杜本峰 郝 昕

(1.中國人民大學(xué) 人口與發(fā)展研究中心，北京 100086；2.中國人民大學(xué) 社會(huì)與人口學(xué)院，北京 100086)

一、研究背景與理論基礎(chǔ)

提升民生福祉需要建設(shè)高質(zhì)量的衛(wèi)生健康服務(wù)體系。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國已建立了與國家發(fā)展和民眾健康需求相適應(yīng)的較大規(guī)模、較高水平的衛(wèi)生健康服務(wù)體系。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)的完成以及社會(huì)與人口結(jié)構(gòu)的巨大變遷，我國人口健康模式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。同時(shí)，隨著消費(fèi)需求的不斷增長和人口老齡化程度的日益加重市場對(duì)我國衛(wèi)生健康服務(wù)事業(yè)提出了更高的要求。目前，我國居民的主要健康風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)從傳統(tǒng)的急性傳染性疾病轉(zhuǎn)換到以慢性非傳染性疾病為主，這些變化不斷推動(dòng)著我國衛(wèi)生健康服務(wù)體系的發(fā)展。十九屆五中全會(huì)作出了“全面推進(jìn)健康中國建設(shè)”的戰(zhàn)略部署[1]，這對(duì)于深化我國衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展、解決與人民日益增長的衛(wèi)生健康需求之間的矛盾具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。進(jìn)入新發(fā)展階段，構(gòu)建健康新發(fā)展格局，需要政府主導(dǎo)采取有效措施，用新發(fā)展理念重構(gòu)“健康中國”建設(shè)任務(wù)，筑牢人民衛(wèi)生健康的基石。

健康是人的基本需要，是民族昌盛、國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志。2008年《求是》雜志首次提出“健康中國”的概念[2]。同年，國家衛(wèi)生部開展“健康中國2020”戰(zhàn)略研究，“健康中國”建設(shè)逐步開啟。通過一系列改革措施，我國衛(wèi)生健康事業(yè)取得較快發(fā)展。2019年，我國居民人均預(yù)期壽命達(dá)到77.3歲[3]，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋超過十三億人[4]，健康扶貧成效顯著，健康理念深入人心。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民眾健康意識(shí)的提高，民眾對(duì)健康需求的范圍也不斷擴(kuò)大，層次逐漸提高，除防病治病的基本衛(wèi)生健康需要外，也出現(xiàn)了亞健康調(diào)理、慢性病康復(fù)、健康養(yǎng)生強(qiáng)體以及延年益壽等更高層次的需求[5]。

習(xí)近平總書記指出：“加快提高衛(wèi)生健康供給質(zhì)量和服務(wù)水平，是適應(yīng)我國社會(huì)主要矛盾變化、滿足人民美好生活需要的要求，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全發(fā)展的基礎(chǔ)?！盵6]面對(duì)衛(wèi)生健康服務(wù)供給主體較為單一，不能滿足人民群眾對(duì)健康多樣化、個(gè)性化的需求以及供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)間醫(yī)療服務(wù)存在較大差異等問題，政府各部門要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的位置，制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策首先要考慮是否能夠保障人民健康，加大衛(wèi)生健康資源供給側(cè)改革，擴(kuò)大高效、優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生健康資源的供給，增強(qiáng)民眾獲得公共衛(wèi)生健康服務(wù)的便捷性、公平性。在新時(shí)期，貫徹新發(fā)展理念，如何有效構(gòu)建我國新發(fā)展階段衛(wèi)生健康服務(wù)體系和基層衛(wèi)生健康服務(wù)體系，以滿足人民對(duì)高質(zhì)量衛(wèi)生健康服務(wù)的需求十分迫切和必要。

衛(wèi)生健康政策的制定與實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜艱巨的過程，需要兼顧不同利益相關(guān)者權(quán)利、責(zé)任和利益的合理分配與統(tǒng)籌管理。我國衛(wèi)生政策領(lǐng)域的相關(guān)研究和實(shí)踐表明，各級(jí)政府在制定衛(wèi)生健康政策的過程中，已充分考慮對(duì)不同利益群體的重視與平衡[7]。如對(duì)公立醫(yī)院政策、藥物政策、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)辦醫(yī)、醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)等領(lǐng)域?qū)嫦嚓P(guān)者理論的應(yīng)用已形成較為完善的分析框架。目前，衡量衛(wèi)生健康服務(wù)體系質(zhì)量的觀點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：衛(wèi)生健康服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否公平可及？服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量、服務(wù)物資、衛(wèi)生健康服務(wù)人員是否滿足人民的健康基本需求？是否有余力應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件？衛(wèi)生健康服務(wù)政策支持能否實(shí)現(xiàn)公平、連續(xù)、可及？健康及預(yù)防知識(shí)傳播是否及時(shí)全面？由于我國衛(wèi)生健康服務(wù)體系的構(gòu)建涉及各級(jí)政府部門、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)、企業(yè)、患者等各方面的利益，因此，衛(wèi)生體制的改革就需要通過協(xié)調(diào)資源配置、利益讓渡、責(zé)任分擔(dān)達(dá)到平衡各方利益的目的，以促進(jìn)衛(wèi)生健康體系的健康發(fā)展,全面維護(hù)人民健康。

二、我國衛(wèi)生健康服務(wù)體系發(fā)展的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

新中國成立以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展可分為四個(gè)階段：一是1949-1977年，國家以“面向工農(nóng)兵，預(yù)防為主，團(tuán)結(jié)中西醫(yī)，衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”的衛(wèi)生工作方針，通過“除四害，講衛(wèi)生”等預(yù)防措施，保障人民健康[8]。二是1978-1992年，國家以增加服務(wù)供給為主要舉措的改革，使醫(yī)療服務(wù)的規(guī)模和能力都得到了一定改善，基本能夠保障民眾的醫(yī)療衛(wèi)生需求。同時(shí)醫(yī)療費(fèi)用的快速上漲，致使民眾個(gè)人支出大幅增加[9]。三是1993-2008年，國家針對(duì)醫(yī)患供需矛盾和醫(yī)療保險(xiǎn)人群覆蓋面較低、醫(yī)療費(fèi)用增長過快等問題進(jìn)行了改革探索，使醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的活力增強(qiáng)，醫(yī)療技術(shù)水平大幅提高，一定程度上緩解了衛(wèi)生供需矛盾，但“看病難、看病貴”問題依然突出[10]。四是2009年至今，實(shí)施新醫(yī)改，提出全民健康覆蓋的制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“?；?、強(qiáng)基層、建機(jī)制”，在發(fā)展路徑上提出了“統(tǒng)籌安排、重點(diǎn)突出、循序漸進(jìn)”[11]。

在新冠疫情防控常態(tài)化的背景下，對(duì)我國衛(wèi)生健康服務(wù)體系進(jìn)行高質(zhì)量綜合改革有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。從衛(wèi)生健康服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量來看，雖然此次疫情的應(yīng)對(duì)充分體現(xiàn)了我國政治制度的優(yōu)勢，但同時(shí)我們也應(yīng)該深入思考在衛(wèi)生健康服務(wù)體系的建設(shè)上怎樣進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化，從而提高我們健康服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量，為應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件留有充分的余地。從服務(wù)物資保障是否滿足基本需求來看，現(xiàn)存的主要問題是各類衛(wèi)生醫(yī)療資源過于集中在大城市和中心城區(qū)，而資源下沉到社區(qū)和人民周邊、身邊則是一個(gè)急需解決的問題。此外，怎樣實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和基本衛(wèi)生健康服務(wù)均等化也是十分突出的問題。從衛(wèi)生健康服務(wù)人員是否滿足基本需求來看，我國在這一方面的應(yīng)對(duì)舉措是舉世矚目的，但高水平衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人才難以滿足國家衛(wèi)生健康服務(wù)體系的情況仍然存在。

為此，對(duì)我國衛(wèi)生健康服務(wù)體系的狀況應(yīng)從微觀和宏觀兩個(gè)層面進(jìn)行分析，即從基層衛(wèi)生健康服務(wù)體系和國家衛(wèi)生健康服務(wù)體系的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，分析存在的突出問題，進(jìn)而研究如何推動(dòng)新時(shí)代國家衛(wèi)生健康服務(wù)體系更加完善、更加有效。

(一)基層衛(wèi)生健康服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

基層衛(wèi)生健康服務(wù)體系以城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)為核心，是我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)改革關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。在實(shí)施“健康中國”和分級(jí)診療制度的建設(shè)過程中，地方政府加大了基層衛(wèi)生健康服務(wù)的工作力度，取得了很多成績，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.基層衛(wèi)生健康服務(wù)體系進(jìn)一步健全。一方面是持續(xù)推進(jìn)了基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，另一方面是基層衛(wèi)生健康人力資源得到進(jìn)一步優(yōu)化，衛(wèi)生健康人員在學(xué)歷、專業(yè)等方面逐漸得到完善和加強(qiáng)。

2.基層衛(wèi)生健康服務(wù)能力明顯提升。2018年，國家出臺(tái)了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)(2018年版)》和《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心服務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)(2018年版)》[12]，使基層衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)建設(shè)具有更加明確的標(biāo)準(zhǔn)和方向，促使各項(xiàng)衛(wèi)生健康服務(wù)能力不斷提升。

3.基層衛(wèi)生健康綜合改革進(jìn)一步深化。國家和地方政府逐漸完善基層衛(wèi)生健康服務(wù)體系，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，保障財(cái)政支持，人力資源政策激勵(lì)，推進(jìn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)一體化，規(guī)范基層藥物目錄和用藥指導(dǎo)，合理配置醫(yī)療衛(wèi)生健康服務(wù)資源，提升基層衛(wèi)生健康信息化水平，推動(dòng)遠(yuǎn)程診療建設(shè)。同時(shí)，不斷完善基層衛(wèi)生組織的多渠道補(bǔ)償機(jī)制，建立符合基層組織的績效工資和薪酬體系。

4.家庭醫(yī)生簽約服務(wù)持續(xù)改善。引導(dǎo)居民積極參與家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，把優(yōu)質(zhì)高效的衛(wèi)生健康服務(wù)提供給居民，提升人民群眾衛(wèi)生健康服務(wù)的可及性和獲得感。

5.加快探索、推廣縣域醫(yī)共體模式。持續(xù)試點(diǎn)探索優(yōu)化縣域醫(yī)共體模式，開展整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。在新型縣域三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，實(shí)行衛(wèi)生機(jī)構(gòu)縣鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌人力、物力、財(cái)力等資源要素，實(shí)現(xiàn)醫(yī)共體內(nèi)所有人員的合理輪崗、有序流動(dòng)，鼓勵(lì)人員到最基層的醫(yī)療衛(wèi)生組織工作。

與此同時(shí)，當(dāng)前基層衛(wèi)生健康服務(wù)工作也面臨一定挑戰(zhàn)，主要是在新的發(fā)展時(shí)代，我國社會(huì)的主要矛盾己經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[13]。從全國范圍尤其是中西部來看，基層衛(wèi)生健康服務(wù)發(fā)展不平衡、不充分的問題還比較突出。據(jù)國家衛(wèi)生健康委統(tǒng)計(jì)，2019年末，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)僅為137.0萬張，占全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)(880.7萬張)的15.56%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員123.2萬人，占全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員(1015.4萬人)的12.13%[3]。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年末我國14億人口中農(nóng)村人口占39.4%[14]，農(nóng)村人口相對(duì)城鎮(zhèn)人口擁有更少的病床數(shù)和更低的衛(wèi)生技術(shù)人員比例。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在檢查、檢驗(yàn)等醫(yī)療設(shè)備的數(shù)量和先進(jìn)性方面與城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在很大差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生人員在學(xué)歷、職稱以及薪資待遇等方面也與城鄉(xiāng)存在較大的差距。截至2019年底，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員292.1萬人，占全國總數(shù)的28.77%[3]，數(shù)量嚴(yán)重偏少，醫(yī)療技術(shù)水平也相對(duì)偏低。近些年，雖然各地政府出臺(tái)了一些針對(duì)基層衛(wèi)生技術(shù)人員的激勵(lì)政策，但受薪資待遇低、發(fā)展空間較小等因素的影響，基層衛(wèi)生技術(shù)人員引進(jìn)困難、技術(shù)骨干留不住現(xiàn)象普遍存在。此外，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)及健康宣傳能力較弱。2015年國家推行分級(jí)診療制度的目的是為了形成“基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動(dòng)”的分級(jí)診療模式[15]，但受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和相關(guān)利益方訴求沖突等多種因素的影響，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力仍然較弱，診療數(shù)量與分級(jí)診療制度的目標(biāo)要求差距很大。一些基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的診療能力有限，人員知識(shí)結(jié)構(gòu)不全面，健康知識(shí)宣傳普及不及時(shí)，不能滿足居民的實(shí)際需要，進(jìn)一步導(dǎo)致居民對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的信任度、滿意度降低。

(二)國家衛(wèi)生健康服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

一是衛(wèi)生健康資源總量持續(xù)增長，醫(yī)療服務(wù)水平不斷提升。新中國成立初期，醫(yī)療資源嚴(yán)重匱乏。改革開放后，衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)發(fā)展較快。新一輪醫(yī)療改革后，我國衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量水平大幅度提升，衛(wèi)生健康服務(wù)體系逐漸完善。截至2019年底，全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)超過100萬個(gè)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位880.7萬張，每千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師2.77人，每千人口注冊(cè)護(hù)士3.18人[3]。衛(wèi)生醫(yī)療資源總量顯著提高。

二是衛(wèi)生健康服務(wù)體系的公平性和可及性持續(xù)提升。從新一輪醫(yī)改至今，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間衛(wèi)生資源區(qū)域分布的差距逐漸縮小，居民能夠更加便利、快捷地獲得質(zhì)優(yōu)、高效的衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)。

三是衛(wèi)生健康服務(wù)體系結(jié)構(gòu)更加完善、合理。醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及其它相關(guān)機(jī)構(gòu)的配置更加趨于合理，公共衛(wèi)生服務(wù)體系不斷健全。民營醫(yī)院、診所等社會(huì)力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生個(gè)體在數(shù)量、質(zhì)量方面都有很大的提升，是公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的有效補(bǔ)充。

四是衛(wèi)生健康服務(wù)效率大幅提升。2019年，全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總診療人次達(dá)87.2億人次，居民人均就診6.2次。全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)入院人數(shù)26596萬人，比上年增加1143萬人(增長4.5%)。全國醫(yī)院病床使用率為83.6%[3]。數(shù)據(jù)顯示，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)接診服務(wù)能力日益增強(qiáng)，住院治療效率逐漸提升，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置更加優(yōu)化，衛(wèi)生服務(wù)體系運(yùn)行效率不斷提升。

五是人民群眾健康水平顯著提升。我國人均預(yù)期壽命持續(xù)增加，孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率不斷下降，居民主要健康指標(biāo)逐漸接近發(fā)達(dá)國家水平。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民主要健康指標(biāo)的差異也在不斷縮小[16]。

國家衛(wèi)生健康服務(wù)體系存在的問題與挑戰(zhàn)主要是：首先，新時(shí)期對(duì)衛(wèi)生健康服務(wù)體系提出了更高要求。伴隨著我國工業(yè)化水平的快速提升、城鎮(zhèn)化的加速以及大規(guī)模人口流動(dòng)的常態(tài)化，城鄉(xiāng)居民希望基本醫(yī)療保險(xiǎn)能夠全國“通行”，城鄉(xiāng)衛(wèi)生健康資源的配置更加趨于均衡，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性和可及性持續(xù)提升。我國老齡化程度的進(jìn)一步加深、人均預(yù)期壽命的延長、總和生育率持續(xù)下降以及人們生活觀念、生活方式的改變，不同人群對(duì)健康的要求越來越高。例如，人們要求更健康的工作環(huán)境，以減少職業(yè)病的危害。對(duì)婦幼人群要求有更高的健康管理，以期培養(yǎng)出身心更加健康的下一代。人們要求對(duì)各種慢性病進(jìn)行早期干預(yù)，對(duì)老年人口全方位健康管理，使老年人的生活有尊嚴(yán)、生命質(zhì)量更高。這就要求我們的衛(wèi)生健康體系不斷升級(jí)、完善，加強(qiáng)衛(wèi)生健康預(yù)防的功能使人們少得病，即使得了病也能夠得到快速、便捷、安全的治療，在人的生命全過程都能夠得到有效的健康管理。公平可及、全方位、多層次、個(gè)性化的衛(wèi)生健康服務(wù)是對(duì)新時(shí)期我國衛(wèi)生健康服務(wù)體系的基本要求。

其次，衛(wèi)生健康服務(wù)體系建設(shè)和健康知識(shí)傳播仍存在發(fā)展不平衡、不充分的問題。目前，在衛(wèi)生健康資源方面還存在區(qū)域分布失衡的現(xiàn)象，城市尤其是一些特大型城市的衛(wèi)生健康資源豐富且質(zhì)量很高，而多數(shù)農(nóng)村占有的衛(wèi)生健康資源較少且較為落后。在社會(huì)保健甚至政府管理層面，仍然存在重醫(yī)療、輕預(yù)防的現(xiàn)象，也導(dǎo)致衛(wèi)生健康體系發(fā)展的不平衡。國家提倡基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起居民“首診”的責(zé)任，可是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在資源總量、醫(yī)療綜合服務(wù)水平、健康知識(shí)宣傳等方面發(fā)展不充分，導(dǎo)致很大一部分人群得病后的“首診”選擇是去醫(yī)院。衛(wèi)生人力資源短缺問題依然突出，基層醫(yī)務(wù)人員的綜合素質(zhì)水平亟待提高，全科醫(yī)生極為匱乏。

再次，健全的衛(wèi)生健康服務(wù)體系構(gòu)建需進(jìn)一步深化體制改革。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，衛(wèi)生健康服務(wù)的供需矛盾突出。健康觀念在改變，醫(yī)療消費(fèi)在升級(jí)，居民渴望得到更多預(yù)防性的衛(wèi)生健康服務(wù)。身心保健的意識(shí)在不斷加強(qiáng)，患者對(duì)診療體驗(yàn)、就醫(yī)環(huán)境、護(hù)理質(zhì)量等提出了更高要求。特別是在老齡化的社會(huì)環(huán)境下，老年人口需要長期的、溫暖的、負(fù)責(zé)任的高質(zhì)量護(hù)理，而衛(wèi)生健康服務(wù)能夠提供的有效供給偏弱且遲緩。不同年齡段和不同健康狀況的人群對(duì)衛(wèi)生健康服務(wù)的要求有很大差異，而供給側(cè)對(duì)需求不能夠做出迅速反應(yīng)并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。婦幼健康、慢性病、職業(yè)病以及老年人口照護(hù)等需要積極的衛(wèi)生預(yù)防措施，新冠疫情的實(shí)踐使我們更加認(rèn)清了預(yù)防控制的重要性。因此，在當(dāng)前階段，構(gòu)建新型的醫(yī)療預(yù)防控制體系，確保醫(yī)療與預(yù)防籌資公平，推進(jìn)健全服務(wù)全人群、全周期的新型衛(wèi)生健康服務(wù)體系勢在必行。

三、推動(dòng)衛(wèi)生健康服務(wù)體系建設(shè)的路徑

健康是人民群眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)生活最基本的保障,是人民群眾分享社會(huì)改革發(fā)展成果中最能感受到的部分。衛(wèi)生健康服務(wù)體系優(yōu)化發(fā)展與改革的核心在于建設(shè)一個(gè)高質(zhì)量、科學(xué)、系統(tǒng)的健康服務(wù)體系，有效推動(dòng)多元主體積極參與，使人民群眾向大健康、大衛(wèi)生觀念轉(zhuǎn)變,不斷提升居民健康素養(yǎng)，逐漸使居民接受和踐行健康的生活方式。

(一)基層衛(wèi)生健康服務(wù)體系的建設(shè)路徑

優(yōu)質(zhì)高效的基層衛(wèi)生健康服務(wù)是人民群眾基本衛(wèi)生健康的保障，是實(shí)施“健康中國”建設(shè)的重要方面。十九大報(bào)告指出:“要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)；加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和全科醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)?！盵13]彰顯了黨和政府對(duì)基層衛(wèi)生健康事業(yè)的高度重視，以及關(guān)懷人民群眾生命健康安全的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前我國基層衛(wèi)生力量還比較薄弱，面臨很多現(xiàn)實(shí)的困難和問題。在“健康中國”和鄉(xiāng)村振興的大背景下，需要加大對(duì)基層衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)的財(cái)力、物力、人力支持，不斷強(qiáng)化基層衛(wèi)生健康的基礎(chǔ)地位和重要作用，逐步完善基層衛(wèi)生健康服務(wù)體系，增加城鄉(xiāng)居民在基本衛(wèi)生健康服務(wù)方面的便利性和可及性。

1.夯實(shí)政府責(zé)任。防治結(jié)合、健康管理是基層衛(wèi)生健康服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)，也是地方政府保障人民衛(wèi)生健康的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。隨著國家對(duì)醫(yī)療體制改革的進(jìn)一步強(qiáng)化，在用人制度和激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面暴露出的問題嚴(yán)重制約了基層衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展，這就需要深度挖掘制度層面的弊端，在財(cái)政投入、績效考核、人才培養(yǎng)、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行探索和實(shí)踐。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把保障人民健康考慮到各種政策的制定中，加強(qiáng)對(duì)基層衛(wèi)生健康工作的重視程度，貫徹“以基層為重點(diǎn)”的新時(shí)期衛(wèi)生與健康工作方針，學(xué)習(xí)新思想，推動(dòng)新工作格局的形成。

2.建立激勵(lì)機(jī)制。加強(qiáng)基層衛(wèi)生健康制度改革，建立長期、切實(shí)可行的人才聘用與培養(yǎng)激勵(lì)機(jī)制，建立各利益相關(guān)方認(rèn)可的績效工資實(shí)施措施。充分考慮到基層衛(wèi)生健康工作環(huán)境的艱苦性，從鼓勵(lì)基層衛(wèi)生健康技術(shù)人員的角度出發(fā)制定積極的激勵(lì)性工作制度，適當(dāng)擴(kuò)大基層衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)的績效分配權(quán)，達(dá)到提升基層衛(wèi)生健康服務(wù)的質(zhì)量和效率。

3.加強(qiáng)基層人才隊(duì)伍建設(shè)。大力推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生人才政策的落實(shí)，充分考慮農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)農(nóng)村的特殊情況，探索建立基層衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)的人才招聘優(yōu)惠、補(bǔ)助政策，落實(shí)基層衛(wèi)生健康工作人員在繼續(xù)教育、職稱職級(jí)晉升等人力資源管理政策，提高鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康工作人員的工資待遇和養(yǎng)老保障水平，構(gòu)筑牢固的全民健康基礎(chǔ)。

4.推廣縣域醫(yī)療衛(wèi)生健康服務(wù)共同體建設(shè)?？h域醫(yī)療服務(wù)共同體在很多地區(qū)得到了推廣和開展，取得了很多好的經(jīng)驗(yàn)和方法?？梢园丫用襻t(yī)療和日常健康管理結(jié)合起來，增加基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在健康管理方面的職能，建立縣域醫(yī)療衛(wèi)生健康服務(wù)共同體，加強(qiáng)公立醫(yī)院和基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的公益性，堅(jiān)持政府辦醫(yī)體制[17]。在縣域醫(yī)療衛(wèi)生健康服務(wù)共同體內(nèi)，推行工作人員統(tǒng)一調(diào)配制度，實(shí)行全員輪崗制度(要求員工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、偏遠(yuǎn)區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作時(shí)間年限)，以崗位為基礎(chǔ)、績效為核心，逐步健全完善的積極薪酬分配機(jī)制。制訂縣鄉(xiāng)兩級(jí)疾病診療目錄和雙向轉(zhuǎn)診辦法，完善分級(jí)診療制度，落實(shí)鄉(xiāng)村醫(yī)生待遇[6]。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)全科醫(yī)生與居民簽約家庭醫(yī)生衛(wèi)生健康服務(wù)，構(gòu)建預(yù)防、醫(yī)療健康管理為一體的基層衛(wèi)生健康服務(wù)體系，增加居民的衛(wèi)生健康服務(wù)可及性，提高基本公共衛(wèi)生健康服務(wù)均等化水平。

5.加快基層衛(wèi)生健康信息化建設(shè)。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生健康管理信息化程度較高，“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療、健康”的模式在快速推進(jìn)。相對(duì)全國來說，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，應(yīng)從中央財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金加快全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的信息化軟硬件建設(shè)以及人力資源培訓(xùn)，切實(shí)提高基層衛(wèi)生健康服務(wù)的便捷化、智能化水平。加快基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人員開展遠(yuǎn)程醫(yī)療的能力，推進(jìn)遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)對(duì)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)居民全員健康管理信息化，建立全國聯(lián)網(wǎng)的居民醫(yī)療衛(wèi)生健康信息平臺(tái)，加強(qiáng)健康宣傳，普及健康知識(shí)。

(二)國家衛(wèi)生健康服務(wù)體系的建設(shè)路徑

構(gòu)建國家衛(wèi)生健康服務(wù)體系最終的落腳點(diǎn)就是為人民提供健康公平可及、可負(fù)擔(dān)的衛(wèi)生健康服務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“加快提高衛(wèi)生健康供給質(zhì)量和服務(wù)水平，是適應(yīng)我國社會(huì)主要矛盾變化、滿足人民美好生活需要的要求?！盵6]構(gòu)建高質(zhì)量的衛(wèi)生健康服務(wù)體系是全面落實(shí)“健康中國”戰(zhàn)略的重要抓手，需要共同發(fā)力，從以下幾個(gè)方面構(gòu)建具有中國特色的衛(wèi)生健康服務(wù)體系。

1.以完善政策體系作保障。積極實(shí)施推進(jìn)“健康中國”行動(dòng)，貫徹落實(shí)《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》[18]，把健康擺放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位[19]。持續(xù)深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，加強(qiáng)區(qū)域醫(yī)療中心的引領(lǐng)作用，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源合作參與其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)，兼顧省區(qū)、市縣等區(qū)域醫(yī)療資源的均衡布局。加強(qiáng)縣域醫(yī)聯(lián)體基層公共衛(wèi)生服務(wù)的主體責(zé)任，持續(xù)提升其服務(wù)能力。國家和地方政府要把優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源持續(xù)向農(nóng)村和貧困地區(qū)傾斜形成制度，對(duì)貧困地區(qū)醫(yī)療救助政策、大病保險(xiǎn)政策支持要高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，制定健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系。完善公共衛(wèi)生和疾病預(yù)防控制體系、社會(huì)福利和社會(huì)救助體系、多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系等重大體系建設(shè)。國家衛(wèi)生健康體系在理順體制機(jī)制、明確功能定位、提升專業(yè)服務(wù)能力等方面應(yīng)加大改革力度。

2.以增加財(cái)富儲(chǔ)備為根本。加大社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備，從而推動(dòng)健康服務(wù)體系的建設(shè)。提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政的投入保障作用，將高質(zhì)量衛(wèi)生健康服務(wù)體系建設(shè)資金納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，予以重點(diǎn)保障，使其與社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。建立國有企業(yè)收益充實(shí)社保、醫(yī)保、社會(huì)救助基金制度，通過財(cái)政稅收等優(yōu)惠政策，促進(jìn)企業(yè)財(cái)富積累與合理分配，推動(dòng)國有資本做優(yōu)做大做強(qiáng)和民營經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效，增強(qiáng)企業(yè)盈利能力，建立健全企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保障體系。

3.以科技創(chuàng)新能力為支撐。聚焦健康服務(wù)體系相關(guān)基礎(chǔ)應(yīng)用研究，鼓勵(lì)衛(wèi)生健康領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，提升預(yù)防和診療水平，開發(fā)醫(yī)藥保健產(chǎn)品等，建立起更加協(xié)同、高效、開放的國家衛(wèi)生健康與健康科技創(chuàng)新體系。加大健康科技支撐力度，大力推動(dòng)醫(yī)學(xué)研究中心和創(chuàng)新基地建設(shè)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息化技術(shù)對(duì)醫(yī)療臨床、衛(wèi)生科研、健康管理等衛(wèi)生健康服務(wù)的支撐作用。實(shí)施推廣“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”持續(xù)提升工程，著眼于健康風(fēng)險(xiǎn)因素控制、健康服務(wù)領(lǐng)域關(guān)鍵問題，促進(jìn)系統(tǒng)化智慧健康服務(wù)對(duì)居民健康的提升作用，發(fā)展以健康技術(shù)服務(wù)為引領(lǐng)的信息化服務(wù)能力。

4.以環(huán)境友好社會(huì)為基礎(chǔ)。持續(xù)開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)健康城市與健康村鎮(zhèn)建設(shè)的錯(cuò)位發(fā)展，優(yōu)先供給與健康有關(guān)的公共建設(shè)用地，提升基本公共服務(wù)均等化服務(wù)能力與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。從構(gòu)建人類健康命運(yùn)共同體的高度，積極拓展我國衛(wèi)生健康國際交流合作空間，深化與其他國家和國際衛(wèi)生組織的合作。進(jìn)一步加快構(gòu)建老年健康服務(wù)體系，推進(jìn)醫(yī)療與養(yǎng)老各種形式的結(jié)合，增加健康服務(wù)供給能力，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。高度重視人口結(jié)構(gòu)變化，適時(shí)調(diào)整生育政策和實(shí)施措施，加強(qiáng)孕育、生育、養(yǎng)育的社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利支持力度，促進(jìn)家庭生育意愿，營造人口長期均衡發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，利用新媒體等開展全民健康知識(shí)宣傳行動(dòng)。

四、結(jié)語

面對(duì)新時(shí)代、新挑戰(zhàn)，衛(wèi)生健康服務(wù)體系應(yīng)從人民的基本健康服務(wù)需求出發(fā)，充分考慮健康需求層次的持續(xù)動(dòng)態(tài)變化，堅(jiān)持以人的需求為本，在大健康觀的引導(dǎo)下，做到以基層為重，提高健康公平可及，強(qiáng)化國家和地方政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生資源供給和分配的政策持續(xù)性，實(shí)施健康宣傳行動(dòng)。同時(shí)政府作為政策制定的主體和居民基本健康需求的責(zé)任主體，應(yīng)加強(qiáng)各利益相關(guān)方的協(xié)同配合，做到政府有為，市場有效，不斷提高我國衛(wèi)生健康服務(wù)體系治理能力建設(shè)，加強(qiáng)全生命周期健康管理，促進(jìn)衛(wèi)生服務(wù)體系可持續(xù)發(fā)展，為人民提供全方位全生命周期健康服務(wù)[20]。