吳林海 陳宇環(huán) 陳秀娟

內(nèi)容提要 本文從政府治理公共社會(huì)事務(wù)政策工具產(chǎn)生與演化軌跡的視角，重點(diǎn)剖析了中國(guó)與西方國(guó)家在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)程中政策工具的演化邏輯。雖然中國(guó)與西方國(guó)家治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)各不相同，但政策工具演化發(fā)展的軌跡卻基本一致，皆經(jīng)歷了從強(qiáng)制型工具為主演化為強(qiáng)制型工具與引導(dǎo)型工具相結(jié)合，并最終趨向于強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具相互融合的動(dòng)態(tài)演化過程。這是中國(guó)與西方國(guó)家治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具演化發(fā)展的共同特征，其本質(zhì)體現(xiàn)了一個(gè)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者關(guān)系的變遷史，而差異性主要由中國(guó)與西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)發(fā)展所處階段與所面臨的食品安全風(fēng)險(xiǎn)的不同而產(chǎn)生。中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具體系的完善既要科學(xué)把握全球食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的普遍性，又要從本土的實(shí)際出發(fā)，促進(jìn)并努力實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)主體間治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的均衡與匹配。

一、引言

食品安全是全球共同面臨的重大公共社會(huì)問題[1]Michiel P. M., Krom de, "Understanding Consumer Rationalities: Consumer Involvement in European Food Safety Governance of Avian Influenza", Sociologia Ruralis, 2009, 49(1)，pp.1-19.，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家均無(wú)法獨(dú)善其身。據(jù)美國(guó)疾病預(yù)防與控制中心長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)所得的數(shù)據(jù)估算，美國(guó)平均每年爆發(fā)食源性疾病4800 萬(wàn)起，導(dǎo)致12.7萬(wàn)人次發(fā)病和3000人死亡。食品是商品，具有商品的一般屬性，同時(shí)又具有社會(huì)公共品的相關(guān)屬性。然而，市場(chǎng)失靈在全球范圍內(nèi)廣泛存在，嚴(yán)重影響了食品安全這一公共社會(huì)事務(wù)的治理效能[1]胡穎廉：《國(guó)家治理現(xiàn)代化中的食品安全：起點(diǎn)、體系和任務(wù)》，《宏觀質(zhì)量研究》2020年第2期。。食品安全問題產(chǎn)生的根源是信息不對(duì)稱。在食品供應(yīng)鏈體系中，作為市場(chǎng)主體的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者壟斷了信息來(lái)源，消費(fèi)者不易獲得完整的食品質(zhì)量信息，無(wú)法在交易過程中掌握主動(dòng)權(quán)[2]Zecca F.，Rastorgueva N., "Trends and Perspectives of the Information Asymmetry Between Consumers and Italian Traditional Food Producers", Recent Patents on Food Nutrition & Agriculture, 2016, 8(1), pp.19-24.，由此導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“檸檬市場(chǎng)”現(xiàn)象。雖然全球各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)制度不盡相同，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理體系也千差萬(wàn)別，但為確保食品安全，諸多國(guó)家的政府努力從食品作為公共品的這一基本屬性出發(fā)，探索既能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，又能確保政府在食品安全這一公共領(lǐng)域發(fā)揮更加有為的作用，同時(shí)又不失時(shí)機(jī)地積極發(fā)揮社會(huì)力量的作用的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系。而政府的政策在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的過程中起到了極為重要的作用。所謂政策工具主要是指政府治理包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的公共社會(huì)問題的手段和方式[3]汪丞：《教師定期交流的政策困境與對(duì)策——基于政策工具的視角》，《教師教育研究》2020年第1期。。不同的政策工具具有不同的特征、作用邊界，選擇和使用合適的政策工具對(duì)于政府順利實(shí)現(xiàn)公共社會(huì)事務(wù)的管理目標(biāo)、增進(jìn)社會(huì)福利具有重要意義。學(xué)者們雖然對(duì)政府使用積極有為的政策工具來(lái)干預(yù)社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域中的市場(chǎng)失靈等問題展開了大量研究，但具體到食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理這一特殊領(lǐng)域的研究卻甚少。故本文系統(tǒng)梳理中國(guó)與西方國(guó)家的政府政策工具在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的演化歷程，比較研究其在中國(guó)與西方國(guó)家的共性與差異性，以期為中國(guó)政府完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的政策工具體系提供參考。

二、公共社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域政策工具的產(chǎn)生與演化軌跡

政策工具的出現(xiàn)源自對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的糾偏。亞當(dāng)·斯密在其《國(guó)富論》中系統(tǒng)而深入地闡述了經(jīng)濟(jì)自由主義的理論和政策主張，認(rèn)為市場(chǎng)近乎是萬(wàn)能的。然而，二十世紀(jì)二三十年代全球經(jīng)濟(jì)大蕭條的出現(xiàn)，使得人們對(duì)自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了質(zhì)疑，產(chǎn)生了市場(chǎng)失靈理論。該理論認(rèn)為，自由放任的市場(chǎng)機(jī)制體系下的“理性人”在追求自身利益最大化的同時(shí)將引發(fā)一系列社會(huì)問題，如信息不對(duì)稱、市場(chǎng)壟斷以及公共物品市場(chǎng)供給的低效等。而主張政府應(yīng)該利用貨幣、財(cái)政和稅收等政策工具積極干預(yù)市場(chǎng)的凱恩斯主義為解決市場(chǎng)失靈提供了理論基礎(chǔ)。富蘭克林·羅斯福于1933年執(zhí)政后在美國(guó)使用了一系列組合性的政策干預(yù)工具，對(duì)促進(jìn)美國(guó)擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也為凱恩斯主義的政府干預(yù)理論提供了實(shí)踐范式。二十世紀(jì)五六十年代，凱恩斯主義對(duì)西方國(guó)家緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)、減少失業(yè)、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等起到了重要作用，并在更大范圍內(nèi)為市場(chǎng)化國(guó)家的政府所采用。由此，自二十世紀(jì)三十年代開始，政策工具在西方國(guó)家逐步成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要手段。然而，二十世紀(jì)七十年代以后，西方福利國(guó)家政府的“超級(jí)保姆”的角色定位導(dǎo)致這些國(guó)家普遍產(chǎn)生公共職能擴(kuò)張、運(yùn)行機(jī)構(gòu)臃腫、管理效率低下、公共財(cái)政惡化的積弊，在環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)壟斷、食品安全等問題的治理上日益顯得力不從心，并由此掀起了新公共管理改革的浪潮，政府對(duì)政策工具的應(yīng)用逐漸從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸至公共管理領(lǐng)域。從公共管理學(xué)的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，政府利用政策工具干預(yù)公共社會(huì)事務(wù)的發(fā)展大致經(jīng)過了如下三個(gè)階段：

第一階段是二十世紀(jì)七十年代以前傳統(tǒng)公共管理占主導(dǎo)的時(shí)期。政府被認(rèn)為是解決社會(huì)事務(wù)的最重要的責(zé)任者，有義務(wù)提高社會(huì)管理效率，但政府管控手段單一，主要依靠強(qiáng)制型工具。隨后，政府管理社會(huì)事務(wù)效率的低下，迫使傳統(tǒng)公共管理模式逐步變遷。

第二階段是二十世紀(jì)七十年代以后公共選擇學(xué)派的興起與發(fā)展。這一時(shí)期英國(guó)撒切爾政府采納了新公共管理理論，逐步改革原有的公共行政模式，開始構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)相對(duì)均衡的社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在原有強(qiáng)制型工具的基礎(chǔ)上，政策工具增加了發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能的引導(dǎo)型工具，而且政府逐步推進(jìn)強(qiáng)制型工具與市場(chǎng)化手段相結(jié)合，要求公共部門強(qiáng)調(diào)顧客至上、競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效評(píng)估等理念，通過使用一系列組合性政策工具以提高政府社會(huì)治理的效率[1]周峰、陳靜：《新公共管理的政策工具：PPP的理論分析與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》，《中共合肥市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第1期。。

第三階段是二十一世紀(jì)初建立、至今不斷發(fā)展的新公共治理改革期。在新公共治理下，社會(huì)公共問題的治理主體趨向多組織、多元化，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等相關(guān)利益主體間加強(qiáng)合作，更加緊密與堅(jiān)定地構(gòu)造多元網(wǎng)絡(luò)空間治理結(jié)構(gòu)。其中，政府更多扮演服務(wù)性的角色，主要為市場(chǎng)與社會(huì)公眾參與社會(huì)公共問題的治理提供服務(wù)。隨著新公共治理理念的興起，政府在治理社會(huì)公共問題時(shí)可使用的政策工具也愈加多樣化，在政府強(qiáng)制型工具與市場(chǎng)化手段組合的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了一系列包括引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與的引導(dǎo)型工具、激發(fā)社會(huì)公眾自發(fā)參與的自愿型工具等在內(nèi)的政策工具。

由此可見，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷演化，政府依據(jù)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間關(guān)系的變遷，在公共管理模式的更迭與優(yōu)化過程中不斷完善政策工具，由最初的主要依靠強(qiáng)制型工具治理逐步演化為強(qiáng)制型工具與引導(dǎo)型、自愿型工具的組合治理，最終形成了強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具既能充分發(fā)揮各自治理功能，又能彌補(bǔ)單個(gè)工具的缺陷，實(shí)現(xiàn)相互組合治理的政策工具體系，以矯正市場(chǎng)失靈避免社會(huì)福利損失，力求社會(huì)更加公平合理。

三、公共社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域政策工具的主要分類

政策工具又稱治理工具，是學(xué)者們對(duì)政府就干預(yù)市場(chǎng)失靈與完善社會(huì)公共治理所采用的治理工具的高度概括[2]Schneider A., Ingram H., "Behavioral Assumptions of Policy Tools", Journal of Politics, 1990, 52(2), pp.510-529.，國(guó)外學(xué)者從不同角度對(duì)政策工具的概念進(jìn)行了界定與分類。Hood從作用對(duì)象的角度將政策工具描述為：政府利用信息、財(cái)政、權(quán)威和組織等四種可用資源來(lái)監(jiān)督社會(huì)并改變其行為的方式[3]Hood C. C., "The Tools of Government", Brain Behav Evol, 1983, 1(1), pp.170-175.。Vedung 基于活動(dòng)過程的視角，將政策工具定義為關(guān)注對(duì)社會(huì)過程的影響和治理的政策活動(dòng)的集合[4]Vedung E., "Policy Instruments: Typologies and Theories", Policy Instruments & Their Evaluation, 1998, 10(1),pp.17-21.。Salamon等基于系統(tǒng)論的視角，將政策工具視為政府通過某種方式調(diào)節(jié)自身行為的機(jī)制[5]Salamon L. M., Elliott O. V., The Tools of Government Action: A Guide to the New Governance, Oxford University Press,2002, pp.47-49.。而國(guó)內(nèi)研究相對(duì)較少，現(xiàn)有的研究普遍都認(rèn)為政策工具是政府將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體結(jié)果的路徑、手段和方式。

在界定政策工具概念的同時(shí)，學(xué)者們探討了政策工具的分類，以明晰各類政策工具在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中的具體效用。Kirschen可能是最早研究政策工具分類的學(xué)者之一，其提出了64種不同的政策工具，但未系統(tǒng)化地闡述不同政策工具的分類方法[6]Kirschen E. S., Economic Policy in Our Time, ULB Institutional Repository, 1964, pp.101-108.。二十世紀(jì)八十年代之后，學(xué)者們持續(xù)研究政策工具的分類，并基于不同的角度形成了不同的分類方法。目前，較為成熟的分類方法主要有四類：一是按照作用方式的不同將政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型等三種類型[7]Rothwell R., Zegveld W., Reindusdalization and Technology, Logman Group Limited，1985, pp.42-50．。其中，供給型政策工具是政府通過加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付、資源配置、教育培訓(xùn)、信息化建設(shè)等措施，從供給面作用于社會(huì)公共問題的治理；環(huán)境型政策工具是政府通過制定相關(guān)法律法規(guī)、進(jìn)行政策宣傳作用于社會(huì)公共領(lǐng)域外部環(huán)境的改善，服務(wù)于社會(huì)公共問題的解決；需求型政策工具是政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)值標(biāo)簽等激勵(lì)類手段，從需求面作用于社會(huì)公共問題的治理。二是根據(jù)政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)干預(yù)程度的不同，將政策工具分類為強(qiáng)制型、引導(dǎo)型和自愿型等三種類型[1]Howlett M., Ramesh M., "Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems"，American Political Science Association，1995，91(2), pp.548-580.。其中，強(qiáng)制型政策工具是政府通過采取強(qiáng)有力的手段來(lái)干預(yù)社會(huì)公共問題；自愿型政策工具是主要依靠市場(chǎng)與社會(huì)力量共同治理社會(huì)公共問題；引導(dǎo)型政策工具是政府實(shí)施一定程度的干預(yù)措施，通過制度安排引導(dǎo)社會(huì)積極參與。三是基于工具類型對(duì)政策目標(biāo)影響程度的不同，將政策工具分為命令工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)性工具和勸告勸誘工具等五類型[2]Mcdonnell L. M., Elmore R. F., "Getting the Job Done: Alternative Policy Instruments", Educational Evaluation &Policy Analysis，1987，9(2), pp.133-152.。其中，命令工具是政府通過頒布法令以約束社會(huì)行為；激勵(lì)工具是政府通過給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)等手段，以改變與引導(dǎo)市場(chǎng)主體與社會(huì)公眾的行為；能力建設(shè)工具是政府使用教育培訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)、信息化建設(shè)等工具幫助目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而采取特定行為的能力；系統(tǒng)性工具是政府注重整個(gè)體制機(jī)制的變革，重新分配權(quán)力責(zé)任；勸告勸誘工具則是政府利用政策宣傳、思想教育等工具引導(dǎo)社會(huì)公眾改變自身偏好與行為習(xí)慣。四是依據(jù)政府在治理社會(huì)公共問題時(shí)采用的不同干預(yù)方式，將政策工具分類為檢查工具、懲治工具和信息工具等三種類型[3]Rouviere E.，Caswell J.A., "From Punishment to Prevention: A French Case Study of the Introduction of Co-Regulation in Enforcing Food Safety", Food Policy，2012，37(3), pp.246-254.，其中，檢查工具是政府定期與不定期地對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施交叉檢查以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)的手段；懲治工具是政府通過懲罰檢查不符合法定標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管對(duì)象以改變監(jiān)管對(duì)象行為的手段；信息工具是政府將依法收集的信息公開化以實(shí)施透明化監(jiān)管。由于研究視角與研究背景的差異，學(xué)者們對(duì)政策工具的分類不盡相同，但不同的分類標(biāo)準(zhǔn)為政府在不同領(lǐng)域?yàn)榻鉀Q社會(huì)公共問題而有效匹配、組合和優(yōu)化不同的政策工具奠定了基礎(chǔ)。

四、西方與中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演化發(fā)展

食品安全是重要的社會(huì)公共事務(wù)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的產(chǎn)生、演化與發(fā)展本質(zhì)上體現(xiàn)著政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的動(dòng)態(tài)演變。世界各國(guó)治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有共同的規(guī)律性，基于此，系統(tǒng)梳理中西方國(guó)家的政府在治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)中蘊(yùn)含的政策工具的演化邏輯，對(duì)于中國(guó)政府完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的政策工具具有一定的借鑒意義。

（一）西方國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演化歷程。西方國(guó)家的政府利用政策工具治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)大致經(jīng)過了如下三個(gè)發(fā)展階段：

1. 公共行政時(shí)期。這一時(shí)期可以分為兩個(gè)階段。一是十九世紀(jì)初至二十世紀(jì)三十年代，正值第二次工業(yè)革命時(shí)期，食品工業(yè)不斷發(fā)展，自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)了食品市場(chǎng)的逐步繁榮，但食品安全問題開始顯現(xiàn)，政府不得不采取強(qiáng)制型工具干預(yù)市場(chǎng)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)與社會(huì)力量參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的相對(duì)不足。如Turner指出，十九世紀(jì)初倫敦牛奶市場(chǎng)摻假現(xiàn)象嚴(yán)重，英國(guó)政府通過實(shí)施食品安全法規(guī)這一政策工具，彌補(bǔ)了食品安全立法的缺失，對(duì)減少倫敦牛奶市場(chǎng)的摻假行為起到了重要作用[4]Turner A., "Viewpoint: The Story So Far: An Overview of Developments in UK Food Regulation and Associated Advisory Committees", British Food Journal，1999，101(4), pp.274-283.。同樣地，二十世紀(jì)初的美國(guó)食品造假問題也相當(dāng)嚴(yán)重，特別是一些企業(yè)使用廉價(jià)原料生產(chǎn)劣質(zhì)食品，致使依法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)在價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)中深受其害。為打擊嚴(yán)重的食品造假問題，美國(guó)政府采取了一系列組合性的政策工具，美國(guó)歷史上第一部治理食品造假的聯(lián)邦法案《聯(lián)邦食品與藥品法案》也由此產(chǎn)生[1]Hutt P. B., Hutt P.B.I., "History of Government Regulation of Adulteration and Misbranding of Food", Food Drug Cosmetic Law Journal，1984，39(1)，pp.2-73.。二是二十世紀(jì)三十年代至七十年代，這一時(shí)期出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，食品造假事件數(shù)量大幅增加，西方國(guó)家的政府愈加重視食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理。與此同時(shí)，凱恩斯主義為西方國(guó)家的政府進(jìn)一步干預(yù)食品安全問題提供了理論依據(jù)。因此，政府不僅增加了強(qiáng)制型政策工具的使用數(shù)量，而且其類型也日益豐富。然而，《聯(lián)邦食品與藥品法案》并沒有對(duì)食品標(biāo)準(zhǔn)做出具體規(guī)定，由于存在這一法律漏洞，低劣食品充斥當(dāng)時(shí)的美國(guó)市場(chǎng)，威脅消費(fèi)者健康。在此背景下，二十世紀(jì)四十年代美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，規(guī)定的政策工具的種類更多、作用范圍更廣、有效程度更高，擴(kuò)大了美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局的監(jiān)管職能，奠定了美國(guó)現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體制的基礎(chǔ)，促進(jìn)美國(guó)逐步形成較為完善的食品監(jiān)管法律體系[2]宋怡林：《美國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度的經(jīng)驗(yàn)》，《世界農(nóng)業(yè)》2014年第5期。。總體來(lái)說，公共行政時(shí)期，西方國(guó)家的政府對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的手段大多為強(qiáng)制型政策工具，政府在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的過程中扮演了極為重要的角色。

2. 新公共管理時(shí)期。二十世紀(jì)七十年代以后，伴隨著食品品種多樣性、生產(chǎn)工藝復(fù)雜性的顯著增加，產(chǎn)生了更具不確定性的食品安全問題，然而，政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)效率低下，食品安全問題屢禁不絕。尤其是食品生產(chǎn)的日益規(guī)?；c食品添加劑的大量使用，更加劇了食品污染與造假事件的發(fā)生，并且產(chǎn)生了與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不同的新型食品安全風(fēng)險(xiǎn)。例如，食品問題使美國(guó)產(chǎn)生了較為普遍的兒童肥胖癥這一社會(huì)問題，不僅影響兒童的身體健康，而且給社會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，由此滋生出公眾對(duì)政府的不信任[3]胡穎廉：《美國(guó)如何突破食品安全立法困境》，《公共管理研究》2017年第2期。，政府迫切需要改善治理機(jī)制與提升治理效能。這一時(shí)期，西方國(guó)家的政府不斷優(yōu)化治理工具，在延續(xù)使用傳統(tǒng)強(qiáng)制型工具的基礎(chǔ)上，開始嘗試將融入市場(chǎng)化治理手段的引導(dǎo)型工具引入食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系之中，大幅提高了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理效能。例如，二十世紀(jì)七十年代興起于瑞典的社區(qū)支持模式實(shí)際上就是政府推行的通過協(xié)議方式保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、體現(xiàn)市場(chǎng)手段的強(qiáng)制型治理工具。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與消費(fèi)者達(dá)成供求協(xié)議，生產(chǎn)者直接將農(nóng)產(chǎn)品送貨上門，政府確保協(xié)議的有效性，并監(jiān)督生產(chǎn)者履行協(xié)議的狀況。這一新型工具在降低信息不對(duì)稱的同時(shí)也提升了生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的信任，從源頭降低了農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自覺遵守食品安全規(guī)定?？偟膩?lái)說，新公共管理時(shí)期，政府與市場(chǎng)相互協(xié)作、相互配合，組合使用強(qiáng)制型、引導(dǎo)型等多種政策工具，提高了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理效能。

3. 新公共治理時(shí)期。二十世紀(jì)后期，西方福利國(guó)家的政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)效率低下，食品安全事件源源不斷，公眾對(duì)此強(qiáng)烈不滿。在此背景下，強(qiáng)調(diào)多元分散主體構(gòu)建的多邊互動(dòng)的合作網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)治理理論開始在西方國(guó)家持續(xù)興起，逐漸形成內(nèi)涵豐富的社會(huì)治理理論，開啟了豐富多樣的社會(huì)共治實(shí)踐，非政府組織的不斷發(fā)展與公民群體等力量的持續(xù)崛起彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)的治理缺陷，對(duì)有效治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)起到了重要作用。自二十世紀(jì)后期以來(lái)，西方國(guó)家在繼續(xù)有機(jī)結(jié)合強(qiáng)制型工具與市場(chǎng)化手段以高效治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，不斷引導(dǎo)私人機(jī)構(gòu)、公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，發(fā)展引導(dǎo)型、自愿型治理工具，并積極探索能從根本上打破信息壁壘的信息化工具，包括信息和勸誡、內(nèi)部市場(chǎng)、稅收和使用費(fèi)、補(bǔ)貼與完善可追溯體系、召回機(jī)制等。如Rouviere 等對(duì)法國(guó)佩皮尼昂市場(chǎng)的研究發(fā)現(xiàn)，政府開始由事后懲治為主的政府監(jiān)管向以事前預(yù)防為主的多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，使用了一系列包括激勵(lì)與教育的引導(dǎo)型政策工具，改善了法國(guó)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平[4]Rouviere E., Caswell J. A., "From Punishment to Prevention: A French Case Study of the Introduction of Co-Regulation in Enforcing Food Safety", Food Policy，2012，37(3), pp.246-254.。美國(guó)逐步建立了國(guó)家、地方、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和個(gè)人等五個(gè)不同層級(jí)的信息采集平臺(tái)，通過信息公開促進(jìn)社會(huì)力量廣泛協(xié)同參與食品造假的治理。在新公共治理階段，西方國(guó)家的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理逐步構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相對(duì)均衡的多元治理體系。

（二）中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演化歷程。新中國(guó)成立以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具從無(wú)到有，發(fā)展到現(xiàn)階段基本形成了強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型相結(jié)合的政策工具體系。總體而言，中國(guó)政府食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的演化發(fā)展大體經(jīng)歷了如下四個(gè)階段：

1. 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1949—1978年）。從1949年新中國(guó)成立到1978年改革開放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)食品安全的主要工作是保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品與食品的數(shù)量供應(yīng)，當(dāng)時(shí)的政策工具主要是思想與道德教育、技能培訓(xùn)、勞動(dòng)競(jìng)賽和行政處罰等傳統(tǒng)指令型工具，目的是增加農(nóng)產(chǎn)品與食品產(chǎn)量。這一時(shí)期的食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要集中在食物中毒方面，且主要是由于農(nóng)產(chǎn)品與食品極度匱乏，再加上人們普遍缺乏食品衛(wèi)生科學(xué)知識(shí)，人們無(wú)意間食用有毒有害食物所致。如二十世紀(jì)六十年代，由于食物間的交叉污染、放置時(shí)間過長(zhǎng)與變質(zhì)等原因，上海市徐匯區(qū)就發(fā)生了眾多的食物中毒事件。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期出現(xiàn)了大量的食物中毒事件，每年因中毒導(dǎo)致死亡的人數(shù)估計(jì)數(shù)以萬(wàn)計(jì)[1]陸嬌、吳林海：《中國(guó)食源性疾病的風(fēng)險(xiǎn)特征研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第66頁(yè)。。為此，政府開始探索并嘗試施行法律法規(guī)這一政策工具。1953 年，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部頒布了新中國(guó)成立后第一個(gè)食品衛(wèi)生法規(guī)——《清涼飲食物管理暫行辦法》，較好地扭轉(zhuǎn)了當(dāng)時(shí)因飲食不衛(wèi)生而引起的食物中毒問題。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府將食品工業(yè)作為公共物品，直接掌控食品生產(chǎn)與市場(chǎng)。這一時(shí)期雖然有少量的造假等食品安全風(fēng)險(xiǎn)，但在1956 年資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造基本完成之后，私營(yíng)食品企業(yè)和個(gè)體食品攤販基本不復(fù)存在，食品造假現(xiàn)象也隨之基本消失。當(dāng)然，這一歷史時(shí)期也發(fā)生了因環(huán)境污染而導(dǎo)致的少量重金屬中毒等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問題。由于認(rèn)識(shí)的局限性，對(duì)于這些在當(dāng)時(shí)歷史條件下并不十分明顯的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，政府并沒有采用相關(guān)工具來(lái)治理[2]張蓓等：《新中國(guó)成立70 周年食品安全演進(jìn)、特征與愿景》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第1期。。

2. 經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期（1979—1992年）。這一階段是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、商品經(jīng)濟(jì)為輔”轉(zhuǎn)軌的歷史時(shí)期。在這一時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)政策的不斷改革，雖然農(nóng)產(chǎn)品、食品與相關(guān)的產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展較快，產(chǎn)量大幅增加，但食品安全的主要矛盾仍然是人民群眾對(duì)食品的基本需求同相對(duì)緊張的農(nóng)產(chǎn)品、食品供給之間的矛盾[3]閆志剛：《制定國(guó)家食品安全戰(zhàn)略應(yīng)關(guān)注的三個(gè)問題》，《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)》2018年第2期。，人們關(guān)注的重點(diǎn)依然是食品數(shù)量安全。但此階段以食物中毒為典型特征的食品安全問題繼續(xù)大量出現(xiàn)，尤其是由環(huán)境污染導(dǎo)致的食物中毒問題進(jìn)一步凸顯。比如，1982年浙江全省就發(fā)生了273起食物中毒事件，中毒人數(shù)達(dá)到3946人，病死率為0.71%，分別比1979年發(fā)生的132起食物中毒事件、3464人的中毒人數(shù)、0.49%的病死率有了較大的增長(zhǎng)[4]叢黎明、蔣賢根、張法明：《浙江省1979—1988年食物中毒情況分析》，《浙江預(yù)防醫(yī)學(xué)》1990年第1期。。這一時(shí)期與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期最大的不同是，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的食品市場(chǎng)主體出于追求自身利益最大化而開始進(jìn)行食品造假。如1989年浙江紹興查獲的制售萬(wàn)瓶假茅臺(tái)和董酒大案，涉及78個(gè)國(guó)營(yíng)與集體企業(yè)（單位），涉事人員多達(dá)151人[5]諸永東、張雪林：《假冒偽劣商品違法活動(dòng)的特點(diǎn)及整治對(duì)策》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》1989年第6期。。

為了有效治理經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，政府不斷探索政策工具，主要是實(shí)施《食品衛(wèi)生法（試行）》等法律法規(guī)、逐步實(shí)行企業(yè)登記管理、推行行政處罰制度、探索刑事處罰制度等。但由于制度體系的形成需要一個(gè)過程，這一時(shí)期政策工具仍然以強(qiáng)制型的懲治工具為主，但也逐步融入了相對(duì)簡(jiǎn)單的市場(chǎng)化手段，如激勵(lì)性合同、收益分享、組合稅收、污染權(quán)交易等引導(dǎo)型工具[1]曾蓓、崔煥金：《食品安全規(guī)制政策與階段性特征：1978—2011》，《改革》2012年第4期。。與此同時(shí)，政府逐步引入了食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)獎(jiǎng)懲、司法裁判等治理方式。總的來(lái)說，這一時(shí)期的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的政策工具具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相混合的色彩，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，成為這一時(shí)期政府職能改革的核心問題。

3. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期（1993—2012年）。1992年，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在這一目標(biāo)的引領(lǐng)下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與食品工業(yè)步入了高速發(fā)展的快車道。然而，粗放式發(fā)展中長(zhǎng)期積累的問題在二十世紀(jì)九十年代后期開始日益凸顯，特別是長(zhǎng)期使用農(nóng)藥、化肥等對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，影響了農(nóng)產(chǎn)品與食品原材料的質(zhì)量安全。更為嚴(yán)重的是，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引起的食品安全風(fēng)險(xiǎn)加劇，食品造假成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式，食品安全問題日益嚴(yán)峻[2]吳林海等：《中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系與治理能力考察報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第14頁(yè)，第84頁(yè)。。

在2006—2015年的十年間，全國(guó)發(fā)生的食品安全事件達(dá)245862起。以2011年為拐點(diǎn)，食品安全事件的發(fā)生數(shù)量開始下降。在2006—2015年間全國(guó)所發(fā)生的食品安全事件中，72.33%的事件是由人為的違法失信行為所導(dǎo)致[3]吳林海等：《中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系與治理能力考察報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第14頁(yè)，第84頁(yè)。，主要是違規(guī)使用食品添加劑、食品造假、使用過期原料或出售過期產(chǎn)品等，食品安全領(lǐng)域的主要問題已由食品數(shù)量供應(yīng)、食物中毒等全面升級(jí)為食品質(zhì)量安全。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷成熟，政府引導(dǎo)食品市場(chǎng)有序運(yùn)行的能力和經(jīng)驗(yàn)取得快速提升，這為政府完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的強(qiáng)制型工具、實(shí)施引導(dǎo)型工具并開啟使用自愿型工具創(chuàng)造了條件。在這一時(shí)期內(nèi)，不僅食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了1993年、1998年和2003年三次全國(guó)性的重大改革，全面實(shí)現(xiàn)了由食品衛(wèi)生向食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的歷史性轉(zhuǎn)變，而且初步形成了以《食品安全法》為核心的食品安全法律法規(guī)體系，強(qiáng)制型工具日趨完善且彰顯了較強(qiáng)的威懾力量。與此同時(shí)，體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的新型強(qiáng)制型工具開始出現(xiàn)，逐步建立起以“證”為核心的食品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、食品安全監(jiān)督抽檢制度、信用監(jiān)管機(jī)制等，初步形成了相對(duì)完整的規(guī)范食品市場(chǎng)秩序的治理工具，以及多種治理工具并用的信用監(jiān)管體系。在這一時(shí)期，引導(dǎo)型工具相繼出現(xiàn)。例如，1993 年全國(guó)人大頒布了《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保障法》，對(duì)保護(hù)消費(fèi)者食品安全消費(fèi)權(quán)益、維護(hù)食品市場(chǎng)秩序發(fā)揮了重要作用。此外，還成立了食品行業(yè)協(xié)會(huì)、食品工業(yè)協(xié)會(huì)、飲料行業(yè)協(xié)會(huì)等全國(guó)性的第三方社會(huì)化組織，其在參與食品行業(yè)規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)咨詢等方面開始逐步發(fā)揮作用[4]曾蓓、崔煥金：《食品安全規(guī)制政策與階段性特征：1978—2011》，《改革》2012年第4期。。隨著改革的不斷深入，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域中政府、市場(chǎng)、社會(huì)失衡的格局開始逐步得到扭轉(zhuǎn)，市場(chǎng)與社會(huì)主體開始參與到食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治中。

4. 全面深化改革時(shí)期（2013年以來(lái)）。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，食品安全領(lǐng)域的主要矛盾開始轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要與食品安全供給不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，食品安全日益成為影響民眾幸福感的重要因素[5]文曉巍等：《改革開放四十周年：我國(guó)食品安全問題關(guān)注重點(diǎn)變遷及內(nèi)在邏輯》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第10期。。全面深化改革以來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品與食品工業(yè)開始由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，開啟以高質(zhì)量發(fā)展為主要導(dǎo)向的新發(fā)展階段。經(jīng)過多年的努力，食品安全事件數(shù)量已在倒U型的高點(diǎn)向下滑行，食品安全總體風(fēng)險(xiǎn)處于相對(duì)穩(wěn)定與可控階段，總體上已初步實(shí)現(xiàn)食品安全穩(wěn)定向好的格局。

然而，自2013年全面深化改革以來(lái)，雖然困擾食品安全的一些重大問題得到了初步解決，但以食品造假為主的食品安全風(fēng)險(xiǎn)仍然大量存在，為此政策工具出現(xiàn)了一系列新的變化，主要表現(xiàn)為強(qiáng)制型工具更為有力，實(shí)施與完善行刑銜接、檢法協(xié)調(diào)、警企合作等治理機(jī)制，以《食品安全法》為核心的食品安全法律法規(guī)體系趨于完善；實(shí)行“最嚴(yán)厲的處罰”，進(jìn)一步提高食品犯罪成本等。強(qiáng)制型工具與引導(dǎo)型工具組合更為有效，實(shí)施食品安全監(jiān)督抽檢“雙隨機(jī)、一公開”制度，公開食品安全信息，引導(dǎo)食品市場(chǎng)消費(fèi)，完善聲譽(yù)機(jī)制。自愿型工具更為多樣，完善投訴舉報(bào)平臺(tái)體系，在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施公眾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，建立消費(fèi)追償機(jī)制；食品安全信用機(jī)制覆蓋面更廣，著重發(fā)展行業(yè)組織，推動(dòng)行業(yè)自律，試點(diǎn)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制等，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元共治體系初步形成[1]吳林海等：《舌尖上的安全——從農(nóng)田到餐桌的風(fēng)險(xiǎn)治理》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2019年版，第87頁(yè)。?？傊?，自全面深化改革以來(lái)，政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具日趨完備，傳統(tǒng)工具與新型工具相融合，事前預(yù)防與事后懲治相結(jié)合，形成了由強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具相互貫通、相得益彰的現(xiàn)代化治理工具體系，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的社會(huì)共治格局初步形成。

五、中國(guó)與西方國(guó)家演化歷程的比較與主要啟示

本文基于文獻(xiàn)研究，在系統(tǒng)梳理西方公共社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域政策工具的產(chǎn)生與演化軌跡、主要分類的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)梳理了中國(guó)與西方國(guó)家在治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所采用的政策工具的演化發(fā)展歷程?？梢园l(fā)現(xiàn)，中國(guó)與西方國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理政策工具演化歷程既具有明顯的共性特征，也有不同的個(gè)性特征。

（一）中國(guó)與西方國(guó)家政策工具的共性特征?；谡⑹袌?chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系演化的歷史邏輯而變遷是中西方國(guó)家政策工具演化的共性特征。在二十世紀(jì)七十年代以前，西方國(guó)家治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具主要是以法治、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主要手段的強(qiáng)制型工具，引導(dǎo)型工具與自愿型工具并不多見。二十世紀(jì)七十年代以后，西方國(guó)家的政府效率低下的特征日益顯現(xiàn)，食品安全問題愈發(fā)嚴(yán)重，公眾對(duì)食品安全、環(huán)境保護(hù)等公共社會(huì)服務(wù)供給質(zhì)量強(qiáng)烈不滿。為此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行新公共管理改革，改進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理方式，政府在開始運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制以提高政府部門治理效率的同時(shí)，為有效治理市場(chǎng)主體由逐利動(dòng)機(jī)引發(fā)的一系列食品安全問題，市場(chǎng)化手段開始大幅出現(xiàn)并逐漸與強(qiáng)制型工具相組合。然而，在經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)近20年時(shí)間的新公共管理改革后，仍然沒能較好地解決食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”并存的根本性問題。1996年在英國(guó)爆發(fā)并波及全球的瘋牛病與其他后續(xù)發(fā)生的一系列惡性食品安全事件，嚴(yán)重打擊了公眾對(duì)政府食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力的信心。于是，西方國(guó)家于二十世紀(jì)九十年代末又掀起了被稱為“后新公共管理運(yùn)動(dòng)”的第二次改革浪潮，政府開始引入社會(huì)力量參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，積極發(fā)展醫(yī)療保健組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、倡議性團(tuán)體、基金會(huì)、自助團(tuán)體等社會(huì)組織，增加公眾參與風(fēng)險(xiǎn)治理的力度。由此，自愿型工具開始大量出現(xiàn)并不斷完善，幫助政府更好地履行服務(wù)型政府的職責(zé)，自愿型工具的使用對(duì)推動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的公私合作治理發(fā)揮了重要作用。實(shí)踐證明，不以營(yíng)利為目的的社會(huì)組織通過組織化和群體化的示威、抗議、宣傳、聯(lián)合抵制等社會(huì)活動(dòng)有效制約了生產(chǎn)者的機(jī)會(huì)主義，迫使政府改正不當(dāng)行為，既彌補(bǔ)了風(fēng)險(xiǎn)治理中的“政府失靈”又補(bǔ)救了“市場(chǎng)失靈”，促進(jìn)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域中政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的平衡。

與西方國(guó)家類似，中國(guó)治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的變革也是隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者間關(guān)系的變化而逐步演化，演化的邏輯反映了政府、市場(chǎng)和社會(huì)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中角色和定位的轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期幾乎沒有市場(chǎng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，高度集中的體制決定了以解決溫飽為主要目的的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理工具必然是強(qiáng)制型工具，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理主要依靠政府單一的行政力量來(lái)推進(jìn)，引導(dǎo)型與自愿型工具處于真空狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，商品經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)，但仍以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)機(jī)制在調(diào)節(jié)食品供應(yīng)上作用有限，而且社會(huì)結(jié)構(gòu)較計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期并未發(fā)生根本性變化。雖然這一時(shí)期已出現(xiàn)了較多的食品造假現(xiàn)象，但治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具仍然以強(qiáng)制型工具為主，引導(dǎo)型與自愿型工具極為有限，政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者間的關(guān)系處于嚴(yán)重的不匹配不平衡狀態(tài)；傳統(tǒng)的行政命令、群眾運(yùn)動(dòng)等帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的政策工具開始逐漸退出歷史舞臺(tái)，非政府主體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的引導(dǎo)型、自愿型工具開始出現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府職能持續(xù)改革，強(qiáng)制型政策工具隨著政府職能的改革而不斷完善，行政、經(jīng)濟(jì)與司法工具開始有機(jī)組合；市場(chǎng)主體之間尤其是上下游企業(yè)之間基于契約的自律機(jī)制與食品市場(chǎng)準(zhǔn)入體系逐步形成，以激勵(lì)為主的引導(dǎo)型工具大量出現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)制在治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮的作用日益凸顯。然而，在此階段，由于社會(huì)力量參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理制度供給不足，社會(huì)力量能力有限，政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者關(guān)系的仍處于相對(duì)不匹配不平衡的狀態(tài)。自2013年進(jìn)入全面深化改革時(shí)期以來(lái)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系得到了重大調(diào)整，市場(chǎng)逐步在資源配置中起決定性作用，政府實(shí)施兩次食品安全監(jiān)管體制的重大改革，并通過“放管服”改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，保障市場(chǎng)力量的發(fā)揮。與此同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)力量，致力于共建共治共享社會(huì)治理體系建設(shè)，社會(huì)力量得以進(jìn)一步激活，自愿型工具發(fā)展迅速。以投訴舉報(bào)為例，截至2019 年底，除西藏外，已有30 個(gè)省市自治區(qū)頒布實(shí)施了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，建立了覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)的公眾食品安全舉報(bào)平臺(tái)。舉報(bào)平臺(tái)成為政府監(jiān)管部門打擊重大食品違法犯罪的主要渠道，明顯改善了政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者不匹配不平衡的狀態(tài)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的社會(huì)共治體系初步形成。

（二）中國(guó)政策工具自身的特征。中國(guó)與西方國(guó)家政策工具變遷的差異性本質(zhì)上是由國(guó)情的不同而產(chǎn)生的。雖然食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有動(dòng)態(tài)演化的內(nèi)在邏輯與基本規(guī)律，但在不同國(guó)家的不同發(fā)展階段有著不同的表現(xiàn)形式。以美國(guó)為例，在十九世紀(jì)早期，美國(guó)人口較少且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不高，真正的食品安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患極少出現(xiàn)。十九世紀(jì)中期至二十世紀(jì)初，美國(guó)工業(yè)化和城市化飛速發(fā)展，摻假、摻毒、假冒的食品在市場(chǎng)上泛濫成災(zāi)，劣質(zhì)食品成為當(dāng)時(shí)美國(guó)最主要的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。到二十世紀(jì)中葉，伴隨著美國(guó)工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展，生活方式的變化促使人們對(duì)食品產(chǎn)量以及口味等提出了更高的要求，于是在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品加工過程中大量使用農(nóng)藥、化肥和食品添加劑，食品的化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)與危害大為增加。二十世紀(jì)末至今，新原料、新工藝、新方法大量應(yīng)用給美國(guó)帶來(lái)了新型風(fēng)險(xiǎn)，多種風(fēng)險(xiǎn)疊加成為現(xiàn)階段美國(guó)食品安全的主要風(fēng)險(xiǎn)。由于美國(guó)是世界上較為成熟的法制化、市場(chǎng)化國(guó)家，其治理風(fēng)險(xiǎn)政策工具一開始就是以法治為主要手段的強(qiáng)制型工具，美國(guó)歷史上第一部治理食品造假的聯(lián)邦法案《聯(lián)邦食品與藥品法案》就是較為典型的案例。隨著食品化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)的日趨增加，美國(guó)繼續(xù)發(fā)展與豐富引導(dǎo)型與自愿型工具，通過規(guī)范市場(chǎng)主體行為來(lái)治理化學(xué)污染。與此同時(shí)，自二十世紀(jì)九十年代中后期以來(lái)，新媒體技術(shù)極大地縮短了美國(guó)公民和食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理間的距離，公民的政治參與空間不再受到嚴(yán)格的限制，加速了美國(guó)公民社會(huì)的持續(xù)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)，大力推動(dòng)了自愿型政策工具的發(fā)展。美國(guó)大力完善以《食品安全現(xiàn)代化法》為核心的現(xiàn)代化法律體系，建設(shè)社會(huì)共治制度，發(fā)揮非政府組織和公民群體的力量，形成了政府、市場(chǎng)、社會(huì)等依法有序、邊界清晰、運(yùn)作規(guī)范的治理工具。

中國(guó)的國(guó)情不同于西方國(guó)家，治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具的演化有其自身的特征。在1949—1978年間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，致力于解決全國(guó)人民的溫飽問題是當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家最基本的任務(wù)。在此階段主要依托政治優(yōu)勢(shì)，采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段等強(qiáng)制型的政策工具，輔以思想教育、勞動(dòng)競(jìng)賽與少量的立法等方式，以提升農(nóng)產(chǎn)品與食品數(shù)量供應(yīng)以解決全國(guó)人民的溫飽，并通過愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等方式化解食物中毒這一最主要的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用由補(bǔ)充性、基礎(chǔ)性作用最終發(fā)展為決定性作用，食品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的微觀基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化，加劇了由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，使得以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的的造假逐步成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式，政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政策工具日益豐富：一是構(gòu)建完善的強(qiáng)制型工具，推行警告、罰款、停業(yè)整頓甚至吊銷衛(wèi)生許可證等行政處罰；針對(duì)食品造假等違法犯罪，探索相應(yīng)的刑事懲罰制度，情節(jié)嚴(yán)重的追究刑事責(zé)任。二是密集出臺(tái)與實(shí)施并融入市場(chǎng)化手段的強(qiáng)制型、引導(dǎo)型工具，最典型的就是實(shí)施以證照為核心的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品商販，必須先取得衛(wèi)生許可證方可進(jìn)入市場(chǎng)。三是發(fā)展自愿型工具以規(guī)范食品市場(chǎng)行為，尤其是探索公眾食品安全投訴舉報(bào)制度。1999年3月15日，央視設(shè)立了專門受理消費(fèi)者投訴舉報(bào)的專用電話，開啟了運(yùn)用自愿型工具治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)之先河。進(jìn)入全面深化改革階段以來(lái)，雖然以食品造假為主要特征的食品安全風(fēng)險(xiǎn)有所改善，但仍然大量存在，完善強(qiáng)制型工具、豐富引導(dǎo)型工具、強(qiáng)化自愿型工具成為現(xiàn)階段政策工具發(fā)展的主要特征。最具典型性的政策工具的使用就是通過完善法律法規(guī)，融政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主體于一體，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+食品安全”的治理方式，治理從農(nóng)田到餐桌供應(yīng)鏈全程體系的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

（三）主要啟示。梳理中西方國(guó)家的歷史可以發(fā)現(xiàn)，任何一個(gè)國(guó)家的政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的演化史實(shí)際上就是這個(gè)國(guó)家的政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的變遷史，三者之間的關(guān)系隨著這個(gè)國(guó)家政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化而動(dòng)態(tài)變化。雖然不同國(guó)家治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)不同，但政策治理工具體系的走向與終點(diǎn)必定是圍繞政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同合作治理而呈現(xiàn)出強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型各類工具相互融合、共同作用的格局，由此構(gòu)成與本國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理狀況相適應(yīng)的政策工具體系。這是任何一個(gè)國(guó)家的政府治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具演化的內(nèi)在歷史邏輯。從中西方食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具演化的歷史進(jìn)程來(lái)分析，強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具依次先后出現(xiàn)，各類工具由最初的相對(duì)獨(dú)立逐漸走向相互融合，而作為強(qiáng)制型工具重要組成部分的立法與執(zhí)法工具始終貫穿其中。

從食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具演化的歷史邏輯來(lái)看，中國(guó)正在基于自身的食品安全風(fēng)險(xiǎn)狀況構(gòu)建強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具，這一模式既把握全球食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的普遍性，又從自身的實(shí)際出發(fā)來(lái)構(gòu)建完善，體現(xiàn)了“全球視野”與“本土特質(zhì)”的高度融合。改革開放四十多年來(lái)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具的歷史軌跡表明，中國(guó)治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具已形成了自身的特色。政策工具既分別發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)治理主體各自的治理功能，又努力改變傳統(tǒng)的政府單一中心治理模式，在更有力地發(fā)揮政府作用的同時(shí)，更加注重市場(chǎng)機(jī)制決定性作用的發(fā)揮，更加有效有序地釋放社會(huì)力量參與治理的重要作用，體現(xiàn)治理主體間的有機(jī)統(tǒng)一；既明確確定強(qiáng)制型、引導(dǎo)型、自愿型工具各自的職能與邊界，又系統(tǒng)回答政策工具治理什么、怎么治理的基本問題，體現(xiàn)了政策工具不同治理主體間的內(nèi)在統(tǒng)一；既科學(xué)設(shè)計(jì)國(guó)家宏觀層面的政策工具，實(shí)行自上而下的“統(tǒng)一性”，又鼓勵(lì)不同區(qū)域靈活性地探索具有特色的政策工具，體現(xiàn)了“自上而下”與“自下而上”的有機(jī)統(tǒng)一。然而，與西方國(guó)家相比，中國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策工具仍然面臨著強(qiáng)制型工具繁雜、引導(dǎo)型工具靶向性不強(qiáng)、自愿型工具偏少且發(fā)展不平衡等問題。促進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)主體間治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)政策工具的平衡與匹配，是今后完善的重要方向。