劉 悅 姚建龍

（魯東大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264011；上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海 200020）

我國(guó)黨和政府歷來(lái)高度重視學(xué)前教育立法。早在2003年，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)就將學(xué)前教育立法列入立法調(diào)研計(jì)劃之中［1］。進(jìn)入新時(shí)代后，黨和政府更加重視學(xué)前教育，將“幼有所育”寫(xiě)入黨的十九大報(bào)告中，并對(duì)辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有所育進(jìn)行重大決策部署。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》明確提出，要“加快推進(jìn)學(xué)前教育立法，進(jìn)一步明確學(xué)前教育在國(guó)民教育體系中的地位和公益普惠屬性，強(qiáng)化政府和各有關(guān)部門(mén)在學(xué)前教育規(guī)劃、投入、資源配置、師資隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)管等方面的責(zé)任，明確舉辦者對(duì)幼兒園辦園條件、師資聘任、工資待遇、運(yùn)轉(zhuǎn)保障、經(jīng)費(fèi)使用與財(cái)務(wù)管理等方面的責(zé)任，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。加大對(duì)違法違規(guī)辦園行為的懲治力度，推進(jìn)學(xué)前教育走上依法辦園、依法治教的軌道，保障幼兒身心健康成長(zhǎng)?！?/p>

在此背景下，《學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）于2020年9月在教育部網(wǎng)站上正式公布，面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。《草案》的公布，不僅積極回應(yīng)和落實(shí)了黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，而且彌補(bǔ)了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育上位法的立法空白，對(duì)于健全我國(guó)學(xué)前教育法律制度和教育法法律體系具有重大意義。本文擬對(duì)《草案》的亮點(diǎn)和重大爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行歸納和研討，以期對(duì)其完善有所裨益。

一、《草案》的亮點(diǎn)

（一）明確學(xué)前教育的地位

《草案》的首要亮點(diǎn)在于明確了學(xué)前教育在我國(guó)教育制度和教育體系中的地位?！恫莅浮返?條規(guī)定：“學(xué)前教育是學(xué)校教育制度的起始階段，是國(guó)民教育體系的重要組成部分”。

《草案》對(duì)學(xué)前教育的定位對(duì)未來(lái)我國(guó)學(xué)前教育的法治化和規(guī)范化發(fā)展具有重大意義。（1）《草案》將學(xué)前教育定位為學(xué)校教育的起始階段，這一定位與《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》）中學(xué)前教育是學(xué)校教育制度組成部分的規(guī)定相符，明確了學(xué)校是負(fù)責(zé)實(shí)施學(xué)前教育的主體，保障了法律間的協(xié)調(diào)一致性，有利于推動(dòng)我國(guó)學(xué)前教育的法治一體化建設(shè)。（2）《草案》將學(xué)前教育定位為國(guó)民教育體系的組成部分，這一定位明確了國(guó)家和政府是建立健全學(xué)前教育機(jī)制的主體，有利于從根本上推動(dòng)我國(guó)學(xué)前教育的規(guī)范化發(fā)展。

《草案》明確學(xué)前教育是學(xué)校教育制度的起始階段和國(guó)民教育體系組成部分的定位意味著學(xué)前教育是學(xué)校責(zé)任和國(guó)家責(zé)任。一般認(rèn)為，國(guó)家教育權(quán)主要是透過(guò)學(xué)校教育權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)［2］，因此從學(xué)校教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度而言，學(xué)前教育是國(guó)家責(zé)任。學(xué)前教育是國(guó)家責(zé)任的法理基礎(chǔ)包括國(guó)家親權(quán)理念和法律家長(zhǎng)主義。國(guó)家親權(quán)理念主張國(guó)家（即政府）是兒童的最終監(jiān)護(hù)人，兒童是國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)，因此國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極履行對(duì)學(xué)前兒童的教育權(quán)。法律家長(zhǎng)主義（Legal Paternalism）要求國(guó)家為了增進(jìn)個(gè)體的福利而對(duì)其自由進(jìn)行干預(yù)［3］。在學(xué)前教育領(lǐng)域，接受1－2年學(xué)前教育的兒童在智商發(fā)育、精神發(fā)展、就業(yè)和社會(huì)道德規(guī)范遵守等方面都優(yōu)于未接受學(xué)前教育的兒童［4］，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)學(xué)前兒童的福祉，讓學(xué)前兒童在智商發(fā)育、精神發(fā)展、就業(yè)和社會(huì)道德規(guī)范遵守等方面都得到更好的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)保障學(xué)前兒童接受適當(dāng)?shù)膶W(xué)前教育。

（二）明確學(xué)前教育的性質(zhì)

《草案》的第二大亮點(diǎn)在于明確了我國(guó)學(xué)前教育的“公益性”和“普惠性”。不僅如此，《草案》為了保障學(xué)前教育的公益性和普惠性能夠充分實(shí)現(xiàn)，除了對(duì)其作出原則性規(guī)定外，還在《草案》其他條款中作出更為細(xì)致、詳細(xì)的規(guī)定。如《草案》第3條規(guī)定：“學(xué)前教育……是重要的社會(huì)公益事業(yè)”，第27條和第56條規(guī)定了幼兒園的逐利限制和收費(fèi)管理，以規(guī)范和保障公辦幼兒園和民辦幼兒園的公益性?！恫莅浮愤€從國(guó)家、各級(jí)人民政府、幼兒園等不同層面一再?gòu)?qiáng)調(diào)我國(guó)學(xué)前教育的普惠性，如第6條規(guī)定：“以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育資源”；再如第7條規(guī)定：“國(guó)家普及學(xué)前教育，構(gòu)建……公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”；又如第15條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)……提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)”；還有第18條規(guī)定：“公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為普惠性幼兒園，應(yīng)當(dāng)提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。”在此基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步保障學(xué)前教育的普惠性，《草案》第16條和第23條還專(zhuān)門(mén)對(duì)殘疾兒童、孤兒等特殊弱勢(shì)兒童群體獲得學(xué)前教育作出特別規(guī)定。

學(xué)前教育的“公益性”和“普惠性”意味著學(xué)前教育在我國(guó)屬于一項(xiàng)公共事業(yè)。發(fā)展公共事業(yè)是國(guó)家責(zé)任。國(guó)家責(zé)任理論認(rèn)為，國(guó)家的職責(zé)不僅在于發(fā)布命令，還包括為民眾提供服務(wù)和保障民眾安全等。在學(xué)前教育領(lǐng)域，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極履行對(duì)學(xué)前學(xué)生保護(hù)和教育的職責(zé)?；诖?，學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)由政府部門(mén)作為管理者和實(shí)施者，采取財(cái)政投入、財(cái)政供給、規(guī)劃、購(gòu)買(mǎi)、監(jiān)管等方式實(shí)現(xiàn)。

（三）樹(shù)立兒童本位的立法理念

《草案》第13條提出了兒童優(yōu)先原則、兒童利益最大化原則和保障兒童游戲權(quán)，樹(shù)立了學(xué)前教育以?xún)和癁楸镜牧⒎ɡ砟?，是《草案》的第三大亮點(diǎn)。

第一，《草案》首次在我國(guó)涉及未成年人的法律中規(guī)定了“兒童優(yōu)先原則”，是我國(guó)立法的重大進(jìn)步。“兒童優(yōu)先原則”這一表述最早于2006年出現(xiàn)在我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》之中，此后十二五規(guī)劃、十三五規(guī)劃和十四五規(guī)劃也都作出相同規(guī)定，但在我國(guó)涉及未成年人的法律中明確規(guī)定“兒童優(yōu)先原則”尚屬首次，對(duì)我國(guó)涉未法律基本原則完善具有重要的指導(dǎo)意義?！皟和瘍?yōu)先原則”要求確立學(xué)前兒童在學(xué)前教育中的主體地位和中心地位，要求對(duì)學(xué)前兒童各項(xiàng)權(quán)利的保障應(yīng)優(yōu)先于學(xué)前兒童父母及其他監(jiān)護(hù)人和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，充分體現(xiàn)了兒童本位的立法理念，是《草案》不容忽視的亮點(diǎn)之一。

第二，《草案》首次在我國(guó)法律中規(guī)定了“兒童利益最大化原則”，是我國(guó)立法的重大進(jìn)展。“兒童利益最大化原則”源于《兒童權(quán)利公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）第3條的規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行動(dòng)……均應(yīng)以?xún)和淖畲罄鏋橐环N首要考慮。”自加入《公約》以來(lái)，我國(guó)相關(guān)法律中多將“兒童利益最大化原則”表述為“最有利于兒童的原則”，如《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定的“最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則”，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》規(guī)定的“最有利于未成年人的原則”，而將“兒童利益最大化原則”直接納入立法在我國(guó)尚屬首次。“兒童利益最大化原則”是兒童領(lǐng)域的帝王法則，是新型兒童觀的基石。我國(guó)首次將“兒童利益最大化原則”納入立法體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)際兒童保護(hù)理念和新型兒童觀的認(rèn)可與吸納。實(shí)現(xiàn)“兒童利益最大化原則”應(yīng)當(dāng)考慮兒童的意見(jiàn)、兒童的身份、維護(hù)家庭環(huán)境和保持關(guān)系、兒童的照料保護(hù)和安全、弱勢(shì)境況、兒童的健康權(quán)以及兒童的受教育權(quán)等多方面因素［5］，體現(xiàn)了兒童本位的立法理念。

第三，《草案》首次明確提出保障學(xué)前兒童的游戲權(quán)，“保障學(xué)前兒童享有游戲的權(quán)利”，是我國(guó)立法的重大突破。《草案》對(duì)學(xué)前兒童游戲權(quán)的重視與保障是兒童為本的立法理念的重要體現(xiàn)，反映了我國(guó)立法者對(duì)兒童發(fā)展規(guī)律和游戲權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)提升到一個(gè)新的層次。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)教育文化并不倡導(dǎo)兒童的游戲權(quán)，多持謹(jǐn)慎和否定態(tài)度，傳統(tǒng)教育理念中不乏“玩物喪志”的教導(dǎo)。這種舊時(shí)的傳統(tǒng)和理念有待改善。游戲是促進(jìn)學(xué)前兒童發(fā)展最重要的手段，可以讓學(xué)前兒童獲得肉體、精神和道德力量，是激發(fā)學(xué)前兒童力量和才能的智力活動(dòng)，更是一種創(chuàng)造性的自我活動(dòng)和本能性的自我教育方式［6］。簡(jiǎn)言之，游戲是促進(jìn)兒童發(fā)展的最佳手段和方式?！秲和瘷?quán)利宣言》和《公約》也都明確規(guī)定了兒童應(yīng)當(dāng)享有游戲權(quán)。因此，對(duì)兒童的游戲權(quán)應(yīng)給予特殊保護(hù)，謹(jǐn)防兒童的游戲權(quán)遭到剝奪?！恫莅浮窞榱吮Ｕ蠈W(xué)前兒童的游戲權(quán)，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“幼兒園應(yīng)當(dāng)……以游戲?yàn)榛净顒?dòng)”“幼兒園應(yīng)當(dāng)配備符合國(guó)家和地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的玩具、教具和幼兒圖畫(huà)書(shū)，不得使用教科書(shū)”等具體措施，體現(xiàn)了對(duì)兒童游戲權(quán)的特殊保護(hù)，體現(xiàn)了兒童本位的立法理念。簡(jiǎn)言之，如果說(shuō)此次學(xué)前教育立法是一個(gè)皇冠的話(huà)，那么《草案》對(duì)兒童游戲權(quán)的保障則是皇冠上的明珠。

二、《草案》的若干爭(zhēng)議問(wèn)題

（一）學(xué)前教育是否應(yīng)當(dāng)納入義務(wù)教育體系

一直以來(lái)，公眾和立法部門(mén)對(duì)學(xué)前教育是否應(yīng)當(dāng)納入義務(wù)教育體系持有不同看法。社會(huì)公眾普遍支持將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系，主要基于以下四點(diǎn)理由：（1）將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系可以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，教育已成為我國(guó)家庭的主要支出之一，家庭往往“因教致貧”，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系后將由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付學(xué)前教育的學(xué)雜費(fèi)，大大降低家庭的教育支出。（2）我國(guó)具備將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前九年義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r良好，新冠疫情后經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，這些都為學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系提供了良好基礎(chǔ)。（3）將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系有利于保障學(xué)前教育的公益性和普惠性，促進(jìn)教育公平，提高教育收益率。（4）將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系也是國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展的主流趨勢(shì)，有利于我國(guó)學(xué)前教育與國(guó)際接軌。

但《草案》并未將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系，教育部網(wǎng)站發(fā)布的《關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議第4574號(hào)（教育類(lèi)433號(hào)）提案答復(fù)的函》對(duì)此問(wèn)題作出正式回應(yīng)：“對(duì)學(xué)前教育是否應(yīng)具強(qiáng)制性，或多長(zhǎng)年限的學(xué)前教育應(yīng)具強(qiáng)制性，各界還有不同看法，需進(jìn)一步研究論證。”

立法部門(mén)未將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系主要基于兩方面因素：（1）當(dāng)前我國(guó)不具備將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的基本前提條件。將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的基本條件之一是學(xué)前教育的毛入園率達(dá)到95%，但2019年我國(guó)學(xué)前教育毛入園率僅為83.4%。（2）義務(wù)教育具有強(qiáng)制性，學(xué)前教育一旦納入義務(wù)教育體系后也將具有強(qiáng)制性，意味著所有學(xué)前兒童將強(qiáng)制接受3年的學(xué)前教育，但強(qiáng)制要求可能存在一定風(fēng)險(xiǎn)，不利于學(xué)前兒童的健康成長(zhǎng)［7］。學(xué)前教育對(duì)學(xué)前兒童應(yīng)當(dāng)是一種福利而非義務(wù)，強(qiáng)制接受學(xué)前教育可能存在違背教育規(guī)律的風(fēng)險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段未將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系是適當(dāng)?shù)摹Ｒ环矫?，公眾期待將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，是對(duì)學(xué)前教育免費(fèi)性與義務(wù)性關(guān)系的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。對(duì)于這一問(wèn)題，《草案》已通過(guò)確立學(xué)前教育的“公益性”與“普惠性”的方式解決家長(zhǎng)的擔(dān)憂(yōu)，盡管與所有兒童免費(fèi)享有學(xué)前教育的期待尚有一定距離，但公眾可負(fù)擔(dān)是學(xué)前教育公益性的基本要求。未來(lái)，隨著我國(guó)政府大力發(fā)展學(xué)前教育、興辦幼兒園，學(xué)前教育給家庭帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)必將大幅降低，因而沒(méi)有必要為免費(fèi)而強(qiáng)制所有學(xué)前兒童接受學(xué)前教育。至于學(xué)前教育是否應(yīng)當(dāng)具備強(qiáng)制性，正如教育部答復(fù)函所言，需要進(jìn)一步研究論證。另一方面，未將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系符合我國(guó)普及學(xué)前教育的戰(zhàn)略發(fā)展步驟。我國(guó)普及學(xué)前教育必然是一個(gè)分階段、分區(qū)域逐步實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，首先應(yīng)當(dāng)保障的是特殊弱勢(shì)學(xué)前兒童群體，如《草案》中規(guī)定的孤殘兒童，其次應(yīng)當(dāng)考慮的是西部省份和偏遠(yuǎn)山區(qū)的學(xué)前兒童。從法律的滯后性這一特征來(lái)看，學(xué)前教育的立法不宜步子邁得過(guò)大、過(guò)快。

（二）學(xué)前教育幼托一體化與幼托分離之爭(zhēng)

我國(guó)理論界對(duì)學(xué)前教育的適用范圍一直存在幼托一體化和幼托分離的爭(zhēng)論。幼托一體化主張將0－6歲的兒童實(shí)施整體性教育［8］。幼托分離則主張將兒童分為0－3歲和3－6歲兩個(gè)年齡段分別進(jìn)行教育。

理論界主張幼托一體化的理由主要有三個(gè)方面：首先，幼托一體化可從整體上促進(jìn)我國(guó)0－6歲兒童的立法。隨著我國(guó)三胎政策的推行和婦女就業(yè)率的增長(zhǎng)，民眾對(duì)嬰幼兒托育服務(wù)的需求更為迫切，將0－3歲嬰幼兒的托育納入立法保障成為社會(huì)公眾的客觀需求。其次，實(shí)施0－6歲一體化的學(xué)前教育，已成為各國(guó)教育界的共識(shí)［9］。幼托一體化在芬蘭、新西蘭、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已形成相對(duì)成熟的管理體系，尤其日本的學(xué)前教育更是從幼教分離的“二元化”向“一元化”方向發(fā)展，因此采取幼教一體化的立法模式從長(zhǎng)遠(yuǎn)講更符合教育發(fā)展的趨勢(shì)。最后，幼托一體化在江蘇、江西等省份已有試點(diǎn)，具備可供我國(guó)立法參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

但《草案》并未采納幼托一體化的主張，而是選擇了幼托分離：將學(xué)前教育限定為3周歲到入小學(xué)前的階段?！恫莅浮凡杉{幼托分離主張的理由主要有：（1）0－3歲和3－6歲是兒童兩個(gè)不同的發(fā)展階段，兒童發(fā)展需求顯著不同。依據(jù)皮亞杰的認(rèn)知發(fā)展理論，人的認(rèn)知發(fā)展分為運(yùn)動(dòng)階段（0－2歲）、前運(yùn)算階段（2－7歲）和具體運(yùn)算階段（7－12歲），盡管每個(gè)兒童進(jìn)入各個(gè)階段的年齡存在個(gè)體差異，但所有兒童的發(fā)展階段都是相同的［10］。0－3歲嬰幼兒主要需求是保育，向兒童提供能夠爬行和探索的安全環(huán)境尤為重要。而3－6歲兒童除了保育外還有教育需求，主要包括向兒童提供聽(tīng)、說(shuō)、讀、寫(xiě)的適合發(fā)展語(yǔ)言的機(jī)會(huì)等。（2）從各國(guó)學(xué)前教育的立法狀況來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家在立法之初多對(duì)0－3歲和3－6歲兒童采取分別立法予以保障，如美國(guó)《開(kāi)端計(jì)劃法》（Head Start Act）和《兒童保育法案》（Child Care Act）就是針對(duì)不同年齡階段的兒童所專(zhuān)門(mén)制定的法律。再如日本也針對(duì)兒童不同年齡階段分別制定了《幼稚園教育要領(lǐng)》和《保育所保育指南》。

（三）政府財(cái)政投入學(xué)前教育占比的爭(zhēng)議

值得肯定的是，《草案》中對(duì)各級(jí)政府在學(xué)前教育的統(tǒng)籌、規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)管、保障等方面的責(zé)任作出了史無(wú)前例的詳細(xì)規(guī)定，諸如《草案》第10條規(guī)定：學(xué)前教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制等等。

但尤為遺憾、也是最令人矚目的是《草案》未能對(duì)政府部門(mén)財(cái)政投入學(xué)前教育的占比這一關(guān)鍵問(wèn)題作出明確規(guī)定，僅語(yǔ)焉不詳?shù)匾?guī)定：“政府統(tǒng)籌制定財(cái)政補(bǔ)助和收費(fèi)政策，合理確定分擔(dān)比例”，但何為政府財(cái)政投入的合理分擔(dān)比例，必將在未來(lái)充滿(mǎn)爭(zhēng)議，實(shí)踐中若個(gè)別政府合理規(guī)避其應(yīng)盡職責(zé)，則政府責(zé)任將大打折扣，為我國(guó)建立普惠性、公益性學(xué)前教育埋下隱患，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于學(xué)前教育的發(fā)展。盡管《草案》也規(guī)定“學(xué)前教育財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)預(yù)算”，但在政府財(cái)政投入學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比這一最重要的政府責(zé)任未能明確的情況下，該條款的功能將大打折扣。

（四）學(xué)前教育課程是否應(yīng)當(dāng)去小學(xué)化

學(xué)前教育課程內(nèi)容爭(zhēng)議最大之處在于，《草案》第39條禁止了幼兒園教授小學(xué)課程，由此引發(fā)學(xué)前教育課程是否應(yīng)當(dāng)去小學(xué)化的爭(zhēng)議。

對(duì)于《草案》第39條禁止幼兒園教授小學(xué)課程的規(guī)定，廣大家長(zhǎng)普遍表示擔(dān)憂(yōu)，認(rèn)為該規(guī)定不符合我國(guó)教育現(xiàn)狀，將給家庭帶來(lái)教育負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一方面，禁止幼兒園教授小學(xué)課程會(huì)將幼兒園應(yīng)盡的教育職責(zé)轉(zhuǎn)嫁成為家庭負(fù)擔(dān)；另一方面，幼兒園不教授小學(xué)課程可能導(dǎo)致初入小學(xué)階段的兒童難以適應(yīng)小學(xué)的教學(xué)活動(dòng)、跟不上小學(xué)的課程進(jìn)度，迫使家庭給孩子報(bào)各類(lèi)課外輔導(dǎo)班，最終再次轉(zhuǎn)化成為家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。對(duì)于廣大家長(zhǎng)的擔(dān)憂(yōu)，《草案》實(shí)則通過(guò)規(guī)范幼小銜接作出了側(cè)面回應(yīng)，第35條規(guī)定：“幼兒園與小學(xué)應(yīng)當(dāng)互相銜接配合，共同幫助兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備和入學(xué)適應(yīng)”。但遺憾的是，這一規(guī)定過(guò)于粗疏，缺乏保障幼小銜接的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，因此并未緩解廣大家長(zhǎng)對(duì)幼兒園課程去小學(xué)化引發(fā)的擔(dān)憂(yōu)和焦慮。

對(duì)于幼兒園課程去小學(xué)化的爭(zhēng)議，首先，應(yīng)當(dāng)肯定禁止幼兒園教授小學(xué)階段課程的規(guī)定是符合幼兒發(fā)展規(guī)律的，但應(yīng)對(duì)廣大家長(zhǎng)的質(zhì)疑給予充分理解、重視并予以回應(yīng)。其次，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，幼兒園課程去小學(xué)化表面上看是幼兒園課程設(shè)置的問(wèn)題，實(shí)則是幼小銜接的問(wèn)題。最后，如何在避免幼兒園“小學(xué)化”的前提下，充分保障幼兒園與小學(xué)有效銜接，讓兒童能夠順利適應(yīng)小學(xué)的學(xué)習(xí)生活，避免家長(zhǎng)的擔(dān)憂(yōu)成為現(xiàn)實(shí)，關(guān)鍵在于教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定一套具有可操作性、可衡量性的學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)學(xué)前教育的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和把控。

（五）學(xué)前教師編制身份與任職資格的爭(zhēng)議

學(xué)前教師是否應(yīng)當(dāng)具備教師編制身份，從當(dāng)前立法上看存有爭(zhēng)議。依據(jù)《教育法》和《草案》的規(guī)定，學(xué)前教育作為國(guó)民教育體系的重要組成部分，與中小學(xué)教育具有同等地位，因此學(xué)前教師理應(yīng)與中小學(xué)教師具有同等地位，具備教師編制身份。但《草案》卻未給予學(xué)前教師應(yīng)有的教師編制身份。《草案》第47條規(guī)定：“幼兒園教師實(shí)行聘任制。幼兒園應(yīng)當(dāng)與教職工簽訂聘用合同或者勞動(dòng)合同，并報(bào)主管教育行政部門(mén)備案。”該條款意味著學(xué)前教師依然是合同工，不具備中小學(xué)教師所擁有的“教師編制身份”。那么，學(xué)前教師是否應(yīng)當(dāng)具備“教師編制身份”？為何從事學(xué)前教育不能獲得“教師編制身份”，在中小學(xué)教師面前依然“低人一等”？

與學(xué)前教師身份“低人一等”相對(duì)應(yīng)的是，《草案》中對(duì)學(xué)前教師任職資格的要求也比中小學(xué)教師的“低人一等”。在我國(guó)，獲得中小學(xué)教師任職資格需要獲得相關(guān)的學(xué)歷教育和教師資格證書(shū)，并且通過(guò)教育行政部門(mén)統(tǒng)一的教師招聘考試。而《草案》中規(guī)定的學(xué)前教師任職資格明顯低于中小學(xué)教師任職資格：獲得學(xué)前教師任職資格僅需“取得幼兒園教師資格”，或是“已取得其他教師資格的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門(mén)組織的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)并取得合格證書(shū)”即可，并沒(méi)有學(xué)歷要求和教師資格證要求，也不需通過(guò)教育部門(mén)的統(tǒng)一招考。由此可見(jiàn)，過(guò)于寬松的學(xué)前教師任職資格可謂是學(xué)前教師獲得教師編制身份的“攔路虎”，不僅不利于學(xué)前教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，更難以吸引高學(xué)歷人才投身學(xué)前教育事業(yè)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將對(duì)我國(guó)學(xué)前教育制度產(chǎn)生負(fù)面影響，應(yīng)當(dāng)對(duì)《草案》中關(guān)于學(xué)前教師任職資格和教師身份的條款作出調(diào)整，修改不合理的規(guī)定。

三、《草案》的修改建議

依據(jù)《草案》內(nèi)容，結(jié)合《草案》的亮點(diǎn)和爭(zhēng)議問(wèn)題，筆者對(duì)《草案》的完善提出以下三個(gè)方面的修改建議。

（一）加大政府財(cái)政投入，興辦公立幼兒園

《草案》應(yīng)當(dāng)增加“加大政府財(cái)政投入、興辦公立幼兒園”等條款，進(jìn)一步加強(qiáng)政府責(zé)任?？蓞⒖肌吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《義務(wù)教育法》）的相關(guān)規(guī)定，對(duì)政府在學(xué)前教育中的責(zé)任從下列三個(gè)方面作出詳細(xì)規(guī)定。

首先，應(yīng)當(dāng)建立學(xué)前教育投入機(jī)制和成本合理分擔(dān)機(jī)制，保障學(xué)前教育以政府投入為主，保障學(xué)前教育的公益性和普惠性?！恫莅浮房稍黾右韵乱?guī)定：學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)建立地方各級(jí)人民政府財(cái)政投入為主、多渠道籌資的投入機(jī)制，規(guī)定地方各級(jí)人民政府財(cái)政投入學(xué)前教育占比不得少于60%。同時(shí)將關(guān)于學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的條款修改為：將不少于60%的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)全面納入財(cái)政保障范圍。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，按照各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)補(bǔ)足、撥付，確保學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、校舍安全和教職工工資發(fā)放。政府財(cái)政投入學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村學(xué)前教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例負(fù)擔(dān)。此外，還應(yīng)增加將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政體系并在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)的規(guī)定。

其次，《草案》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)逐年提高我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育的投入比例和生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入一直偏低，這表明政府職責(zé)履行不到位，未來(lái)應(yīng)當(dāng)加大這方面的投入。教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總投入的7.65%，義務(wù)教育、高中階段教育、高等教育和其他教育占比分別為45.49%、15.60%、26.10%、5.17%。相比其他國(guó)家，2003年，我國(guó)生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)僅相當(dāng)于國(guó)際經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)的各國(guó)平均水平的5.3%、歐洲19國(guó)平均水平的5.2%［11］。盡管可能無(wú)法在《草案》中明確規(guī)定財(cái)政投入學(xué)前教育的金額，但至少應(yīng)當(dāng)保障學(xué)前教育的財(cái)政投入在教育經(jīng)費(fèi)中的占比逐年提高，盡可能讓我國(guó)的生均學(xué)前教育與國(guó)際經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)的各國(guó)平均水平相當(dāng)。

最后，為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的“公益性”和“普惠性”，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府興辦公立幼兒園的責(zé)任作出更細(xì)致的規(guī)定，如各級(jí)地方人民政府興辦公立幼兒園數(shù)量應(yīng)當(dāng)逐年增加，保證公立幼兒園占比60%以上?？稍凇恫莅浮返?1條增加一個(gè)條款的規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障轄區(qū)內(nèi)公立幼兒園數(shù)量滿(mǎn)足本轄區(qū)內(nèi)學(xué)前兒童的入園需求，公立幼兒園數(shù)量逐年增加，保證公立幼兒園的占比不低于60%。

（二）建立健全學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)幼小銜接

《草案》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教育部有責(zé)任建立健全我國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督評(píng)估幼兒園幼小銜接的實(shí)施狀況。實(shí)踐操作中，可借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由教育部頒布部門(mén)規(guī)章，細(xì)化、保障學(xué)前教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)幼兒園、小學(xué)和家庭三方合作交流以及幼兒園、小學(xué)教師培養(yǎng)一體化［12］。如英國(guó)設(shè)立了教育標(biāo)準(zhǔn)局（Office for Standards in Education,Children's Services and Skills）負(fù)責(zé)制定本國(guó)統(tǒng)一的兒童早期保育和教育服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，即《兒童早期基礎(chǔ)階段》（Early Years Foundation Stage）［13］。教育標(biāo)準(zhǔn)局以《兒童早期基礎(chǔ)階段》為依據(jù)，制定托育機(jī)構(gòu)注冊(cè)、督導(dǎo)和質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，保障英國(guó)兒童的幼小銜接。我國(guó)可借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在《草案》第51條第2款后增加：政府教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所包括的課程教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的督導(dǎo)評(píng)估制度，保障學(xué)前兒童的全面發(fā)展，保障幼兒園和小學(xué)的有效銜接。

（三）提高學(xué)前教師任職資格，給予學(xué)前教師以教師編制身份

教師是興教之源、立教之本。學(xué)前教師是發(fā)展學(xué)前教育的基本動(dòng)力和源泉，應(yīng)當(dāng)對(duì)《草案》中學(xué)前教師的任職資格和學(xué)前教師身份的條款同時(shí)做出修改。學(xué)前教師的任職資格與學(xué)前教師的教師編制身份是相輔相成的關(guān)系。只有提高學(xué)前教師的任職資格，至少與中小學(xué)教師保持相同，才能給予學(xué)前教師“教師編制身份”的待遇，從而吸引更多優(yōu)秀的高學(xué)歷人才投身學(xué)前教育工作。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多國(guó)家不僅對(duì)學(xué)前教師的任職資格作出了相比中小學(xué)教師更為嚴(yán)格的規(guī)定，同時(shí)也充分保障學(xué)前教師獲得教師編制身份，享受教師應(yīng)擁有的待遇。如美國(guó)50個(gè)州全部都要求幼兒園教師至少擁有學(xué)士學(xué)位，有的州還要求從事學(xué)前教育的教師獲得早期兒童方面課程的認(rèn)證［14］。除此之外，學(xué)前教師還需要完成專(zhuān)業(yè)必修課程并在實(shí)踐學(xué)習(xí)后通過(guò)“新教師專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)”（Praxis）考試才能獲得專(zhuān)門(mén)的幼兒園教師資格證書(shū)［15］。與嚴(yán)格的學(xué)前教師任職標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)的是，美國(guó)公立幼兒園的教師屬于公務(wù)雇員，相對(duì)于其他兒童保育和教育機(jī)構(gòu)的教師而言，公立幼兒園教師的收入和福利待遇也處于相對(duì)較高的水平［16］。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)角度考慮，至少應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)前教師的任職資格和身份待遇與中小學(xué)教師相同?？蓪?duì)《草案》第47條和第48條做出修改：“學(xué)前教師是我國(guó)基礎(chǔ)教育教師的重要組成部分，公辦幼兒園教師參考中小學(xué)實(shí)行公開(kāi)招聘。公辦幼兒園教師應(yīng)當(dāng)與中小學(xué)教師享受同等地位和待遇，民辦幼兒園教師參照當(dāng)?shù)毓k幼兒園同類(lèi)教師同工同酬，并依法繳納五險(xiǎn)一金?！睂?duì)《草案》第41條和第43條條款，在教師資質(zhì)中增加“大學(xué)本科以上學(xué)歷”的規(guī)定，將幼兒園園長(zhǎng)的資質(zhì)由“大學(xué)專(zhuān)科以上學(xué)歷”改為“大學(xué)本科以上學(xué)歷”。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)從以下兩方面做好《草案》與《義務(wù)教育法》《教師法》等法律的銜接與協(xié)調(diào)：（1）《草案》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定學(xué)前教師與義務(wù)教育階段的中小學(xué)教師具有相同的法律地位和社會(huì)地位，學(xué)前教師的選拔招聘可參照中小學(xué)教師進(jìn)行?！恫莅浮愤€應(yīng)當(dāng)明確學(xué)前教師屬于《教師法》中規(guī)定的教師，依法享有教師的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)，學(xué)前教師的任用資格、考核、培訓(xùn)、待遇、獎(jiǎng)勵(lì)和法律責(zé)任都應(yīng)當(dāng)依據(jù)《教師法》的規(guī)定進(jìn)行。（2）應(yīng)當(dāng)修改《教師法》關(guān)于學(xué)前教師任職資格的規(guī)定，與義務(wù)教育階段的中小學(xué)教師保持一致，保障法律之間的協(xié)調(diào)和一致。

除上述三項(xiàng)修改建議外，《草案》對(duì)學(xué)前兒童父母及其他監(jiān)護(hù)人權(quán)利和學(xué)前兒童權(quán)利的規(guī)定也尚有疏漏，可從以下兩個(gè)方面進(jìn)一步完善：一方面，可以在《草案》中增加家庭專(zhuān)章或者專(zhuān)門(mén)的條款規(guī)范監(jiān)護(hù)人權(quán)利。一是監(jiān)護(hù)人對(duì)學(xué)前兒童負(fù)有撫養(yǎng)、教育、保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)；二是監(jiān)護(hù)人對(duì)學(xué)前兒童的在校情況享有知情權(quán)；三是監(jiān)護(hù)人對(duì)學(xué)前兒童的保育享有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；四是監(jiān)護(hù)人有接受教育行政部門(mén)、幼兒園組織舉辦的培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù)，包括親職教育、子職教育、性別教育、倫理教育等各項(xiàng)教育活動(dòng)［17］。另一方面，對(duì)于學(xué)前兒童的保護(hù)，一是在《草案》中明確規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告制度、前科查詢(xún)制度等基本兒童保護(hù)制度；二是在《草案》中增加關(guān)于學(xué)前兒童休息權(quán)和參與權(quán)等權(quán)利的規(guī)定。

結(jié)語(yǔ)：《草案》開(kāi)啟了我國(guó)學(xué)前教育立法的新時(shí)代，是深入貫徹黨的十九大和黨的十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，落實(shí)全國(guó)教育大會(huì)和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于教育的重要論述精神，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展和全面推進(jìn)依法治國(guó)的有力舉措，標(biāo)志著我國(guó)學(xué)前教育立法與世界發(fā)達(dá)國(guó)家正式接軌。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，我國(guó)學(xué)前教育的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不充足，學(xué)前教育立法剛剛起步，在學(xué)前教育質(zhì)量、監(jiān)督和管理等各個(gè)方面仍有待出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則予以細(xì)化完善。

我國(guó)0－6歲兒童教育制度的建立健全將是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著三胎政策落地，針對(duì)0－3歲嬰幼兒的《保育法》和《學(xué)前教育法實(shí)施細(xì)則》等其他相關(guān)法律法規(guī)也將陸續(xù)提上立法日程，為我國(guó)兒童健康茁壯成長(zhǎng)保駕護(hù)航。