楚 德 江

(江蘇師范大學(xué) 公共管理與社會(huì)學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

一、研究緣起

農(nóng)村綠色發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的根本出路。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。十九大報(bào)告指出，“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題是全黨工作重中之重。十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在地要求農(nóng)村走綠色發(fā)展的道路，“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)，也是農(nóng)村綠色發(fā)展的基本內(nèi)涵。中共中央、國(guó)務(wù)院在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》中明確提出要“以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興”，體現(xiàn)了農(nóng)村綠色發(fā)展對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心地位。

我國(guó)發(fā)展理念經(jīng)歷了從可持續(xù)發(fā)展到科學(xué)發(fā)展觀，再到綠色發(fā)展的演進(jìn)，反映了黨和國(guó)家對(duì)發(fā)展理念的認(rèn)識(shí)升華。2015年黨的十八屆五中全會(huì)首次提出綠色發(fā)展理念，并將堅(jiān)持五大發(fā)展理念看做是影響我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革。經(jīng)過(guò)五年多的努力，我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系已初步形成。2016年中央“一號(hào)文件”提出“推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略任務(wù)。同年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》，要求堅(jiān)持生產(chǎn)生活生態(tài)協(xié)同推進(jìn)，大力發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)保育型農(nóng)業(yè)。12月，國(guó)家發(fā)改委等四部門(mén)印發(fā)《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，農(nóng)村綠色發(fā)展目標(biāo)進(jìn)一步清晰化。2017年中央“一號(hào)文件”提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推行綠色生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。當(dāng)年，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施畜禽糞污資源化利用行動(dòng)、果菜茶有機(jī)肥替代化肥行動(dòng)、東北地區(qū)秸稈處理行動(dòng)、農(nóng)膜回收行動(dòng)和以長(zhǎng)江為重點(diǎn)的水生生物保護(hù)行動(dòng)等農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動(dòng)，并分別發(fā)布了相應(yīng)的行動(dòng)方案?？萍疾俊⑥r(nóng)業(yè)部、教育部等也分別從創(chuàng)新體制機(jī)制、農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技創(chuàng)新、金融支持等方面發(fā)布了專項(xiàng)規(guī)劃或工作方案。9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》，首次提出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展總體目標(biāo)和四方面任務(wù)。12月，農(nóng)業(yè)部等八部委決定啟動(dòng)國(guó)家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行先試工作。2018年中央“一號(hào)文件”就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了具體意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。同年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導(dǎo)則(2018-2030年)》，提出全面構(gòu)建以綠色為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)技術(shù)體系。9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，專章論述推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。11月，國(guó)家開(kāi)始啟動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃，提出通過(guò)三年攻堅(jiān)，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。2019年中央“一號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展導(dǎo)向。同年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行先試支撐體系建設(shè)管理辦法(試行)》并啟動(dòng)第二批國(guó)家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)評(píng)估確定工作。當(dāng)年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部還就推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展、加快推進(jìn)農(nóng)用地膜污染防治發(fā)布了相關(guān)政策措施。2020年中央“一號(hào)文件”專門(mén)就長(zhǎng)江流域常年禁捕、實(shí)施東北黑土地保護(hù)、推進(jìn)農(nóng)用地土壤污染管控和修復(fù)、實(shí)施華北地區(qū)地下水超采綜合治理、啟動(dòng)農(nóng)村水系綜合整治試點(diǎn)等農(nóng)村綠色發(fā)展重點(diǎn)工作作出部署。當(dāng)年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部分別就長(zhǎng)江流域禁捕、農(nóng)用薄膜管理、養(yǎng)殖糞污資源化利用、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、農(nóng)村人居環(huán)境整治等事項(xiàng)制定了相關(guān)規(guī)定，發(fā)布了《綠色食品農(nóng)藥使用準(zhǔn)則》等75項(xiàng)農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)目錄，以及《關(guān)于以生態(tài)振興鞏固脫貧攻堅(jiān)成果進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)(2020-2022年)》《全國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020-2025年)》等政策文件。五年來(lái)，國(guó)家圍繞綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境治理、農(nóng)村資源保護(hù)和污染治理等方面制定了一系列政策措施，從資金、技術(shù)、人才等方面為農(nóng)村綠色發(fā)展提供政策支持，有效促進(jìn)了農(nóng)村綠色發(fā)展的進(jìn)程。

隨著綠色發(fā)展理念的提出，學(xué)術(shù)界從發(fā)展理念、指標(biāo)體系、發(fā)展模式和實(shí)現(xiàn)路徑等多方面對(duì)農(nóng)村綠色發(fā)展問(wèn)題展開(kāi)研究，取得了較為豐碩的研究成果，研究成果主要涵蓋政策發(fā)展、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策工具等領(lǐng)域。在政策發(fā)展方面，研究認(rèn)為中國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策應(yīng)該從狹隘的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出政策轉(zhuǎn)向更全面的綠色發(fā)展道路[1]。我國(guó)綠色農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策體系處于初建階段，需要從理念、法律、資金和國(guó)際合作交流等方面逐步加以完善[2]。我國(guó)農(nóng)村綠色法律制度也不夠健全，要促進(jìn)政策落實(shí)與法律制度之間的協(xié)同性[3]。在政策執(zhí)行方面，我國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法還存在較多問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法管理體系建設(shè)、完善執(zhí)法監(jiān)控技術(shù)等[4]。在政策評(píng)估方面，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)層次分析模型對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策績(jī)效水平的評(píng)價(jià)表明，政府在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的宣傳、落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、補(bǔ)助資金發(fā)放等方面還存在較多問(wèn)題[5]。在政策工具方面，運(yùn)用綠色補(bǔ)貼、資源節(jié)約等政策工具可以從經(jīng)濟(jì)效率和環(huán)境效率兩方面提升農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的效果[6]。通過(guò)政策文本對(duì)政策工具進(jìn)行量化分析，有助于探究農(nóng)村綠色發(fā)展政策的演進(jìn)規(guī)律[7]。

總之，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)注農(nóng)村綠色發(fā)展存在的問(wèn)題，但對(duì)現(xiàn)行政策存在的問(wèn)題研究較少。有關(guān)環(huán)境政策和發(fā)展政策的研究文獻(xiàn)較多，但聚焦于農(nóng)村綠色發(fā)展政策的研究較少。農(nóng)村綠色發(fā)展政策的研究文獻(xiàn)主要從政策發(fā)展、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策工具等方面展開(kāi)，對(duì)農(nóng)村綠色發(fā)展政策文本的研究較少，且文本范圍相對(duì)偏窄。政策績(jī)效往往取決于政策科學(xué)性與執(zhí)行有效性的狀況，其核心在于政策工具的有效性和政策主體的協(xié)同性。本文在借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，利用分析軟件Nvivo12，從工具性和協(xié)同性兩個(gè)維度對(duì)2015以來(lái)的農(nóng)村綠色發(fā)展政策文本進(jìn)行了定量分析，以探究我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策在政策工具選擇和政策主體協(xié)同性方面的狀況。

二、農(nóng)村綠色發(fā)展政策分析框架構(gòu)建

農(nóng)村綠色發(fā)展政策通過(guò)資金投入、技術(shù)推廣、行為規(guī)制等手段改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式，調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和農(nóng)民參與農(nóng)村綠色發(fā)展的積極性，不斷推進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村環(huán)境的改善。在這一過(guò)程中，既涉及到政策工具的有效性，也涉及到政策主體間的協(xié)同性。因此，本文選擇工具性與協(xié)同性兩個(gè)維度來(lái)構(gòu)建農(nóng)村綠色發(fā)展政策分析框架。其中，X維度是農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具性維度，代表不同類型的政策手段；Y維度是農(nóng)村綠色發(fā)展政策主體的協(xié)同性維度，代表政府與其他政策主體之間的合作關(guān)系。

(一)X維度：工具性維度

本文借鑒Hood[8]、Rothwell[9]、趙新峰[10]等對(duì)政策工具的分類，結(jié)合農(nóng)村綠色發(fā)展的特點(diǎn)，將農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具劃分為權(quán)威型工具、信息型工具、財(cái)政型工具和組織型工具四種類型。(見(jiàn)圖1)

圖1 農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具的類型

權(quán)威型工具是指政府通過(guò)制定法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)個(gè)人和組織的行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，建設(shè)生態(tài)工程，以強(qiáng)制力推動(dòng)農(nóng)村朝著綠色的方向發(fā)展，包括法制保障、標(biāo)準(zhǔn)制定、政府監(jiān)管、工程建設(shè)四個(gè)部分。信息型工具是指政府積極開(kāi)展試點(diǎn)示范引領(lǐng)，開(kāi)發(fā)推廣科學(xué)技術(shù)，依托農(nóng)產(chǎn)品特色進(jìn)行品牌建設(shè)等，包括試點(diǎn)示范、品牌建設(shè)、科技支撐三個(gè)部分。財(cái)政型工具是指政府通過(guò)財(cái)政資源投入促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展，通過(guò)價(jià)格機(jī)制和再分配機(jī)制對(duì)綠色發(fā)展進(jìn)行激勵(lì)，包括財(cái)政投入、生態(tài)補(bǔ)償、價(jià)格機(jī)制、綠色金融四個(gè)部分。組織型工具是指與組織構(gòu)建和人力資源相關(guān)的工具，通過(guò)宣傳農(nóng)村綠色發(fā)展理念，培育新型經(jīng)營(yíng)主體和新型服務(wù)主體，對(duì)官員進(jìn)行綠色發(fā)展績(jī)效考核，從而發(fā)揮政府官員、農(nóng)民、企業(yè)、社會(huì)組織等主體的積極性，包括宣傳教育、績(jī)效考核、主體培育三個(gè)部分。

(二)Y維度：協(xié)同性維度

因?yàn)閄維度僅描述我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策發(fā)揮作用所采用的方法和手段，缺乏對(duì)政策主體關(guān)系的分析，因此本文建立Y維度，即政策主體協(xié)同性維度，并將其納入農(nóng)村綠色發(fā)展政策分析框架。該維度的構(gòu)建基于奧斯特羅姆提出的多中心治理理論，即改變政府作為單一主體的模式，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體協(xié)同的多中心公共服務(wù)供給模式[11]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的長(zhǎng)期性和農(nóng)村污染源的分散性導(dǎo)致政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境集中監(jiān)管難以奏效，而農(nóng)村環(huán)境的外部性又使得自主性的綠色行為模式缺乏激勵(lì)。因此，推進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展要求政府、企業(yè)、農(nóng)民、社會(huì)組織等多元主體的共同參與，以規(guī)避“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綠色發(fā)展的“交往理性”“溝通理性”和“公共理性”[12]。本文主要側(cè)重于政府與非政府主體在農(nóng)村綠色發(fā)展政策中的協(xié)同狀況，將農(nóng)村綠色發(fā)展政策的Y維度劃分為政企合作、政民合作、政社合作、政校合作，對(duì)于其他主體之間的合作關(guān)系不再進(jìn)一步細(xì)分。政企合作是指政府與企業(yè)，以及種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體的合作；政民合作是指政府與農(nóng)戶、漁民、新型職業(yè)農(nóng)民等之間的合作；政社合作是指政府與農(nóng)民的專業(yè)化組織、農(nóng)村環(huán)保組織、社會(huì)化服務(wù)組織等社會(huì)組織的合作；政校合作是指政府與科研院所、高校等的合作。

綜上，X維度的工具性和Y維度的協(xié)同性，構(gòu)建了我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策的二維分析框架(見(jiàn)圖2)。

圖2 農(nóng)村綠色發(fā)展政策二維分析框架模型

三、政策文本選擇與編碼

(一)政策文本選擇

政策文本是政策內(nèi)容的外在體現(xiàn)。本文研究所使用的政策文本均來(lái)自中央人民政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等網(wǎng)站和北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)，以“綠色發(fā)展”“農(nóng)村綠色發(fā)展”“鄉(xiāng)村綠色發(fā)展”“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，篩選出與農(nóng)村綠色發(fā)展密切相關(guān)的政策，以保證數(shù)據(jù)來(lái)源的權(quán)威性和完整性。為了確保樣本的代表性和有效性，本文按照以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行篩選。第一，鑒于2015年十八屆五中全會(huì)首次提出綠色發(fā)展理念，我們將選取政策的發(fā)文時(shí)間限定為2015年至今。第二，政策的發(fā)文單位為中央政府及其直屬部門(mén)，不包括地方政府的政策文件。第三，政策文件的類型須為法律法規(guī)、通知、意見(jiàn)等正式文件，函、復(fù)、會(huì)議通知、領(lǐng)導(dǎo)人講話等不計(jì)入。第四，政策的內(nèi)容要與農(nóng)村綠色發(fā)展密切相關(guān)，刪除只簡(jiǎn)單提及農(nóng)村綠色發(fā)展的政策。

最終選取33篇與農(nóng)村綠色發(fā)展密切相關(guān)的政策文本作為研究對(duì)象(見(jiàn)表1)。其中，從成文時(shí)間看，2015年2篇(6.06%)，2016年5篇(15.15%)，2017年9篇(27.27%)，2018年8篇(24.24%)，2019年7篇(21.21%)，2020年2篇(6.06%)；從公文種類看，意見(jiàn)14篇(42.42%)，通知7篇(21.21%)，規(guī)劃4篇(12.12%)，方案4篇(12.12%)，工作要點(diǎn)2篇(6.06%)，辦法1篇(3.03%)，技術(shù)導(dǎo)則1篇(3.03%)；從發(fā)文部門(mén)看，中央政府發(fā)文9篇(27.27%)，直屬部門(mén)發(fā)文24篇(72.73%)，單獨(dú)發(fā)文16篇(48.48 %)，聯(lián)合發(fā)文17篇(51.52%)。

表1 2015年以來(lái)我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展的相關(guān)政策文本

(二)政策文本編碼

為分析農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具屬性，基于政策工具理論，本文使用質(zhì)性數(shù)據(jù)分析軟件Nvivo12對(duì)篩選出的33份政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼。根據(jù)上述工具性-協(xié)同性二維分析框架，按照“政策文本編號(hào)-章節(jié)-條款”的編碼規(guī)則，對(duì)農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具性及協(xié)同性特征進(jìn)行識(shí)別與歸類，形成了農(nóng)村綠色發(fā)展政策內(nèi)容分析單元編碼表(見(jiàn)表2)。需要說(shuō)明的是，如果某項(xiàng)政策條款運(yùn)用了多種政策工具或者具有多個(gè)政策目標(biāo)群體，則進(jìn)行重復(fù)編碼。

表2 農(nóng)村綠色發(fā)展政策內(nèi)容分析單元編碼表(節(jié)選)

四、農(nóng)村綠色發(fā)展政策文本量化分析

(一)政策進(jìn)程的總體描述

五年來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)改委、科技部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)部委圍繞農(nóng)村綠色發(fā)展發(fā)布了一系列政策文件，政策內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村資源節(jié)約與利用、農(nóng)村污染防治、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村綠色發(fā)展評(píng)估等諸多方面。就政策類型而言，農(nóng)村綠色發(fā)展政策包括意見(jiàn)、通知、規(guī)劃、方案等多樣形式，其中意見(jiàn)占政策文本總量的42.42%，體現(xiàn)了農(nóng)村綠色發(fā)展政策多為自上而下的指引性政策。就政策發(fā)文部門(mén)而言，2015年至今以中央政府名義共出臺(tái)了9部具有戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的農(nóng)村綠色發(fā)展政策。自2016年起每年的中央“一號(hào)文件”均提及農(nóng)村綠色發(fā)展，顯示出中央對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展的重視程度之高。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(包括原農(nóng)業(yè)部)獨(dú)立或聯(lián)合發(fā)文占政策文本總量的69.70%，政策內(nèi)容聚焦于貫徹落實(shí)每年的中央“一號(hào)文件”。就政策文本詞頻而言，農(nóng)村綠色發(fā)展的高頻詞為農(nóng)業(yè)、技術(shù)、發(fā)展、利用、綠色等，這表明了當(dāng)前政策的重點(diǎn)與熱點(diǎn)：一是政府尤其關(guān)注農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的綠色發(fā)展。二是政府重視科技對(duì)于農(nóng)村綠色發(fā)展的支撐作用。三是政府重視農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)提高資源利用率。四是政府制定政策緊緊圍繞著農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動(dòng)。

(二)農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具性維度分析

基于前述四種政策工具類型，依據(jù)表2的編碼方法進(jìn)行歸類，統(tǒng)計(jì)得出了我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具使用情況(見(jiàn)圖3)。其中權(quán)威型、信息型、財(cái)政型、組織型工具的使用頻率存在明顯差異，權(quán)威型工具最多，共275條，約占37.01%；信息型工具共227條，約占30.55%；組織型工具共125條，占16.82%；財(cái)政型工具最少，共116條，占15.61%。根據(jù)農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計(jì)圖，可以清楚發(fā)現(xiàn)農(nóng)村綠色發(fā)展政策綜合運(yùn)用了權(quán)威型、信息型、財(cái)政型、組織型四種政策工具，為農(nóng)村綠色發(fā)展提供了多元的激勵(lì)與約束措施，但是權(quán)威型和信息型政策工具是推動(dòng)農(nóng)村綠色發(fā)展的主要力量，組織型和財(cái)政型政策工具只是輔助力量。

圖3 農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

第一，權(quán)威型工具使用相對(duì)偏多。在農(nóng)村綠色發(fā)展政策中，權(quán)威型工具使用頻率最高，是推動(dòng)農(nóng)村綠色發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ渲幸苑ㄖ票Ｕ?35.27%)、政府監(jiān)管(30.55%)為主，標(biāo)準(zhǔn)制定(19.27%)次之，工程建設(shè)相對(duì)較少。在權(quán)威型政策工具中，法制保障是使用最多的工具。許多政策提及通過(guò)制定和修訂《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)來(lái)解決農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)污染防治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理等方面的問(wèn)題。農(nóng)膜厚度、農(nóng)田有效灌溉率、農(nóng)藥獸藥殘留限量等一系列標(biāo)準(zhǔn)的制定作為法律法規(guī)實(shí)施過(guò)程中的具體參考指標(biāo)，有助于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村綠色發(fā)展情況的監(jiān)管。在完善法律制度和標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，政府不斷加大了對(duì)環(huán)境監(jiān)管的立法，以便依法打擊破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的違法行為。通過(guò)法制保障、標(biāo)準(zhǔn)制定、政府監(jiān)管等政策工具建立起強(qiáng)有力的“自上而下”的監(jiān)管體系。此外，生態(tài)工程是農(nóng)村綠色發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》專門(mén)論述了綠色興農(nóng)重大工程建設(shè)問(wèn)題，主要包括農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全保障工程和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工程等。但在權(quán)威型工具中，工程建設(shè)的使用頻率最低，僅占14.91%，說(shuō)明現(xiàn)有政策對(duì)農(nóng)村綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)注度不夠。

第二，信息型工具使用不夠均衡。信息型工具約占比30.55%，僅次于權(quán)威型工具。在信息型工具中，科技支撐(47.14%)和試點(diǎn)示范(43.17%)使用頻率最高，說(shuō)明我國(guó)政府十分重視農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)和試點(diǎn)的示范引領(lǐng)作用，但是在品牌建設(shè)方面較為薄弱。在科技支撐方面，國(guó)家出臺(tái)《農(nóng)機(jī)化促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展工作方案》和《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導(dǎo)則(2018-2030年)》，要求實(shí)施科教興農(nóng)戰(zhàn)略，整合科研院所、高校、企業(yè)的資源，加強(qiáng)科學(xué)施肥、安全用藥、綠色防控、農(nóng)田節(jié)水等技術(shù)的研發(fā)。在試點(diǎn)示范方面，2017年和2019年先后開(kāi)展兩批國(guó)家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)試點(diǎn)工作，堅(jiān)持試點(diǎn)先行與示范引領(lǐng)相結(jié)合，探索適合不同區(qū)域的綠色發(fā)展管理與運(yùn)行機(jī)制。品牌建設(shè)著眼于培育具有區(qū)域特色和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的鄉(xiāng)土品牌，有利于推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品供給由滿足“量”向追求“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變，但其在信息型政策工具中占比僅為9.69%，表明政府對(duì)于綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)的重視程度不夠。

第三，財(cái)政型工具使用明顯偏少。與權(quán)威型和信息型工具相比，財(cái)政型工具主要通過(guò)稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持等手段激勵(lì)和引導(dǎo)地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民的行為。從政策工具使用頻數(shù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，財(cái)政型工具的使用頻率最低。在財(cái)政型政策工具中，生態(tài)補(bǔ)償(41.38%)和財(cái)政投入(25.86%)是常用措施。在財(cái)政投入方面，初步建立了以地方為主、中央適當(dāng)補(bǔ)助的政府投入體系，推動(dòng)資金向農(nóng)村綠色發(fā)展傾斜。在生態(tài)補(bǔ)償方面，政策重心在于健全以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)開(kāi)展和完善農(nóng)機(jī)新產(chǎn)品購(gòu)置、畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用、綠色防控等方面的補(bǔ)貼。此外，國(guó)家鼓勵(lì)利用綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等方式，積極探索綠色金融(20.69%)服務(wù)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的有效措施。然而，價(jià)格機(jī)制作為調(diào)節(jié)市場(chǎng)的重要工具，僅占12.07%，還沒(méi)有引起政府的足夠重視。2018年出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》中僅有部分價(jià)格機(jī)制涉及到農(nóng)村，包括農(nóng)村垃圾處理收費(fèi)制度和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，但未針對(duì)農(nóng)村綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制專門(mén)發(fā)文?？傮w而言，財(cái)政型工具在農(nóng)村綠色發(fā)展中的影響力偏低。

第四，組織型工具有待加強(qiáng)。組織型工具對(duì)于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村綠色發(fā)展主體的積極性具有重要意義，但目前組織型工具僅占比16.82%。組織型政策工具由宣傳教育(42.40%)、績(jī)效考核(26.40%)和主體培育(31.20%)構(gòu)成。政府通過(guò)這些政策工具來(lái)引導(dǎo)農(nóng)村綠色發(fā)展各類主體的行為。盡管?chē)?guó)家發(fā)布了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《國(guó)家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)評(píng)估確定指標(biāo)體系》等文件，但我國(guó)并沒(méi)有真正建立農(nóng)村綠色發(fā)展績(jī)效考核體系。在主體培育方面，組織型工具可以通過(guò)多種途徑培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體、新型社會(huì)組織等，但從政策工具的視角來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展的組織保障還明顯偏少，特別是農(nóng)村環(huán)保型社會(huì)組織的建立和發(fā)展缺乏有效的政策支持。

(三)農(nóng)村綠色發(fā)展政策的協(xié)同性維度分析

基于不同政策主體間的協(xié)同關(guān)系，通過(guò)政策文本編碼，統(tǒng)計(jì)得出我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策主體的協(xié)同性分布情況(見(jiàn)圖4)。在743條政策工具編碼的片段中，明確涉及政策主體協(xié)同性關(guān)系的僅有239條，占32.17%，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策存在協(xié)同性較低的問(wèn)題。在涉及政策主體協(xié)同的政策文本編碼片段中，“政企合作”標(biāo)記最多，共106條(44.35%)，其次是“政民合作”，共78條(32.64%)，而“政社合作”和“政校合作”分別只有38條(15.90%)和17條(7.11%)?？梢钥闯?，農(nóng)村綠色發(fā)展政策對(duì)不同主體間協(xié)同性的關(guān)注存在明顯差異，政企合作和政民合作是政策關(guān)注的重點(diǎn)，而對(duì)政社合作和政校合作的關(guān)注較少。

圖4 農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具主體協(xié)同性分布統(tǒng)計(jì)

將政策的工具性維度與協(xié)同性維度進(jìn)行交叉分析，可以得出我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策的二維分布情況(見(jiàn)圖5)。從圖5中可以看出，政府對(duì)各類政策主體間協(xié)同均設(shè)計(jì)了多樣化的政策工具，并且政府與不同的主體合作所涉及的政策工具也有所不同。其中，在權(quán)威型工具中，政企合作和政民合作比較多，政府通過(guò)制定法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管企業(yè)和農(nóng)民的行為，而對(duì)高校、研究所和農(nóng)村社會(huì)組織的行為則沒(méi)有過(guò)多的強(qiáng)制性約束。在信息型工具中，政企合作最多，其次是政社合作和政民合作，政校合作最少。農(nóng)村綠色科技開(kāi)發(fā)需要政府與企業(yè)、高校和研究所等緊密合作，并且政府會(huì)選擇一些龍頭企業(yè)對(duì)適用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綠色技術(shù)進(jìn)行試點(diǎn)推廣，因此運(yùn)用科技支撐和試點(diǎn)示范的政策工具較多。高校和研究所對(duì)于開(kāi)發(fā)科學(xué)施肥、綠色防控、農(nóng)田節(jié)水等農(nóng)村綠色技術(shù)具有重要作用，但是目前在信息型工具中政校合作使用頻率不高，在財(cái)政型工具中，政企合作最多，政社合作和政民合作次之。企業(yè)和農(nóng)民都是理性的市場(chǎng)主體，有時(shí)會(huì)只注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，財(cái)政型政策工具可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)引導(dǎo)其關(guān)注生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。隨著農(nóng)村專業(yè)合作組織、農(nóng)村環(huán)保組織、社會(huì)化服務(wù)組織的興起，依靠補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)手段調(diào)動(dòng)其積極性對(duì)促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展日益重要，而高校對(duì)于研發(fā)農(nóng)村綠色技術(shù)也具有較大優(yōu)勢(shì)，但是從圖5中可以看出政社合作和政校合作的財(cái)政支持很有限。組織型工具中涉及新型職業(yè)農(nóng)民、新型經(jīng)營(yíng)主體、新型服務(wù)主體等，這些主體和政府的關(guān)系均比較密切，因此在組織型政策工具中，政企合作、政社合作、政民合作等較為均衡。

圖5 政策工具性——協(xié)同性二維分布統(tǒng)計(jì)

總體來(lái)看，農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系已初步形成，政策內(nèi)容涉及到政策工具的四種基本類型和政策主體合作的四種主要模式，但存在著發(fā)展不夠均衡的問(wèn)題。在同一類政策工具內(nèi)部，具體政策工具的使用頻率也極不均衡，比如權(quán)威型工具中對(duì)工程建設(shè)的使用較少，而在信息型工具中品牌建設(shè)的使用頻率較低。從政策的協(xié)同性維度來(lái)看，政社合作和政校合作明顯偏少，這一方面說(shuō)明農(nóng)村綠色發(fā)展政策在一定程度上對(duì)社會(huì)組織和高校重視不夠，另一方面也意味著社會(huì)組織和高校參與農(nóng)村綠色發(fā)展的機(jī)制不夠順暢。

五、研究結(jié)論與政策啟示

農(nóng)村綠色發(fā)展關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的前景，是新時(shí)代解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路。五年來(lái)，中央政府及國(guó)務(wù)院多部委密集出臺(tái)了三十多部與農(nóng)村綠色發(fā)展密切相關(guān)的政策文件。全面回顧和分析這些政策文件，既有利于總結(jié)我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策取得的成果，也有助于發(fā)現(xiàn)政策體系存在的不足，進(jìn)而為進(jìn)一步推進(jìn)和完善我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系提供建議和啟示。

(一)研究結(jié)論

政策文本分析能夠清晰地展示目前我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域和主要措施，也能夠揭示其存在的短板和不足。通過(guò)梳理和分析這些政策文本，我們至少可以得出以下基本結(jié)論。

第一，政策體系不斷演進(jìn)和完善。通過(guò)五年多的努力，農(nóng)村綠色發(fā)展政策從理念、原則、目標(biāo)的制定到綠色水產(chǎn)養(yǎng)殖、養(yǎng)殖業(yè)糞污資源化利用、農(nóng)膜回收利用、農(nóng)村綠色科技發(fā)展等具體規(guī)范的設(shè)計(jì)，農(nóng)村綠色發(fā)展的內(nèi)涵不斷豐富，政策體系不斷得到完善。在這一政策體系中，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策居于核心地位，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、化肥農(nóng)藥減量化等受到較多關(guān)注。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和人居環(huán)境治理也是農(nóng)村綠色發(fā)展政策關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。從政策類型、政策發(fā)文部門(mén)、政策文本詞頻等方面可以看出，農(nóng)村綠色發(fā)展政策不斷演進(jìn)，政策類型多樣化，政策工具綜合化、政策主體協(xié)同化的趨勢(shì)逐步加強(qiáng)。

第二，政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡。從政策工具性維度的分析結(jié)果可以看出，我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠均衡，呈現(xiàn)出權(quán)威型工具和信息型工具使用較多、財(cái)政型工具和組織型工具明顯偏少的特點(diǎn)。在具體政策工具內(nèi)部，也存在著結(jié)構(gòu)不均衡的問(wèn)題。權(quán)威型工具主要體現(xiàn)在法制保障、標(biāo)準(zhǔn)制定、政府監(jiān)管等方面，在生態(tài)工程建設(shè)方面的政策措施較少，表明農(nóng)村綠色基礎(chǔ)設(shè)施的投入嚴(yán)重缺乏。在信息型工具中，試點(diǎn)示范和科技支撐的使用頻率較高，品牌建設(shè)的政策規(guī)范較少，表明品牌建設(shè)對(duì)于提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力的作用沒(méi)有得到國(guó)家的充分重視。財(cái)政型工具的總體使用頻率最低，財(cái)政投入、價(jià)格機(jī)制、綠色金融等方面的政策規(guī)范較少，表明國(guó)家對(duì)于農(nóng)村綠色發(fā)展的投入明顯不足，農(nóng)村綠色發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制還沒(méi)有真正建立起來(lái)。在組織型工具方面，其內(nèi)部各子政策工具使用情況比較均衡，但是使用頻率總體不足。不同的政策工具有其特定的功能，彼此之間相互依賴，政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡會(huì)影響到政策工具的總體效用，存在使用溢出風(fēng)險(xiǎn)和擠出效應(yīng)。

第三，政策主體間的協(xié)同程度較低。基于多中心治理理論，政府、企業(yè)、農(nóng)民等多元主體相互協(xié)同，有利于提升農(nóng)村社會(huì)的治理成效。從政策文本分析來(lái)看，農(nóng)村綠色發(fā)展政策中涉及政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公民等相互協(xié)同的內(nèi)容總體不多，表明農(nóng)村綠色發(fā)展政策對(duì)政策主體間的協(xié)同性關(guān)注不夠。相對(duì)而言，農(nóng)村綠色發(fā)展政策中政企合作和政民合作的內(nèi)容較多，政社合作次之，政校合作最少。從政策的工具性和協(xié)同性交叉分析可以看出，財(cái)政型工具的經(jīng)濟(jì)杠桿作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，難以有效地約束和激勵(lì)企業(yè)和公眾的行為。政校合作對(duì)于農(nóng)村綠色科技開(kāi)發(fā)、綠色生活理念和知識(shí)的宣傳教育等有著重要作用，但政校合作嚴(yán)重缺位，主要體現(xiàn)在農(nóng)村綠色發(fā)展的政校合作機(jī)制不暢，科研經(jīng)費(fèi)投入不足等?？傮w而言，政策主體的協(xié)同性程度較低，政府對(duì)其他政策主體的功能發(fā)揮重視不足，政府與其他政策主體在促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展方面的合作關(guān)系也未能全面建立。

(二)政策啟示

基于上述研究結(jié)論，我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系存在的問(wèn)題之間有著密切聯(lián)系。比如財(cái)政投入的不足與農(nóng)村綠色工程建設(shè)的滯后之間顯然有著一定的因果關(guān)系，對(duì)價(jià)格機(jī)制重視不足與農(nóng)村綠色品牌建設(shè)的滯后之間也有著密切關(guān)聯(lián)。因此，需要從農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系的整體性出發(fā)，重視政策工具之間的均衡性與協(xié)調(diào)性，重視政策主體間的行動(dòng)協(xié)同和利益平衡。

第一，調(diào)整政策工具類型間的結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)村綠色發(fā)展政策旨在推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式的根本性變化，必然面臨著來(lái)自各方面的阻力。財(cái)政型工具通過(guò)財(cái)政投入、生態(tài)補(bǔ)償和綠色金融為農(nóng)村綠色發(fā)展主體提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，通過(guò)建立綠色農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制形成農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展起著“推進(jìn)器”和“動(dòng)力源”的重要作用。然而，在四種類型的政策工具中，財(cái)政型工具的使用頻率最低。這表明，雖然我國(guó)政府從政策上高度重視農(nóng)村綠色發(fā)展問(wèn)題，但大多是通過(guò)權(quán)威型工具對(duì)相關(guān)主體的行為進(jìn)行約束，而沒(méi)有建立起對(duì)相關(guān)主體綠色行為的政府激勵(lì)和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制。強(qiáng)化財(cái)政型工具的使用，首先需要政府加大對(duì)農(nóng)村綠色發(fā)展的財(cái)政投入，建設(shè)農(nóng)村清潔能源設(shè)施、垃圾清運(yùn)設(shè)施、污水處理設(shè)施、秸稈資源化利用設(shè)施等，提升農(nóng)村綠色基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)。其次，完善農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要關(guān)注退耕還林、退耕還草、退耕還湖等領(lǐng)域，還沒(méi)有重視生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)等綠色農(nóng)業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題。再次，加強(qiáng)綠色金融支持農(nóng)村綠色發(fā)展的政策導(dǎo)向。目前農(nóng)村綠色金融重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，但對(duì)農(nóng)民以及農(nóng)民合作組織的綠色金融支持較少。在保證金融安全的前提下，應(yīng)加大綠色金融對(duì)農(nóng)民以及農(nóng)民合作組織的綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的支持力度。最后，完善綠色農(nóng)業(yè)價(jià)格機(jī)制。綠色農(nóng)業(yè)價(jià)格機(jī)制不僅包括農(nóng)業(yè)用水價(jià)格機(jī)制、有機(jī)肥價(jià)格形成機(jī)制、農(nóng)用能源價(jià)格機(jī)制、農(nóng)業(yè)污染物處理收費(fèi)政策等，更應(yīng)該積極探索綠色農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，從而逐步建立綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。

第二，補(bǔ)齊政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)性短板。政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)性短板包括權(quán)威型工具中的工程建設(shè)、信息型工具中的品牌建設(shè)和組織型工具中的績(jī)效考核。首先，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村綠色工程建設(shè)的財(cái)政支持。農(nóng)村節(jié)水灌溉工程、生態(tài)修復(fù)工程、綠色能源工程、農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展的意義不言而喻。農(nóng)村綠色發(fā)展領(lǐng)域工程建設(shè)的政策措施偏少與政府的財(cái)政投入偏低緊密相關(guān)。因此，政府需要加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，為農(nóng)村綠色發(fā)展奠定必要的基礎(chǔ)和條件。其次，加大對(duì)綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)的支持力度。品牌建設(shè)是綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支柱，涉及綠色農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)管理、產(chǎn)品追溯體系建設(shè)、品牌保護(hù)等多方面內(nèi)容。綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)是實(shí)現(xiàn)綠色農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值的基礎(chǔ)，是形成農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵。做好綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，政府需要加強(qiáng)對(duì)品牌建設(shè)的政策引導(dǎo)、對(duì)生產(chǎn)主體的行為規(guī)范和對(duì)品牌的法律保護(hù)。最后，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村綠色發(fā)展的績(jī)效考核。我國(guó)已制定“綠色發(fā)展指標(biāo)體系”，但尚未制定農(nóng)村綠色發(fā)展評(píng)估指標(biāo)體系。農(nóng)村綠色發(fā)展指標(biāo)評(píng)估不僅可以評(píng)估農(nóng)村綠色發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村綠色發(fā)展中存在的問(wèn)題，同時(shí)，評(píng)估提供了一種引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，有利于促進(jìn)地方政府、農(nóng)民和其他農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體推進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展的積極性。

第三，提升政策主體間的協(xié)同度。傳統(tǒng)政府管理將政府行動(dòng)視為政府單方的意志，視為政府與政策目標(biāo)群體和其他社會(huì)主體的博弈關(guān)系[13]?，F(xiàn)代公共問(wèn)題的復(fù)雜性要求政府和其他主體共同參與、相互協(xié)同，因此，應(yīng)打破將解決公共問(wèn)題局限于政府的觀念，吸引廣泛的社會(huì)主體加入進(jìn)來(lái)[14](P25)。農(nóng)村綠色發(fā)展問(wèn)題涉及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)因素，同樣需要政府與其他主體的協(xié)同治理。首先，要提高農(nóng)村綠色發(fā)展政策主體的總體協(xié)同水平。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策仍以政府管理和服務(wù)為主，涉及主體合作的條款不足三分之一。因此，應(yīng)在今后的政策中加強(qiáng)主體間合作的模式設(shè)計(jì)和行為激勵(lì)。其次，要重點(diǎn)加強(qiáng)政校協(xié)同。在政企、政社、政民、政校四種合作模式中，我國(guó)農(nóng)村綠色發(fā)展政策所涉及的政校合作最少，政社合作次之。因此，要加強(qiáng)政校合作的政策設(shè)計(jì)。農(nóng)村綠色發(fā)展迫切需要農(nóng)村綠色科技的支持，這就離不開(kāi)高校、研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)創(chuàng)新。實(shí)際上，目前政策文本中所涉及政校合作主要體現(xiàn)在“科技支撐”方面。但即使在“科技支撐”領(lǐng)域，政校合作的頻度也低于政企合作、政社合作和政民合作。在農(nóng)村綠色發(fā)展的其他政策領(lǐng)域，政校合作同樣有非常廣闊的空間，比如參與宣傳教育、作為第三方參與績(jī)效考核、培育農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體、參與制定農(nóng)村綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、參與試點(diǎn)示范工作、參與項(xiàng)目研究等，但現(xiàn)有政策鮮有涉及。因此，應(yīng)在政策過(guò)程中全面推進(jìn)政校合作，以發(fā)揮高校、研究機(jī)構(gòu)的智力優(yōu)勢(shì)和教育優(yōu)勢(shì)。再次，要提升政社合作水平。農(nóng)村社會(huì)組織本身就是農(nóng)民合作的組織形式，具有整合社會(huì)利益、動(dòng)員教育群眾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等多方面功能。政策文本分析顯示我國(guó)政社合作在政府監(jiān)管、品牌建設(shè)、價(jià)格機(jī)制、績(jī)效考核等方面相對(duì)薄弱，應(yīng)在今后政策中加強(qiáng)這些方面的協(xié)同設(shè)計(jì)。比如在政府監(jiān)管中充分發(fā)揮農(nóng)村環(huán)保組織、環(huán)保志愿者的監(jiān)督功能；在品牌建設(shè)中以農(nóng)民專業(yè)合作社為主體建設(shè)綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌。最后，政府要引導(dǎo)和鼓勵(lì)其他主體間的協(xié)同。政府應(yīng)制定政策鼓勵(lì)并推動(dòng)其他主體間的合作，根據(jù)需要和可能建立“企業(yè)+農(nóng)戶”“企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+科研機(jī)構(gòu)+農(nóng)戶”“專業(yè)合作社+科研機(jī)構(gòu)+農(nóng)戶”等多種合作模式。只有在政府和其他主體的協(xié)同努力下，才能順利實(shí)現(xiàn)十九屆五中全會(huì)提出的“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的目標(biāo)。