崔立紅 梁婉穎

(山東大學(xué) 法學(xué)院；山東 青島 266237)

協(xié)同創(chuàng)新已經(jīng)成為我國科技創(chuàng)新戰(zhàn)略體系中的關(guān)鍵要素。隨著科技進(jìn)步，企業(yè)成為發(fā)明創(chuàng)造的主體，同時也是科學(xué)研究與創(chuàng)新發(fā)展的主要陣地。政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，為知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件，為知識流動和創(chuàng)新提供適宜的空間。在科技成果委托研發(fā)過程中，政府扮演著委托者的角色，提供財政資金資助，同時也是整個研發(fā)過程的管理監(jiān)督者，發(fā)揮行政權(quán)的干預(yù)機(jī)制，以保障市場研發(fā)活動的可持續(xù)性，對于委托研發(fā)活動起著主導(dǎo)性的作用。大學(xué)、政府和企業(yè)的交互是創(chuàng)新鏈條的核心環(huán)節(jié)，三方合作是知識共享和知識創(chuàng)造的重要要素，在將知識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的進(jìn)程中，價值觀念不同、功能不同的三方開始不斷地融合，形成合力，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。由政府提供財政資金資助，企業(yè)、大學(xué)等多方參與政府委托研發(fā)的科技成果是團(tuán)隊生產(chǎn)的產(chǎn)物。在協(xié)作生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織中，由于無法根據(jù)具體的貢獻(xiàn)和投入等因素來準(zhǔn)確地判斷出各參與主體的要素貢獻(xiàn)率，會不可避免地出現(xiàn)搭便車、道德風(fēng)險和效率低下等現(xiàn)象，產(chǎn)生相應(yīng)的委托代理問題。因此，就必須進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，建立一種有效率的產(chǎn)權(quán)安排，合理構(gòu)造產(chǎn)權(quán)的分配結(jié)構(gòu)，劃定知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利保護(hù)界限，使得產(chǎn)權(quán)權(quán)利的保護(hù)成為能夠彌合私人成本與社會成本、私人收益與社會收益之間差異的有力工具，使知識產(chǎn)權(quán)獲取、開發(fā)、轉(zhuǎn)化能夠最大限度地提高社會福利[1](P120)。

在委托科研活動中存在著多重委托代理關(guān)系，政府承擔(dān)的角色為公眾的代理人和科研活動的委托人。作為公眾的代理人，政府受委托行使行政職權(quán)，可以調(diào)節(jié)市場機(jī)制的不足，實現(xiàn)科研資源和商業(yè)資源的優(yōu)化配置。但是政府的介入也會不可避免地干涉到私人市場主體的私權(quán)利，同時在多元化的投資機(jī)制下企業(yè)資本的投入也需要得到產(chǎn)權(quán)保護(hù)。知識產(chǎn)權(quán)制度作為對研發(fā)成果的產(chǎn)權(quán)激勵制度之一，保護(hù)研發(fā)成果為最初生產(chǎn)者所占有，保護(hù)其享受制造、使用或者銷售的專有權(quán)并擁有獲益權(quán)不因研發(fā)成果被公開而同時被無數(shù)人免費使用，確保任何人除特殊情形外使用知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品即付費，使得知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品生產(chǎn)者可以回收開發(fā)知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品的投資，從而更積極地投入到新一輪創(chuàng)新產(chǎn)品的生產(chǎn)中。

因此，如何在科研主體、產(chǎn)業(yè)主體以及政府之間構(gòu)建一種有效率的初始產(chǎn)權(quán)配置，如何最大限度地激發(fā)各創(chuàng)新主體投入研發(fā)資金和進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化的積極性，使得科技成果能夠切實轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，如何將稅收資金和公有產(chǎn)權(quán)收益回饋公眾，是值得理論上進(jìn)一步探討的問題。同時政府作為委托研發(fā)活動的主導(dǎo)者和公眾利益的代表者，如何解決政府委托研發(fā)代理成本，構(gòu)建政府權(quán)力的內(nèi)容和邊界，使得公眾利益得到保障的同時又不至于過多地妨礙創(chuàng)新主體的經(jīng)濟(jì)活動和市場利益，也是一個需要解決的難題。

一、政治與科學(xué)技術(shù)之間的契約關(guān)系：緊張與融合

在個人發(fā)明時代與協(xié)同創(chuàng)新時代，科學(xué)技術(shù)研究與政治的關(guān)系是大為不同的。在科學(xué)技術(shù)日益社會化、社會日益科學(xué)技術(shù)化的今天，科學(xué)與政治之間的關(guān)系日益靠攏。一方面，基于提高自身影響力、發(fā)展科學(xué)的考慮，科學(xué)往往需要公共權(quán)力的合法性支持乃至公共資源上的投入；另一方面，科學(xué)要長久發(fā)展，就必須確立自身的獨立性地位，必須與公共權(quán)力之間保持一定的距離。這兩個方面造就了科學(xué)技術(shù)與政治之間若即若離的關(guān)系狀況[2](P95)。為此，政府與科學(xué)家之間通過契約的紐帶來建立新的聯(lián)系，在政治與科學(xué)技術(shù)這一對契約關(guān)系中，必然也會伴隨著傳統(tǒng)委托代理領(lǐng)域所面臨的道德風(fēng)險、委托人利益的實現(xiàn)、逆向選擇等問題，因此應(yīng)在二者之間尋求平衡的機(jī)制，以保障社會公共產(chǎn)品的供給和公共利益的實現(xiàn)。

(一)政治與科學(xué)技術(shù)之間的契約論

政治與科學(xué)技術(shù)之間關(guān)系的起源最早應(yīng)該追溯到二戰(zhàn)前后。二戰(zhàn)期間，科學(xué)與政治之間的關(guān)系主要是依靠軍事這個紐帶來強(qiáng)化的，即科學(xué)技術(shù)-軍事-政治，科學(xué)技術(shù)通過軍事轉(zhuǎn)化為政治力量，科學(xué)技術(shù)對政治的影響日益顯現(xiàn)[3](P12)。二戰(zhàn)后各國為爭奪國際競爭力和話語權(quán)，加強(qiáng)對科學(xué)技術(shù)的干預(yù)，大規(guī)模建立各類研究機(jī)構(gòu)支持基礎(chǔ)研究。時任美國戰(zhàn)時科學(xué)研究發(fā)展局局長的V.布什1945年7月19日所提出的著名的報告《科學(xué)，沒有止境的前沿》，被認(rèn)為是具有劃時代意義的文獻(xiàn)，是對19世紀(jì)以來在科學(xué)職業(yè)化過程中人們處理政府與科學(xué)關(guān)系的傳統(tǒng)實踐中所形成的事實契約的理性總結(jié)，創(chuàng)造了政府與科學(xué)關(guān)系新的“原型”——為了國家目標(biāo)，政府授權(quán)科學(xué)家，給予科學(xué)家相當(dāng)大的自主性，并通過契約的方式創(chuàng)建了兩者之間新的關(guān)系。這份報告試圖解決的關(guān)鍵問題是政府與科學(xué)之間的關(guān)系[3](P14-15)，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)科學(xué)在技術(shù)創(chuàng)新中的作用，主張由基礎(chǔ)科學(xué)到技術(shù)創(chuàng)新再到開發(fā)、應(yīng)用和促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展的線性模式。但V.布什所建構(gòu)的政府與科學(xué)之間的契約模型中，基礎(chǔ)科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新之間的關(guān)系是存在缺陷的。司托克斯在其《技術(shù)科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新——巴斯德象限》中強(qiáng)調(diào)了由應(yīng)用引起的基礎(chǔ)研究的重要意義，即既尋求科學(xué)認(rèn)識上的發(fā)現(xiàn)，也尋求應(yīng)用研究的發(fā)展，無疑更加貼合認(rèn)識與應(yīng)用之間的現(xiàn)實關(guān)系。美國學(xué)者D.H.戈斯頓針對20世紀(jì)80年代所出現(xiàn)的科研活動中的誠信和效率問題提出了新的委托代理模型，認(rèn)為從政府到科學(xué)家的委托代理關(guān)系是科學(xué)政策中最抽象的委托代理范式——即科學(xué)家執(zhí)行政府所委托的任務(wù)，并不是出于自身的利益，而是隨著委托人利益的增加而最終獲得某種利益[4]。作為理性人的科學(xué)家為了實現(xiàn)自己的科學(xué)研究和試驗開發(fā)的目的與政府訂立合同而形成契約關(guān)系，獲取政府提供的以資金等多種形式的資助，以實現(xiàn)自己作為理性個體自我實現(xiàn)進(jìn)而推動社會進(jìn)步的理想。這種政府與私人機(jī)構(gòu)的合作模式被稱為“契約式公私合作”，即政府和社會主體就行政任務(wù)的執(zhí)行和公共目標(biāo)的實現(xiàn)，以合同為基礎(chǔ)來建立雙方的合作伙伴關(guān)系。在這種模式中，公權(quán)力部門以合同為依據(jù)，確保其控制和監(jiān)督項目單位的可能性[5](P77-78)。

(二)政治任務(wù)與科研自主性的沖突

正如貝爾納在《科學(xué)的社會功能》一書中所提到的，學(xué)術(shù)自由的缺乏是科學(xué)家在從事生產(chǎn)的過程中面臨的巨大障礙，就像企業(yè)中的雇員出于害怕或者無知等因素不敢拒絕傾向于保護(hù)雇主利益的合同一樣，導(dǎo)致在一定期間一個人的腦力產(chǎn)物被收購了。政府立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定科學(xué)政策，選擇具有前瞻性、關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性的技術(shù)領(lǐng)域作為國家集中資源資助的優(yōu)先領(lǐng)域，不可避免地會引導(dǎo)和干涉科學(xué)研究的方向。學(xué)術(shù)研究只有在新經(jīng)濟(jì)中扮演關(guān)鍵性角色，即科學(xué)研究活動必須具有效益，政府才能保持對學(xué)術(shù)研究的大規(guī)模支持[6](P109)。

在現(xiàn)代社會中，不得不引起重視的一種趨勢是科學(xué)的技術(shù)化與技術(shù)的科學(xué)化。技術(shù)知識是技術(shù)創(chuàng)新的源泉，同樣技術(shù)的變遷也可以源于技術(shù)本身的進(jìn)步?？茖W(xué)萌芽的出現(xiàn)是自由的、誕生于科學(xué)家的靈感，但能否將頭腦中的萌芽予以實現(xiàn)，則需要與資本結(jié)合起來。資本總是沿著一種能夠以最大的效率實現(xiàn)最優(yōu)利潤的路徑流動著，對研究機(jī)構(gòu)以及人員的經(jīng)費投入也同樣建立在效率衡量的基礎(chǔ)上——選擇最有市場應(yīng)用前景的領(lǐng)域，獲得專利或者技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品，在最短的時期內(nèi)實現(xiàn)利益的最大化。即使是從事基礎(chǔ)研究的職業(yè)科學(xué)家的研究，也不可避免地受到投資人的影響。在美國，對于任務(wù)定向基礎(chǔ)研究的資助穩(wěn)步增長，任務(wù)定向基礎(chǔ)研究區(qū)別于自由基礎(chǔ)研究，投資方有功利目的，希望研究活動成果能加速其實用目標(biāo)的實現(xiàn)[7](P62)。此外，科學(xué)研究的自主性也受到干預(yù)，科學(xué)研究不僅僅是實驗室中的實驗，更是走出實驗室、改造社會生活的工具。技術(shù)的發(fā)展會引發(fā)新一輪的技術(shù)創(chuàng)新，研發(fā)更多的是遵循巴斯德象限中強(qiáng)調(diào)以應(yīng)用為目的的基礎(chǔ)研究路徑，以實際應(yīng)用需求為導(dǎo)向，而不再僅僅是科學(xué)家頭腦中的科學(xué)勾畫和純粹的自主研發(fā)興趣和熱情，也不是V.布什勾勒下的純粹基礎(chǔ)研究引發(fā)應(yīng)用研究和技術(shù)創(chuàng)新的線性模式。

政府的制度話語權(quán)依靠公共權(quán)力的強(qiáng)制力和權(quán)威保障，具有相對于科學(xué)研究的強(qiáng)勢地位。政府應(yīng)當(dāng)建立一種與科學(xué)研究者之間的平等關(guān)系，尊重科學(xué)家的獨立人格，推動和保障科學(xué)研究事業(yè)的發(fā)展。但科學(xué)的發(fā)生與發(fā)展必須立基于科學(xué)家自身的聰明才智，由此對于科學(xué)家的協(xié)調(diào)應(yīng)該通過激勵或者鼓勵來實現(xiàn)，而不應(yīng)當(dāng)用強(qiáng)制性的命令來實現(xiàn)。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵科學(xué)尤其是基礎(chǔ)科學(xué)的發(fā)展，由政府充當(dāng)科學(xué)研究的主要資助人，但這種資助并不應(yīng)該以犧牲科學(xué)共同體的自由探索精神為代價[3](P34)。應(yīng)當(dāng)滿足科學(xué)家在最少的監(jiān)督下進(jìn)行工作，激發(fā)研發(fā)者的內(nèi)在興趣與自我成就感，協(xié)調(diào)政治與科學(xué)技術(shù)之間的關(guān)系。

(三)政府資助-應(yīng)用研究-技術(shù)創(chuàng)新

政府不僅資助需要生產(chǎn)和應(yīng)用具有較大時間周期的純基礎(chǔ)研究，而且加大資金資助追求經(jīng)濟(jì)效益的應(yīng)用研究，直接應(yīng)對市場和技術(shù)的需求，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。同時，政府與科研團(tuán)體、社會組織、公眾之間形成大科研共同體，政府財政資金與社會資本日益融合，對科技成果的研發(fā)形成多元化的投資機(jī)制。政府提供資源給科研團(tuán)體，科研團(tuán)體遵循誠信和效益原則進(jìn)行科學(xué)研究，以實現(xiàn)國家和公眾的利益。政府的意志通過科技政策予以體現(xiàn)，并指導(dǎo)著科學(xué)研究共同體的研究計劃，由政府決定關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際競爭力的研究方向，政府提供足夠的經(jīng)費支持。換言之，發(fā)明創(chuàng)造不僅僅是發(fā)明人個人的事業(yè)，同樣是國家的事業(yè)。在知識經(jīng)濟(jì)時代，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起構(gòu)建國家創(chuàng)新體系以及培育創(chuàng)新人才的責(zé)任。尤其是在與公共利益具有密切關(guān)系的領(lǐng)域，例如軍事、農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生和房屋建筑等，以及私人機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)的需要巨額資金及昂貴研發(fā)設(shè)備的領(lǐng)域，政府的資助無疑是非常必要的。由于這些領(lǐng)域通常都耗資巨大，周期長，市場前景具有極大的不確定性，因此并不是社會資本競相涌入的領(lǐng)域，而必須依靠政府的介入和調(diào)節(jié)。國家對經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)控和資助除了利用科學(xué)與政治契約關(guān)系理論進(jìn)行解釋之外，還可以借助行政法上的輔助性原則來加以論證。當(dāng)個人或者較小的下位組織無法勝任某項事務(wù)的處理時，國家可以積極進(jìn)行協(xié)助，必要時親自完成相關(guān)任務(wù)。政府將研發(fā)事務(wù)委托給項目單位，由項目單位承擔(dān)相應(yīng)的行政任務(wù)，打破了政府對公共事務(wù)的壟斷。充分利用多樣化的所有制形式和運作關(guān)系來滿足人們的需求[8](P5)，可以最大限度地實現(xiàn)公共利益。同時自主科學(xué)研究的發(fā)展并不必然服務(wù)于國家需求，由政府利用行政資源進(jìn)行積極資助和調(diào)控，可以保證科研任務(wù)的順利進(jìn)行。

二、政府權(quán)力性質(zhì)及權(quán)力運行模式

在現(xiàn)代民主社會里，政府的權(quán)力來自于人民權(quán)利的讓渡，人民將管理和統(tǒng)治的權(quán)力交給政府，由政府來執(zhí)行人民的公意。遵循新公共管理理論所提倡的委托授權(quán)的民營化，政府將行政職能的實現(xiàn)交由私主體行使，從資金來源來看，屬于委托模式的公私合作形式。在政府委托研發(fā)中，政府行為主要體現(xiàn)為提供資金進(jìn)行資助以及在特定情形下介入私主體的經(jīng)濟(jì)活動。國家通過財政專項資金的形式提供資金支持，社會主體以項目的形式申請資金，負(fù)責(zé)項目的執(zhí)行和提供特定的產(chǎn)品或服務(wù)，共同參與到國家的創(chuàng)新體系建設(shè)之中。具體到政府資助科技成果介入權(quán)的實施過程中，當(dāng)項目承擔(dān)者無法實現(xiàn)合同約定的目標(biāo)時，政府作為資助機(jī)關(guān)基于公益的角度出發(fā)，可以對另一私權(quán)主體的權(quán)利領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)。但在人民-政府的委托代理框架中呈現(xiàn)出明顯的代理人主導(dǎo)的傾向，政府以國家權(quán)力作為屏障，出于政治需要出現(xiàn)政府的壟斷行為，使得競爭者的進(jìn)入成為不可能，委托人也不能通過建立代理人市場，對政府的低效率進(jìn)行鞭策[9]。政府作為公眾的代理人，理應(yīng)維護(hù)公眾的利益，受到公眾的監(jiān)督。

(一)政府委托研發(fā)的性質(zhì)-行政委托

學(xué)界對于行政委托中委托主體、受托主體、委托事項等要素還存在爭議，本文采用的行政委托的概念指“出于管理上的需要，某一行政主體(委托人)委托另一行政主體或其他組織及個人(被委托人)以委托人的名義代行職權(quán)或其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度[10](P553)。行政委托不僅包括公權(quán)力委托，還包括非權(quán)力行使的行政事務(wù)的委托。政府委托研究機(jī)構(gòu)研發(fā)科技成果就是行政委托事項中非權(quán)力行使事項的體現(xiàn)。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)公共行政對委托代理的運用，民營化中的委托授權(quán)為具體的體現(xiàn)形式，要求政府積極而持續(xù)地介入，政府依然承擔(dān)全部責(zé)任，只不過把實際生產(chǎn)活動委托給民營部門，委托授權(quán)通常通過合同承包、特許、補(bǔ)貼等形式來實現(xiàn)[11](P129)。行政委托是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中“委托-代理”理論在公共行政領(lǐng)域的具體運用[12](P39)。政府部門作為委托人，項目承擔(dān)單位作為代理人，代理人圍繞委托人的利益實現(xiàn)來行動，委托人是最終的利益獲得者和風(fēng)險承擔(dān)者。政府為實現(xiàn)科技成果的產(chǎn)生和運用而將研發(fā)的“經(jīng)營權(quán)”交由項目單位行使，與之相伴的是政府財政資金安全風(fēng)險的增加。因為項目單位作為“經(jīng)營者”與政府部門作為“所有者”之間在目標(biāo)追求和價值取向上并不完全一致，同時“經(jīng)營者”的利益與公共福利的實現(xiàn)也存在著價值沖突。

行政委托制度體現(xiàn)了政府簡政放權(quán)的思想，越來越表現(xiàn)出公私合作的性質(zhì)，而不僅僅是行政體制內(nèi)的委托。根據(jù)行政職能和行政任務(wù)的要求，政府將科技成果研發(fā)委托給特定的項目單位，屬于行政體制外的委托，體現(xiàn)了行政委托不斷自我擴(kuò)張的趨勢。

(二)委托研發(fā)中政府權(quán)力運行之行政優(yōu)益權(quán)

1.行政合同中的政府行政優(yōu)益權(quán)

政府行政優(yōu)益權(quán)包括行政合同締結(jié)中的優(yōu)益權(quán)和行政合同履行中的優(yōu)益權(quán)。政府決定委托研發(fā)單位以及研發(fā)項目，分別為政府在行政合同締結(jié)中的選擇行政合同對方當(dāng)事人和決定行政合同標(biāo)的的行政優(yōu)益權(quán)[13](P142)。行政合同履行中的行政優(yōu)益權(quán)包括監(jiān)督檢查權(quán)、單方面變更解除權(quán)、制裁權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等[14](P246)。為保障科學(xué)技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，政府將科研項目委托給特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行研發(fā)，簽訂政府與項目單位的委托研發(fā)合同或者包括政府部門、項目單位以及人才在內(nèi)的三方合同。政府批準(zhǔn)承擔(dān)單位承擔(dān)計劃項目的研究開發(fā)或建設(shè)任務(wù)，提供項目研究開發(fā)經(jīng)費，制定項目驗收和考核指標(biāo)，對合同履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，尤其是項目驗收后以介入權(quán)的形式繼續(xù)監(jiān)督。

2.介入權(quán)是行政優(yōu)益權(quán)

在政府委托研發(fā)行政合同中，介入權(quán)的行使應(yīng)該在行政合同中予以明確規(guī)定，因為這是政府公權(quán)力的體現(xiàn)。介入權(quán)也可以稱為強(qiáng)制實施權(quán)，體現(xiàn)國家意志，由政府強(qiáng)制力進(jìn)行保障，并不以相對人的意志為轉(zhuǎn)移。政府與私人主體之間并不具有平等的協(xié)商地位，排除了當(dāng)事人之間的意思自治，為行政強(qiáng)制行為而非協(xié)商行為，包含在行政優(yōu)益權(quán)之中。即使由政府作為聯(lián)合產(chǎn)權(quán)人的情形下，介入權(quán)的產(chǎn)生并非基于政府所共有的科技成果的產(chǎn)權(quán)的使用行為。在知識產(chǎn)權(quán)法的法律體系中，如由十三屆全國人大常委會第二十三次會議于2020年11月11日通過，自2021年6月1日起施行的《著作權(quán)法》第十四條規(guī)定，對于不可分割使用的合作作品，其著作權(quán)由合作者協(xié)商一致行使。不能協(xié)商一致的，任何一方不得阻止他方行使除轉(zhuǎn)讓、專有許可、出質(zhì)以外的其他權(quán)利。由十三屆全國人大常委會第二十二次會議于2020年10月17日通過，自2021年6月1日起施行的《專利法》第十四條規(guī)定共有專利權(quán)人約定優(yōu)先，無約定的共有專利權(quán)人可以單獨實施或者以普通許可方式許可他人實施，雖與介入權(quán)的普通許可實施方式相契合，但卻不具有強(qiáng)制性，專利權(quán)的行使以專利權(quán)人的約定為依據(jù)。可見，介入權(quán)的行使無法與現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)共有權(quán)利行使規(guī)則相協(xié)調(diào)，并不是政府行使自身權(quán)利的表現(xiàn)形式。介入權(quán)與專利法上的強(qiáng)制許可制度可以構(gòu)成一般法與特別法之間的關(guān)系，共同組成政府干預(yù)委托研發(fā)過程的公權(quán)力體系。由政府委托研發(fā)(主要表現(xiàn)形式是財政資金支持)的科研項目適用介入權(quán)的相關(guān)規(guī)定，由政府資助機(jī)構(gòu)出于公共利益和效率考量，直接行使行政優(yōu)先權(quán)。

(三)保障公眾的參與權(quán)、決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)

政府的主要職能之一是公共產(chǎn)品的供給，而公眾作為公共產(chǎn)品的消費者，理應(yīng)通過需求關(guān)系影響公共產(chǎn)品的投入、生產(chǎn)和應(yīng)用。政府應(yīng)當(dāng)保障公眾的參與機(jī)制和利益需求，回應(yīng)公眾的訴求?，F(xiàn)代民主理論被普遍認(rèn)為是為政府公權(quán)力提供合法性基礎(chǔ)，但無論是行政權(quán)力還是科學(xué)的理論，都不足以保障政府委托研發(fā)科學(xué)研究活動的有效性，因此，政府應(yīng)當(dāng)確立理性有限、權(quán)力有限的行為選擇意識。換言之，能夠?qū)?quán)力和科學(xué)的有限性予以補(bǔ)充、完善的要素，就是民主的要求，即社會大眾的自主選擇要求[15](P100)。從公共政治的角度看，行政權(quán)力的運行具有部分的民主性質(zhì)或者說有限的民主形式。在制度創(chuàng)新取向上，民主則以社會大眾的利益表達(dá)、利益訴求、政策訴求以及政策回應(yīng)等方式直接作用于公共行政活動[2](P81)。因此，公眾應(yīng)當(dāng)參與到政府資助項目的評審和介入權(quán)實施條件的判斷上。

洛克認(rèn)為，政府只是人民保護(hù)自己利益的受托人，作為委托人，人民是自身利益的裁判者[15](P21)。相比于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托-代理模型，政府委托研發(fā)中的委托-代理形式體現(xiàn)出更復(fù)雜的制度架構(gòu)。在政府委托研發(fā)的過程中，存在兩層委托代理關(guān)系：一是公眾讓渡權(quán)力給政府，這是以社會公共利益為導(dǎo)向的政治受托人與公眾委托人之間的關(guān)系。二是政府將行政事務(wù)委托給特定機(jī)構(gòu)，這是政府與特定機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。在該委托代理鏈條中，同時存在著公眾對于政府行使公權(quán)力的監(jiān)督和政府對于委托研發(fā)事項的監(jiān)督。公眾應(yīng)當(dāng)對政府委托研發(fā)的全過程進(jìn)行監(jiān)督，同時享有救濟(jì)權(quán)。

三、政府委托研發(fā)科技成果初始產(chǎn)權(quán)配置

政府立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定科學(xué)政策，選擇具有前瞻性、關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性的技術(shù)領(lǐng)域作為國家集中資源資助的優(yōu)先領(lǐng)域，對實施過程進(jìn)行監(jiān)督和管理，并建立相應(yīng)的評估體系和指標(biāo)，由此復(fù)雜的過程所形成的科學(xué)成果需要受到產(chǎn)權(quán)制度的保護(hù)，以形成對新一輪技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新的激勵作用。產(chǎn)權(quán)制度是整個技術(shù)研發(fā)過程中不可或缺的一環(huán)，明晰的產(chǎn)權(quán)制度可以為研究成果的轉(zhuǎn)化以及后續(xù)的開發(fā)掃清利益分配沖突所形成的障礙，將研發(fā)成果的生產(chǎn)、運用和保護(hù)有機(jī)貫穿起來。要素資產(chǎn)聯(lián)合產(chǎn)權(quán)是單一資本產(chǎn)權(quán)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而發(fā)展的必然結(jié)果，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，應(yīng)當(dāng)遵循利益平衡原則，保障創(chuàng)新主體各方的產(chǎn)權(quán)利益。

(一)中美科技成果所有權(quán)歸屬模式比較

仔細(xì)研讀中美兩國法律條文的規(guī)定，可知兩國在所有權(quán)的配置主體、介入權(quán)的行使條件等方面存在著顯著的不同。與我國《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》規(guī)定統(tǒng)一由項目承擔(dān)單位享有知識產(chǎn)權(quán)所有權(quán)不同的是，美國《拜杜法案》并沒有一刀切地規(guī)定所有的由國家財政資助形成的知識產(chǎn)權(quán)成果都?xì)w屬于項目承擔(dān)單位，而僅規(guī)定了對于大學(xué)、非營利性研究機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)可以選擇獲取財政資助科技成果的所有權(quán)，且一旦選擇保留所有權(quán)，就必須接受國家介入權(quán)的制約。根據(jù)政治與科學(xué)技術(shù)之間的契約理論，政府作為委托研發(fā)項目的委托人，是委托代理關(guān)系中真正的利益享受者和風(fēng)險承擔(dān)者，受托人在處理委托事務(wù)的過程中只需要盡到審慎勤勉的注意義務(wù)即可。理論上而言，由政府利用財政資金資助的項目成果遵循“誰投資誰所有”的原則應(yīng)當(dāng)歸屬于國家，但出于對技術(shù)成果商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的激勵，將國家對于科技成果的所有權(quán)下放給一部分非盈利性機(jī)構(gòu)，亦有利于實現(xiàn)科技成果研發(fā)轉(zhuǎn)化的效率價值。我國立法一刀切地將科技成果產(chǎn)權(quán)配置給所有資助單位，可能會導(dǎo)致政府和公眾的利益無法得到維護(hù)。賦予私人主體過多的處置權(quán)會產(chǎn)生較大的代理成本，公眾利益并不是市場主體的最優(yōu)選擇，僅僅將介入權(quán)作為對于公眾利益的補(bǔ)償會導(dǎo)致利益的失衡，專利公開也無法彌補(bǔ)專利壟斷所帶來的對于公眾利益的損害。同時受到資助的企業(yè)多為大企業(yè)，容易造成技術(shù)壟斷，對自由的市場競爭設(shè)置人為的限制。美國《拜杜法案》在將研發(fā)成果的所有權(quán)配置給項目承包商的同時，也規(guī)定了項目承包商相應(yīng)的程序性義務(wù)，而我國并沒有相應(yīng)的配套措施的安排。

(二)政府與研發(fā)主體、社會投資者共享產(chǎn)權(quán)

政府財政資助作為科技成果研發(fā)中的重要生產(chǎn)要素，理應(yīng)成為產(chǎn)權(quán)的重要組成部分。首先，單一資本產(chǎn)權(quán)保證投入的資本可以實現(xiàn)保值增值，獲得產(chǎn)權(quán)收益。政府委托研發(fā)中政府資本以及社會投資都是資本產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)，政府用財政資金進(jìn)行資助，為了實現(xiàn)對于公眾創(chuàng)新產(chǎn)品的供給，保障政府財政資金的再投入和再造血功能，應(yīng)當(dāng)賦予政府相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)。其次，由政府享有產(chǎn)權(quán)，可以應(yīng)對公眾在購買科技成果的產(chǎn)品時所存在的“二次付費”的問題。政府的財政收入來源于公眾的稅金和公共所有權(quán)的公共產(chǎn)權(quán)收入，政府資助所形成的科技成果的產(chǎn)權(quán)收益應(yīng)由政府享有。社會以國家為媒介對公共產(chǎn)權(quán)的占有是對每一個社會成員的自由與發(fā)展創(chuàng)造條件的占有，從而將基于公共產(chǎn)權(quán)所有者身份所取得的收入回饋民眾[16](P2-3)。再次，政府委托研發(fā)行為所形成的法律關(guān)系為行政委托代理關(guān)系。無論學(xué)界對于行政委托的內(nèi)涵存在何種程度的分歧，行政委托的本質(zhì)內(nèi)涵包括委托他人行使公權(quán)力所涉及的事務(wù)，但行為效果仍然歸屬于委托方。政府利用財政資金委托研發(fā)機(jī)構(gòu)研發(fā)，研發(fā)成果的獲得以及風(fēng)險的分擔(dān)均應(yīng)由政府承擔(dān)。政府出于激勵成果轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實目的將成果所有權(quán)分配給研發(fā)機(jī)構(gòu)，并不改變由政府承擔(dān)委托后果的本質(zhì)，也不影響由政府獲得或者共享研發(fā)成果的產(chǎn)權(quán)。

為促進(jìn)私人企業(yè)資助科研機(jī)構(gòu)研究項目的商業(yè)化運作，吸引更多的社會資本加入到大科研項目的運營當(dāng)中，應(yīng)著力于構(gòu)建多元化的投資機(jī)制，既包括企業(yè)自身投入研發(fā)資金，支持研發(fā)促進(jìn)轉(zhuǎn)化的情形，也包括企業(yè)單純投入資金到國家科研項目之中。如果在研發(fā)過程中不保護(hù)私人企業(yè)的投資，私人企業(yè)并不會有意愿將其資源投入到政府資助的科研項目之中。換言之，在產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)考慮私人投資者的利益，激發(fā)私人企業(yè)投資研發(fā)的熱情，提升產(chǎn)品的科技含量，實現(xiàn)富有效率的產(chǎn)權(quán)安排。產(chǎn)業(yè)的增長主要由資本的增長和勞動的增長兩方面來解釋，人力資本理論使得人在生產(chǎn)中的決定性作用得到展現(xiàn)，人力特別是具有專業(yè)知識、技術(shù)的高質(zhì)量的人力是推動經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真正動力[17](P70)。在科技研發(fā)的過程中，人才是關(guān)鍵性的要素，研發(fā)和技術(shù)型人力資本是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體，因此，科研主體應(yīng)該享有產(chǎn)權(quán)來獲得對于技術(shù)持續(xù)性創(chuàng)新的激勵。與傳統(tǒng)的薪酬福利制度相比，產(chǎn)權(quán)制度更能激勵人力資本的創(chuàng)新能力的供給[17](P80)。因此，將政府委托研發(fā)科技成果的產(chǎn)權(quán)歸屬政府、研發(fā)主體、社會投資者，不僅有利于激發(fā)各類創(chuàng)新主體的活力，保障有新的資本源源不斷投入到國家創(chuàng)新體系投資、研發(fā)和應(yīng)用的進(jìn)程中，而且可以應(yīng)對國有企事業(yè)單位無法自主享有《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》所賦予的科技成果處置權(quán)的尷尬境況?！秶匈Y產(chǎn)管理條例》《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》以及《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等規(guī)定將單位所形成的包括無形資產(chǎn)在內(nèi)的財產(chǎn)均劃歸國有資產(chǎn)來進(jìn)行管理，將無形資產(chǎn)的出售、出讓、轉(zhuǎn)讓等處置行為均設(shè)置了嚴(yán)格的審批程序，并且交易需要遵循相應(yīng)的行政評估價值，科技成果轉(zhuǎn)化的收入在扣除獎勵資金后上繳國庫，這樣規(guī)定雖然可以防止國有資產(chǎn)的流失，但同時也限制了項目承擔(dān)單位對于成果的市場交易行為以及進(jìn)行研究成果轉(zhuǎn)化的積極性。賦予政府、企業(yè)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，既可以保障政府獲得產(chǎn)權(quán)收益以回饋公眾的能力，又可以激勵企業(yè)作為創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化主體的積極性，避免成果束之高閣。

四、政府介入權(quán)的規(guī)范與規(guī)制

在政府委托研發(fā)的委托-代理模型下，代理人即項目單位具有信息優(yōu)勢，委托人即政府并不了解項目承擔(dān)單位是否按照委托目的來組織自身的行為。而且私人主體在追求利益最大化的同時，可能會使公共利益處于不利情況，進(jìn)而造成相關(guān)第三人的不利負(fù)擔(dān)，消費者的權(quán)益得不到保障[18](P141)。因此，在委托代理理論下，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建激勵機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制。介入權(quán)的設(shè)計就是政府發(fā)揮監(jiān)督約束職能的體現(xiàn)，即通過設(shè)計合理的介入權(quán)行使條件和規(guī)范，實現(xiàn)非對稱信息情形下的最優(yōu)合同，最大限度地保障社會公眾的利益。

(一)介入權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)

我國2007年修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》明確授予項目承擔(dān)者依法取得財政資助項目所形成的知識產(chǎn)權(quán)，同時保留了國家在項目承擔(dān)者未實施的情形以及出于國家利益、國家安全以及公共利益的需要執(zhí)行強(qiáng)制實施的權(quán)利，即首次在國家立法層面引入了政府資助科技成果介入權(quán)，并原則性規(guī)定了介入的事由和實施方式。為了激發(fā)科研團(tuán)體技術(shù)轉(zhuǎn)移的積極性，促進(jìn)科技成果的商業(yè)化進(jìn)程，政府委托研發(fā)并利用財政資金所形成的知識產(chǎn)權(quán)成果由國家讓渡給項目承擔(dān)機(jī)構(gòu)。同時，為了避免私權(quán)主體包括項目承擔(dān)者、受讓人及被轉(zhuǎn)讓人等權(quán)利人采取所謂的策略性行為，怠于轉(zhuǎn)化或者以損害公眾健康、公共安全、公用目的等方式實施成果，國家保留介入權(quán)。關(guān)于介入權(quán)的合理性與正當(dāng)性，可以引入雙層補(bǔ)償理論來進(jìn)行論證。第一層補(bǔ)償機(jī)制是發(fā)明人以公開其發(fā)明的方式來換取一定期限內(nèi)的法定壟斷權(quán)，即發(fā)明人將自身的發(fā)明公之于眾，并許可他人實施，以此作為享受壟斷權(quán)利的對價。第二層補(bǔ)償機(jī)制是政府以大量的財政資金資助特定的項目承擔(dān)者的研發(fā)活動。財政資金來源于公眾的稅金，國家資助研發(fā)追求的是公共利益的實現(xiàn)和人民福祉的提升。作為獲取公眾稅金和保留發(fā)明專利權(quán)的補(bǔ)償，項目承擔(dān)者和被許可人則給予公眾(通過政府)介入權(quán)，以確保公眾能夠接觸政府資助的成果。項目承擔(dān)者則負(fù)有容忍政府介入的相對義務(wù)[19](P67)，保障公眾享受科技創(chuàng)新所帶來的社會福利[20](P83)。由此可見，介入權(quán)機(jī)制的引入實際上是對于國家將所有權(quán)全部配置給項目承擔(dān)者所導(dǎo)致的利益傾斜的協(xié)調(diào)機(jī)制。專利制度本身的目的即是推動社會技術(shù)的進(jìn)步，為公眾提供創(chuàng)新產(chǎn)品，實現(xiàn)專利、技術(shù)與市場的結(jié)合。介入權(quán)可以發(fā)揮保障技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的助推作用，對于提升社會的整體福祉具有重要的意義。因此，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的規(guī)范體系，發(fā)揮其應(yīng)有的制度價值。

(二)介入權(quán)的權(quán)力界限

政府介入權(quán)屬于公法上的行政行為，基于公權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，應(yīng)當(dāng)設(shè)置具體的實體性和程序性的規(guī)范來防止公權(quán)力的恣意行使。對于介入權(quán)的權(quán)力范圍應(yīng)當(dāng)予以清晰的界定，以劃定公權(quán)力的行使范圍，防止公權(quán)力對于市場運作的過多干預(yù)。同時，政府及其工作人員存在政治利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突，也可能會出現(xiàn)道德風(fēng)險。公共選擇理論表明，在政治舞臺上的活動個人與市場中的個人是同一的，沒有證據(jù)顯示同一個體會出于不同的行為動機(jī)進(jìn)行行為選擇。認(rèn)為同一個人在兩種不同的情境中會進(jìn)行不同的價值選擇和判斷的認(rèn)識是自相矛盾的，理性經(jīng)濟(jì)人都會做出趨利避害的選擇[21](P281)。因此，應(yīng)該明確介入權(quán)權(quán)力行使的要件。新《專利法》第49條、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第20條關(guān)于行使方式的表述分別是“可以決定在批準(zhǔn)的范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，允許指定的單位實施”“國家可以無償實施，也可以許可他人有償或者無償實施”?？疾靽饬⒎ɡ毡?999年頒布的《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》規(guī)定為“強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓第三人使用”?？梢?，立法對于介入權(quán)的實施方式大多限定在許可第三方實施的行為方式上，并不會對產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬產(chǎn)生影響，這體現(xiàn)了介入權(quán)行使的謙抑性，即僅僅將介入權(quán)的實施限定在介入權(quán)實現(xiàn)的目的上，以保障公眾享有科技成果創(chuàng)新所帶來的社會福利。實踐中，一些地方科技立法的規(guī)定則超越了國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，如江蘇省在2018年出臺的“科技改革三十條”中規(guī)定，為促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，避免成果束之高閣，對由財政資金支持、具有明確市場應(yīng)用前景但兩年內(nèi)未轉(zhuǎn)化的科技成果，可在技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌交易、拍賣等，轉(zhuǎn)讓收益80%用于獎勵研發(fā)團(tuán)隊。 實際上，將政府實施介入權(quán)的適用方式擴(kuò)展為可以直接強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓，而不是局限在強(qiáng)制許可，有違反立法之嫌。《Trips協(xié)議》第31條關(guān)于未經(jīng)權(quán)利持有人授權(quán)的使用的限制條件中明確規(guī)定，此種使用是不可轉(zhuǎn)讓的，除非與享有此種使用的那部分企業(yè)或者商業(yè)一同轉(zhuǎn)讓?？梢姡瑖H條約也明確了非自愿許可的使用方式不包括對于該部分權(quán)利的轉(zhuǎn)讓。

(三)介入權(quán)的程序設(shè)計

現(xiàn)有介入權(quán)條款的規(guī)定非?；\統(tǒng)，對于介入權(quán)的申請主體、實施條件和程序等并沒有可操作性條款，導(dǎo)致介入權(quán)在實踐中缺乏可操作性。同時，介入權(quán)作為一種公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利法定以及程序正義的原則，以一種看的見的正義來保障公權(quán)力的正當(dāng)行使。程序正義的基本要求之一是程序的參與性，在介入權(quán)行使的過程中，應(yīng)當(dāng)充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，關(guān)于介入權(quán)的行使依據(jù)，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中關(guān)于介入權(quán)的規(guī)定沒有明確是否依據(jù)合同規(guī)定或者依據(jù)法律直接執(zhí)行。介入權(quán)即強(qiáng)制實施權(quán)，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其行使必須有明確的法律依據(jù)。我國對于行政主體強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)實施方式的具體規(guī)定并不一致，也沒有統(tǒng)一的實施規(guī)則。我們認(rèn)為，行政合同中明確規(guī)定亦是介入權(quán)行使的必要條件。在行政合同的法律關(guān)系中，既包含著行政公權(quán)力的強(qiáng)制意味，也包含著行政合同雙方協(xié)商的色彩。政府部門依據(jù)合同的明確和具體細(xì)化的規(guī)定可以直接對不履行合同義務(wù)的行政相對人采取強(qiáng)制措施，行政相對人必須接受，這體現(xiàn)了行政合同中公共利益優(yōu)先的原則，即最大程度地保障科技成果的實施轉(zhuǎn)化。

第二，關(guān)于介入權(quán)的申請主體，不應(yīng)只用“國家”的表述來規(guī)定。鑒于為體現(xiàn)和表達(dá)公眾的利益訴求，應(yīng)當(dāng)解釋為既可以由政府部門依照職權(quán)啟動，也可以由公眾或者利害關(guān)系人依申請啟動。尤其是對于涉及國家安全、國家利益和社會公共利益的情形，公眾理應(yīng)享有維護(hù)自身利益的權(quán)利。

第三，對于介入權(quán)行使條件的判斷，需要發(fā)揮政府的自由裁量權(quán)進(jìn)行個案裁量。除了在相應(yīng)的法律規(guī)范中進(jìn)行細(xì)化規(guī)定之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置嚴(yán)格的程序規(guī)范，防止政府利用公共利益概念的模糊性擴(kuò)張公權(quán)力的邊界。在判斷“未充分實施”和“公共利益”的實施要件時，除了可以引入“同行評議”等制度外，公眾的意見也應(yīng)當(dāng)成為政府決策的重要因素。由于科研活動的專業(yè)性，政府可能囿于專業(yè)知識的局限性，同時受客觀條件的限制，無法深入觀察到科研活動的每一個步驟，對于不同領(lǐng)域的專利是否在合理的期限內(nèi)、是否以合理的價格進(jìn)行實施等無法做出準(zhǔn)確的衡量，因此需要借助同行專家的評判來輔助決策。但是科學(xué)技術(shù)具有學(xué)術(shù)價值和社會價值的雙重特征，同行專家的建議更具有保守性，更趨向于做出行業(yè)內(nèi)更有助于進(jìn)一步激發(fā)認(rèn)知的決策，此時需要外部的刺激性因素，即公眾做出與自身利益息息相關(guān)事項的決策，同時可能有助于從新的視野激發(fā)技術(shù)的新一輪創(chuàng)新。需要說明的是，介入權(quán)性質(zhì)為行政優(yōu)益權(quán)，因此，對于介入權(quán)的行使條件還應(yīng)當(dāng)加入符合行政優(yōu)益權(quán)特性的緊急性要件，即當(dāng)企業(yè)等合同相對方不履行合同中所規(guī)定的實施義務(wù)并對國家利益或者社會公共利益造成急迫的、現(xiàn)實的危害時，行政機(jī)關(guān)才享有強(qiáng)制執(zhí)行合同的特權(quán)，即介入權(quán)。

第四，介入權(quán)相對于行政訴訟或者當(dāng)事人協(xié)商解決合同爭議機(jī)制而言具有補(bǔ)充性。作為行政機(jī)關(guān)，行政優(yōu)益權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具有謙抑性，不應(yīng)過于積極地干預(yù)私權(quán)利的行使。換言之，如果行政機(jī)關(guān)與相對方可以協(xié)商一致解決，則并無行政優(yōu)益權(quán)適用的空間。只有在確實無法達(dá)成一致，且等待法院解決爭議會影響公共利益的前提下，行使優(yōu)益權(quán)才具有正當(dāng)性[14](P248)。

第五，對于政府做出執(zhí)行介入權(quán)的決定后，除了賦予項目承擔(dān)者進(jìn)行申訴抗辯的權(quán)利之外，也應(yīng)當(dāng)賦予社會公眾救濟(jì)權(quán)。相關(guān)的利害關(guān)系人以及一般公眾都可以作為救濟(jì)權(quán)的行使主體，《Trips協(xié)議》第62條第5款明確規(guī)定對行政終局決定的司法審查和復(fù)審原則，即政府行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到司法審查的制約。

五、結(jié)語

科學(xué)技術(shù)研究既需要外部激勵機(jī)制的保障，也需要內(nèi)部動機(jī)的刺激，需要科研人員從內(nèi)心認(rèn)同科研活動的社會價值，并獲得自我成就感和社會尊重?？茖W(xué)技術(shù)研究并不是科研人員個人的事業(yè)，也是國家和社會的共同事業(yè)，對于科研活動提供支持是國家責(zé)無旁貸的義務(wù)。實踐中所呈現(xiàn)的科研活動疲軟、人才流失、科技成果轉(zhuǎn)化率低下、國家怠于行使介入權(quán)等現(xiàn)象，歸根結(jié)底是產(chǎn)權(quán)分配的問題。政府作為公眾的代理人，為實現(xiàn)行政管理職能參與到社會的經(jīng)濟(jì)生活之中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保障國有資產(chǎn)保值和增值的責(zé)任。同時，政府的行政優(yōu)益權(quán)既是權(quán)力也是職責(zé)，行政機(jī)關(guān)擅自放棄權(quán)力的行使可能導(dǎo)致公共利益受損。因此，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮介入權(quán)的威懾力，從反向激勵科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)對科技成果進(jìn)行商業(yè)性轉(zhuǎn)化的積極性，使得科技成果能夠轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，為公眾源源不斷地提供科技創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)。