鄭 琳

(大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026)

一、警察協(xié)助及其價(jià)值

警察自誕生之初，就與國(guó)家行政存在密切關(guān)聯(lián)。早期，警察行政掌控國(guó)家行政的方方面面。伴隨著警察權(quán)的分化與演變，雖然大多數(shù)秩序行政內(nèi)容已由普通行政機(jī)關(guān)獨(dú)立即可完成，但是對(duì)于緊急危險(xiǎn)的預(yù)防和制止手段仍然保留在警察機(jī)關(guān)手中。特別是普通行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不具備限制人身自由的處罰權(quán)限和強(qiáng)制能力，一旦在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生暴力抗法的情形，必然需要請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助。經(jīng)過(guò)歷史的發(fā)展，在諸多行政執(zhí)法事務(wù)中，警察機(jī)關(guān)所扮演的角色從“掌控執(zhí)法”逐漸變成“協(xié)助執(zhí)法”。警察協(xié)助，由此成為警察法研究的一個(gè)重點(diǎn)議題。

警察協(xié)助，也可稱之為“警察行政協(xié)助”“警察職務(wù)協(xié)助”。(1)“警察行政協(xié)助”是中國(guó)大陸地區(qū)的學(xué)者使用的概念，“警察職務(wù)協(xié)助”是中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者使用的概念，其與本文討論的“警察協(xié)助”的內(nèi)涵和外延一致。筆者之所以采用“警察協(xié)助”的表述，是因?yàn)榫鞕C(jī)關(guān)協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，會(huì)用到刑事方面的措施，同時(shí)考慮到中國(guó)大陸地區(qū)的法律語(yǔ)境，“警察協(xié)助”的表述更嚴(yán)謹(jǐn)。警察協(xié)助主要是指警察機(jī)關(guān)在法定職權(quán)內(nèi)協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、排除妨礙的行為。當(dāng)前最鮮活的例子就是在新冠肺炎疫情防控期間，警察機(jī)關(guān)協(xié)助衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察等強(qiáng)制措施，保障醫(yī)護(hù)人員的安全，維護(hù)醫(yī)療秩序；協(xié)助市場(chǎng)監(jiān)管部門打擊哄抬物價(jià)、違規(guī)交易野生動(dòng)物等行為，有效維護(hù)市場(chǎng)秩序；協(xié)助網(wǎng)信部門打擊網(wǎng)絡(luò)謠言的制造和傳播，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，穩(wěn)定抗“疫”信心。由此，警察機(jī)關(guān)協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)法彰顯出其重要的價(jià)值。

不過(guò)，梳理當(dāng)前對(duì)于警察協(xié)助的研究可以發(fā)現(xiàn)，其理論基礎(chǔ)的研究仍然較為薄弱?，F(xiàn)有研究更多的是實(shí)踐面向的，從警察協(xié)助的概念、特征和問(wèn)題出發(fā)，主要論述警察協(xié)助的制度構(gòu)建問(wèn)題。(2)相關(guān)研究，參見(jiàn)余湘青.警察行政協(xié)助的困境與出路[J].行政法學(xué)研究，2008(2)：71-78；余湘青.對(duì)公安機(jī)關(guān)參與行政聯(lián)合執(zhí)法的理性思考——兼論警察行政協(xié)助法律制度的構(gòu)建[J].中國(guó)行政管理，2008(9)：23-27；鄭琳.我國(guó)警察協(xié)助模式的選取——一種比較法上的檢討與反思[J].行政法學(xué)研究，2019(6)：108-117等等。對(duì)于一個(gè)制度的構(gòu)建，如果無(wú)法夯實(shí)其理論基礎(chǔ)的研究，顯然無(wú)法有效回應(yīng)實(shí)踐中發(fā)出的質(zhì)疑聲音。(3)在2016年公安部公布的《人民警察法》修訂草案后，公安實(shí)務(wù)部門對(duì)于草案中第15條增設(shè)“外部警務(wù)協(xié)助”條款就有不小的反對(duì)聲音。因此，筆者在明晰警察協(xié)助概念及其價(jià)值的基礎(chǔ)上，首先論證警察協(xié)助何以必要，即警察協(xié)助的正當(dāng)性理論基礎(chǔ)，其次剖析警察協(xié)助在規(guī)范與實(shí)踐過(guò)程中面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，最后從法律原則的層面提出警察協(xié)助制度建設(shè)與完善的宏觀指向。(4)筆者堅(jiān)信，學(xué)者的任務(wù)主要是發(fā)現(xiàn)與提煉實(shí)踐制度中主要存在的理論問(wèn)題。因此，法律原則在警察協(xié)助中發(fā)揮的更多的是穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和優(yōu)化具體制度的價(jià)值。參見(jiàn)：周佑勇.行政法基本原則研究[M].北京：法律出版社，2019：5.需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，警察協(xié)助在本文主要從警察行政執(zhí)法協(xié)助的層面去分析，不涉及警察刑事司法協(xié)助等問(wèn)題。

二、正當(dāng)性基礎(chǔ)：警察協(xié)助何以必要

(一)社會(huì)治理領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的樹立

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防起源于環(huán)境領(lǐng)域[1]，如今已經(jīng)擴(kuò)展至食品藥品、核能、健康、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和福利等諸多領(lǐng)域，成為公共風(fēng)險(xiǎn)(社會(huì)風(fēng)險(xiǎn))預(yù)防的核心理念[2]。警察的行政性質(zhì)著重于預(yù)先防止，其任務(wù)乃是危害之排除，基于事件本身和事件的預(yù)測(cè)效應(yīng)上，對(duì)損害可能性盡可能地作出有效率、靈活的反映[3]183。我國(guó)《警察法》第2條和第6條，警察法體系中《反恐怖法》第36條以及《網(wǎng)絡(luò)安全法》第8條都規(guī)定了警察的預(yù)防性任務(wù)和職權(quán)[4]。因此，在充滿危險(xiǎn)和不安全感的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中[5]，警察機(jī)關(guān)作為風(fēng)險(xiǎn)防控的重要部門，要充分利用其靠前的情報(bào)資源和兜底的應(yīng)急處置機(jī)制，理性介入社會(huì)穩(wěn)定事件[6]，防止其他公共風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)穩(wěn)定領(lǐng)域傳導(dǎo)。警察協(xié)助本質(zhì)上就是社會(huì)治理領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的樹立。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念需要警察機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)治理領(lǐng)域的不確定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生特殊注意義務(wù)[7]101。風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，必須要警察機(jī)關(guān)在預(yù)見(jiàn)可能發(fā)生暴力抗法、群體性沖突事件的情況下，迅速采取行動(dòng)，將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌發(fā)階段。一旦缺乏警察機(jī)關(guān)的及時(shí)介入與制止，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)不可控制。例如，在城管整治流動(dòng)攤販的過(guò)程中，言語(yǔ)冒犯與肢體推搡如果沒(méi)有得到有效阻止，就有可能發(fā)生暴力抗法、流血沖突事件，嚴(yán)重的還會(huì)造成行政執(zhí)法人員與執(zhí)法對(duì)象的對(duì)立，發(fā)生圍毆執(zhí)法人員、聚眾打砸等群體性事件。為此，警察協(xié)助，就是將干預(yù)的界限提前，及時(shí)構(gòu)筑安全屏障。正如學(xué)者所言，風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定不需要等待風(fēng)險(xiǎn)真正實(shí)現(xiàn)或者嚴(yán)重性完全顯現(xiàn)，也就是說(shuō)不需要在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生已經(jīng)有人因此受到傷害的事實(shí)[7]131，無(wú)論是對(duì)于政府還是公民來(lái)說(shuō)，安全往往比后悔更好[8]。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念要求警察協(xié)助必須建立在充分溝通聯(lián)系的公共行政網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上[9]。雖然說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防并不需要等待風(fēng)險(xiǎn)真正實(shí)現(xiàn)，但這并不意味著警察機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)沒(méi)有任何事實(shí)理由以及法律依據(jù)。換言之，警察機(jī)關(guān)必須要與請(qǐng)求機(jī)關(guān)、專家、公眾進(jìn)行充分的溝通聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行警察協(xié)助與干預(yù)。而這必然要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理以及風(fēng)險(xiǎn)交流。例如，在一起影響范圍較廣、涉及群眾利益較大的征地拆遷案件中，警察機(jī)關(guān)就必須事先與請(qǐng)求機(jī)關(guān)做好征地拆遷的協(xié)助預(yù)案，對(duì)于可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、估算與評(píng)價(jià)，研究制定和采取降低或避免風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃、方案以及措施，與利益相關(guān)的組織和個(gè)人之間傳遞所有的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范信息[10]。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在警察協(xié)助領(lǐng)域的樹立同樣應(yīng)注意限度。警察機(jī)關(guān)既不能不作為，任由公共風(fēng)險(xiǎn)存在和蔓延，同時(shí)也不能過(guò)分干預(yù)，否則有可能侵犯公民的自由與人權(quán)[11]，甚至產(chǎn)生替代性風(fēng)險(xiǎn)[7]125，危及行政法治[12]。警察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理領(lǐng)域樹立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)充分調(diào)查，明確風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，繼而在現(xiàn)有的事實(shí)資料與法律規(guī)范的基礎(chǔ)上評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的損害程度，最后根據(jù)不同的情形，采取不同的措施，并進(jìn)行充分說(shuō)理與闡釋。在能夠達(dá)致目的的情形下，力爭(zhēng)將干預(yù)與損害降到最低，從而避免權(quán)力的濫用。

(二)警察機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全職能的重要機(jī)構(gòu)

國(guó)家自誕生之日起，無(wú)論形態(tài)如何，其職能的核心就是為人民求得安全[13]。而作為和國(guó)家一樣古老的警察[14]，設(shè)立的目的就是為了維護(hù)治安，防止以及排除危害，以保障人類群居社會(huì)的和平[3]180。國(guó)家也通過(guò)警察法律，運(yùn)用防范、限制手段，最終維護(hù)和實(shí)施國(guó)家本身的權(quán)力[15]?；萆浣淌谡J(rèn)為，警察權(quán)的確立和形成，是根據(jù)國(guó)家職能的分工和需要，從國(guó)家權(quán)力體系中分設(shè)的結(jié)果[16]。雖然國(guó)家廣立機(jī)關(guān)，設(shè)官分職，各有職掌或管轄，分別負(fù)責(zé)，以共同達(dá)成國(guó)家目的[17]，但在國(guó)家安全職能實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，對(duì)于重大急迫且不可遲延的危險(xiǎn)行為，普通行政機(jī)關(guān)顯然無(wú)法有效應(yīng)對(duì)，此時(shí)必然依賴于警察機(jī)關(guān)的協(xié)助。

近現(xiàn)代國(guó)家機(jī)構(gòu)與職能的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，是各機(jī)構(gòu)及其職能在制度上與實(shí)際運(yùn)作中，既應(yīng)當(dāng)高度集中整合，又應(yīng)當(dāng)明確專職分化[18]。在履行國(guó)家職能過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循功能適當(dāng)原則，將權(quán)力配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢(shì)、最有可能做出最優(yōu)決定的行政機(jī)關(guān)，從而提高行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效能和治理能力[19]。因此，對(duì)于各專業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法問(wèn)題，由具備專門知識(shí)和執(zhí)法能力的普通行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)即可完成行政任務(wù)，而無(wú)須警察機(jī)關(guān)的介入。然而，國(guó)家職能的劃分是基于功能的分化，但是“功能”所身處的場(chǎng)景，或者說(shuō)它要處理的場(chǎng)景，卻是“結(jié)構(gòu)耦合”的。這就意味著，功能的分化，只是一種理想類型，它必須回應(yīng)現(xiàn)實(shí)系統(tǒng)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，在中國(guó)超大規(guī)模的復(fù)雜治理背景下，尤其如此。特別是自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著危險(xiǎn)的多樣性與不確定性，國(guó)家的角色已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防國(guó)家”，警察法上的任務(wù)也由具體的危害行為的防止過(guò)渡到抽象危險(xiǎn)的預(yù)防[20]。警察機(jī)關(guān)作為具備強(qiáng)制力的專業(yè)性組織以及在國(guó)家系統(tǒng)內(nèi)的中心地位，必須要發(fā)揮組織層面的擔(dān)保作用[21]。當(dāng)危險(xiǎn)突變繼而超越普通行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力范圍、危及社會(huì)公共安全和秩序的穩(wěn)定時(shí)，基于保障人民群眾合法權(quán)益的需要，警察機(jī)關(guān)就需要履行國(guó)家賦予的保障安全的職能。這也回應(yīng)了即使在行政任務(wù)符合脫警察化規(guī)律的情形下[22]，仍然要在公法上提出統(tǒng)合性警察概念的必要[23]。

將目光流轉(zhuǎn)于實(shí)踐，同樣能夠發(fā)現(xiàn)警察協(xié)助所實(shí)現(xiàn)的保障國(guó)家安全職能的法理價(jià)值。一般而言，主管土地征收的部門通過(guò)正常的執(zhí)法活動(dòng)就能夠完成行政任務(wù)，但由于土地征收與公民的居住權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)益密切相關(guān)，因此行政機(jī)關(guān)稍有處理不慎，就會(huì)與公民產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)，乃至引發(fā)暴力沖突，演變?yōu)槿后w性事件。為了實(shí)現(xiàn)保障安全的國(guó)家職能，公安機(jī)關(guān)在征收土地過(guò)程中同樣發(fā)揮著舉足輕重的作用。以此類推，但凡在干涉性的行政執(zhí)法活動(dòng)中，只要涉及公民基本權(quán)益的，就有可能發(fā)生暴力抗法、危害社會(huì)公共安全的事件。筆者以警察協(xié)助為主題，曾于2018年暑期赴G省Z市公安局展開實(shí)地調(diào)研、通過(guò)與當(dāng)?shù)氐闹伟裁窬L談得知，他們每年與城管部門、旅游部門、食藥環(huán)部門、稅務(wù)部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、漁政部門、水利部門、司法行政部門、監(jiān)察部門等機(jī)關(guān)開展大量的執(zhí)法協(xié)作活動(dòng)，其目的就在于履行保障公共安全的國(guó)家職能。但值得注意的是，警察在實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全職能過(guò)程中同樣存在履職邊界問(wèn)題，警察權(quán)的即時(shí)暴力性對(duì)公民最具威脅性，因此需要進(jìn)行合憲性控制[24]。

(三)行政一體性的組織構(gòu)造要求

行政一體性，是指行政組織須彼此互相尊重及互相協(xié)助職務(wù)之執(zhí)行[25]。各行政機(jī)關(guān)均有法定職權(quán)，但分權(quán)的目的，在于促進(jìn)行政專業(yè)化及確定各機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，對(duì)個(gè)別行政機(jī)關(guān)職權(quán)的劃分，不容破壞行政權(quán)的整體性。反之，各機(jī)關(guān)在職權(quán)劃分之后，仍應(yīng)在業(yè)務(wù)上保持協(xié)調(diào)合作關(guān)系，借以發(fā)揮整體的功能[26]。同級(jí)或不相隸屬的行政機(jī)關(guān)之間雖應(yīng)獨(dú)立運(yùn)作，但若涉及跨部門之議案時(shí)，仍須相互溝通、協(xié)調(diào)，并就職務(wù)之履行提供必要的幫助。不同之公共任務(wù)盡管有其專業(yè)性(從而分屬于不同行政部門與機(jī)關(guān))，但仍然有一種緊密之關(guān)聯(lián)性存在[27]20-22。簡(jiǎn)言之，由于行政機(jī)關(guān)之間職權(quán)分立，各部門之間行政技術(shù)有限，為追求行政效率等原因，在行政一體化的基礎(chǔ)上，警察機(jī)關(guān)必然基于上述種種考量[28]，與其他行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生職務(wù)協(xié)助。

就目前而言，社會(huì)新興事務(wù)不斷產(chǎn)生，實(shí)際狀況變化不定，法律未能及時(shí)增修，從而導(dǎo)致法規(guī)范與事實(shí)無(wú)法完全契合，產(chǎn)生機(jī)關(guān)間分工與統(tǒng)合拉鋸的現(xiàn)象也是常態(tài)，職務(wù)協(xié)助因而成為調(diào)和法規(guī)范與事實(shí)之橋梁，以及為達(dá)成國(guó)家整體行政目的，避免相關(guān)主管之恣意，確保人民權(quán)益之必要制度設(shè)計(jì)[29]。為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的行政任務(wù)，滿足實(shí)踐中的組織需求，必須加強(qiáng)橫向行政組織間的聯(lián)系，通過(guò)橫向行為法機(jī)制確保行政一體性的組織構(gòu)造要求[30]。以我國(guó)的大部制改革為例，新成立的應(yīng)急管理部整合了原公安部的消防機(jī)構(gòu)的職能，然而相應(yīng)的法律規(guī)范還未修改。此時(shí)，警察機(jī)關(guān)與應(yīng)急管理部門的職務(wù)協(xié)助就十分重要，在此過(guò)渡階段，警察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的消防職能，與應(yīng)急管理部門密切協(xié)助、配合，進(jìn)行職權(quán)的銜接。(5)劃入、劃出職責(zé)的部門要主動(dòng)銜接，加強(qiáng)協(xié)作，防止工作斷檔、推諉扯皮、不作為、亂作為，切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》，國(guó)發(fā)〔2018〕17號(hào)。還有，在處理突發(fā)自然災(zāi)害、重大疫情，或是公共群體性事件時(shí)，有時(shí)僅靠業(yè)務(wù)主管部門一己之力，心有余而力不逮，需要運(yùn)用職務(wù)協(xié)助有效整合各行政機(jī)關(guān)之力量，發(fā)揮行政一體有效互助合作精神，才能化解政府治理的危機(jī)，消解民眾的恐慌情緒，最大限度地減少對(duì)民眾生命財(cái)產(chǎn)安全的侵害[31]。在此次抗擊新冠肺炎疫情中，警察機(jī)關(guān)就與衛(wèi)生醫(yī)療部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門等多個(gè)部門齊心協(xié)力、深入配合，禁止野生動(dòng)物的食用和交易，打擊哄抬物價(jià)的行為，遏制暴力傷醫(yī)的現(xiàn)象發(fā)生。(6)相關(guān)文件，參見(jiàn)《市場(chǎng)監(jiān)管總局、公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、國(guó)家林草局關(guān)于聯(lián)合開展打擊野生動(dòng)物違規(guī)交易專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)的通知》，國(guó)市監(jiān)稽〔2020〕28號(hào)；《市場(chǎng)監(jiān)管總局等八部門關(guān)于開展打擊整治非法制售口罩等防護(hù)產(chǎn)品專項(xiàng)行動(dòng)的緊急通知》，國(guó)市監(jiān)稽〔2020〕29號(hào)；《關(guān)于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務(wù)人員安全維護(hù)良好醫(yī)療秩序的通知》，國(guó)衛(wèi)醫(yī)函〔2020〕43號(hào)。

然而，就實(shí)踐而論，受事權(quán)過(guò)度分散的行政體制困擾，執(zhí)法中部門主義較為嚴(yán)重，行政一體性原則得不到體現(xiàn)和遵循，部門之間缺乏有效協(xié)調(diào)與配合。如部門之間很難做到執(zhí)法信息共享，重復(fù)調(diào)查，浪費(fèi)行政成本與社會(huì)資源，增加公民、企業(yè)負(fù)擔(dān)；執(zhí)法協(xié)助缺乏制度保障，需要依托人脈，增加執(zhí)法難度，很多時(shí)候造成執(zhí)法不作為，執(zhí)法人員對(duì)此反映極為強(qiáng)烈[32]。因此，通過(guò)程序法整合行為法機(jī)制[33]，特別是通過(guò)內(nèi)部程序厘清行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)界限，加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)助的保障，發(fā)揮行政一體性的組織構(gòu)造作用，就顯得尤為重要。

(四)發(fā)揮警察權(quán)的擔(dān)保與制約作用

警察權(quán)是國(guó)家公權(quán)力的范疇，是維護(hù)社會(huì)秩序、政府職能的重要力量[34]。與一般行政權(quán)相比，警察權(quán)具有高權(quán)性與特別強(qiáng)制力，這使得警察權(quán)能夠成為一般行政機(jī)關(guān)推行行政目標(biāo)遇到事實(shí)或法律阻礙時(shí)的有效擔(dān)保。(7)這里的擔(dān)保，主要是擔(dān)保行政任務(wù)的有效完成，并不涉及合法性的擔(dān)保。筆者認(rèn)為，合法性的擔(dān)保需要以警察機(jī)關(guān)的職業(yè)形象、責(zé)任背書，警察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格審查，而這已經(jīng)構(gòu)成了制約。參見(jiàn)：章劍生.作為擔(dān)保行政行為合法性的內(nèi)部行政法[J].法學(xué)家，2018(6)：70.此外，警察權(quán)的擔(dān)保也不等同于一般意義上的行政擔(dān)保，不涉及行政相對(duì)人和公私協(xié)力，但目標(biāo)是一致的，都是確保行政任務(wù)的完成。相關(guān)文獻(xiàn)，參見(jiàn)：葉必豐，周佑勇.論行政擔(dān)保[J].政法論叢，1997(4)：6-10；張建江.簡(jiǎn)論我國(guó)的行政擔(dān)保制度[J].法學(xué)雜志，2010(7)：62-65；羅智敏.論確保行政法上義務(wù)履行的擔(dān)保制度[J].當(dāng)代法學(xué)，2015(2)：13-21；鄒煥聰.論調(diào)整公私協(xié)力的擔(dān)保行政法——域外經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)建構(gòu)[J].政治與法律，2015(10)：142-152.警察權(quán)的擔(dān)保主要體現(xiàn)在兜底秩序、特別強(qiáng)制力與緊急權(quán)力三個(gè)層面。

由于社會(huì)復(fù)雜性及其不斷發(fā)展的綜合性，執(zhí)法體系不一定能夠周延地覆蓋各執(zhí)法領(lǐng)域，必然會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法管轄范圍的交叉、模糊以及空白，警察權(quán)作為秩序兜底機(jī)制[35]，能擔(dān)保執(zhí)法任務(wù)得到有效實(shí)施。(8)黨的十九屆四中全會(huì)提出：“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系……以推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)……健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制……”由此可見(jiàn)，警察協(xié)助應(yīng)當(dāng)是建立在職責(zé)明確基礎(chǔ)上，優(yōu)化協(xié)同高效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，目的在于確保行政任務(wù)的履行實(shí)效。當(dāng)一般行政機(jī)關(guān)遇到執(zhí)法瓶頸，或是有無(wú)法逾越的法律障礙時(shí)，向警察機(jī)關(guān)尋求協(xié)助成為一種必然的選擇。(9)比如《海關(guān)法》(2017修正)第12條第2款規(guī)定：“海關(guān)執(zhí)行職務(wù)受到暴力抗拒時(shí)，執(zhí)行有關(guān)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！彪m然海關(guān)的執(zhí)法能力較強(qiáng)，但是對(duì)于暴力抗拒執(zhí)法行為的制止畢竟不是海關(guān)所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，并且海關(guān)也缺乏法律所賦予的強(qiáng)制力，因此遭遇此種困境時(shí)，就需要尋求警察機(jī)關(guān)的協(xié)助。此時(shí)，警察機(jī)關(guān)基于兜底秩序的警察權(quán)擔(dān)保，就產(chǎn)生了協(xié)助的義務(wù)。當(dāng)然，警察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)有其他行政機(jī)關(guān)行使更為合適的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將執(zhí)法協(xié)助轉(zhuǎn)交給其他行政機(jī)關(guān)，否則應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助任務(wù)的完成。

警察的特別強(qiáng)制力，作為一種法定的權(quán)力，是以國(guó)家權(quán)力為后盾，他的強(qiáng)制性經(jīng)常是一種直接強(qiáng)制，不需要借助其他國(guó)家機(jī)關(guān)的力量，而由警察機(jī)關(guān)直接施加于相對(duì)人身上的一種特殊強(qiáng)制[36]。特別是一般行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過(guò)程中，遭遇行政相對(duì)人暴力抗拒執(zhí)行，警察機(jī)關(guān)能夠運(yùn)用警械裝備直接約束當(dāng)事人，強(qiáng)制帶離現(xiàn)場(chǎng)，或是行政拘留以限制人身自由，這都是一般行政機(jī)關(guān)所不具備的直接強(qiáng)制力。因此，警察機(jī)關(guān)的特別強(qiáng)制力也是警察權(quán)能夠擔(dān)保一般行政機(jī)關(guān)執(zhí)法任務(wù)完成的有效手段。

警察的緊急處置權(quán)力，同樣是警察權(quán)得以擔(dān)保行政目的達(dá)成的關(guān)鍵因素。例如在由信訪引發(fā)的突發(fā)群體性事件中，警察機(jī)關(guān)的緊急處置權(quán)力是協(xié)助信訪部門等一般行政機(jī)關(guān)妥善處置公共事件不可或缺的權(quán)力。警察機(jī)關(guān)通過(guò)疏散人群、維護(hù)交通秩序、拘留暴力滋事者等手段緊急處置突發(fā)公共事件，能夠防止公共安全和秩序的失范。

警察權(quán)除了擔(dān)保作用外，還有制約的效果。政府的每個(gè)部門都一定要限于行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能。這樣一來(lái)，每個(gè)部門將對(duì)其他部門都是一個(gè)制約[37]。國(guó)家機(jī)關(guān)之間“互相配合、互相制約”的憲法組織原則，同樣適用于警察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)之間。換言之，警察協(xié)助的過(guò)程中，同樣有權(quán)力制約的意味。喻中教授將權(quán)力制約的目標(biāo)概括為兩個(gè)方面：其一，促使任何權(quán)力都要成為有限的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有限性，只有通過(guò)權(quán)力制約，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的有限性，才能克服權(quán)力的恣意與濫用；其二，促使任何權(quán)力都要成為有效的權(quán)力，才能防范權(quán)力的無(wú)效與流失[38]。在警察協(xié)助過(guò)程中，警察權(quán)同樣構(gòu)成對(duì)于其他權(quán)力有限行使與有效行使兩個(gè)權(quán)力制約目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面，警察機(jī)關(guān)對(duì)于協(xié)助事項(xiàng)的合法性審查，本身就構(gòu)成權(quán)力的制約。以公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察委為例，一位省監(jiān)察委主任就談道，對(duì)于能否予以限制出境等執(zhí)行協(xié)助，公安機(jī)關(guān)有自身的考量，并非完全聽從監(jiān)察委的命令，因?yàn)橛信浜暇陀兄萍s[39]。這其中，警察權(quán)就實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)行使的有限性，形成了對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約。另一方面，警察機(jī)關(guān)的協(xié)助行為在根本上促進(jìn)了其他權(quán)力的合法有效行使，這與警察權(quán)的擔(dān)保作用一致。

警察權(quán)的擔(dān)保與制約作用，主要有如下的三重意義：一是促進(jìn)行政權(quán)力的合法、有效行使。警察機(jī)關(guān)的合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與成本收益分析，已經(jīng)在權(quán)力層面起到了監(jiān)督保障的作用，彰顯了實(shí)踐中的行政法治。二是防止行政權(quán)力的濫用。警察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約，構(gòu)成了權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，防止行政權(quán)力的恣意行使與無(wú)端任性。三是能夠充分保障公民的合法權(quán)益。通過(guò)行政權(quán)的規(guī)范行使，間接保障公民的合法權(quán)益；明確規(guī)定行政職權(quán)行使過(guò)程中公民應(yīng)享有的權(quán)利，通過(guò)行政程序直接保障公民合法權(quán)益[40]。當(dāng)然，警察權(quán)的擔(dān)保與制約作用，必須遵循“規(guī)則—程序”的法律控制機(jī)制，從實(shí)體法與程序法兩個(gè)角度予以實(shí)施[41]，真正做到于法有據(jù)。

三、問(wèn)題危機(jī)：警察協(xié)助的規(guī)范與實(shí)踐困境

(一)規(guī)范層面的困境

1.統(tǒng)一規(guī)范缺失

當(dāng)前，我國(guó)警察協(xié)助制度在規(guī)范領(lǐng)域面臨最大的問(wèn)題是缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。在現(xiàn)有的警察法領(lǐng)域，《人民警察法》《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)都沒(méi)有對(duì)警察協(xié)助做出規(guī)定。在現(xiàn)有的行政法領(lǐng)域，《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法律同樣對(duì)行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助配合問(wèn)題只字未提。

雖然在《人民警察法》(2016年修訂草案)中增加了第15條“外部警務(wù)協(xié)助”，(10)其他國(guó)家機(jī)關(guān)遇有妨礙其依法履行職責(zé)且自身不能排除的情形，請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)協(xié)助的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍內(nèi)提供協(xié)助。除緊急情況外，請(qǐng)求協(xié)助的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出書面申請(qǐng)。不予協(xié)助的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。對(duì)于警察協(xié)助作了概括式的規(guī)定，但是該草案增加的規(guī)定卻招致實(shí)務(wù)部門的強(qiáng)烈反對(duì)，他們擔(dān)憂警察機(jī)關(guān)會(huì)因?yàn)橥獠烤瘎?wù)協(xié)助陷入非警務(wù)活動(dòng)的泥淖[42]。因此，《人民警察法》最終是否會(huì)寫入“外部警務(wù)協(xié)助”條款還是個(gè)未知數(shù)。此外，盡管在《行政程序法》(試擬稿)中，也有學(xué)者將“行政協(xié)助”作為程序規(guī)定寫入[43]，但是遲遲未出的《行政程序法》能否為警察協(xié)助提供上位法支撐，仍然存在諸多變數(shù)。上述擔(dān)憂并非杞人憂天，《行政強(qiáng)制法》在出臺(tái)過(guò)程中，征求意見(jiàn)稿第52條原本規(guī)定了警察協(xié)助義務(wù)，(11)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)配合行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行；當(dāng)事人采取暴力等手段阻止強(qiáng)制執(zhí)行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助執(zhí)行。最終出臺(tái)的版本卻取消了這一條款，不得不說(shuō)是一大遺憾。

由此可見(jiàn)，警察協(xié)助在統(tǒng)一規(guī)范層面的缺失是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題，這是警察協(xié)助制度化、規(guī)范化、法治化必不可少的前提。

2.部門法規(guī)定龐雜

與警察協(xié)助在統(tǒng)一規(guī)范層面的缺失形成鮮明對(duì)比的是，警察協(xié)助條款散見(jiàn)在部門法規(guī)定之中，業(yè)已形成一個(gè)龐雜的體系。從協(xié)助的部門來(lái)看，涉及海關(guān)部門、文物部門、國(guó)家情報(bào)部門、民政部門、衛(wèi)生部門、軍事行政部門、教育部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門、保密行政部門、工商部門、國(guó)土部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、稅務(wù)部門等；從協(xié)助的內(nèi)容來(lái)看也十分冗雜，包含“制止暴力抗法”的執(zhí)行協(xié)助、“維護(hù)治安管理”的秩序協(xié)助、“提供納稅人身份”的信息協(xié)助、“采集人體生物監(jiān)測(cè)樣本”的技術(shù)協(xié)助，以及禁毒、消防宣傳的服務(wù)協(xié)助等各種協(xié)助事項(xiàng)[43]75。

雖然在部門法規(guī)范層面規(guī)定大量的警察協(xié)助事項(xiàng)，體現(xiàn)了警察協(xié)助的重要性與必要性，但是帶來(lái)的問(wèn)題也十分突出，可能走向兩個(gè)極端。一方面，部門法規(guī)范中的警察協(xié)助條款能否真正約束警察機(jī)關(guān)？一般而言，部門法規(guī)范都是規(guī)制特定領(lǐng)域的問(wèn)題，警察協(xié)助只是邊緣補(bǔ)充，警察機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，所依據(jù)的通常是警察法規(guī)定體系，上述規(guī)定在實(shí)踐中能否奏效，真正發(fā)揮警察協(xié)助的作用，值得考證。另一方面，過(guò)多地在部門法規(guī)范中寫入警察協(xié)助條款，有造成警察協(xié)助被濫用之嫌，影響警察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的正常開展，畢竟時(shí)下中國(guó)的警察在正常履職過(guò)程中就已經(jīng)面臨警力短缺、編制不夠、資金不足等問(wèn)題，如果再要求其頻繁協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)履職，顯然會(huì)引起實(shí)務(wù)部門的怨言。

3.法規(guī)范的語(yǔ)義含糊不清

從當(dāng)前關(guān)于警察協(xié)助的規(guī)定來(lái)看，存在語(yǔ)義含糊不清的問(wèn)題。由于有關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在部門法規(guī)范之中，往往是一句話帶過(guò)，對(duì)于警察協(xié)助的條件、內(nèi)容、程序、責(zé)任、救濟(jì)等等都缺乏明確規(guī)定。具體而言，警察機(jī)關(guān)介入?yún)f(xié)助的時(shí)機(jī)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，審核和決定程序訴諸“習(xí)慣”，協(xié)助實(shí)施的具體內(nèi)容有泛化的趨勢(shì)，責(zé)任的承擔(dān)更是存在空白。此外，警察協(xié)助的性質(zhì)屬于羈束行為還是裁量行為，現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定也不盡相同。(12)比如在《海關(guān)法》中，就要求警察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)協(xié)助”，公安機(jī)關(guān)的裁量權(quán)很小。而在《傳染病防治法》中，卻采用“可以”的表述，賦予警察機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)。

雖然《人民警察法》(2016年修訂草案)對(duì)于警察協(xié)助做了專門規(guī)定，但是存在的警察機(jī)關(guān)內(nèi)部審核程序的缺失，同意批準(zhǔn)程序的遺漏以及缺乏拒絕程序的具體規(guī)定等問(wèn)題仍然有待進(jìn)一步的法律解釋。

(二)實(shí)踐層面的泥潭

1.權(quán)力濫用

警察權(quán)的高權(quán)性與強(qiáng)制性，使得警察協(xié)助在實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中極容易造成權(quán)力被濫用。如果說(shuō)在早期警察機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)助還有經(jīng)濟(jì)性的訴求[44]，是一種主動(dòng)的警察權(quán)的擴(kuò)張；在當(dāng)下，警察權(quán)被濫用則更多的是一種被動(dòng)行為。具體而言，又體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。一方面是被假借“聯(lián)合執(zhí)法”的名義介入各種協(xié)助活動(dòng)。警察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力是大多數(shù)行政機(jī)關(guān)所不具備的，特別是能夠行使限制人身自由的行政處罰，是普通行政機(jī)關(guān)最大的執(zhí)法短板。因此，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，為了確保執(zhí)法的順利、有序，保障執(zhí)法人員的安全，防止可能發(fā)生的拒絕、阻撓執(zhí)法的情形發(fā)生，請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)法就成為“執(zhí)法慣例”。然而，大多數(shù)行政執(zhí)法活動(dòng)發(fā)生暴力抗法的情形微乎其微，與警察機(jī)關(guān)“維持社會(huì)治安秩序”的法定職責(zé)關(guān)聯(lián)并不密切，警察機(jī)關(guān)應(yīng)邀協(xié)助的目的只是為了撐足請(qǐng)求機(jī)關(guān)執(zhí)法的底氣，威懾行政相對(duì)人。另一方面是被卷入大量的非警務(wù)活動(dòng)中。警察機(jī)關(guān)屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)，在人財(cái)物方面缺乏充分的自主權(quán)，實(shí)踐中較容易受到基層政府的干涉，淪為基層政府推行政策目標(biāo)的執(zhí)行工具，比如在殯葬改革過(guò)程中警察機(jī)關(guān)參與“平墳搶棺”，在征地拆遷過(guò)程中警察機(jī)關(guān)直接參與強(qiáng)拆活動(dòng)……諸如此類的報(bào)道，反映出警察機(jī)關(guān)深陷非警務(wù)活動(dòng)泥淖的困境。

2.權(quán)力擱置

當(dāng)下，由于反腐問(wèn)責(zé)的壓力不斷增加，警察機(jī)關(guān)由于擔(dān)憂履職不當(dāng)而承擔(dān)法律責(zé)任，在協(xié)助過(guò)程中又異化出一種新的形式就是擱置行政權(quán)力，或者稱之為行政不作為。具體而言，主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，直接拒絕協(xié)助。這種情形雖不常見(jiàn)，但也代表了實(shí)踐部門普遍存在的一種聲音，認(rèn)為協(xié)助執(zhí)法不是警察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，按照職權(quán)法定的原則，他們有理由拒絕協(xié)助。(13)筆者在G省Z市公安局調(diào)研過(guò)程中，就有法制部門的民警持此種看法。這并非個(gè)例，筆者在其它地方調(diào)研過(guò)程中，這種聲音并不是少數(shù)。然而，該種做法實(shí)際上混淆了職務(wù)協(xié)助與職權(quán)法定的含義，(14)職務(wù)協(xié)助，是指行政主體在對(duì)某一事物無(wú)管轄權(quán)時(shí)，可以依法請(qǐng)求有管轄權(quán)的行政主體運(yùn)用職權(quán)予以協(xié)助的制度。參見(jiàn)：葉必豐.行政法與行政訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2015：68.因?yàn)閺亩x上來(lái)講，警察協(xié)助是履行職責(zé)的合法行為而非超越職權(quán)的違法行為。第二，違規(guī)調(diào)解替代協(xié)助。執(zhí)法“和稀泥”的做法在當(dāng)前警察協(xié)助的實(shí)踐中尤為突出，警察機(jī)關(guān)往往以中立第三方介入調(diào)解，企圖采用“說(shuō)法式執(zhí)法”的方式化解可能產(chǎn)生執(zhí)法沖突的行為[45]。然而，此種做法最大的弊端，就是警察機(jī)關(guān)將本應(yīng)履行的協(xié)助執(zhí)法的法定職責(zé)予以擱置，客觀上助長(zhǎng)了違法行為的發(fā)生。第三，不完全協(xié)助。不完全協(xié)助是警察協(xié)助在實(shí)踐中變形變味的一種特殊表現(xiàn)形式，但本質(zhì)還是將權(quán)力予以擱置。例如，在征收土地時(shí)警察機(jī)關(guān)在現(xiàn)場(chǎng)秩序維護(hù)過(guò)程中沒(méi)有及時(shí)有效制止當(dāng)事人暴力抗法的行為，就屬于行政不作為。

3.權(quán)力運(yùn)行不暢

警察協(xié)助在實(shí)踐過(guò)程中除了上述兩種誤區(qū)以外，還有一個(gè)比較突出的問(wèn)題就是權(quán)力運(yùn)行不暢。以本次機(jī)構(gòu)改革為例，警察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委、應(yīng)急管理部門以及移民管理部門之間就存在協(xié)助配合的問(wèn)題[46]。究其根源，還是警察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間未建立有效的協(xié)助機(jī)制。協(xié)助機(jī)制的建立與完善，是對(duì)行政體制改革的有效補(bǔ)充。然而從現(xiàn)有的協(xié)助機(jī)制來(lái)看，無(wú)論是機(jī)關(guān)之間協(xié)作協(xié)議的簽訂，還是行政聯(lián)席會(huì)議的召開，甚至是執(zhí)法協(xié)作機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都還處于較低法治化水平，不僅缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序，而且信息數(shù)據(jù)的共享存在障礙，乃至機(jī)構(gòu)之間的職能界限也處于模糊不清的狀態(tài)。破除警察協(xié)助在實(shí)踐層面權(quán)力運(yùn)行不暢的問(wèn)題，必須通過(guò)建立和完善協(xié)助機(jī)制加以解決，這同樣是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

四、改革方向：警察協(xié)助全過(guò)程的原則限度

(一)生成層面：行政法定原則

所謂“行政法定原則”，即法無(wú)明文規(guī)定不得任意行政，具體包括職權(quán)法定、法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容[47]。警察協(xié)助在權(quán)力的生成層面遵循行政法定原則，能夠從源頭杜絕違法行為。

警察協(xié)助首先要做到職權(quán)法定。具體而言，警察協(xié)助必須要有明確的法律依據(jù)，嚴(yán)格按照法律規(guī)則辦事。在當(dāng)前警察協(xié)助缺乏統(tǒng)一法律規(guī)定、部門法規(guī)定龐雜又含糊不清的情形下，通過(guò)《人民警察法》明確警察協(xié)助義務(wù)，并對(duì)警察協(xié)助的啟動(dòng)要件、程序、責(zé)任等作出概括式規(guī)定，是頗為可取的做法。因此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)《人民警察法》(修訂草案)寫入“警察協(xié)助”條款，這是警察協(xié)助職權(quán)法定的直接依據(jù)。雖然實(shí)務(wù)部門擔(dān)憂該條款的增設(shè)會(huì)加重警察協(xié)助的負(fù)擔(dān)，但值得注意的是，有了法律的明確規(guī)定，警察協(xié)助必然要受制于規(guī)則和程序，一旦越權(quán)即將承擔(dān)法律責(zé)任，自然無(wú)須過(guò)分擔(dān)憂權(quán)力被濫用。反之，如果沒(méi)有法律的明確規(guī)定，警察協(xié)助反而在實(shí)踐中容易受到人為因素的干預(yù)，偏離法治的軌道。

警察協(xié)助其次應(yīng)當(dāng)做到法律優(yōu)先。法律優(yōu)先原則主要強(qiáng)調(diào)法律對(duì)于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位[48]151，要求一切行政活動(dòng)不得違反現(xiàn)行的法律[49]。毫無(wú)疑問(wèn)，《人民警察法》增設(shè)“警察協(xié)助”條款后，部門行政法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的警察協(xié)助事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)依據(jù)《人民警察法》規(guī)定，不能與之相抵觸，否則無(wú)效。(15)部門行政法規(guī)、規(guī)章要寫入“警察協(xié)助”事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)充分與警察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，避免摻雜部門利益。除非確有必要細(xì)化補(bǔ)充，否則應(yīng)當(dāng)盡量減少規(guī)定，可以直接援引《人民警察法》的相關(guān)規(guī)定，防止可能產(chǎn)生的與上位法沖突的情形發(fā)生。需要強(qiáng)調(diào)的是，如果是處于同法律位階的部門法律規(guī)定了警察協(xié)助事項(xiàng)，此時(shí)應(yīng)該是特別法優(yōu)先于一般法，應(yīng)當(dāng)以《人民警察法》依據(jù)為準(zhǔn)則。當(dāng)然，未來(lái)不排除在制定的《行政程序法》中規(guī)定“行政協(xié)助”條款，可以作為警察協(xié)助的程序性補(bǔ)充規(guī)定加以適用，但同樣應(yīng)當(dāng)適用特別法優(yōu)先于一般法的規(guī)則。(16)之所以在《行政程序法》中規(guī)定“行政協(xié)助”條款，還需要在《人民警察法》中增設(shè)“警察協(xié)助”條款，乃是因?yàn)榫靺f(xié)助與行政協(xié)助存在一定的區(qū)別，特別是執(zhí)法協(xié)助的啟動(dòng)要件、程序與責(zé)任承擔(dān)等都有別于行政協(xié)助行為。參見(jiàn)：鄭琳.警察協(xié)助活動(dòng)的分類改革與完善路徑[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)，2020(1)：94-96.

警察執(zhí)行協(xié)助應(yīng)當(dāng)做到法律保留。法律保留是指行政行為必須有法律的依據(jù)，否則即構(gòu)成違法[50]。雖然說(shuō)并非所有的警察協(xié)助事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)做到法律保留，也無(wú)必要。(17)例如，警察機(jī)關(guān)提供信息協(xié)助、技術(shù)協(xié)助和服務(wù)協(xié)助等事項(xiàng)，就無(wú)必要法律保留。但筆者認(rèn)為，警察對(duì)當(dāng)事人實(shí)施直接強(qiáng)制的協(xié)助執(zhí)行行為，應(yīng)當(dāng)要做到法律保留。因?yàn)椋靾?zhí)行協(xié)助是對(duì)人民自由權(quán)的限制或剝奪的侵害行為[51]，國(guó)家基于保障人權(quán)的需要，應(yīng)當(dāng)將其納入法律保留的范圍。此外，警察執(zhí)行協(xié)助的事項(xiàng)遵循法律保留的原則，也能有效防止行政立法越權(quán)和懈怠，是行政法定原則的核心要求。

(二)配置層面：輔助性原則

權(quán)力生成后的配置層面，警察協(xié)助應(yīng)當(dāng)遵循輔助性原則。(18)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)有關(guān)于警察法上輔助性原則(補(bǔ)充性原則)的探討。參見(jiàn)：陳愛(ài)娥.警察法上的補(bǔ)充性原則[J].月旦法學(xué)雜志，2002(4)：22；梁添盛.警察權(quán)限法[M].中國(guó)臺(tái)灣：自版，1999：72-73，112-113；蔡庭榕等.警察職權(quán)行使法逐條釋論[M].臺(tái)北：五南圖書出版公司，2005：465。在行政法學(xué)上，輔助性原則揭示了較小的下位組織相對(duì)于較大的上位組織所具有的事務(wù)處理優(yōu)先權(quán):一方面，輔助性原則要求低層級(jí)的組織優(yōu)先處理事務(wù)，高層級(jí)的組織不應(yīng)過(guò)度干涉；另一方面，只有當(dāng)?shù)蛯蛹?jí)的組織無(wú)法完成任務(wù)時(shí)，高層級(jí)的組織才應(yīng)當(dāng)積極予以援助[52]。當(dāng)前諸多的行政權(quán)力，早期都是從警察權(quán)分化而來(lái)，因此警察權(quán)具有兜底保障的作用。在橫向權(quán)力配置中，輔助性原則著重于權(quán)限(管轄權(quán))彼此間之主從關(guān)系上[53]。因此,從警察權(quán)中分化出來(lái)的行政權(quán)，在特定管理領(lǐng)域居于主要地位，公安機(jī)關(guān)則處于輔助性地位：一般由特定行政機(jī)關(guān)自身能夠處理的事務(wù)，警察機(jī)關(guān)不應(yīng)越俎代庖、過(guò)分插手干預(yù)；但當(dāng)特定行政機(jī)關(guān)遇到法律或事實(shí)難題、請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)協(xié)助時(shí)，警察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極施以援助。

例如在機(jī)構(gòu)改革背景下，以應(yīng)急管理領(lǐng)域?yàn)槔?，一般的消防救援和處罰事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照機(jī)構(gòu)改革方案和修改后的《消防法》，由應(yīng)急管理部門主要負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)主動(dòng)介入。但是如果涉及緊急狀態(tài)的處置或是行政拘留等消防處罰事項(xiàng)，公安機(jī)關(guān)則不能袖手旁觀，應(yīng)協(xié)助配合應(yīng)急管理部門完成行政任務(wù)?？偠灾?，一般屬于行政機(jī)關(guān)專屬事務(wù)且自身能夠解決的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自食其力；但在完成不了的情況下，如果警察機(jī)關(guān)能夠在職權(quán)范圍內(nèi)有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，可以由警察機(jī)關(guān)輔助達(dá)成行政任務(wù)。還有在維護(hù)社會(huì)秩序方面，工商部門之于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)，土管部門之于土地資源有序的開發(fā)和利用，城建部門之于城市建設(shè)的有序進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)在上述各自領(lǐng)域都有法定的主要職責(zé)[54]。同樣，維護(hù)社會(huì)治安秩序也是警察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，因此在秩序協(xié)助時(shí)，警察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)恪守輔助性原則的要求。最鮮明的是在執(zhí)行協(xié)助領(lǐng)域，對(duì)于警察機(jī)關(guān)而言，就執(zhí)行權(quán)限與其他行政機(jī)關(guān)之關(guān)系上，警察機(jī)關(guān)同樣處于輔助性的地位：一般而言，凡是有其他行政機(jī)關(guān)負(fù)有職權(quán)(亦有法定義務(wù))去履行時(shí)，警察即應(yīng)退居第二線；但在其他行政機(jī)關(guān)無(wú)法執(zhí)行其職權(quán)或情況急迫時(shí)，警察因?yàn)橹浦贡┝咕軋?zhí)行或避免緊急危難的需要，就必須扮演輔助性的角色，履行協(xié)助義務(wù)[55]。

輔助性原則并非是空洞的原則，其本身具備規(guī)范的維度[56]，應(yīng)當(dāng)努力將其具體化[57]。具體化的途徑包括：明確主管機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)盡量做到權(quán)責(zé)明晰；在《人民警察法》寫入“警察協(xié)助”條款后，出臺(tái)部門之間具體的協(xié)助配合的程序規(guī)則，保障協(xié)助機(jī)制的實(shí)施落到實(shí)處；在組織層面設(shè)立議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的行政聯(lián)席會(huì)議，發(fā)揮組織保障與監(jiān)督問(wèn)責(zé)的作用等等。上述協(xié)助配合機(jī)制具體化的措施，有助于將行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作由結(jié)果治理轉(zhuǎn)向過(guò)程預(yù)防，彌合行政機(jī)關(guān)合作中的職責(zé)縫隙[58]，實(shí)現(xiàn)依法治理和合作治理的有機(jī)統(tǒng)一。

(三)行使層面：行政效能原則

在權(quán)力的具體行使層面，警察協(xié)助應(yīng)當(dāng)遵循行政效能原則。行政效能原則是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公共任務(wù)時(shí)應(yīng)改進(jìn)行政作業(yè)程序以及提高行政效率，使人民的權(quán)利與公共利益有實(shí)效性的確保[59]。行政效能的提升，必須要通過(guò)有效性的行政手段得以效益最大化[59]5，警察機(jī)關(guān)的協(xié)助與配合，促進(jìn)行政目標(biāo)的高效完成就是內(nèi)在的遵循[60]。因此，警察機(jī)關(guān)在履行協(xié)助義務(wù)時(shí)，必須杜絕各種形式的部門保護(hù)主義[61]，充分運(yùn)用專業(yè)知識(shí)、能力與經(jīng)驗(yàn)，敏銳地關(guān)注實(shí)踐中的需求，提供更具備效能的解決方案[62]。在筆者看來(lái)，警察協(xié)助對(duì)于行政效能原則的遵循主要有如下幾點(diǎn)：

一是改革協(xié)助體制。協(xié)助體制的改革，深刻影響著行政效能的提高，改革協(xié)助體制應(yīng)當(dāng)率先而為。具體而言，協(xié)助體制改革主要聚焦于以下兩個(gè)方面。一方面，在組織機(jī)構(gòu)層面成立協(xié)助隊(duì)伍，采用派駐或設(shè)立專業(yè)警種的方式，集中專業(yè)化的協(xié)助力量，克服協(xié)助難題。另一方面，進(jìn)行編制、人員、資金等配套措施的改革。警察機(jī)關(guān)成立協(xié)助隊(duì)伍，涉及警察數(shù)量的擴(kuò)充，需要配備相應(yīng)的警察編制或者輔警編制，保障協(xié)助的合法性。協(xié)助警察應(yīng)當(dāng)進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，具備專業(yè)知識(shí)能力，方能從容應(yīng)對(duì)協(xié)助過(guò)程中出現(xiàn)的各種狀況。

二是規(guī)范協(xié)助行為。規(guī)范協(xié)助行為，是提高行政效能的重要保障。如果警察機(jī)關(guān)在協(xié)助過(guò)程中缺乏規(guī)則和程序的制約，其協(xié)助行為必然影響行政效能的提升。因此，警察協(xié)助首先應(yīng)做到對(duì)于協(xié)助的事實(shí)認(rèn)定清楚，協(xié)助于法有據(jù)，避免在事實(shí)認(rèn)定和法律適用的最初環(huán)節(jié)就產(chǎn)生歧義。其次，應(yīng)遵循法定程序，實(shí)現(xiàn)程序正義。行政效能與程序并非截然對(duì)立，行政程序的展開過(guò)程能夠起到溝通和交涉的作用，提高行政決定的可接受性，避免行政行為的反復(fù)，繼而提高行政效能[62]。警察機(jī)關(guān)在協(xié)助過(guò)程必須遵循公開、參與、中立、無(wú)偏私的基本程序原則，嚴(yán)格執(zhí)行回避、告知、聽取陳訴和申辯、說(shuō)明理由、聽證等程序規(guī)則[63]。最后，應(yīng)依據(jù)裁量基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治，避免濫用自由裁量權(quán)。此外，警察機(jī)關(guān)在具體個(gè)案的協(xié)助過(guò)程中應(yīng)進(jìn)行“成本收益的分析”[27]175，采取最優(yōu)的協(xié)助方式。

三是加強(qiáng)協(xié)助監(jiān)督。加強(qiáng)協(xié)助監(jiān)督，同樣是提高行政效能不可或缺的一環(huán)。缺乏監(jiān)督，警察機(jī)關(guān)可能就會(huì)出現(xiàn)拖延、怠慢、消極等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響當(dāng)事人的合法權(quán)益。協(xié)助監(jiān)督包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和人大、新聞?shì)浾摰耐獠勘O(jiān)督機(jī)制[64]。協(xié)助監(jiān)督能夠有效促進(jìn)行政效能的提升，讓警察機(jī)關(guān)遵守法定時(shí)限，及時(shí)履行法定職責(zé)[59]11。警察機(jī)關(guān)一旦被監(jiān)督發(fā)現(xiàn)存在協(xié)助怠惰的行為，就會(huì)面臨行政問(wèn)責(zé)。嚴(yán)重的話，甚至可能引發(fā)復(fù)議和訴訟，承擔(dān)法律責(zé)任。

(四)救濟(jì)層面：比例原則

在救濟(jì)層面確立比例原則，目的在于從司法的角度審查警察協(xié)助的實(shí)質(zhì)合法性，全面保障公民的基本權(quán)利。

首先，警察協(xié)助應(yīng)符合目的性正當(dāng)原則。(19)目的性正當(dāng)原則，是傳統(tǒng)的三階比例原則之上新構(gòu)筑的子原則，有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。參見(jiàn)劉權(quán).目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué)，2014(4)：133.警察機(jī)關(guān)應(yīng)邀協(xié)助執(zhí)法的目的在于用警察權(quán)擔(dān)保行政任務(wù)的完成，限制請(qǐng)求機(jī)關(guān)的權(quán)力恣意行為，保障協(xié)助過(guò)程中當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，當(dāng)法院發(fā)現(xiàn)警察機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)法的目的在于主動(dòng)獲取經(jīng)濟(jì)利益或是夾雜領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的政治訴求和人情賄賂，很顯然警察協(xié)助行為是無(wú)法通過(guò)目的性正當(dāng)原則檢測(cè)的。

其次，警察協(xié)助應(yīng)符合適當(dāng)性原則。警察機(jī)關(guān)采取的協(xié)助執(zhí)法的手段，應(yīng)當(dāng)有助于執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，兩者之間應(yīng)當(dāng)存在實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性[66]。換言之，如果警察機(jī)關(guān)在協(xié)助實(shí)施過(guò)程中所采取的措施并不有利于執(zhí)法任務(wù)的達(dá)成，很顯然是違反適當(dāng)性原則的。在“張某某訴德令哈市公安局等行政賠償案”中，(20)參見(jiàn)青海省高級(jí)人民法院(2000)青行終字第10號(hào)行政判決書。公安干警楊某某在協(xié)助漁政執(zhí)法過(guò)程中毆打當(dāng)事人的行為顯然不利于執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就無(wú)法通過(guò)適當(dāng)性原則的檢測(cè)。

再次，警察協(xié)助應(yīng)符合必要性原則。必要性原則要求在能夠相同有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的諸多手段中，應(yīng)該選擇對(duì)個(gè)人權(quán)利最小侵害的措施[67]。在警察協(xié)助的具體過(guò)程中，能夠?qū)芙^、阻撓執(zhí)法的當(dāng)事人使用強(qiáng)制帶離現(xiàn)場(chǎng)、罰款等方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的，就應(yīng)當(dāng)盡量避免采用行政拘留等限制人身自由的處罰措施。我國(guó)警察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中傾向于采取行政拘留的處罰手段，而且拘留期限較長(zhǎng)，法官在審理案件時(shí)也較為認(rèn)可[43]76，筆者認(rèn)為這是有問(wèn)題的。限制人身自由的行政處罰，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用，這是對(duì)人權(quán)保障的基本要求。法官在今后的司法審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)必要性原則進(jìn)行嚴(yán)格審查，深化對(duì)公民基本權(quán)利救濟(jì)維度的法律保障。

最后，警察協(xié)助應(yīng)符合均衡性原則。均衡性原則，又稱之為狹義的比例原則，要求公權(quán)力行為手段增進(jìn)的公共利益與其造成的損害成比例[68]。警察機(jī)關(guān)在協(xié)助執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)行利益的衡量，做到法益的相稱性[69]。具體而言，警察機(jī)關(guān)能通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)的秩序維護(hù)或者是警戒行為保障行政執(zhí)法活動(dòng)安全有序開展的，就是合比例的協(xié)助行為，法官一般不會(huì)判其承擔(dān)法律責(zé)任。(21)例如在“周國(guó)強(qiáng)與中山市公安局港口分局行政糾紛案”中，二審法院的法官就作了詳細(xì)的說(shuō)理論證。參見(jiàn)廣東省中山市中級(jí)人民法院(2017)粵20行終280號(hào)行政判決書。反之，如果警察機(jī)關(guān)直接參與到執(zhí)法活動(dòng)中，例如直接參與強(qiáng)拆，就違反了均衡原則，法院也會(huì)判定其行為違法。(22)參見(jiàn)“任同岳等與輝縣市公安局等行政賠償案”，河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院(2014)新中行終字第138號(hào)行政賠償判決書。

綜上所述，在警察協(xié)助的全過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從權(quán)力生成、配置、行使和救濟(jì)四個(gè)層面分別嚴(yán)格遵守行政法定原則、輔助性原則、行政效能原則和比例原則。當(dāng)然，這也并非意味著在警察協(xié)助的各自階段完全排斥其他原則的介入。例如警察機(jī)關(guān)在權(quán)力行使過(guò)程中也同樣要遵循比例原則，只是從救濟(jì)層面去闡釋比例原則更能真正發(fā)揮比例原則保障人權(quán)的作用[70]。

警察協(xié)助的法理正當(dāng)性探討，是制度建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。在當(dāng)下的中國(guó)，警察協(xié)助的制度化、規(guī)范化與法治化過(guò)程也是警察權(quán)實(shí)踐運(yùn)行的一個(gè)縮影。在規(guī)范與實(shí)踐中存在的警察協(xié)助制度缺漏問(wèn)題，需要從警察權(quán)的生成、配置、行使與救濟(jì)層面發(fā)揮法律原則的優(yōu)化、協(xié)調(diào)作用。此外，從警察行政這一部門行政法的視角，可以管窺到在權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中必然存在著行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助與配合。當(dāng)然，筆者只是一個(gè)初步的嘗試。對(duì)于更上位概念的行政協(xié)助的理論與實(shí)踐研究，還有待學(xué)者們的進(jìn)一步挖掘與提煉總結(jié)，為構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的協(xié)作機(jī)制貢獻(xiàn)一份智識(shí)。