并無影響，因?yàn)樘厥饬糁玫膶ο笳谴饲奥殑?wù)犯罪偵查中的犯罪嫌疑人。如果根據(jù)調(diào)查工作的進(jìn)展存在一般留置和特殊留置進(jìn)行流轉(zhuǎn)的需要，留置場所也隨之變化即可。

(四)健全權(quán)利保障與監(jiān)督制約機(jī)制

1.明確律師幫助權(quán)。對于律師能否介入調(diào)查過程為被調(diào)查人提供幫助同樣需要進(jìn)行程序分流，區(qū)分監(jiān)察機(jī)關(guān)針對職務(wù)違法行為(一般留置)和職務(wù)犯罪行為(特殊留置)的不同調(diào)查階段，對律師介入與否區(qū)別對待。

首先，一般留置情形下無須律師幫助。針對職務(wù)違法行為的調(diào)查中，即可能適用一般留置的情形，因調(diào)查行為具有行政性的性質(zhì)，最終的處置也以具有內(nèi)部性的紀(jì)律或政務(wù)處分結(jié)束，不存在刑事追訴，故根據(jù)我國行政法領(lǐng)域的法理和原則，調(diào)查過程一般可不接受律師介入進(jìn)行幫助。

其次，特殊留置情形下允許律師幫助。針對職務(wù)犯罪行為的調(diào)查及特殊留置的適用，實(shí)則具有刑事羈押的性質(zhì)，被調(diào)查人具有犯罪嫌疑人的身份本質(zhì)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到刑事程序法以及普遍的訴訟原則指導(dǎo)，律師幫助權(quán)屬應(yīng)有之義。職務(wù)犯罪案件調(diào)查的特殊程度尚不足以對律師介入幫助進(jìn)行徹底屏蔽的操作。這不僅能為被留置人提供留置期間法律上的咨詢與幫助，同時是第三方力量監(jiān)督制約的體現(xiàn)，避免出現(xiàn)非法取證行為導(dǎo)致調(diào)查錯誤的結(jié)果，在出現(xiàn)超期留置時可以及時發(fā)現(xiàn)甚至代為行使申訴權(quán)，在出現(xiàn)留置錯誤等侵權(quán)情形時幫助被留置人申請國家賠償?shù)?。因此，在特殊留置情形下，?yīng)當(dāng)確立律師可以介入為被留置人提供幫助的原則，但針對重大賄賂案件下確實(shí)有礙調(diào)查等特殊情況，可以采取律師介入幫助的限制，如推遲律師介入的時間節(jié)點(diǎn)[28]，以尋求調(diào)查犯罪與保障人權(quán)間的平衡。具體而言，可參照我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，明確監(jiān)察法律關(guān)系中的律師幫助權(quán)，允許律師在被調(diào)查人第一次接受訊問或至遲在采取特殊留置措施后介入，以幫助被調(diào)查人行使陳述、申辯權(quán)。

有學(xué)者以違法調(diào)查與犯罪調(diào)查的界限模糊為由否認(rèn)在第一次訊問被調(diào)查人時即允許律師介入。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，訊問僅適用于“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的被調(diào)查人”，而不適用于涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人。這說明立法已經(jīng)明確訊問適用的對象和案件性質(zhì)。雖然立法沒有關(guān)于刑事立案、立案轉(zhuǎn)化、犯罪嫌疑人確認(rèn)制度等的明確規(guī)定，但通過調(diào)查措施適用于不同性質(zhì)行為的區(qū)分，其實(shí)隱含著對監(jiān)察人員在調(diào)查中應(yīng)當(dāng)始終明確調(diào)查所處的性質(zhì)和階段的要求。換言之，適用訊問措施的前提是已明確目前已處于對職務(wù)犯罪的調(diào)查程序中，此時律師介入幫助無任何不妥。

實(shí)際上，雖然監(jiān)察立法目前尚未明確區(qū)分職務(wù)違法與犯罪程序，對于調(diào)查措施的規(guī)定看似也一同置于“監(jiān)察權(quán)限”一章中不分彼此，但實(shí)際上每一項(xiàng)調(diào)查措施都有明確的適用對象，這要求正確適用這些調(diào)查措施的前提恰恰是需要對調(diào)查所處的階段與性質(zhì)有清晰的認(rèn)識。因此，未來監(jiān)察法規(guī)等配套法制體系的完善，可以進(jìn)一步區(qū)分職務(wù)違法與犯罪為方向，將目前立法暗含的實(shí)質(zhì)上的區(qū)分指引以明確的程序確定下來。

2.明確檢察監(jiān)督制約方式?！氨局鴻?quán)力制約權(quán)力的基本理念，監(jiān)察權(quán)自身不應(yīng)是不受監(jiān)督的權(quán)力，也不應(yīng)僅僅是內(nèi)部監(jiān)督、自清門戶的監(jiān)督”[29]。由于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，檢察機(jī)關(guān)并不具備對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的主體資格和權(quán)力。但立足監(jiān)察權(quán)屬及運(yùn)行實(shí)質(zhì)，不能否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)及特殊留置具有監(jiān)督與制約的正當(dāng)性理據(jù)。除通過審查起訴等活動對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的權(quán)力制衡外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查活動的有限監(jiān)督權(quán)，對特殊留置運(yùn)行的司法審查權(quán)，以完善監(jiān)察權(quán)及留置運(yùn)行的監(jiān)督體系[30]，達(dá)到權(quán)力制約的目的。

首先，賦予檢察機(jī)關(guān)對實(shí)質(zhì)上的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)進(jìn)行適度、有限監(jiān)督的權(quán)力，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的程序“應(yīng)當(dāng)流轉(zhuǎn)而未流轉(zhuǎn)”的問題。之所以強(qiáng)調(diào)適度與有限監(jiān)督，是考慮到監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)與高效反腐的現(xiàn)實(shí)需求，檢察機(jī)關(guān)不宜過分干預(yù)。根據(jù)目前監(jiān)察立法的現(xiàn)狀，監(jiān)察立案與調(diào)查程序未區(qū)分職務(wù)違法與犯罪，也未設(shè)置明確的程序或制度予以體現(xiàn)違法與犯罪調(diào)查的轉(zhuǎn)化，實(shí)踐中僅能根據(jù)調(diào)查措施適用的情況表明調(diào)查所處的程序性質(zhì)。如決定采取訊問措施時，表明此時調(diào)查屬于針對職務(wù)犯罪的性質(zhì)。因此，在決定采取針對職務(wù)犯罪的調(diào)查措施時，實(shí)質(zhì)上啟動了針對職務(wù)犯罪的調(diào)查程序。這可能存在兩種情況：一是在監(jiān)察立案之初即已達(dá)到涉嫌犯罪程度，二是隨著調(diào)查深入發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的證據(jù)，從而由職務(wù)違法轉(zhuǎn)向職務(wù)犯罪的調(diào)查。此時建議通報(bào)檢察機(jī)關(guān)，給予檢察機(jī)關(guān)針對犯罪調(diào)查程序啟動與流轉(zhuǎn)的必要性進(jìn)行事后審查的空間。

其次，賦予檢察機(jī)關(guān)對特殊留置運(yùn)行進(jìn)行司法審查的權(quán)力，以完善對留置的程序規(guī)制，實(shí)現(xiàn)留置與刑事強(qiáng)制措施的順暢銜接。具體體現(xiàn)在對特殊留置啟動的審批及適用期限延長的審批，包括適用一般留置后向特殊留置流轉(zhuǎn)的啟動審批。同時，對職務(wù)犯罪案件向檢察機(jī)關(guān)移送的程序轉(zhuǎn)化進(jìn)行必要性審查，對“應(yīng)當(dāng)移送而未移送”的情形予以監(jiān)督。結(jié)合上述對程序流轉(zhuǎn)的必要性進(jìn)行的事后審查，即可在一定程度上形成對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查過程中程序轉(zhuǎn)化的監(jiān)督，清除職務(wù)犯罪查處的障礙，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約與權(quán)利保障。

具體可在立法層面對檢察機(jī)關(guān)針對職務(wù)犯罪調(diào)查活動及特殊留置的監(jiān)督與制約予以明確，并提供具體操作程序。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊地位與獨(dú)立屬性，同時參考改革前職務(wù)犯罪偵查中對于逮捕的審批采取上提一級的做法，具體可規(guī)定監(jiān)察調(diào)查過程中，在采取針對職務(wù)犯罪的調(diào)查措施、啟動職務(wù)犯罪調(diào)查程序時，通報(bào)上級檢察機(jī)關(guān)知曉，在決定針對職務(wù)犯罪行為對象適用特殊留置時，除報(bào)上級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)外應(yīng)報(bào)請上級檢察機(jī)關(guān)審查，并在實(shí)際留置后繼續(xù)進(jìn)行必要性審查。如此，在完善權(quán)力制約體系的同時，其實(shí)理順了監(jiān)察法內(nèi)與法外的邏輯與程序銜接。

目前立法針對檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的已采取留置的案件，規(guī)定了應(yīng)當(dāng)先行拘留(16)《刑事訴訟法》第170條。的“獨(dú)立強(qiáng)制措施審查決定程序”[31]，不僅超出了刑事訴訟法對于先行拘留內(nèi)涵與功能的原有規(guī)定，造成刑事強(qiáng)制措施體系的邏輯與適用混亂，同時，在被調(diào)查人留置解除后、刑事強(qiáng)制措施適用前，又憑空多出11至15天的羈押，有侵權(quán)之虞。之所以如此規(guī)定，正是在《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》完全割裂狀態(tài)下不得已作出的銜接努力。其實(shí)，若清晰認(rèn)識留置的雙重屬性，明確特殊留置與逮捕的同質(zhì)性，在監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行案件移送、檢察機(jī)關(guān)啟動審查起訴程序時，即可自動轉(zhuǎn)為刑事訴訟中的逮捕措施，同時借助于對逮捕后的必要性進(jìn)行審查的活動，判斷是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)羈押，如不需要繼續(xù)羈押則予以釋放或者變更為取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住的強(qiáng)制措施。

3.完善救濟(jì)路徑。在前述律師幫助、檢察監(jiān)督制約的程序設(shè)置下，對于被留置人的權(quán)利救濟(jì)已經(jīng)有了相對充分的保障。同時，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有規(guī)則予以細(xì)化和補(bǔ)充。在監(jiān)察國家賠償中，由于留置具有限制人身自由的嚴(yán)厲性特征，對留置造成權(quán)利損害的情況不宜再區(qū)分一般留置與特殊留置，而都應(yīng)給予國家賠償?shù)木葷?jì)。

首先，針對超期留置的申訴制度的乏力，在特殊留置情形下可依托律師幫助與檢察制約的外部力量進(jìn)行補(bǔ)足，如可豐富申訴主體的范圍，允許律師代為行使申訴。一般留置因具有行政性特征，主要依托于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督，包括本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件監(jiān)督管理部門對于調(diào)查工作及留置措施使用與執(zhí)行的過程監(jiān)督管理，審批部門對案件審查調(diào)查情況的審核把關(guān)，以及留置的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的監(jiān)督等，同時針對因超期留置而產(chǎn)生的權(quán)利損害，可通過國家賠償?shù)姆绞竭M(jìn)行救濟(jì)。

其次，針對目前立法中關(guān)于監(jiān)察國家賠償規(guī)則的空白，應(yīng)當(dāng)盡快予以補(bǔ)足?？赏ㄟ^《國家賠償法》的修改，建立獨(dú)立、完整的監(jiān)察賠償規(guī)則，同時通過監(jiān)察立法的完善，更加明確國家賠償?shù)囊?guī)則指引。具體來說，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)原則、義務(wù)主體、賠償范圍等內(nèi)容。具體到留置措施的適用：一是應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法歸責(zé)與結(jié)果歸責(zé)相結(jié)合的規(guī)則原則[32]。因監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為而造成權(quán)利損害，如違法留置，適用國家賠償自然無須贅言，此為違法歸責(zé)原則。由于留置具有限制人身權(quán)利的內(nèi)涵，同時承載著調(diào)查取證與程序保障的雙重功能，因此無論是一般留置或特殊留置，均有可能出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)合法適用留置，但最終仍造成被留置人權(quán)利損害的結(jié)果。如經(jīng)過調(diào)查，采取一般留置或者特殊留置后，發(fā)現(xiàn)并不存在違法犯罪行為而撤銷案件的情況，即應(yīng)適用結(jié)果歸責(zé)原則，依然進(jìn)行國家賠償?shù)木葷?jì)。二是應(yīng)當(dāng)明確以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)主體的原則：一般留置中，應(yīng)以批準(zhǔn)留置適用的上一級或省級監(jiān)察機(jī)關(guān)作為義務(wù)主體；特殊留置中，應(yīng)以上一級或省級監(jiān)察機(jī)關(guān)和上一級或省級檢察機(jī)關(guān)共同作為義務(wù)主體。三是應(yīng)當(dāng)明確具體的賠償范圍，包括超期留置、錯誤留置及違反留置審批與執(zhí)行程序等違法行為的情況，同時包括合法留置但造成權(quán)利損害的情況。